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一、地方政府債務(wù)基本情況

2013年12月30日，審計署全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859．17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655．77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393．72億元。舉債主體方面，融資平臺是地方政府性債務(wù)最主要的舉債主體，銀行貸款是地方政府最主要融資模式，但部分中西部地方政府BT、信托等“影子融資”快速增長，政府債務(wù)或有風(fēng)險較大。2014年至今，國務(wù)院陸續(xù)頒布了新《預(yù)算法》及《關(guān)于加強地方性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號文)、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)等多項旨在加強地方政府債務(wù)管理的政策文件。從法律和制度層面，理順了地方政府存量債務(wù)的償債責(zé)任，規(guī)范了增量債務(wù)的舉借方式，嚴(yán)格限制了地方政府依托融資平臺的傳統(tǒng)融資模式，我國已初步建立起地方政府債務(wù)管理的制度框架?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱《意見》)，明確建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，剝離融資平臺政府融資職能，建立規(guī)范地方政府融資機制，存量債務(wù)也將分門別類管理和償還?！兑庖姟访鞔_了政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得退給政府，政府融資平臺將進(jìn)行轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來源主要依靠自身經(jīng)營，而非政府信用。自財政部宣布地方政府發(fā)債置換存量債務(wù)以來，截至2015年7月末，33個省(區(qū)、市)今年累計發(fā)行326只地方債，發(fā)行面額合計1．43萬億。其中公開發(fā)行1．15萬億，定向置換發(fā)行2741億元。目前發(fā)行的地方政府債券，期限包括3、5、7、10年，加權(quán)平均期限約為6．5年，而2013年6月底的審計結(jié)果顯示，當(dāng)時地方政府債務(wù)的平均期限約為2至3年。通過發(fā)行更長期限的債券，減輕了未來幾年地方政府的償債壓力。對于銀行部門，將其持有的風(fēng)險資產(chǎn)置換為有政府信用支持的債券，短期內(nèi)降低了平臺貸款違約風(fēng)險，節(jié)約資本占用，騰挪出部分信貸空間。

二、銀行關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理面臨的挑戰(zhàn)

政策新規(guī)的出臺，標(biāo)志著我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理進(jìn)入“標(biāo)本兼治”階段，傳統(tǒng)的銀政合作模式受到較大沖擊，同時我國經(jīng)濟處于新常態(tài)，地方政府償債壓力加大，也給銀行風(fēng)險管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

(一)新常態(tài)下地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，政府償債壓力加大

經(jīng)濟處于下行期，地方經(jīng)濟發(fā)展速度降低，地方財政收入增速持續(xù)回落，財政收入的減少和民生領(lǐng)域剛性支出上升的矛盾，導(dǎo)致存量平臺貸款的還本付息存在隱患。

1．地方經(jīng)濟發(fā)展速度降低

2015年1季度我國GDP同比增長7．0%，較去年同期下滑0．2個百分點，創(chuàng)下2009年來最低，圖1為2014年1季度至2015年1季度31個省(區(qū)、市)GDP同比變化情況，從縱向來看，除浙江外，其他30個地區(qū)GDP同比增速較上季度均有一定程度下降，其中遼寧、海南、新疆、陜西、山西、河南降幅在2個百分點以上。從橫向看，重慶GDP增速10．7%領(lǐng)跑全國，重慶、貴州、西藏增速超過10%，18個地區(qū)超過全國平均增速;遼寧增速1．9%，為全國最低。

2．地方財政收入情況

2015年1季度全國財政收入10691億元，同比增長5．8%，其增速為除2009年之外，20余年來最低點;全國地方財政收入20937億元，同比增長7．5%，增速比去年同期下降4．3個百分點。

(二)銀政合作模式的轉(zhuǎn)變要求風(fēng)險管理的創(chuàng)新

由于地方政府及其所屬部門既不能向銀行直接舉債，也不能為企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)無法按原有模式繼續(xù)開展。直接舉債方面，土儲、交通廳等事業(yè)單位不能繼續(xù)作為借款主體，同時，地方政府不得通過平臺公司舉借政府債務(wù)，且由于委托代建已明確歸入政府債務(wù)，也不能通過委托代建模式開展業(yè)務(wù)。提供擔(dān)保方面，地方政府為平臺公司等企業(yè)法人提供擔(dān)保都是違法行為。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式難以為繼的情況下，銀政合作模式、信用結(jié)構(gòu)需重新設(shè)計，這就要求銀行風(fēng)險管理不斷創(chuàng)新，以適應(yīng)新模式、新項目的風(fēng)險管控要求。

(三)新的項目運作模式導(dǎo)致風(fēng)險管理難度加大

今后提倡政府多采取政府與社會資本合作(PPP)等創(chuàng)新融資模式，引導(dǎo)社會資本入股政府項目。但是存量項目風(fēng)險和收益水平往往不符合社會投資者的投資偏好，對其吸引力較弱，其次，政府與社會投資者地位不對等，二者之間建立合理收益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制的難度較大，社會投資者存在較大顧慮;再次，存量項目信息及風(fēng)險狀況不透明，投資者難以做出準(zhǔn)確判斷;最后，保障PPP模式順利運行的制度、法律環(huán)境尚不健全。

(四)存量平臺貸款、平臺公司轉(zhuǎn)型導(dǎo)致風(fēng)險隱患

隨著平臺公司剝離政府融資職能，存量平臺貸款存在風(fēng)險隱患。

1．以財政性資金作為還款來源的貸款余額占比大。目前地方政府債務(wù)清理甄別結(jié)果尚未公布，造成部分存量債務(wù)償債責(zé)任認(rèn)定的不確定性，還款來源無法落實。

2．對于以自身經(jīng)營性現(xiàn)金流為還款來源的平臺，如果失去隱性政府擔(dān)保，其信用結(jié)構(gòu)存在打折或落空風(fēng)險。

3．平臺項目的信用結(jié)構(gòu)可能“懸空”或貶值。地方政府的抵質(zhì)押物主要是土地，但土地使用權(quán)存在較多法律層面的缺陷，如土地使用權(quán)是否屬于平臺公司、取得流程是否合法等，且隨著房地產(chǎn)市場下行，平臺公司持有的土地存在大幅貶值風(fēng)險。

(五)債務(wù)置換存在負(fù)面效應(yīng)

1．目前債券置換的額度不能完全覆蓋存量平臺貸款，未來發(fā)行規(guī)模能否擴大尚不能確定。

2．發(fā)債利率低于中長期貸款利率，地方政府債務(wù)成本降低的同時，銀行收益卻面臨減少。

3．銀行沒有充足的資金購買大量的地方政府債券。銀行從自身流動性、資產(chǎn)組合、期限管理等方面考慮，不可能短期內(nèi)拆出大量資金購買地方政府債。

三、風(fēng)險管控建議

1．持續(xù)關(guān)注地方政府實際償債能力變化。盡管近期相關(guān)政策主要集中于地方政府融資方式的改變，但地方政府實際償債能力是決定政府業(yè)務(wù)風(fēng)險水平及未來發(fā)展空間的最關(guān)鍵因素。在目前許多地方存量債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)較高的情況下，建議銀行繼續(xù)跟蹤監(jiān)測地方政府債務(wù)風(fēng)險，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行新增負(fù)債空間的測算。

2．建議銀行協(xié)助地方政府做好存量債務(wù)甄別工作，持續(xù)跟蹤債務(wù)置換進(jìn)度，在債務(wù)分類工作中爭取主動，做好應(yīng)對方案。

3．以PPP模式試點為契機，推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。PPP模式是平臺公司轉(zhuǎn)型的最重要的途徑，未來將成為各銀行的必爭之地，同時PPP模式的推廣應(yīng)用可以為商業(yè)銀行帶來債券、融資租賃等一系列非傳統(tǒng)金融服務(wù)，有利于增加銀行收益，促進(jìn)銀行以此為契機打造全流程綜合性服務(wù)方案。

作者:余瑩 單位:國家開發(fā)銀行