導(dǎo)語：現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是三農(nóng)問題產(chǎn)生的根源一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國上個世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村改革，取得了舉世矚目的成績。由于改革的不斷深化，新舊體制轉(zhuǎn)過程中問題的積累，使我國農(nóng)村過去未曾預(yù)料的一些問題，在80年代末期和90年代初期突現(xiàn)出來。我國理論界把農(nóng)村產(chǎn)生的這一系列問題概括為所謂的“三農(nóng)”問題，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題。那么，“三農(nóng)”出現(xiàn)了一些什么問題呢？我想大概是這些問題：

第一、農(nóng)民收入的增長幅度從90年代中期以來逐漸下降，甚至是負(fù)增長，城鄉(xiāng)居民的收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大；特別是糧食主產(chǎn)區(qū)和西部地區(qū)的農(nóng)民收入呈負(fù)增長。

第二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、許多地方的農(nóng)民負(fù)擔(dān)到了農(nóng)民不堪忍受的地步，農(nóng)民群眾怨聲載道；負(fù)擔(dān)重到一個什么程度？一般是一畝田200元左右，有的甚至400元。即農(nóng)田收入的50--100%。

第三、農(nóng)業(yè)的發(fā)展面臨市場的巨大風(fēng)險，大綜農(nóng)產(chǎn)品的賣難普遍發(fā)生，由此而引起農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和品質(zhì)更新等一系列問題；

第四、由上述原因而引起的農(nóng)村發(fā)展停滯、教育萎縮、治安惡化等等一系列問題。

三農(nóng)問題引起了我國社會的高度關(guān)注，有的人稱三農(nóng)問題是貫穿中國現(xiàn)代化過程的基本問題，它不僅是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命需要解決的基本問題，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政需要解決的基本問題，甚至是中國未來50年現(xiàn)代化需要完全解決的最大問題（武力，2002）?？偫碓谑畬萌舜髸h上回答記者提問的時候，也把“三農(nóng)”問題作為中國的首要問題。

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民收入問題。農(nóng)民收入增幅的減緩甚至停滯，不僅源于農(nóng)產(chǎn)品價格的下落，而且更重要的是源于對農(nóng)民過多的索取。這就涉及到我們要討論的農(nóng)業(yè)稅制了。

一、農(nóng)業(yè)稅制基本情況

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國在農(nóng)村征收的稅共有17種之多，包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、車船使用稅、印花稅、契稅、土地出讓金等等。其中由鄉(xiāng)政府組織征收的有農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牲豬屠宰稅。這三項稅要占糧產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整個稅收的70％以上。有的地方甚至把其他稅種也攤進(jìn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。我們所說的農(nóng)業(yè)稅制的范圍，也就是這幾種稅。

農(nóng)業(yè)稅是根據(jù)1958年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》征收的，到現(xiàn)在已有43年，中國農(nóng)村的情況在23年以前就發(fā)生了翻天覆地的變化，這個條例一直沿用至今而沒有改革?！稐l例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅的納稅人主體，主要是合作社(后來是生產(chǎn)隊)。對農(nóng)業(yè)稅征收主體，規(guī)定得并不明確，實(shí)際上是由（后來是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）征收。農(nóng)村改革以后，農(nóng)村經(jīng)營的主體發(fā)生了變化，集體組織變成了千萬個小農(nóng)，納稅對象由集體組織的法人變成了自然人?；鶎咏M織包括鄉(xiāng)村兩級的干部成了農(nóng)業(yè)稅的征收主體，都成了向農(nóng)民要錢的征稅人！據(jù)1999年的資料，我國農(nóng)業(yè)稅為162.4億元，占當(dāng)年稅收總額的1.5%。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不是一個單獨(dú)的稅種，而是農(nóng)業(yè)稅的組成部分。1983年11月，國務(wù)院發(fā)出通知開始單獨(dú)對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品征稅。當(dāng)時開征特產(chǎn)稅的目的是要調(diào)節(jié)糧食與多種經(jīng)營生產(chǎn)，后來發(fā)展成地方的一個主要稅種。它所規(guī)定的納稅品種，農(nóng)業(yè)稅《條例》中已基本包括。它和上述農(nóng)業(yè)稅的區(qū)別主要在于耕地與非耕地的區(qū)別，但是在實(shí)際操作過程中卻無法做到這樣的區(qū)別，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只好將上級下達(dá)的稅收指標(biāo)攤到農(nóng)戶，形成了耕地上的重復(fù)征稅。1999年，我國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入為139.5億元，約占當(dāng)年我國稅收總額的1.3%。

以上兩項稅收共為301.9億元，占當(dāng)年稅收總額的2.8%。1999年以后，我國稅收增長幅度較大，但農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅基本保持原有的數(shù)額沒有變化，到2002年，國家財政收入為18914億元，其中稅收收入為17009億元，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占稅收總額的比重僅為1.7%。

屠宰稅。1950年12月，政務(wù)院頒布了《屠宰稅暫行條例》，凡屠宰豬、羊、牛等牲畜等，需繳納屠宰稅，后來經(jīng)過多次修改，到1994年稅制改制改革以后，下放到地方管理。屠宰稅應(yīng)是屠宰牲畜的單位和個人為納稅人，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。但在納稅的過程中卻演變成委托村民委員會代征。村民委員會又演變成由農(nóng)戶飼養(yǎng)戶代征，最后變成向農(nóng)戶攤派。

以上是稅收的部分。隨著稅一起向農(nóng)民征收的費(fèi)的一塊，其項目就更多。主要有：

村級三項提留、和鄉(xiāng)級五項統(tǒng)籌，簡稱“三提五統(tǒng)”。在此之外，還有一些行政事業(yè)性收費(fèi)和集資項目，如教育集資、血防集資、水電費(fèi)、畜禽防疫費(fèi)、共同生產(chǎn)費(fèi)等，有的把農(nóng)閑時期要農(nóng)民出勞完成的水利工也折錢收取，明曰“以資代勞”。如果把各種攤派和集資一起加起來，每年從農(nóng)民手中征收起來的稅費(fèi)總額，較權(quán)威的說法大約2200個億。

現(xiàn)在的正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，用四個字概括是“除費(fèi)并稅”加返還，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)要求減20%以上，當(dāng)然越減得多就越好。在稅的方面取消了屠宰稅，今年要取消特產(chǎn)稅，把三提五統(tǒng)全部取消，只保留一個農(nóng)業(yè)稅，另設(shè)一個農(nóng)業(yè)稅附加，返給村里用，同時允許人平不超15元的村內(nèi)公益性事業(yè)集資。

二、為什么說現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是三農(nóng)問題產(chǎn)生的根源？

在回答這個問題之前，我想把最近一些年來，要求取消和廢除農(nóng)業(yè)稅的呼聲作一些介紹。對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制弊端，到90年代中期已有深刻的認(rèn)識，特別是最近幾年，要求取消和廢除農(nóng)業(yè)稅的呼聲已越來越多。一是認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅是一種傳統(tǒng)的落后的稅種，他不管你是否有無收入都要納稅，這與以收入為依據(jù)納稅的現(xiàn)代稅制是不相適宜的，特別是中國加入WTO以后，如果還堅持這個稅種，則是對從事農(nóng)業(yè)人員的一種極不公正的待遇（劉書明2002）。二是從農(nóng)民收入的情況來看，應(yīng)該取消農(nóng)業(yè)稅。現(xiàn)在全國農(nóng)民年人均純收入為2300多元，每月不足200元。農(nóng)業(yè)已是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民已成弱勢群體，在這種情況下如果還向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征稅，這在道德上說不過去。農(nóng)民已經(jīng)為國家的工業(yè)化進(jìn)行了50年的積累，現(xiàn)在已經(jīng)到了農(nóng)不養(yǎng)政的時候（曹錦清：2002）。三、有的學(xué)者還從中國歷史上農(nóng)民負(fù)擔(dān)與王朝興衰的教訓(xùn)上來談改革農(nóng)業(yè)稅制，證明不向農(nóng)民征稅，對保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的意義。有人作了一個分析，說我國封建社會自秦漢以來，開明的皇帝倡導(dǎo)輕遙薄賦，從而達(dá)到天下大治，比如漢代的文景之治，唐代的貞觀之治。那些橫征暴斂的朝代，天下都不太平。這里有兩個指標(biāo)可作參考：一是要農(nóng)民完成的遙役超過50%的時候，朝庭滅亡，比如秦筑長城，隋開運(yùn)河。二是納稅，一般正常情況下是十一稅，即10%，到20%就比較重了，26%是一個極限，超過這個界限，朝庭就要滅亡?，F(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)一般都超過了30%，農(nóng)村只所以還有這么穩(wěn)定，一個原因是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)城打工的支持，另一個原因還在于國家機(jī)器的現(xiàn)代化，已不是大刀長矛能夠打的了。對于廢除農(nóng)業(yè)稅制的問題，中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的官員唐仁健先生在2002年第9期《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》、第10期《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》上連續(xù)發(fā)表了兩篇文章，認(rèn)為農(nóng)業(yè)要與其他部門一樣實(shí)行統(tǒng)一的稅制，還要經(jīng)過很長很長的時間。這種觀點(diǎn)是不能茍同的。

為什么說農(nóng)業(yè)稅制是三農(nóng)問題產(chǎn)生的根源，我有這樣一些理由：

1、現(xiàn)在農(nóng)村最大的問題是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)就是基層政府向農(nóng)民征收的稅費(fèi)的總稱。在整個負(fù)擔(dān)中，國家的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等，雖然所占比重不大，但是農(nóng)業(yè)稅卻是農(nóng)民負(fù)擔(dān)中最能說服農(nóng)民交納的，農(nóng)民自己也是這樣認(rèn)為，交納農(nóng)業(yè)稅是天經(jīng)地義的，所謂“種田完糧，買賣當(dāng)行”。農(nóng)村其它的各項費(fèi)用卻是搭著農(nóng)業(yè)稅這輛大車，隨著農(nóng)業(yè)稅一起下達(dá)并一起征收的，農(nóng)業(yè)稅如果增加一點(diǎn)，其他費(fèi)有可能增加二點(diǎn)，甚至增加的更多。這可以從80年代中期以來農(nóng)業(yè)稅和其他稅費(fèi)增長的比例中看出來。

2、農(nóng)業(yè)稅征收主體無法明確，征收程序無法規(guī)范，農(nóng)業(yè)稅的征收嚴(yán)重影響著農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因為農(nóng)業(yè)稅的征收對象是千家萬戶高度分散的小農(nóng)，農(nóng)業(yè)稅的征收如果僅靠稅務(wù)部門是難以征到的，必須借助基層政府的權(quán)威和力量。我想這是國家在改革開放以后至今沒有規(guī)定農(nóng)業(yè)稅征收主體的原因。農(nóng)村的其他費(fèi)用，國務(wù)院頌布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和管理條例》，對征收的主體規(guī)定的很明確，是村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但是在征收的程序上卻沒有規(guī)定，這是因為對千家萬戶小農(nóng)是無法按程序理順的（如果按規(guī)范的程序，其征收手續(xù)繁雜、時間很長，而且單個農(nóng)戶的數(shù)量多，這樣征收的成本無法承擔(dān)），只能用行政強(qiáng)制性命令。大家知道，收稅是靠稅收征管法來約束的，但征收農(nóng)村稅費(fèi)，國家作沒有這的規(guī)定，就混著迷吧，太清楚了，農(nóng)村的稅費(fèi)就收不起來。所以每到大綜農(nóng)產(chǎn)品收獲之際，基層政府包括村一級干部會全力出動向千萬戶小農(nóng)去征收稅費(fèi)，基層干部和農(nóng)民群眾之間征收與反征收的對抗格局就形成了，干部和群眾之間相互致傷致死的惡性案件就累見不鮮，有的地方甚至發(fā)展成打砸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群體性事件。

3，征收農(nóng)業(yè)稅使基層干部行為過激、違紀(jì)違法而有恃無恐。因為農(nóng)業(yè)稅征收的數(shù)量大，任務(wù)重，難度大，因此縣鄉(xiāng)兩級政府為了完成稅費(fèi)的入庫，對下級在征收稅費(fèi)過程中的一些過激行為、違法違紀(jì)行為就抱著一種容忍的態(tài)度，原諒的態(tài)度，這就使鄉(xiāng)村兩級干部在稅費(fèi)的征收過程中違法違紀(jì)而有恃無恐。如果大家不相信的話，我們可以回顧過去各地處理的農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性案件來說明：沒有哪一起農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性案件不是在媒體暴光、上級加壓，甚至是省、中央的領(lǐng)導(dǎo)追究之下才處分當(dāng)事人的，沒有哪一個縣、哪一個鄉(xiāng)是自已發(fā)現(xiàn)了問題而處分當(dāng)事人的，有的只是隱瞞和包庇當(dāng)事人。這里可以以大家都知道的李昌平的事件來說明。1997年夏征時李昌平任黨委書記的柘木鄉(xiāng)致死人命，當(dāng)時農(nóng)民的狀紙告到了中央，農(nóng)業(yè)部來人地方才引起重視，縣里不得不將當(dāng)時任黨委書記的李昌平和鄉(xiāng)長撤職，李昌平認(rèn)為他是“代人受過”（李昌平，2002）。縣里馬上又安排李任縣委農(nóng)工部副部長，過了兩年又任他做棋盤鄉(xiāng)黨委書記。所以我說，在農(nóng)業(yè)稅收征收的問題上，既使你侵犯了農(nóng)民的利益，甚至幾近于犯罪，上級也會寬容你，原諒你，只是在上級的主要領(lǐng)導(dǎo)抵擋不住更上級的追究時才把自己的下級拿出去，丟卒保車。這還不同于諸葛亮失街亭，不得已而斬馬謖，我們的縣委書記根本就不愿處分自己的下級。農(nóng)民的一條人命根本比不上一個干部的政治前途。這就不難怪中央三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然如故了！

4、農(nóng)業(yè)稅的征收還給農(nóng)村干部的腐敗提供了制度性空間。因為收錢的面大，量大，人人都可收錢，人人手里就有錢，亂花濫用，用完了就去做假證明，有的鄉(xiāng)村干部還從農(nóng)戶收錢后不開收據(jù)，或者打白水條子，將從農(nóng)戶中收起來的錢化為已有。另外，在稅費(fèi)征收集中的時期，如夏征、早稻旺征時，鄉(xiāng)里對干部征收催得緊，為了完成任務(wù)，干部們在農(nóng)戶收的有缺口時，就四處去借高利貸，能夠有錢借出來的，也一般都是干部或者是干部的親朋好友，所以一方而是村里要承擔(dān)利息，另一方面，干部們也從中獲利。

5、農(nóng)業(yè)稅的征收，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不斷增加和膨脹的制度性因素。我們現(xiàn)在總是埋怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員過多，但要把千萬個小農(nóng)手里的錢收起來，人少了行嗎？現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作主要就是征收稅費(fèi)，平時感覺人多了，但一到征收時節(jié)，干部實(shí)行包村包戶，又感到人手不夠，還到處向其他單位抽掉人員，組織小分隊、突擊隊等等。在現(xiàn)在的稅費(fèi)改革配套措施中把精簡人員作為主要任務(wù)，但是如果還是有向農(nóng)戶收錢的任務(wù)，把人減了，錢又怎么收得上來呢？有的說，交給財政稅務(wù)部門去收，難道財政稅務(wù)部門的人不需發(fā)要工資？他們的人少了收得起來？這其實(shí)是一種惡性循還：要向農(nóng)民收錢，就要增加人員，而人員增加了，又要增加支出而增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

6、農(nóng)業(yè)稅的征收，嚴(yán)重地障礙著基層民主制度的建設(shè)。我們國家的民主制度建設(shè)，實(shí)際上是要求從基層開始，比如村民委員會的選舉。但是由于要征收稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民直接選出的當(dāng)家人是不放心的，他們擔(dān)心選出來的這個人不能向上負(fù)責(zé)，保證完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的稅費(fèi)征收任務(wù)，所以在實(shí)際的選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一定要干預(yù)的。

7、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，使農(nóng)民的種植自主權(quán)至今仍然受到侵害。大家可能以為，改革20多年了，農(nóng)民自由了，在種田問題上想種什么就種什么，其實(shí)不然，在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制下，農(nóng)民手中一般沒有現(xiàn)金可征即使現(xiàn)金農(nóng)民也不給，一般都是用實(shí)物抵交，而能夠抵交稅費(fèi)、并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又能賣得出去換得了現(xiàn)金的實(shí)物就是大綜農(nóng)產(chǎn)品，在中部平原地區(qū)就是糧食和棉花，而且糧食還有國家的保護(hù)價格和國有糧食企業(yè)代征代扣的支持，所以，從征收稅費(fèi)的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望多種糧食好集中征收，每年春播時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了在秋后有效的征收稅費(fèi)，則向農(nóng)民下達(dá)糧食種植計劃面積。這種侵害農(nóng)民自主權(quán)的行為也是因為現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制造成的。象上面的理由，我還可以舉出一些，比如，下級在完不成農(nóng)業(yè)稅的時候就借錢來交，從而形成了鄉(xiāng)村兩級巨大的債務(wù)包袱，再比如，鄉(xiāng)村兩級還可以農(nóng)民不交“稅”為由而侵犯農(nóng)民的人權(quán)，上門撮谷子、牽豬子，出門辦法教班等等，所以，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是農(nóng)村問題產(chǎn)生的根源，一點(diǎn)也不過分。

三、稅費(fèi)改革是過渡措施而不是治本之策

中央在2000年《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中說，要通過稅費(fèi)改革，從根本上解決農(nóng)村的問題。中央對農(nóng)村問題的認(rèn)識是非常清楚和非常重視的。實(shí)踐證明，中央關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的決策是完全正確的，得到了億萬人民的衷心擁護(hù)。今年4月2日，國務(wù)院總理同志又主持召開了全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的電視電話會，并作了重要講話。他強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村稅費(fèi)改革是涉及全局的一項重大改革，要注意研究新情況，解決新問題，不斷完善政策措施。”根據(jù)溫總理的這種實(shí)事求是的精神，我結(jié)合自己的工作和調(diào)查，談一談稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的新問題。

（1）這種“并稅除費(fèi)加返還”式稅制的改革并不徹底，“仍屬傳統(tǒng)框架內(nèi)的改制”（秦暉，2002），農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是量的減少，基層仍然可以用收取“稅”的名義向農(nóng)民多攤亂收，而對這種多攤亂收的行為又沒有有效的辦法進(jìn)行監(jiān)督和約束，僅靠體制內(nèi)的行政強(qiáng)制來鞏固這種改革的成果恐怕會事倍功半。特別是村一級在行政體制之外，行政處分對村一級的約束并不見效。我們的稅費(fèi)一大半是依靠村一級組織征收的，而村一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是兩口鍋聽飯，村級級首先要看自己的鍋里有不有米，所以，村里一方面打著征收“皇糧國稅”的名義向農(nóng)民多攤濫派，另一方面把錢收起來以后，在向鄉(xiāng)里交納稅費(fèi)時又討價還價，截留克扣。稅費(fèi)改革在年底的結(jié)算清退中用強(qiáng)大的行政手段處分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要求按政策向農(nóng)民兌現(xiàn)，但仍然困難重重。這我們就要問為什么了？有的縣鄉(xiāng)人員精簡分流那么難，為什么能夠到位，而向農(nóng)民征收稅費(fèi)時就不能執(zhí)行政策了呢？基層干部難道都愿意承擔(dān)被處分的風(fēng)險去加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)嗎？都有和農(nóng)民沒有感情嗎？不是的。對此我們只能從稅改政策的設(shè)計上去尋找原因。

（2）關(guān)于稅費(fèi)改革政策與現(xiàn)有法律不相符合的問題。對這個問題，中央在于2000年7號文件中指出，有關(guān)法律法規(guī)與稅費(fèi)改革精神不相符合甚至有抵觸的，要盡快進(jìn)行修改。但中央的文件下了快3年了，有些法律并沒有修改，甚至新頒布的法律也有不符的問題，在實(shí)際工作中，究竟是依法還是依稅改革文件？現(xiàn)舉兩例。

其一，現(xiàn)在的政策把過去的村級提留作為農(nóng)業(yè)稅附加與“稅”一起進(jìn)行統(tǒng)征，這與《村民委員會組織法》的規(guī)定不相符合?！洞迕裎瘑T會組織法》第十九條規(guī)定，涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民大會討論決定，方可辦理。這些事項一共有八項，其中包括村提留的收繳及使用、本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)稅費(fèi)改革精神，“農(nóng)業(yè)稅附加”的用途主要是上述項目進(jìn)如果與“稅”一起行統(tǒng)征，就無需提請村民大會討論決定。

其二，新的《農(nóng)村土地承包法》今年3月1日起開始實(shí)施。國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。我國農(nóng)村的土地所有權(quán)屬村農(nóng)民集體所有。土地承包法規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會是土地的發(fā)包者。這是土地所有權(quán)的體現(xiàn)。既是這樣的話，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅及其農(nóng)業(yè)稅附加，就應(yīng)該向土地的發(fā)包者也就是土地的所有者征收，而不應(yīng)向種地的農(nóng)民征收。因為農(nóng)業(yè)稅是根據(jù)土地及其土地上的收入計算稅額征收的。農(nóng)民個人只是向村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會交土地的承包費(fèi)或土地租金。

現(xiàn)在的問題是：現(xiàn)行的稅費(fèi)改革政策是將農(nóng)業(yè)稅等稅費(fèi)的項目，包括村級的公益性事業(yè)和公共生產(chǎn)費(fèi)用的數(shù)額都一五一十地計算到戶，稅、費(fèi)票據(jù)也分別開到農(nóng)戶。從表面上看，這樣雖然可以限制鄉(xiāng)村在稅費(fèi)的征收中向農(nóng)民添項加碼，但卻無法解釋《農(nóng)村土地承包法》第九條的規(guī)定：“國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯?！眹冶Ｗo(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益如何體現(xiàn)？這就是由集體土地所有者確定土地的承包價格。土地承包法沒有規(guī)定土地的價格，這個價格是由發(fā)包方和承包方根據(jù)土地級差情況雙方談判確定的，在發(fā)包者和承包者雙方以外的單位或個人都不應(yīng)該也沒有能力來決定千變?nèi)f化中的土地承包過程中的土地價格。發(fā)包方根據(jù)雙方談判所確定的土地價格，收取一定的土地承包費(fèi)用，在交納國家規(guī)定的稅以后，再在村內(nèi)開展適當(dāng)?shù)墓媸聵I(yè)，這應(yīng)該是土地發(fā)包方的合法權(quán)益?，F(xiàn)在稅費(fèi)改革試點(diǎn)中也出現(xiàn)了這樣的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村為單位將每畝田應(yīng)該承擔(dān)的稅費(fèi)平攤到農(nóng)戶，但到了村里以后，村級如果不根據(jù)本村土地的優(yōu)劣級差情況確定土地的承包價格，而是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分下來的稅費(fèi)平攤到戶，就會造成有些承包差田的農(nóng)戶覺得不公，不肯交納稅費(fèi)。這實(shí)際上是把村一級確定土地承包價格的權(quán)利剝奪了。

（3）稅費(fèi)的征收主體問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否應(yīng)該參與征收稅費(fèi)？過去的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等本來是應(yīng)該財政稅務(wù)部門征收的，正是因為征收的量大，財政稅務(wù)部門征收不起來，才由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府去統(tǒng)征。稅費(fèi)改革以后，征收應(yīng)該更加規(guī)范，但稅費(fèi)應(yīng)該怎樣征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府能否出面去收，收不起來的缺口如何彌補(bǔ)，關(guān)鍵之點(diǎn)還在于，縣委書記還向不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要錢，縣長還向不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)長向縣里結(jié)“財經(jīng)任務(wù)賬”？這些都還沒有制定規(guī)定，特別是象《農(nóng)業(yè)稅征收管理辦法》這樣的規(guī)定現(xiàn)在也沒有出臺，這就導(dǎo)致基層稅費(fèi)征收不規(guī)范，正道不通，必出斜徑。（4）農(nóng)村債務(wù)，特別是村一級債務(wù)，嚴(yán)重影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行。現(xiàn)在稅的征收在很大程度是依靠村一級在收取，正是因為這種情況，一方面是村一級要打著收取“皇糧國稅”的旗號加碼多攤解決債務(wù)問題，另一方面，債主也會趁村級征收稅的時候逼迫村干部用稅來償還債務(wù)。村一級如果不在“稅”的基礎(chǔ)上再增項加碼，就無法完成向上交的稅費(fèi)任務(wù)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)在很多情況下，也是因為向縣里的稅收不起來時，便借債完成所形成。

（5）關(guān)于稅費(fèi)改革操作層面上的幾個問題。

第一、新稅制給村一級的可用資金不足。在按新的稅改政策安排任務(wù)后，一般村里的可用資金即農(nóng)業(yè)稅附加（正稅的20%）只有2萬元左右，后來縣里將轉(zhuǎn)移支付返到村里，平均每個村也只有1萬元。而每個村的正常費(fèi)用支出約5萬元。稅費(fèi)改革以后，平均每村的資金缺口在2萬元以上。村一級經(jīng)費(fèi)如果不能滿足，勢必形成新的債務(wù)黑洞，或者干脆不向鄉(xiāng)里上交稅費(fèi)。

第二、村級稅費(fèi)的征收缺口。（1）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況已越來越不平衡，至少有15%的貧困戶無法完成稅任務(wù)，有的戶甚至欠村里的幾千元、上萬元。（2）農(nóng)村有一部分狠人，他們有能力繳納稅費(fèi)，但他們就是不繳，在農(nóng)村稅費(fèi)征收制度不健全的情況下，村一級直至鄉(xiāng)一級無法將他們的稅征收到位。這一部分人的行為直接影響其他人繳納稅費(fèi)的積極性，這種情況并且在逐年增多。（3）一部分外出打工農(nóng)民的稅費(fèi)難以征收到位。也許有人要問，稅費(fèi)改革以后稅隨田走，外出打工者都不需交稅了。這是只知其一不知其二。外出打工者年初丟下的田租給人家種時，因為其中大部分是邊遠(yuǎn)田或劣質(zhì)田，或者根本就沒有打算交稅費(fèi)，許多田每畝不過只收30至40元，而稅費(fèi)改革以后的農(nóng)田負(fù)擔(dān)仍然在100元以上，還有約三分之二的缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算，包括上交的部分，剛性很強(qiáng)，如不能征收到位，就要形成缺口，最終變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)。稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入缺口由誰彌補(bǔ)，，是縣財政呢還是再往其他農(nóng)民頭上加，沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。第三、關(guān)于稅額計算中各個要素的權(quán)威性問題。新的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加的總量，取決于三個基本要素，即土地面積、產(chǎn)量和計稅價格。這三個方面在稅費(fèi)改革中都有一個難以操作的問題。

一是土地面積。上面要求按第二輪土地承包的面積下達(dá)稅費(fèi)任務(wù)，沒有經(jīng)過土地部門核實(shí)辦了減免手續(xù)的面積，不得減免。這就問題來了。村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級各有一套數(shù)字。我工作過的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)里分?jǐn)偟酱宓耐恋孛娣e是12萬畝，而縣里下達(dá)到鄉(xiāng)里的是123000余畝?？?300多畝。鄉(xiāng)里只好提高每畝稅額。而村里也同樣有空出的部分，主要是因為開河、修路、做學(xué)校等公益性事業(yè)占用了土地，又沒有辦理手續(xù)，上面又不同意減免，這樣就只好一級一級分?jǐn)偪粘龅拿娣e，最后到農(nóng)戶，每畝的稅額就比縣里下達(dá)的高?，F(xiàn)在政府不允許這么攤，但那些空出土地上的稅費(fèi)缺口又向誰要呢？縣里是要結(jié)賬的。二是常年產(chǎn)量。稅費(fèi)改革的計稅，其依據(jù)是以1998年前5年年報產(chǎn)量綜合測算，再折成稻谷以后計算稅額。這樣算的結(jié)果，一般超出了農(nóng)作物的實(shí)際產(chǎn)量。我工作的那個鄉(xiāng)，常年稻谷畝產(chǎn)量為960公斤。這就有討論的余地了。

三是價格。稅費(fèi)改革的計稅價格由省里確定，每公斤稻谷為1.1元，但在實(shí)際中，除了國家的保護(hù)價外，市場上并沒有這么高的價格，最近兩年市場上的稻谷價格也就在每公斤0.9元左右。

第四、關(guān)于“一事一議”村內(nèi)公益性事業(yè)建設(shè)集資，人平15元。這里“村內(nèi)”的概念無法理清?，F(xiàn)在一條路，要經(jīng)過3---4個村才能出去，路壞了，誰也不去修，群眾意見大，政府牽頭在這些村集點(diǎn)資卻不行。再比如，幾個村共一所小學(xué)，學(xué)校要維修，村里也不能集資。再如一條河上的橋，也不能定為是村內(nèi)。我再同有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)討論用一事一議修路的時候，領(lǐng)導(dǎo)回答是這樣的路應(yīng)由鄉(xiāng)級財政列支。現(xiàn)在的問題是鄉(xiāng)財政永遠(yuǎn)也沒有錢來修這條路，那老百姓不就長期沒有路走？

（6）關(guān)于黃宗羲定律陷阱問題。黃宗羲定律這個概念是清華大學(xué)歷史系教授秦暉于1997年提出來的?？偫斫衲?月6日在十屆人大一次會議上，參加湖北代表團(tuán)討論時談到農(nóng)村稅費(fèi)改革的問題時說，我們的改革一定能跳出黃宗羲定律的怪圈。溫總理的話堅定了我們搞好稅費(fèi)改革的決心和信心。

黃宗羲定律，是指歷史上曾經(jīng)搞過多次“除費(fèi)并稅式”改革，在改革的當(dāng)時，把所有過多過雜的攤派項目取消，改為一個或者兩個簡單的稅種。這雖然一時起到了減負(fù)的作用，但久而久之，人們便忘記了現(xiàn)在改革以后的簡單的稅種，已經(jīng)包含有過去的雜派，而又另設(shè)名目向農(nóng)民攤派雜項。這樣每搞一次稅費(fèi)改革，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就比過去又一步增加，黃宗羲稱之謂“積累莫返之害”。黃宗羲列舉了從初唐的租庸調(diào)、唐中期的兩稅法，明朝的一條鞭和清代的地丁合一，得出的結(jié)論是：歷史上每搞一次并稅改革，就會催生出一次雜派高潮。根據(jù)這個結(jié)論，秦暉把黃宗羲定律用了一個公式表示：

楊炎的兩稅法=唐初租庸調(diào)+雜派

王安石免役錢法=兩稅法+雜派

=租庸調(diào)+雜派+雜派

明朝一條鞭法=王安石稅法+雜派

=兩稅法+雜派+雜派

=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派

倪元路稅法=一條鞭法+雜派

=王安石稅法+雜派+雜派

=兩稅法+雜派+雜派+雜派

=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派

地丁合一=……

=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

通式：bn=a+nx.式中bn為經(jīng)過n次改制之后的新稅額，a為原始稅額，x為雜派，n為改制次數(shù)。

正是出于對稅費(fèi)改革的恐懼，明清之際的縣志作者就告誡后來人：“后之好事者切勿輕言歸并稅則，以貽后患。”

我們現(xiàn)在的稅費(fèi)改革，也是把所有的項目都砍了，保留了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加。但這能否堅持下去呢？就以去年來說，已經(jīng)增加了一個水費(fèi)，今后還有不有別的東西再出現(xiàn)而上級來開口子呢？

四、中國為什么要采用農(nóng)業(yè)稅制

對這個問題，因為我讀書不多，只能作一些膚淺的解釋。

我國的農(nóng)業(yè)稅起源于春秋戰(zhàn)國時期的初稅畝，秦漢時期演變?yōu)樘镒?，唐朝的租庸調(diào)、兩稅法，以及后來的一條鞭、地丁合一等等都是農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅是一個傳統(tǒng)的稅種，帶著明顯的封建社會的特征，與現(xiàn)代稅制是格格不入的，特別是我國加入世貿(mào)組織以后，對農(nóng)民來說是極不公平的。那么，我國幾千年的封建社會，為什么要堅持這種稅制呢？我想主要是基于兩個方面的原因，一是由于生產(chǎn)力的低下和連年的自然災(zāi)害與戰(zhàn)爭，人們的溫飽問題長期得不到解決，就是說農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能提供人們最低的食物需求，糧食的生產(chǎn)就成為大問題，因而統(tǒng)治者就要千方百計把人們固定在土地上以生產(chǎn)更多的糧食。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，歷來的統(tǒng)治者都采取重農(nóng)抑商、抑工的政策，把工商業(yè)視為洪水猛獸，因而封建時代的工商業(yè)得不到發(fā)展（當(dāng)然，中國封建建社會的工商業(yè)得不到發(fā)展還有其他種種原因，但我以為統(tǒng)治階級的打壓是第一位的）。這是第一。第二，正是基于上述原因，工商業(yè)不發(fā)展的直接后果，是國家除了農(nóng)業(yè)以外，在其他的領(lǐng)域，無法得到收入，封建王朝也就只好把所有的負(fù)擔(dān)都轉(zhuǎn)移的土地之上，轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)之中。這是我國農(nóng)業(yè)稅制形成的原因。

人們要問，新中國成立以后，我們?yōu)槭裁礃舆€要實(shí)現(xiàn)這種稅制？對這個問題，我想說，前三十五年是不得已，后十八年是認(rèn)識滯后。溫鐵軍先生在《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度》一書中對這個問題有較詳細(xì)的論述，大家可以參考。

我國在解放以前，盡管實(shí)行的是農(nóng)業(yè)稅制，但農(nóng)業(yè)稅的征收大部分并不是政府直接向農(nóng)民征收。這又涉及到農(nóng)業(yè)稅收的征管問題了。當(dāng)時政府征收農(nóng)業(yè)稅，主要是向土地的所有者征收，而70%以上土地的所有者是占當(dāng)時農(nóng)村人口不到10%的地主、富農(nóng)（于建榮先生對清朝末年的考察，地主富農(nóng)占當(dāng)時人口的11%）（于建榮，2001）。政府當(dāng)時并沒有直接向占農(nóng)村人口90%的個體農(nóng)民征收，政府征稅的成本就不是很大，農(nóng)民只是向地主交租金。那個時候所謂的鄉(xiāng)村自治，其實(shí)是鄉(xiāng)紳自治。即地方有地有錢的人管理鄉(xiāng)村的一些事務(wù)。所以在我們過去學(xué)習(xí)的教科書中，就只有農(nóng)民控訴地主逼租的案例，最典型的就是劉文彩、黃世仁。但現(xiàn)在農(nóng)民狀告的是村干部，鄉(xiāng)干部，但鄉(xiāng)村干部收的不是租而是稅。過去是“減租減息”，現(xiàn)在是“減輕負(fù)擔(dān)”，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題上，其意義是相同的，都是找農(nóng)民收多了，這都是農(nóng)業(yè)稅制治理下的結(jié)果。

1949年，新中國建立以后，國家把從地主手中奪過來的土地平均分配給了農(nóng)民，當(dāng)時是四萬萬五千萬農(nóng)民?。∪嗣裾@個時候雖然實(shí)行的是低稅政策，用交糧食實(shí)物的辦法抵作農(nóng)業(yè)稅（所謂公糧），來解決城里人的糧食問題。但是，糧食并不那么好征。由于政府征糧改變了征稅的對象，過去是向占農(nóng)村人口不到10%的地主富農(nóng)征，現(xiàn)在卻是向高度分散的千家萬戶小農(nóng)征，征稅的難度大大增加，而且征收與反征收的斗爭也很激烈，大家不知看過達(dá)式常主演的一部電影《糧食工作隊》沒有，寫的就是解放初期征糧的故事。當(dāng)時的情況說明了交易對象的數(shù)量龐大和高度分散，必然使交易的成本高到無法交易的程度。由于征糧的難度太大，造成了1953年城市糧食供給的短缺局面。進(jìn)入城市的政府由于無法直接與高度分散的4億小農(nóng)進(jìn)行交易，因此不得不尋找另外的辦法，來解決與農(nóng)民交易費(fèi)用過高的問題，這個辦法就是統(tǒng)購統(tǒng)銷和合作化（溫鐵軍，2000）。中央決定在全國推廣解放區(qū)把農(nóng)民組織起來的辦法，建立互助組或合作社，過去不論是征糧還是支前，只要將合作社的領(lǐng)導(dǎo)人和黨支部書記的工作做通，就能把千百萬農(nóng)民動員起來。車輪滾滾開向前方，打敗了蔣家王朝。從1953年起，我國開始搞社會主義改造，在農(nóng)村建立互助組、合作社、高級社，最后是。這樣國家通過農(nóng)村的合作組織，就非常容易地征到了大量的農(nóng)業(yè)稅。當(dāng)時的農(nóng)民盡管處于低收入階段，但由于沒有貧富的差別，互相之間沒有比較，加之我們的黨也的確為農(nóng)民做了大量的好事實(shí)事，而且黨風(fēng)好，干群關(guān)系好，支部書記一表態(tài)，就把糧食交了，大家也覺得應(yīng)該交，交得好（只是發(fā)展到后來交過頭糧，群眾意見大），這就形成了中央高度壟斷資源，從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民那里得到了巨大的積累來支持國家的工業(yè)化，使我國到上世紀(jì)80年化初期，成功地發(fā)展成為工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到70%以上，產(chǎn)業(yè)門類齊全的初步工業(yè)化國家。

但是，改革開放以后農(nóng)村的經(jīng)營主體已經(jīng)發(fā)生了變化集體組織變成了農(nóng)戶家庭，我國為什么樣還要堅持農(nóng)業(yè)稅制度呢？我的分析是這樣的：

第一，農(nóng)業(yè)稅制是在工商業(yè)極不發(fā)達(dá)情況下的無奈之舉。到上世紀(jì)80年代初期，我國農(nóng)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的份額已降到30%以下，這時候就應(yīng)該考慮對稅制進(jìn)行改革了。但是，80年代初期，由于中央一系列政策的實(shí)行，使農(nóng)民和過去對比，真正得到了實(shí)惠，農(nóng)民因此而歡欣鼓舞，有可能當(dāng)時根本就沒有認(rèn)為這種農(nóng)業(yè)稅制有什么不當(dāng)，也許是我的閱讀量太小的原因，我們今天沒有看到在1992年以前有呼吁廢除現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制的文章，而只有“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的喊聲。這個時期農(nóng)業(yè)稅制的問題開始暴露，而我們沒有認(rèn)識。

第二，進(jìn)入90年代以后，三農(nóng)問題引起決策層的高度關(guān)注，向農(nóng)民多攤濫派造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問題已經(jīng)引起共識，改革農(nóng)村稅費(fèi)提到議事日程。但是，一直到新世紀(jì)的初期，農(nóng)業(yè)稅制的弊端人們認(rèn)識并不深刻。在農(nóng)村的經(jīng)營主體變成了農(nóng)戶以后，“如果沒有象合作化那樣的特殊制度和組織的安排，任何政府都不可能從高度分散的小農(nóng)手里提取農(nóng)業(yè)剩余而引起的矛盾。”（溫鐵軍，2000）?，F(xiàn)在正在執(zhí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，在制度的設(shè)計上，從征稅過程到征稅形式，都還沒有跳出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制的的框框，因此應(yīng)該盡快向現(xiàn)代稅制過渡，而不能等很久很久。非常可喜的是，我最近看到國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)的一個講話：用三到五年的時間全部廢除農(nóng)業(yè)稅制。如果真是這樣的話，我也作一個預(yù)言：現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制完全廢除的時候，有可能是三農(nóng)問題得到緩解的時候。

五、農(nóng)業(yè)稅制改革的方向及對策

今后農(nóng)業(yè)稅制改革的方向是廢除農(nóng)業(yè)稅制，實(shí)行城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。我還是想杞人憂天，談兩點(diǎn)設(shè)想。

第一、在現(xiàn)在稅費(fèi)改革的框架內(nèi)，按照中央的要求和部署，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)減下來，同時加快配套改革，比如精簡縣鄉(xiāng)兩級政府機(jī)構(gòu)，分流吃皇糧的人員；理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，規(guī)范稅費(fèi)征收程序；等等，為最終廢除農(nóng)業(yè)稅制打好基礎(chǔ)。

第二、改農(nóng)業(yè)稅為耕地使用稅。耕地地使用稅可以歸類到財產(chǎn)稅中?，F(xiàn)在稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，媒體宣傳說，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加加起來每畝不超過100元。我工作的鄉(xiāng)下到村里的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加為每畝80.24元，還有每畝田15元排水費(fèi)和人平15元村內(nèi)公益性事業(yè)集資，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)還款等，一畝田仍然要達(dá)到130元甚至更多，對比一畝田的農(nóng)業(yè)收入來看，廣義的稅率仍然高達(dá)25%以上。如果將農(nóng)業(yè)稅改為具有租金性質(zhì)的耕地使用稅，根據(jù)土地收益情況確定稅額，如果每畝征稅絕對額在30元以下，稅率可真正控制在7%以下。這樣改的好處，一是容易操作，簡單易行，不易反彈，二是稅率降低，征收的難度變小，三是農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)可以減輕，農(nóng)村矛盾會緩解。

第三，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。甚至有很多人呼吁要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。我們?nèi)A師中國農(nóng)村問題研究中心徐勇教授就是主張撤銷鄉(xiāng)政府的。我是同意撤銷鄉(xiāng)政府的。但因為撤銷鄉(xiāng)政府的題目太大，我這里還是只談取消鄉(xiāng)財政。取消鄉(xiāng)財政的好處是可以確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)斂財和進(jìn)人兩種約束機(jī)制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)控數(shù)臋C(jī)制。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)為什么樣要冒著被處分的危險增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)？是因為他們有必須要支出的項目不得已而為之，縣鄉(xiāng)分灶吃飯，一旦鍋里沒有“米”了的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會去找農(nóng)民收，其實(shí)這也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)為什么總是減不下來的根源。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)人的機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來就是一級不完全政府，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的人事權(quán)都在縣一級，不論是行政干部也好，還是事業(yè)單位的干部也好，管人的權(quán)限都在縣里的主管機(jī)關(guān)。但縣里管人卻不管發(fā)工資，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)，縣里不僅不承擔(dān)發(fā)工資的責(zé)任，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)不出工資的時候，縣里還要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督辦。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員膨脹的主要原因。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以后，今后誰進(jìn)人由誰承擔(dān)工資。沒有工資來源了，誰還能進(jìn)人？取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以后，縣里根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的人員和實(shí)際工作范圍來核定支出，縣鄉(xiāng)一家，也不存在縣里克扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象了。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)際上是從制度上為農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再反彈提供了保證。

第四，政社分治。這是回答廢除農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。“農(nóng)村稅費(fèi)革改革的深層目的，是重建國家在農(nóng)村社會的合法性基礎(chǔ)和統(tǒng)治權(quán)威”（吳理財，2002），要實(shí)現(xiàn)這個目的，從鄉(xiāng)村治理的角度看，學(xué)術(shù)界流行的觀點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村自治”。從財政的角度看鄉(xiāng)村自治的好處是：鄉(xiāng)村自己的事自己做，政府不要管太多的事，管又管不好，農(nóng)民總以為政府把他們的錢收去揮霍了，對基層干部意見大，這是基層政府與農(nóng)民群眾矛盾尖銳的原因之一。如果還是按照過去的辦法由政府去全面動員向農(nóng)民收取稅費(fèi)，不僅鄉(xiāng)村自治搞不好，就是當(dāng)前推行了的稅費(fèi)改革也沒有辦法堅持下去。但是，鄉(xiāng)村有許多事又要做，國家給的轉(zhuǎn)移支付又有限，這就是“政社分治”要解決的問題。

“政社分治”，是指政府拿錢做政府的事，農(nóng)民拿錢做社區(qū)的事。這就要區(qū)分哪些是政府應(yīng)做的事，哪些是社區(qū)應(yīng)做的事。這個區(qū)分可用法律形式界定，也可由政府一方和社區(qū)一方談判確定。大致上，如教育、行政管理、計劃生育、民政優(yōu)憮等，應(yīng)由政府出錢；道路修建、生產(chǎn)費(fèi)用、村級行管費(fèi)用和農(nóng)村五保戶、特困戶的供養(yǎng)等應(yīng)由社區(qū)出資。

政府拿錢做政府的事，取消農(nóng)業(yè)稅以后，政府不再出面向農(nóng)民收錢了，那么，基層政府是不是象有的人擔(dān)心的那樣就不能運(yùn)轉(zhuǎn)了呢？從稅費(fèi)改革以后按J縣計算的辦法到H鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付那一塊來看，是能夠保持基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的。倒是縣級財政收入減少了可能要發(fā)生更大的困難。2002年中央用于轉(zhuǎn)移支付據(jù)說是240多億，中央能否再增加100至200個億呢？即使國家拿2000億元也只占財政總支出的10%。用財政支出的10%解決占人口80%的農(nóng)民問題，這為什么不行呢？我們再說回來，財政轉(zhuǎn)移支付即使按去年的水平我想也是夠用的。J縣給H鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付和下?lián)艿馁Y金共為695萬元，如果不再向農(nóng)民收錢，這近700萬元完全夠用，用于教育400萬，用于行政干部的工資150萬，其余145萬用于計劃生育、民政優(yōu)憮和行政管理，雖然很緊，但能做到。我們在H鄉(xiāng)人員工資結(jié)構(gòu)表上，看到那么多七站八所的人員，他們完全可以在政策范圍內(nèi)自己消化自己。如水管站，可以依據(jù)《水法》去收取水費(fèi)和水資源保護(hù)費(fèi)；農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站可以依照有關(guān)法規(guī)開展會計服務(wù)和農(nóng)村財務(wù)審計，從而收取服務(wù)費(fèi)用；財政所可以依照有關(guān)法律收取一些小額的稅收。另外，還可以將農(nóng)業(yè)稅改為《耕地使用稅》后的稅收，交由財政部門征收。再從其中提取手續(xù)費(fèi)用。其實(shí)，這些站所過去都有法律法規(guī)作為依據(jù)去依法征收這些稅費(fèi)，但在農(nóng)業(yè)稅長期以來依靠政府統(tǒng)收的體制下，這些部門養(yǎng)成了搭便車的習(xí)慣。既不須征收，又可以安排人員，工資是旱澇保收，何樂而不為！使得這些單位越來越龐大。今后政府不向農(nóng)民收錢了，更不會代替部門去收稅，這也就斷了機(jī)構(gòu)膨脹、人員增長的源頭，稅費(fèi)改革的成果就能鞏固。農(nóng)民拿錢做社區(qū)的事，是指社區(qū)內(nèi)的公益事業(yè)由農(nóng)民自己出錢做。對社區(qū)農(nóng)民自己出錢做的事情，政府不要規(guī)定過多，只要農(nóng)民群眾自己愿意去做，哪怕負(fù)擔(dān)多一點(diǎn)，政府也不要在一旁指手劃腳，政府所要做的唯一的事是：指導(dǎo)和監(jiān)督所做的事要按社區(qū)自治的原則和程序去做，防止少數(shù)人借制度不健全和不完善而謀取私利。但是“社區(qū)”一方是何人又是一個非常重要的問題。過去是政府越俎代庖，處處都要“替民作主”（徐勇，2002），把應(yīng)由社區(qū)做的事都做了，而農(nóng)民群眾并不領(lǐng)情，現(xiàn)在要做事，總得有一個人來代替原來的政府，這個人（法人）就是農(nóng)民自己要建立一個這樣的組織，比如村民委員會、農(nóng)民協(xié)會、打工者協(xié)會之類。這個組織要在農(nóng)村做到有權(quán)威，農(nóng)民相信，首先是這個組織領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式不是任命而是民主選舉產(chǎn)生，其次是這個組織內(nèi)部必須建立一種不能產(chǎn)生腐敗的機(jī)制。怎樣進(jìn)行選舉，怎樣建立好的機(jī)制，又是一個非常重大的課題。

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