導(dǎo)語：農(nóng)民失地研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

最近的一些研究表明，失地農(nóng)民數(shù)量相當(dāng)龐大，相當(dāng)比例的失地農(nóng)民的勞動就業(yè)、社會保障問題沒有得到很好的解決，不同程度的面臨生活水平下降等問題。

（一）失地農(nóng)民的規(guī)模估計

一般來講，除大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，非農(nóng)建設(shè)占用耕地主要集中在城郊和相對發(fā)達(dá)地區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計,1987—2000年，國家建設(shè)占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中，征地160萬公頃（2400萬畝）。[1]從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)看，每征用0.0667公頃（1畝）的土地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失地，這樣的話，估計建設(shè)占用耕地導(dǎo)致失地農(nóng)民約5000萬人。按照目前城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,2006年后每年需征用農(nóng)民土地至少500萬畝,若按照城郊農(nóng)民人均0.7畝地計算,就意味著每年增加700多萬失地農(nóng)民,10年后失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.3億左右。而根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000—2030年，國家控制的建設(shè)用地363.51萬公頃（5450萬畝），其中，征地253.46萬公頃（3800萬畝），預(yù)計仍可導(dǎo)致8000萬人以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)。這種情況在大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部和人多地少的發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。

（二）失地農(nóng)民的勞動就業(yè)和社會保障狀況

在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，土地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且還是農(nóng)民重要的生活資料，是多數(shù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的重要來源，具有國家所賦予農(nóng)民的社會保障的性質(zhì)。因此，土地一旦被征用，對農(nóng)民來講就意味著失去了賴以生存的重要手段，甚至淪為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的三無游民。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國對失地農(nóng)民一般采取“誰征地、誰安置”的原則，要求征地單位解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。然而隨著改革的深化和企業(yè)改制的深入，這一安置方式已難以應(yīng)付如此龐大的失地人口。國家對失地農(nóng)民的安置也轉(zhuǎn)向一次性支付一定的貨幣補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?。按照有關(guān)政策，一般給予失地農(nóng)民1.5萬到3萬元不等的一次性補(bǔ)償金，讓被征地的農(nóng)民自謀職業(yè)。即便是那些被安排了就業(yè)的農(nóng)民大多也是從事一些沒有多少勞動技能、勞動報酬低的行業(yè)，以綠化、環(huán)衛(wèi)、治安等行業(yè)為多。事實(shí)上，多數(shù)農(nóng)民由于受教育程度低，就業(yè)能力和社會生存競爭能力較差，很難順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。這樣對于多數(shù)失地農(nóng)民來說，失地就意味著失業(yè)。

就社會保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險。換言之，大部分失去土地的農(nóng)民并沒有什么社會保障可言，即便是有，其保障的水平和層次也非常之低。

二、造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進(jìn)步的必然趨勢，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運(yùn)動就是一個典型的例子，正是由于圈地運(yùn)動造成的大量失地農(nóng)民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運(yùn)動就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒有英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無法容納原來龐大的農(nóng)業(yè)勞動人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進(jìn)程。

（二）征地制度的設(shè)計不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。賦予國家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過國家征收。本來，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買賣土地。但是這一規(guī)定使得在事實(shí)上只有國家才是買賣土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無權(quán)享有對土地買賣處置權(quán)，農(nóng)民無權(quán)作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國家征收變?yōu)閲型恋刂?，由國家作為市場主體與開發(fā)商談判土地交易合同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，政府通過低價補(bǔ)償或強(qiáng)制征地之后,憑借自己對城市建設(shè)用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源有關(guān)專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實(shí)，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護(hù)，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對抗政府濫用職權(quán)，維護(hù)自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補(bǔ)償費(fèi)用低，且支付方式不合理。目前對于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定對征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對農(nóng)民原來在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒有考慮到土地的非農(nóng)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來計算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實(shí)際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、浪費(fèi)、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長期以來我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的社會體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動的嚴(yán)格的戶籍制度為特點(diǎn)，在勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡某鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫?，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

三、解決農(nóng)民失地問題的對策

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降至最低警戒水平以下?！盎巨r(nóng)田”，即國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國現(xiàn)在的土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機(jī)制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校簿鸵馕吨烧袚?dān)失地農(nóng)民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項(xiàng)目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權(quán)，經(jīng)營性項(xiàng)目用地不得啟動國家征地權(quán)，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進(jìn)入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋氐倪^程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復(fù)雜的財產(chǎn)權(quán)利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。[4]所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當(dāng)中通過民主選舉，選出自己信任的代表來他們行使關(guān)于經(jīng)營、出售土地所有權(quán)的事項(xiàng)。因?yàn)檗r(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權(quán)的價格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項(xiàng)交易事項(xiàng)的委托人，而避免了由于人的錯位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。按照我國的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)并不是按照土地的實(shí)際價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民耕地，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對生活保障的補(bǔ)償。現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應(yīng)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)中個人的補(bǔ)償比例。另外，還要考慮到其補(bǔ)償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償措施有時不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補(bǔ)償?shù)氖侄?，采用連續(xù)性按損失程度補(bǔ)償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶。高補(bǔ)償和高保障可以激勵農(nóng)民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機(jī)制。其一，對進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級財政應(yīng)撥出?？?，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請個體工商經(jīng)營，各部門要簡化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費(fèi)待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會保障制度。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會享受最低生活保障。

其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機(jī)制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，切實(shí)改變農(nóng)村人口與城市居民社會權(quán)益不對等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償金和土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶。此外，政府也應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問題。

總之，農(nóng)民失地問題已成為威脅社會安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴(kuò)張和城市化進(jìn)程加快帶來的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會生活之中?！酹?/p>

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論文關(guān)鍵詞：城市化農(nóng)民失地征地制度社會保障

論文摘要：城市化是人類文明進(jìn)步的必然趨勢，也是我國現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計不合理，對被征地農(nóng)民的安置辦法單一、安置費(fèi)用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動就業(yè)、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問題。