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摘要：習在報告中指出，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。新時代“三農(nóng)”問題的破解，將為我國邁向高質(zhì)量發(fā)展道路提供關(guān)鍵保障。筆者在對基層農(nóng)村調(diào)研的基礎上，系統(tǒng)梳理了當前“三農(nóng)”領(lǐng)域存在的生產(chǎn)力落后、生態(tài)環(huán)境惡化、治理效率低、人口過度流失、老齡化加劇等突出問題，并從“三農(nóng)”框架的內(nèi)部和外部兩個維度分析新時代“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在。最后，有針對性地分層次提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題；農(nóng)村治理；高質(zhì)量發(fā)展；改革舉措

習在報告中指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重?！?000年以來，超過3億農(nóng)村人口流向城市，廉價勞動力涌入形成的“人口紅利”，是我國成長為全球制造業(yè)和貿(mào)易大國的重要因素，推動我國實現(xiàn)經(jīng)濟數(shù)量的高速增長，成為全球第二大經(jīng)濟體。當前，面臨外部貿(mào)易摩擦升溫、主要經(jīng)濟體經(jīng)濟周期分化的局勢，以及國內(nèi)防風險、去杠杠、促轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略導向影響，以加工貿(mào)易為主導、過度依賴人口紅利的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式日漸式微，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期?！叭r(nóng)”，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，是上一輪增長的核心動能，也要適應新的內(nèi)外部約束條件，尋找最優(yōu)的均衡狀態(tài)。

一、當前“三農(nóng)”問題的突出表現(xiàn)

（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，生態(tài)環(huán)境成本高，盲目追逐短期效益導致政策扭曲。一是農(nóng)業(yè)科技應用滯后，青壯勞力比例下滑，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下。我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平仍沿用傳統(tǒng)的“靠天吃飯”的生產(chǎn)耕作模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力接近飽和。中國科學院報告顯示：我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率相當于美國的1/12，日本的1/11，甚至低于印度。一方面，地方財力有限，對產(chǎn)出率較低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入不夠，一些農(nóng)業(yè)技術(shù)站、農(nóng)業(yè)機械站等基層農(nóng)業(yè)科技機構(gòu)縮編，或由公益化向半公益化和半市場化轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應用門檻。另一方面，勞動力老化。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村人口空心化加劇，農(nóng)業(yè)勞動力平均年齡超過55歲，勞力質(zhì)量有所下降。二是以生態(tài)環(huán)境為代價的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式缺乏可持續(xù)性。有學者指出，我國成為全球第二大經(jīng)濟體的過程中，單方面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展模式不僅造成許多地區(qū)經(jīng)濟、社會文化、生態(tài)環(huán)境不可持續(xù)發(fā)展的惡性循環(huán)，更造成災難的惡性循環(huán)，導致脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境（陳映芳，2011）。筆者在農(nóng)村調(diào)研中了解到，傳統(tǒng)勞作模式，加上化肥農(nóng)藥的過度濫用，土壤肥力和自然生態(tài)持續(xù)惡化，“十年九旱”等不尋常氣候頻繁發(fā)生。三是農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)短期化特征，盲目追逐市場的政策導向放大了農(nóng)民經(jīng)營風險。農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略定位與產(chǎn)業(yè)定位割裂,導致穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)優(yōu)產(chǎn)的長效機制難以建立,農(nóng)業(yè)隨政策導向而波動。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)：2014年以來，車厘子等櫻桃類產(chǎn)品受到消費者青睞，在地方政府引導和集體驅(qū)動下，櫻桃種植盲目無序擴張，市場供需失衡，櫻桃價格暴跌，導致一些農(nóng)戶“致富返貧”。此外，個別政府部門急于求成，同時推進生態(tài)種植、生豬養(yǎng)殖等環(huán)?；コ庑彤a(chǎn)業(yè)，結(jié)果欲速則不達（見圖1）。（二）農(nóng)村基層治理效率改善不明顯，傳統(tǒng)價值觀面臨挑戰(zhàn)，勞動力人口持續(xù)外流加劇農(nóng)村空心化。一是基層治理效率改善不明顯。隨著人口流動頻發(fā)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟衰落，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳社會治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些問題。一些基層干部反映：當今農(nóng)村工作難干，村干部說話沒人聽，工作不配合，無錢辦事、無人辦事、無章理事。國家出臺的惠農(nóng)利農(nóng)政策，吊高了部分農(nóng)民胃口，個人與集體爭利事件時有發(fā)生。二是傳統(tǒng)價值觀面臨挑戰(zhàn)，埋下社會問題深層次隱患。大部分青壯年長期在外，家庭破碎，帶來種種社會問題。集體合作觀念淡漠，私有觀念膨脹，精神生活貧乏，沉迷網(wǎng)絡游戲，大操大辦成風，封建迷信風氣不減。一些農(nóng)村地區(qū)普遍開設棋牌室等賭博場所，農(nóng)村宗教活動有升溫趨勢，很多老人處于“孤老”狀態(tài)，留守兒童缺乏正常的父母教育。三是勞動力人口持續(xù)外流，農(nóng)村空心化日漸明顯。筆者在農(nóng)村調(diào)研中感受最深的是農(nóng)村空心化，農(nóng)村“十室九空”、人口流失現(xiàn)象嚴重。一方面，精英外流。在城鄉(xiāng)二元分割的治理機制下，雖然農(nóng)村人口流動還受到戶籍制度的限制，但通過務工、考學等方式，農(nóng)村的精英青年人才，不斷流向城市。另一方面，新農(nóng)民“非農(nóng)化”。一些農(nóng)村地區(qū)年輕人結(jié)婚條件之一是在縣城購置樓房，一旦購房結(jié)婚后，就搬到縣城，追求更好的就業(yè)和子女教育資源，村里年輕人幾乎不下地，農(nóng)村新增勞力接近枯竭。（三）農(nóng)民增收緩慢，消費結(jié)構(gòu)不均衡，少子化問題激發(fā)深層次社會矛盾。一是農(nóng)民從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入增長緩慢，收入增長的獲得感不強。農(nóng)產(chǎn)品價格長期保持穩(wěn)定，對貨幣投放和通脹不敏感，農(nóng)民實際購買力增長乏力。2006—2017年，貨幣投放量（M2）增加了3.85倍，累計通脹約40%。筆者在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2006年以來，當?shù)毓r(nóng)一直遵循2.5元/市斤的種植成本線，蘋果收購價保持在3—5元/市斤之間，10年間價格沒有大的變化。二是城市消費文化下鄉(xiāng)，在改善農(nóng)民生活水平的同時，農(nóng)民消費不均衡的現(xiàn)象有所凸顯。消費文化從城市向農(nóng)村的傳播趨勢明顯。有學者認為，消費主義意識形態(tài)與國家消費政策捆綁，導致消費鏈底端的農(nóng)戶日益貧困（張和清，2012）。農(nóng)民房前屋后的院墻上，涂滿了各類家電、通訊、攝影、網(wǎng)游等消費廣告，一些農(nóng)戶由于“孩子結(jié)婚購房、子女消費”背上了沉重債務。有媒體報道，某村一戶家庭每月最大開支，竟是為外出打工失敗返鄉(xiāng)的兒子支付打游戲的電話費（見圖2）。三是農(nóng)民的身份歧視依然存在，一些合法權(quán)益得不到保障。調(diào)研中了解到：在戶籍、城鄉(xiāng)社保改革過程中，進城務工農(nóng)民難以享受到公平的社會公共資源，務工子弟教育問題突出，外出打工者存在“落不下、回不去”的顧慮。極個別基層干部和犯罪分子，利用農(nóng)民的善良和寬容來非法牟利。農(nóng)村留守的大多是老幼病殘和婦女，本身屬于弱勢群體，合法維權(quán)意識淡漠，大多是忍氣吞聲，助長了犯罪分子的動機。四是農(nóng)民未富先老，少子化加劇深層次社會問題。筆者在調(diào)研中走訪了一些農(nóng)業(yè)合作社，遇到的都是“高齡農(nóng)民”，種植玉米和麥子等糧食作物的農(nóng)民平均年齡超過65歲，農(nóng)戶家庭平均子女不到2個，低出生率限制了農(nóng)村經(jīng)濟的活力，也帶來了養(yǎng)老、醫(yī)療的一系列深層次問題。

二、新時代“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在

“三農(nóng)”問題不是割裂的個體，而是相互膠著、互相影響的綜合體。國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開展扶貧和污染防治攻堅戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)投入持續(xù)增加，普惠金融等一系列政策措施陸續(xù)出臺，政策利好持續(xù)釋放。筆者在調(diào)研中了解到：積極政策的效果有所顯現(xiàn)，但政策傳導機制不暢、積極效果不充分，農(nóng)民對政策利好的“獲得感”不強，政策協(xié)同、銜接配合方面還有待進一步完善。（一）“三農(nóng)”政策體系內(nèi)部，“三農(nóng)”機制、“三農(nóng)”價值、整體規(guī)劃方面，認識上還有一定的空間。一是客觀看待“三農(nóng)”問題及相互作用關(guān)系。傳統(tǒng)社會農(nóng)民固守鄉(xiāng)土，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題是解決“三農(nóng)”問題的突破口。當前“三農(nóng)”問題已超出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，涉及到國家戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民權(quán)益等多個方面。第一，農(nóng)業(yè)是核心，土地權(quán)屬是突破口。保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的充分供給是農(nóng)業(yè)的根本任務。土地權(quán)屬是制約農(nóng)民種糧積極性和影響投資者參與意愿的關(guān)鍵因素。第二，農(nóng)民是難點，改革難度大。農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上單純依附于土地的農(nóng)業(yè)勞動者，要求平等參與現(xiàn)代化進程，市場化地交換生產(chǎn)要素，分享教育、醫(yī)療等公共資源等。第三，農(nóng)村是支撐點。農(nóng)村經(jīng)濟興衰，是最終政策效果的測度標尺。二是對“三農(nóng)”背后承載的社會文明價值和生產(chǎn)潛能關(guān)注不足。歷史哲學觀點認為：農(nóng)業(yè)文明與工商業(yè)文明發(fā)生碰撞，結(jié)果通常是農(nóng)村天然擁有的生產(chǎn)要素被工商業(yè)和城市所吸納，倒逼農(nóng)村和農(nóng)民轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日漸工業(yè)化和商業(yè)化,農(nóng)村日益邊緣化和空心化。經(jīng)濟增長：與國際水平相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升的空間更大，是轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要潛力點。社會穩(wěn)定：農(nóng)村弱勢群體眾多，文化程度偏低，容易被蠱惑或不當引導。文化傳承：農(nóng)村是歷史文化傳承的重要載體,具有符號價值的村落、墓葬、寺廟、牌坊、古代農(nóng)業(yè)工程等是不可替代的文化載體。三是缺少對“三農(nóng)”的整體性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略政策規(guī)劃。第一，局限于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來認識農(nóng)民問題，忽視對農(nóng)民群體的整體設計和系統(tǒng)性制度安排。第二，局限于收入增長來認識農(nóng)民的權(quán)利，忽視了農(nóng)民平等參與社會經(jīng)濟進步和分配公共資源的權(quán)利。第三，局限于身份來認識農(nóng)民，過度強調(diào)農(nóng)民的身份特征，缺少對身份標簽以外的群體分析和制度設計。（二）城市化和產(chǎn)業(yè)政策等外部因素，對“三農(nóng)”發(fā)展的支撐不足，甚至形成一定的擠出效應。一是快速城鎮(zhèn)化進程中，優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素被城市過度吸附，“三農(nóng)”發(fā)展的內(nèi)在動力不強。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，生產(chǎn)效率低于二、三產(chǎn)業(yè)，對生產(chǎn)要素吸引力弱，導致農(nóng)業(yè)難以吸納其他行業(yè)的資源,自身資源被其他行業(yè)吸納。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村缺乏人才、資本、技術(shù)和管理,被動進入凋敝衰變的周期。二是公共資源向城市傾斜，農(nóng)村獲得感不強。城市與政府具有特殊地緣關(guān)系，政府官員是城市居民，更容易對城市問題感同身受,有助于問題有效解決。農(nóng)村與政府交流存在天然障礙，甚至存在語言、習慣、風俗等差異，加大了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民獲得政府切實關(guān)注和公共資源的難度。三是工業(yè)化起飛階段，產(chǎn)業(yè)政策天然偏向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，容易擴大城鄉(xiāng)差距。從歷史經(jīng)驗看，英美國家都經(jīng)歷過“重商輕農(nóng)”的政策階段。工業(yè)革命后,國家競爭力由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)向工業(yè)制造能力。交通、通訊技術(shù)和現(xiàn)代金融的巨大進步,使得國家競爭更依賴于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)實力，拉大了非農(nóng)與農(nóng)業(yè)的競爭差距，加速了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰退進程。

三、破解“三農(nóng)”問題的總體原則和政策建議

（一）總體原則：加強政策協(xié)調(diào)性，系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性地進行整體政策設計，避免單兵作戰(zhàn)。一是不搞“一刀切”，因地制宜，因城施策。鼓勵農(nóng)民探索合作社等自發(fā)性產(chǎn)業(yè)集群的嘗試，不搞“拉郎配”，減少代替群眾決策的行為。結(jié)合實際情況，制定行之有效的可行的發(fā)展目標。二是兼顧長遠和當前，免短期性和政績傾向。高度重視“三農(nóng)”政策，將其放在整體的政策框架進行考慮，宜保持政策定力和持續(xù)性，盡量不要進行短期性、平衡磋商性的政策安排，避免激化深層次矛盾，引發(fā)社會性、群體性事件。三是堅定改革決心、深化改革力度，打通“三農(nóng)”領(lǐng)域的關(guān)鍵梗阻。在保持新農(nóng)村建設與城鄉(xiāng)一體化建設相協(xié)調(diào)的前提下,深化“三農(nóng)”改革力度，處理好農(nóng)民社會權(quán)利與社會穩(wěn)定、農(nóng)民收入增長與糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)保防治、農(nóng)民人口流失與農(nóng)村治理等深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，振興農(nóng)村，打造我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新的潛力點。（二）政策方面：提升鄉(xiāng)村治理水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，避免政策扭曲，發(fā)揮好金融杠桿作用。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟方面的惠農(nóng)政策是農(nóng)民最為關(guān)切的，也是呼聲最高的，政策力度和執(zhí)行效果對于“三農(nóng)”問題解決起到關(guān)鍵作用。筆者根據(jù)收集到的具體信息，提出建議如下。一是從引財?shù)揭?，強化鄉(xiāng)村治理的長效機制建設，提高行政治理效率。面對脫貧攻堅、污染防治、防范重大風險三大攻堅戰(zhàn)的目標，國家對于振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的投入不可謂不大?！叭r(nóng)”問題的破解，除了財政“硬支持”外，還需要鄉(xiāng)村治理能力、契約制度建設等“軟實力”來配合。目前在一些地區(qū)開展的“駐村”制度效果明顯，應在此基礎上不斷總結(jié)經(jīng)驗，升華為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的長效機制范本，從“外源式”的幫扶模式轉(zhuǎn)向“內(nèi)生性”的自循環(huán)模式。同時，也可借鑒美國等全球大國的治理框架，適當縮減現(xiàn)有國、省、市、縣、鄉(xiāng)“五級模式”的行政鏈條，節(jié)約政府資源，提高行政治理效率。二是重視農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)科研和轉(zhuǎn)化應用效率，促進農(nóng)村全要素生產(chǎn)率的提升。“三農(nóng)”具有廣闊的供給和需求空間，應加大農(nóng)村科技創(chuàng)新力，優(yōu)化完善傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，降低對自然環(huán)境的依賴度，提升市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化水平，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的提升，吸引人才、資本等生產(chǎn)要素向農(nóng)村回流，形成城鄉(xiāng)一體、生產(chǎn)與生態(tài)相融合、各類要素自由流動的良性循環(huán)。三是統(tǒng)籌政府可支配財力，在加大對“三農(nóng)”的支持力度的同時，避免激勵扭曲?，F(xiàn)有的“三農(nóng)”政策支持，距離農(nóng)民美好生活的需要還有差距。宜加快補足農(nóng)業(yè)投入的短板，合理安排好對“三農(nóng)”的支出。同時，在進行農(nóng)業(yè)支持時，統(tǒng)籌考慮地方各級財政財力情況，靈活采取配套配給、轉(zhuǎn)移支付、定向撥付等方式，把握進度和節(jié)奏，既能幫助農(nóng)民走上致富道路，又要避免“吊高胃口”、“殺雞取卵”等過度超出財力的做法。四是發(fā)展普惠金融和農(nóng)業(yè)保險，發(fā)揮金融的杠桿引導作用。除財政資金支持外，用好普惠金融、農(nóng)業(yè)保險等杠桿型政策，通過適當引導、市場化激勵、風險分擔的模式，建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營相適應的市場化風險定價模式，逐步打通城鄉(xiāng)“二元”分割的市場壁壘，推動城鄉(xiāng)一體化大市場的建立，有效拉動國內(nèi)經(jīng)濟總需求。

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作者:宋光磊 單位:中國工商銀行〔亞洲〕有限公司