導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村土地制度改革與新農(nóng)村建設(shè)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:我國(guó)現(xiàn)行的“集體所有,家庭經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地制度明顯具有行政主導(dǎo)的特征。這種農(nóng)地制度雖存在著某些合理因素,但在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上卻存在著明顯的缺陷,為此必須對(duì)其進(jìn)行改革和完善。根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的要求,農(nóng)村土地制度改革的思路應(yīng)是:進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期或賦予農(nóng)民永久使用權(quán);允許農(nóng)民以各種形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán);建立農(nóng)村集體公地制度;實(shí)行以土地轉(zhuǎn)讓為條件的農(nóng)村人口向城市遷移政策;在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,規(guī)范地方政府的征地行為;將國(guó)家對(duì)農(nóng)地的管理由政策管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ乒芾怼?/p>

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地制度;產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);社會(huì)主義新農(nóng)村

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)包括多方面目標(biāo)和多方面要求的社會(huì)系統(tǒng)工程。單就經(jīng)濟(jì)方面而言,為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo),一方面應(yīng)盡快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和不斷加大社會(huì)各方面對(duì)農(nóng)村投入的機(jī)制;另一方面,則應(yīng)通過深化農(nóng)村改革,擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán),為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展注入新的活力。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村社會(huì)生活的基礎(chǔ),它與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、道德有著密切的聯(lián)系。只有建立完善的農(nóng)村土地制度,才能全面地梳理好農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系,逐步形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)不斷進(jìn)步的長(zhǎng)效機(jī)制。然而,我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度卻存在著明顯的缺陷,它不利于擴(kuò)大農(nóng)民的自主選擇權(quán),不利于在農(nóng)村形成土地和勞動(dòng)力等多種資源的優(yōu)化配置機(jī)制,為此必須對(duì)其進(jìn)行改革和完善。本文將主要論述現(xiàn)行農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)特征及其不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的各種表現(xiàn),并對(duì)如何深化農(nóng)地制度改革,扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提出相應(yīng)的政策建議。

一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)特征

我國(guó)現(xiàn)行的“集體所有,家庭經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地制度是由傳統(tǒng)的土地制度演變而來,它明顯具有行政主導(dǎo)的特征。從建國(guó)初期由新政權(quán)主持的以均分為特征的,到迅速由初級(jí)形式向高級(jí)形式轉(zhuǎn)變的農(nóng)業(yè)合作化;從土地歸幾萬(wàn)人的公社所有甚至幾十萬(wàn)人的縣聯(lián)社所有的化運(yùn)動(dòng),到對(duì)實(shí)行“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度;從土地承包制在全國(guó)的實(shí)行,到這一制度的多次調(diào)整,這些無不是在國(guó)家政策推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。

現(xiàn)行由政策主導(dǎo)的農(nóng)地制度對(duì)維護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)和調(diào)動(dòng)他們的積極性,滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地資源的需求,降低土地的使用成本,都起了極其重要的作用。首先,它保證了農(nóng)民土地使用權(quán)的穩(wěn)定。土地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)要素,也是農(nóng)民生存之本。如果實(shí)行土地的私有制和自由買賣,將可能導(dǎo)致土地的過度集中和大量失地農(nóng)民的出現(xiàn),這對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定是極其不利的。反之,在國(guó)家政策的主導(dǎo)下,實(shí)行土地的集體所有和家庭經(jīng)營(yíng),不僅有利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家的糧食安全,也平均了地權(quán),給農(nóng)民以基本生活保障,從而維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的安定。其次,它減少或消除了地租,降低了土地的使用成本。根據(jù)馬克思的地租理論,地租是構(gòu)成土地價(jià)格的基本因素［1］。在現(xiàn)行農(nóng)地制度下,由于不允許土地的自由轉(zhuǎn)讓,也就減少或消除了地租,降低了土地價(jià)格和使用成本,這對(duì)保證農(nóng)民的基本收入和滿足工業(yè)生產(chǎn)低成本擴(kuò)張的需要起了重要作用。最后,它滿足了現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)土地資源迅速增長(zhǎng)的需要。土地不僅是農(nóng)業(yè)之本,也是工業(yè)化和城市化必不可少的要素。改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著快速增長(zhǎng)狀態(tài),并以低成本迅速擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和開拓國(guó)際市場(chǎng),這不能不說與土地的大量廉價(jià)供給有密切關(guān)系。而要做到這一點(diǎn),沒有國(guó)家對(duì)農(nóng)地資源的控制是難以想象的。

現(xiàn)行農(nóng)地制度雖然存在著一定的合理性,但在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上卻存在著明顯的缺陷。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋,產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)行為人之間的一種合約,它通?？梢砸援?dāng)事人的信守得到履行,國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)的介入主要是運(yùn)用立法方式保證產(chǎn)權(quán)的普遍實(shí)施［2］。因此,國(guó)家對(duì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)的介入必須是有限度的。如果國(guó)家過度地介入非國(guó)有產(chǎn)權(quán),將會(huì)改變這種產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),弱化這種產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能,降低其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率,甚至影響資源優(yōu)化配置機(jī)制的有效運(yùn)行。

資源的優(yōu)化配置是以完善的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的。完善的產(chǎn)權(quán)是由所有、使用、收益和處置等一系列相互對(duì)應(yīng)的權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束。它的主要功能是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者進(jìn)行較強(qiáng)的激勵(lì)和約束,使其能夠按照市場(chǎng)價(jià)格和供求的變動(dòng)進(jìn)行投資或經(jīng)營(yíng)決策,將自己的資源投入到最短缺的領(lǐng)域中去,從而促進(jìn)資源的合理配置。顯然,現(xiàn)行農(nóng)地制度并不是這樣一種完善的產(chǎn)權(quán)制度,而只是一種殘缺的產(chǎn)權(quán)制度。具體說來,其一,土地所有權(quán)名為集體所有,但產(chǎn)權(quán)形式的改變、經(jīng)營(yíng)方式的變更、經(jīng)營(yíng)期限的確定都掌握在國(guó)家手中,國(guó)家成了農(nóng)地的實(shí)際所有者和支配者;其二,農(nóng)民雖擁有土地的集體所有權(quán),卻沒有規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制,農(nóng)民在承包權(quán)的調(diào)整、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓收入的分配等問題上,除聽從于政府,還要聽從于“村集體”;其三,農(nóng)民雖擁有使用權(quán),卻不能自由轉(zhuǎn)讓,農(nóng)民無法將這種使用權(quán)視為自己的真正財(cái)產(chǎn);其四,由于承包期有限,不利于農(nóng)民形成投入與產(chǎn)出的穩(wěn)定預(yù)期,調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的積極性;其五,中央政府將農(nóng)地的直接管理權(quán)交給了地方政府,并允許地方政府可以按計(jì)劃和單方給出的價(jià)格征用農(nóng)地,使其享有了由征用和轉(zhuǎn)讓帶來的巨額級(jí)差收入。

以上分析表明,現(xiàn)行農(nóng)地制度雖存在著某些合理因素,但也存在許多不完善之處。因此,主張土地私有化或現(xiàn)行制度無須改變的觀點(diǎn)都是不可取的。只有在堅(jiān)持“集體所有,家庭經(jīng)營(yíng),國(guó)家監(jiān)管”基本框架不變的前提下,對(duì)其進(jìn)行改革和完善,才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)過程中不斷出現(xiàn)的新情況和新要求。

二、現(xiàn)行農(nóng)地制度與新農(nóng)村建設(shè)的矛盾

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的中心任務(wù)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,并逐步改變農(nóng)村的落后面貌。為此,扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),必須構(gòu)建工農(nóng)之間和城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)機(jī)制,以推進(jìn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng);必須不斷加大國(guó)家和社會(huì)各方面對(duì)農(nóng)村的投入,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);必須進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)民投入與產(chǎn)出的預(yù)期,調(diào)動(dòng)農(nóng)民向土地投入的積極性;必須推動(dòng)土地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng),加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐;必須鼓勵(lì)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,促進(jìn)農(nóng)村人口和土地資源的動(dòng)態(tài)平衡,等等。顯然,現(xiàn)行農(nóng)地制度并不能適應(yīng)這些要求。

扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),必須加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不斷改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)村教育等方面的設(shè)施建設(shè),這都需要占用一定數(shù)量的農(nóng)田。如果因此調(diào)整土地承包權(quán),不僅與國(guó)家現(xiàn)行承包權(quán)長(zhǎng)期不變的政策相矛盾,還會(huì)引起農(nóng)民之間的矛盾和糾紛。同時(shí),我國(guó)農(nóng)村地域廣闊,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)點(diǎn)多面廣,需要巨額資金投入,各種項(xiàng)目只能按輕重緩急的次序逐步展開,這就需要不斷地變更農(nóng)民的承包田。這種做法顯然不利于穩(wěn)定農(nóng)民的預(yù)期,不利于鼓勵(lì)農(nóng)民開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

在我國(guó),土地是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)和基本生活保障,是農(nóng)民開創(chuàng)新的生產(chǎn)生活門路的主要資本。但是,現(xiàn)行農(nóng)地制度卻不利于土地的增值和轉(zhuǎn)讓時(shí)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。土地的價(jià)值是由多種因素決定的,其中包括氣候、土地肥力、土地的種植結(jié)構(gòu)、離市場(chǎng)的遠(yuǎn)近、運(yùn)輸條件,以及土地產(chǎn)權(quán)是否完善等因素。在新農(nóng)村建設(shè)中,科技進(jìn)步、農(nóng)田基本建設(shè)的展開和交通條件的改善,都有利于降低農(nóng)業(yè)成本,增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,實(shí)現(xiàn)土地的增值。但是,目前土地承包期短,農(nóng)民經(jīng)營(yíng)行為短期化,則從另一方面制約了土地的增值。同時(shí),由于土地轉(zhuǎn)讓仍受到多種限制,也使農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓時(shí)難以得到充分補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)告訴我們,自由交易和充分競(jìng)爭(zhēng)是商品的均衡價(jià)格或真實(shí)價(jià)值形成的前提。如果對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和交易進(jìn)行限制,則只能使市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重偏離其均衡價(jià)格。當(dāng)前,國(guó)家雖允許農(nóng)民出租或轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán),但卻對(duì)轉(zhuǎn)讓范圍嚴(yán)格限制在農(nóng)村居民范圍之內(nèi),而不允許非農(nóng)村居民參與交易,這就大大降低了土地的轉(zhuǎn)讓收入。

新農(nóng)村建設(shè)的核心目標(biāo)是穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入,逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距,使農(nóng)民逐漸富裕起來。通常,要達(dá)到這樣的目標(biāo)必須實(shí)施以下兩項(xiàng)措施:一是增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),進(jìn)一步挖掘農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的潛力;二是鼓勵(lì)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,推進(jìn)土地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是,目前的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)狀況卻很難滿足這些要求。首先,農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小,承包期短,農(nóng)民無力亦不愿意投入更多資金開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。其次,土地不能自由轉(zhuǎn)讓和充分變現(xiàn),使農(nóng)民無法將土地視為開創(chuàng)新的生產(chǎn)生活門路的可靠資本。眾所周知,到目前為止,我國(guó)已有一億多青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市,但這種轉(zhuǎn)移并不穩(wěn)固。其原因有二:一是這些農(nóng)民無法在城市享有戶籍、穩(wěn)定職業(yè)和住房等基本生存條件,而將自己真正融入城市生活;二是農(nóng)民不能通過土地轉(zhuǎn)讓獲得充分補(bǔ)償,他們寧將土地作為自己的最后保障也不愿低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地。這就形成了我國(guó)的特有現(xiàn)象:大批青壯年農(nóng)民在城市打工,而將土地交給年邁的父母耕種。勞動(dòng)力資源的這種畸形配置,不僅不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),也不利于激勵(lì)農(nóng)民提高自身素質(zhì),將自己打造成為能夠適應(yīng)現(xiàn)代化要求的高素質(zhì)人才。

現(xiàn)行農(nóng)地制度的一個(gè)重大缺陷是擁有集體所有權(quán)的農(nóng)民卻不擁有土地的處置權(quán)和全部收益權(quán),這在近來年各級(jí)地方政府征地問題上的表現(xiàn)十分突出。自20世紀(jì)90年代中期以來,隨著城市化進(jìn)程的加快和城市土地出讓的市場(chǎng)化,地方政府利用農(nóng)地征用和轉(zhuǎn)讓獲取巨大級(jí)差收入的動(dòng)機(jī)有增無減,特別是地方官員出于區(qū)域間同級(jí)別官員職位晉升競(jìng)爭(zhēng)中突出政績(jī)的需要,過度地?cái)U(kuò)張城市,大力建設(shè)各類開發(fā)區(qū),不斷加大農(nóng)地征用的規(guī)模［3］。按照現(xiàn)行制度規(guī)定,中央政府雖掌握農(nóng)地的監(jiān)管權(quán),卻將具體的執(zhí)行權(quán)交給了地方政府。于是,地方政府就利用這種權(quán)力大量向農(nóng)民征地。地方政府在征用農(nóng)地時(shí)是按原用途補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然過低。據(jù)了解,鐵路、高速公路等交通線工程用地每公頃補(bǔ)償一般為7.5萬(wàn)～12萬(wàn)元,商業(yè)用地每公頃補(bǔ)償為30萬(wàn)～45萬(wàn)元,發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)用地每公頃補(bǔ)償為45萬(wàn)～75萬(wàn)元［4］。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,農(nóng)民無力在城市購(gòu)房置業(yè),加上在城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位,引起了大量農(nóng)民失地又失業(yè)的現(xiàn)象,增加了社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

為應(yīng)對(duì)由農(nóng)地制度不完善引發(fā)的各種問題,近年來中央政府出臺(tái)了一系列政策措施試圖加以解決。全國(guó)人大常委會(huì)于2002年出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》,將農(nóng)民的土地承包權(quán)延長(zhǎng)至30年;從2004年開始,采取一系列政策措施解決農(nóng)地征用過程中發(fā)生的問題,如實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策,強(qiáng)調(diào)土地規(guī)劃的權(quán)威性,撤銷了大批開發(fā)區(qū),強(qiáng)化了土地監(jiān)察的力度。這些措施雖然非常嚴(yán)厲,但由于監(jiān)督成本過高和地方政府利用各種手段進(jìn)行變通,實(shí)施的效果并不盡如人意。此外,中央政府出臺(tái)的這些政策只是一些應(yīng)急性措施,并未就產(chǎn)權(quán)制度作出新的安排,很難適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)這一新任務(wù)提出的新要求。所以,只有從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)全局的角度出發(fā)進(jìn)行前瞻性考慮和整體性設(shè)計(jì),才能形成一套既相對(duì)穩(wěn)定又能靈活應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)中不斷出現(xiàn)的新形勢(shì)的農(nóng)村土地制度。

三、進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度的設(shè)想和建議

農(nóng)村土地制度改革必須從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的全局出發(fā),使之既有利于規(guī)范農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力,又有利于滿足工業(yè)化和城市化對(duì)土地資源的需求,加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。具體地說,可以從以下幾方面入手。

第一,進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期或賦予農(nóng)民土地的永久使用權(quán)。一是可以使農(nóng)民將土地視為自己的永久財(cái)產(chǎn),鼓勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)土地的投入,從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高;二是可以通過促進(jìn)土地的增值,使土地成為農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和向城市遷移的可靠資本;三是可以避免由于承包權(quán)不斷調(diào)整帶來的矛盾和沖突,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

第二,建立農(nóng)村集體公用土地制度。在新農(nóng)村建設(shè)中,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的展開,需要占用一定數(shù)量的土地,這就應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村集體公用土地制度。農(nóng)村公地應(yīng)包括現(xiàn)有道路、水利和電力設(shè)施用地,文教等公用設(shè)施占地,空置的宅基地和少量農(nóng)田。這些土地主要用于鄉(xiāng)村道路的拓寬,水利、飲水和電力設(shè)施的建設(shè),學(xué)校、娛樂和其他設(shè)施的完善,等等。在實(shí)行這一制度時(shí),為了將少量農(nóng)田轉(zhuǎn)為公地,應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)戶的承包田進(jìn)行一次性調(diào)整。經(jīng)過調(diào)整,對(duì)繼續(xù)作為耕地的地塊應(yīng)賦予農(nóng)民長(zhǎng)期或永久使用權(quán),并不允許其改變用途;對(duì)劃為公地的土地應(yīng)按規(guī)劃分期使用,對(duì)暫時(shí)閑置的公地可租給地塊相鄰的農(nóng)戶耕種。將空置的宅基地列入公地,是由于如果繼續(xù)堅(jiān)持一戶一塊宅基地的政策,隨著農(nóng)村人口的遷移和變動(dòng),某些宅基地可能處于空置狀態(tài)。將空置的宅基地列入公地,就避免了這些土地的浪費(fèi)。農(nóng)村公地的性質(zhì)當(dāng)然是集體所有制,這些土地完全可以按照全體村民的意愿轉(zhuǎn)為耕地。實(shí)行農(nóng)村公地制度是為了滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要,以便在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)不占用農(nóng)民的耕地,從而維護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

第三,允許農(nóng)民以多種形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。農(nóng)民就業(yè)與從業(yè)途徑的擴(kuò)大,將使農(nóng)民產(chǎn)生以多種形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的要求,如短期租賃、有條件或有期限轉(zhuǎn)讓、永久轉(zhuǎn)讓等等。為了使土地轉(zhuǎn)讓有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng),國(guó)家應(yīng)運(yùn)用法律手段對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范和管理:對(duì)不改變用途的轉(zhuǎn)讓應(yīng)不進(jìn)行干涉;對(duì)可能改變用途的轉(zhuǎn)讓,有關(guān)部門應(yīng)依法進(jìn)行嚴(yán)格審查和監(jiān)督;對(duì)土地轉(zhuǎn)讓過程中產(chǎn)生的各種違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。此外,為了避免土地的過度集中和由此帶來的收入差距的擴(kuò)大,各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的不同情況對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)限制。

第四,實(shí)行以土地轉(zhuǎn)讓為條件的、激勵(lì)性的農(nóng)村人口向城市遷移政策。當(dāng)前,導(dǎo)致“三農(nóng)問題”的癥結(jié)在于農(nóng)村人多、地少,勞動(dòng)力與土地資源處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。因此,為了加快新農(nóng)村建設(shè),必須實(shí)行以土地永久性轉(zhuǎn)讓為條件的、激勵(lì)性的農(nóng)村人口向城市遷移的政策。但是,鑒于目前城市的財(cái)政、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等資源依然有限,還暫時(shí)只能實(shí)行有限制的城市戶籍準(zhǔn)入政策。對(duì)那些在城市中已取得穩(wěn)定職業(yè)或收入者應(yīng)允許在城市落戶,并享受城市居民的一切福利待遇。但是,落戶者必須以永久性地轉(zhuǎn)讓土地為先決條件。這樣做,一方面有利于促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng);另一方面,則可以為遷移者在城市中購(gòu)房或置業(yè)提供必要的資金保障。同時(shí),為了激勵(lì)農(nóng)村人口向城市遷移,還可考慮給遷移者以適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助,補(bǔ)助金可出自各級(jí)政府用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增量資金。為了加快城市化步伐,吸引更多農(nóng)村人口向城市遷移,各級(jí)地方政府還應(yīng)從財(cái)政或土地轉(zhuǎn)讓金中抽出部分資金,用于興建廉價(jià)的安居房,以成本價(jià)出售或出租給遷入者使用,使這些人能盡快在城市安居樂業(yè)。

第五,在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上規(guī)范地方政府的征地行為。當(dāng)前,地方政府大量向農(nóng)民征地是導(dǎo)致大批農(nóng)民失地又失業(yè)的重要原因,這不僅動(dòng)搖了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位,也給城鄉(xiāng)社會(huì)帶來不安定的因素。為此,中央政府應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上為各類城市制定長(zhǎng)期的用地規(guī)劃,嚴(yán)格控制各類城市今后各個(gè)時(shí)期的用地指標(biāo)。同時(shí),還應(yīng)改革農(nóng)地征用和補(bǔ)償方式,可考慮將土地的征用和批租兩個(gè)環(huán)節(jié)合并,并由地方政府和農(nóng)民按一定比例共享由此帶來的收入。

第六,國(guó)家對(duì)農(nóng)地的監(jiān)管應(yīng)由政策管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ乒芾?。?duì)農(nóng)地實(shí)行法制化管理,一是可以減少農(nóng)村基層干部對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù),給農(nóng)民更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán);二是可以將土地使用權(quán)的交易納入法制化軌道,改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)秩序;三是可以規(guī)范地方政府的征地行為,促進(jìn)土地資源的節(jié)約;四是可以將國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理由以行政管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ乒芾頌橹?從而增強(qiáng)農(nóng)民的民主觀念和自組織意識(shí),加快農(nóng)村的民主化進(jìn)程。

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