導(dǎo)語：村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民委員會(huì)；鄉(xiāng)村關(guān)系；宏觀體制根源

一、導(dǎo)論

1.問題的由來

20世紀(jì)80年代以來，在改革開放的大背景下，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和政社合一的的解體，在遼闊的中國農(nóng)村，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的村民自治悄然興起。在20余年的時(shí)間里，得益于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家的制度供給和農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造這一合力的共同推動(dòng)，村民自治這一最廣泛的農(nóng)村基層民主形態(tài)和社區(qū)治理形式，漸成燎原之勢(shì)，成績斐然，其對(duì)中國農(nóng)村乃至整個(gè)國家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步所具有的深刻意義，并不遜于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。如果說，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是中國廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的偉大創(chuàng)造；那幺，以村委會(huì)選舉為核心的村民自治，則是中國農(nóng)民在民主政治領(lǐng)域的又一宏偉發(fā)明。隨著村民自治的實(shí)施與推進(jìn)，國家開始轉(zhuǎn)變其對(duì)農(nóng)村強(qiáng)控制式的管理方式，即從全面管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾砗头?wù)，依法對(duì)農(nóng)村的社會(huì)秩序、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行仲裁、調(diào)節(jié)，從宏觀上引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展。這樣，建國以來"命令-服從"型的鄉(xiāng)村關(guān)系就為新型的"鄉(xiāng)政村治"格局所取代。從國家體制上，行政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政權(quán)組織，依法行政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治，建立群眾性自治組織--村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。于是，形成了"鄉(xiāng)政村治"的農(nóng)村基層治理體系，并且同時(shí)存在兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)。[1]《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定："鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"這就明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系。從實(shí)質(zhì)上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是政府行政管理與村民自治的工作關(guān)系，換而言之，是國家與社會(huì)的關(guān)系。

然而，制度文本上關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的"應(yīng)然"狀態(tài)和理想模式并沒有普遍出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)之中。相反，在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適存在著諸多困難，出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[2]直接或間接地排斥指導(dǎo)關(guān)系而盡可能建立起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作為代表村民利益的村委會(huì)在一定程度上利用《村委會(huì)組織法》等制度供給抵制和削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和動(dòng)員力，要求減少行政干預(yù)，從而加強(qiáng)自身的自主性。這種鄉(xiāng)村關(guān)系失范現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。長此以往，不僅會(huì)損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及國家行政管理的權(quán)威、合法性和有效性，也會(huì)加劇農(nóng)民與國家、政府和農(nóng)村社會(huì)的諸多矛盾，對(duì)農(nóng)村基層的穩(wěn)定造成不利影響。因此，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行多層面、多角度的深入分析，從中找出制約鄉(xiāng)村關(guān)系的深層次原因，不僅是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)之所需，而且具有很重要的理論意義。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角來看，這些失范現(xiàn)象主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的直接干預(yù)和行政控制；從村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)的回應(yīng)來看，主要表現(xiàn)為"附屬行政化"和"過度自治化"兩種傾向。從目前的情況來看，"過度自治化"的傾向在全國尚不普遍，"附屬行政化"的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。[3]本文主要討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的過度干預(yù)和村委會(huì)的附屬行政化問題，對(duì)于村委會(huì)的種種抵制行為和"過度自治化"傾向，限于篇幅，不作詳論。

需要說明的是，對(duì)于鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，可以從多方面進(jìn)行探索。既有主觀認(rèn)識(shí)上的原因，也有客觀的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)方面的原因；既有體制內(nèi)的原因，也有體制外的原因；既有宏觀的帶有普遍性的原因，也有微觀的具有個(gè)案性質(zhì)的原因。筆者從宏觀體制方面去探尋鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)問題的原因，并非否認(rèn)其它原因的存在與作用，而是想把握其背后的深層根源。

2.研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)術(shù)界自1998年以來就開始探究鄉(xiāng)村關(guān)系的諸多問題，并形成了數(shù)十篇論文和幾部專著，而且專門召開過"村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系"學(xué)術(shù)研討會(huì)。這是因?yàn)槿藗冎饾u認(rèn)識(shí)到，盡管村民自治是政府層層推動(dòng)的，整個(gè)過程無不體現(xiàn)政府的作用和主動(dòng)性，但事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村莊的控制并沒有減弱，村民自治落到實(shí)處的不多，基層政府似乎成了村民自治的"絆腳石"，因而有必要從鄉(xiāng)村關(guān)系這一更為宏觀的層面來認(rèn)識(shí)村民自治的政治生態(tài)環(huán)境。

從研究角度的選擇上，絕大多數(shù)學(xué)者傾向于用"國家與社會(huì)"關(guān)系的視角來解讀當(dāng)下的鄉(xiāng)村關(guān)系。（賀雪峰，2001；項(xiàng)繼權(quán)，2002；金太軍，2002；等等）[1]也有少數(shù)學(xué)者從"權(quán)威-利益"的關(guān)聯(lián)來理解鄉(xiāng)村關(guān)系諸問題。（張靜，2000；徐湘林，2003）[2]有的研究者將村莊選舉置于鄉(xiāng)村關(guān)系這一更大的背景中，從而獲得更多關(guān)于村民選舉的認(rèn)識(shí)。（仝志輝，2002）[3]但有一個(gè)共性是，基本上所有的學(xué)者都以《村委會(huì)組織法》所構(gòu)建的"鄉(xiāng)政村治"格局為標(biāo)尺來衡量目前的鄉(xiāng)村關(guān)系水平。

至于鄉(xiāng)村關(guān)系的類型，有的學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系目前存在三種類型：健康型的鄉(xiāng)村關(guān)系，行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系和放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系。[4]也有的學(xué)者發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，鄉(xiāng)村之間并非簡單的"領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系"或"指導(dǎo)關(guān)系"，而是存在多重互動(dòng)關(guān)系，鄉(xiāng)政村治至少存在"上下分治"與"并立分治"兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)。[5]盡管在實(shí)踐中存在多種類型的鄉(xiāng)村關(guān)系，但行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系成為學(xué)者們探討最多的。對(duì)于鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因，眾多學(xué)者也從不同的角度提出了許多成因，有：傳統(tǒng)格局的影響；村委會(huì)角色的失衡、相關(guān)法律制度不具體；鄉(xiāng)村擁有資源的不對(duì)稱；鄉(xiāng)村干部素質(zhì)的制約；認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)等等，并在此基礎(chǔ)上提出了他們的政策建議。

盡管研究者所探討的內(nèi)容十分廣泛，包括鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)狀、存在的問題、原因、危害、相關(guān)對(duì)策等。然而，經(jīng)由檢索和梳理之后，筆者發(fā)現(xiàn)專門從我國的宏觀體制因素去解讀當(dāng)下鄉(xiāng)村關(guān)系問題的成果甚為罕見；即便是有所論及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飛，2003）[6]盡管榮敬本等人開啟了從體制研究農(nóng)村政治的新思路，但壓力型體制的研究還有待于向下深化，注意壓力產(chǎn)生的阻力，關(guān)注農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系以及現(xiàn)時(shí)代農(nóng)民的行為。[7]因此，有必要也有意義從宏觀體制的角度來探討鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，以期填補(bǔ)學(xué)界的空白點(diǎn)，全面深入認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村關(guān)系的宏觀生態(tài)環(huán)境，并藉以提出相關(guān)的政策建議。

3.概念的界定

鄉(xiāng)村關(guān)系。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大在內(nèi)）與村民自治組織之間相互作用、相互影響的狀態(tài)。按照郭正林先生的說法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間存在復(fù)雜的三重關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村級(jí)組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務(wù)方面是行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。[1]雖然鄉(xiāng)村關(guān)系所包含的內(nèi)容十分廣泛，然而從以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況看，在鄉(xiāng)村關(guān)系中最重要的最難處理的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系。而本文所涉及的鄉(xiāng)村關(guān)系的內(nèi)涵，是指村民自治所規(guī)定的村民委員會(huì)的權(quán)力是否受到政府的侵蝕，村莊事務(wù)是否受到來自行政力量的干涉；其外延，就是《村委會(huì)組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。

村民自治與村民委員會(huì)。我國現(xiàn)行的憲法與法律中，沒有關(guān)于村民自治的定義，只有村民委員會(huì)的定義?！洞逦瘯?huì)組織法》第二條規(guī)定："村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。"目前的學(xué)術(shù)著作，對(duì)于村民自治定義多是從關(guān)于"村民委員會(huì)"的界定中推導(dǎo)出來的。筆者在此采用徐勇的定義。他指出，中國農(nóng)村的村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律自主管理本村事務(wù)的基層民主制度，是有中國特色社會(huì)主義民主的一種重要形式，亦是在新的歷史條件下農(nóng)村治理的一種有效方式。它包括以下內(nèi)容：自治的主體是農(nóng)村居民；自治的范圍是村；自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到最基層，保證國家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。[2]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的政府，它是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)，是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大在內(nèi)的廣義政府。

4.研究方法的使用

國家與社會(huì)的關(guān)系是政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的一種重要分析視角。該學(xué)說認(rèn)為："社會(huì)決定國家，社會(huì)的發(fā)展使國家形態(tài)不斷發(fā)生變化；國家又作用于社會(huì)，社會(huì)必須接受國家的引導(dǎo)和治理。"[3]這種分析視角關(guān)注建立在國家與社會(huì)之間相對(duì)應(yīng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，探討權(quán)力的界定、分化、平衡和規(guī)范秩序的社會(huì)法則的變化。在此視野里的國家，主要指國家和政府組織機(jī)構(gòu)，而社會(huì)則指國家以外的個(gè)人和組織，包括經(jīng)濟(jì)組織、教育組織、宗教組織和其它社會(huì)組織。持"國家與社會(huì)"視野的研究者把國家與社會(huì)視為某種意義上的兩個(gè)平行體，認(rèn)為"作為統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的國家和構(gòu)成被統(tǒng)治對(duì)象的社會(huì)之間反復(fù)出現(xiàn)某種形態(tài)的制衡關(guān)系，并由此產(chǎn)生政治發(fā)展和社會(huì)變化的核心力學(xué)。"[4]中國學(xué)者運(yùn)用這一框架來解釋鄉(xiāng)村政治時(shí)，除了承認(rèn)國家對(duì)村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨(dú)立的力量，與國家進(jìn)行著一種獨(dú)立的搏弈與對(duì)話。（景躍進(jìn)，1998；徐勇，2000；吳重慶，2000；等等）[5]

從類型學(xué)的意義來看，根據(jù)對(duì)各種資源（政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源）占有狀況的不同，國家與社會(huì)從邏輯上可以分為四種組合：（1）強(qiáng)國家對(duì)強(qiáng)社會(huì)；（2）強(qiáng)國家對(duì)弱社會(huì)；（3）弱國家對(duì)強(qiáng)社會(huì)；（4）弱國家對(duì)弱社會(huì)。在我國，由于國家支配著大部分資源，國家的組織化水平遠(yuǎn)比社會(huì)高，市民社會(huì)尚未充分形成，政府對(duì)社會(huì)實(shí)行著強(qiáng)控制。就目前的鄉(xiāng)村關(guān)系而言，無論是資源配置方面，還是組織化水平方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明顯優(yōu)于村委會(huì)，并且這種格局將長期存在，這是我們研究鄉(xiāng)村關(guān)系所必須面對(duì)的一個(gè)基本事實(shí)。

基于以上認(rèn)識(shí)，本文運(yùn)用"國家與社會(huì)"關(guān)系的分析范式，以規(guī)范研究和實(shí)證研究相結(jié)合為主要方法，對(duì)中國目前鄉(xiāng)村治理體系中的鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行分析，試圖找出鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源。

二、過度干預(yù)和附屬行政化：鄉(xiāng)村關(guān)系失范的主要表現(xiàn)

盡管《村委會(huì)組織法》第四條對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系作了原則規(guī)定："鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間在法律上不再是行政上的上下級(jí)和直接的"領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系"，而是"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系。

但是在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系遠(yuǎn)不像法律規(guī)定得那樣簡單劃一，而是存在著各種不同的復(fù)雜情況。程同順先生根據(jù)村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中的自主程度以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成任務(wù)的情況，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀分為三種類型：（1）村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持較高的自主性，同時(shí)能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能對(duì)村民委員會(huì)提供適當(dāng)?shù)闹С帧⒅笇?dǎo)和幫助，即健康型的鄉(xiāng)村關(guān)系；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)以"命令"代替"指導(dǎo)"，村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中缺乏應(yīng)有的自主性，主要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)，即行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系；（3）村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持著過高的自主性，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助不到位，或者村民委員會(huì)拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，同時(shí)村民委員會(huì)也不能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務(wù)，即放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系。第一類情況是我們所期望的關(guān)系，第二、三類情況則是我們所不愿看到，但又不能完全回避的客觀存在。[1]

根據(jù)王振耀、白鋼等人給鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)所確立的具體指標(biāo)：A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織不能侵犯村民和村民自治組織依法享有的獨(dú)立自治權(quán)；不能越權(quán)包攬和插手村民自治事務(wù)，把村民自治事務(wù)行政化；B.村民及其自治組織依法行使自治權(quán)，不能把自治權(quán)絕對(duì)化和無限放大；不能用自治的口號(hào)來免除必要的國家負(fù)擔(dān)和義務(wù)。[2]我們可以分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角和村委會(huì)的視角來審視現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系。結(jié)合程同順先生的分類，我們發(fā)現(xiàn)行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系是最多最普遍的一類，其具體展開為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的過度干預(yù)和村委會(huì)的附屬行政化兩種主要表現(xiàn)形式。下面，筆者就對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行分析。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預(yù)

具體地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預(yù)主要集中在對(duì)村委會(huì)的人事權(quán)、決策權(quán)、財(cái)政權(quán)以及生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)之中。

1.對(duì)村委會(huì)選舉的干預(yù)。村委會(huì)由村民依法直接選舉產(chǎn)生，這使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失其合法依據(jù)。也正因?yàn)槿绱耍恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)總是力圖通過種種手段操縱選舉，使他們認(rèn)為"聽話的"、"有能力"的人當(dāng)選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入村委會(huì)選舉的主要環(huán)節(jié)包括選舉發(fā)動(dòng)；產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)；提名候選人；確定正式候選人；組織選舉；解釋投票結(jié)果等等。有的學(xué)者認(rèn)為，在村民自治現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的不適當(dāng)干預(yù)以及隨意撤換村干部是鄉(xiāng)村關(guān)系中最為突出的問題。[3]如1998年12月，浙江省上虞市某鎮(zhèn)仍然用紅頭文件任免村委會(huì)干部，文件大意說：經(jīng)鎮(zhèn)黨委研究決定，提名林某等16人為林岙村等村的村委會(huì)主任，建議盧某等人不再擔(dān)任村委會(huì)主任職務(wù)等。[4]而同年海南省瓊海市某鎮(zhèn)黨委的做法更為荒唐，只因該鎮(zhèn)某村16名黨員聯(lián)名推舉的村委會(huì)主任候選人與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)心目中的人選不一致，鎮(zhèn)黨委便動(dòng)用警力，以黨委書記掛帥，將簽名推薦候選人的部分村民連夜帶走，并以"企圖推翻村委會(huì)"的罪名對(duì)他們實(shí)施了變相拘禁。[1]據(jù)江蘇省民政廳統(tǒng)計(jì)，在全省第五屆村委會(huì)換屆選舉中，他們收到160多份群眾來信，其中有60%是反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)選舉的。[2]有關(guān)研究資料和學(xué)者們的調(diào)查表明，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉中往往能實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，而且這種干預(yù)一般不會(huì)激起村民與政府的沖突。在某些情況下，政府的干預(yù)（如取消賄選所產(chǎn)生的村委會(huì)）通常被認(rèn)為是合理的。

2.不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，利用行政命令代替村莊決定社區(qū)自身的事務(wù)。村里的經(jīng)濟(jì)工作、公益事業(yè)和公共事務(wù)等原本都是屬于村民自治范圍的事項(xiàng)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用，村干部的工資待遇或誤工補(bǔ)貼，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)等等，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，都必須提請(qǐng)村民會(huì)議決定方可辦理。但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的；村干部的工資待遇也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)定；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還直接插手村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從中牟利；在村公益事業(yè)建設(shè)上，大多數(shù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民集資，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織。近些年來，有些地方為了搞教育"雙基"達(dá)標(biāo)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績，搞形象工程，強(qiáng)迫村里舉債、農(nóng)民集資，激化了鄉(xiāng)村和干群沖突。

3.對(duì)村委會(huì)的財(cái)政監(jiān)控。為了保持對(duì)村干部的有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常利用一切盡可能的機(jī)會(huì)和條件加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)控制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性的意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行"村財(cái)鄉(xiāng)管"制度，對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。這種做法的典型是在一些地方興起的"2528"工程，即要求每月25日由村民會(huì)議或村委會(huì)討論本村財(cái)務(wù)事項(xiàng)，28日上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。[3]項(xiàng)繼權(quán)等人調(diào)查的30多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了"村財(cái)鄉(xiāng)管"制度。[4]根據(jù)金太軍等人對(duì)江蘇12個(gè)縣40多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，"村財(cái)鄉(xiāng)管"也極為普遍。[5]尤其值得注意的是，在當(dāng)前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督為名，強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)的控制，并使"村財(cái)鄉(xiāng)管"或"村賬鄉(xiāng)理"合法化和制度化。

4.干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書或者通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什幺以及達(dá)到什幺樣的指標(biāo)要求。我們不否認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在引導(dǎo)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，也不否認(rèn)有些地方在這樣的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方則是一種出于分解任務(wù)指標(biāo)的需要，而這恰恰又忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和市場(chǎng)供需狀況，具有很強(qiáng)的盲目性。結(jié)果，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的利益與生產(chǎn)的積極性，造成干群關(guān)系的緊張與對(duì)立。如湖南省永江縣某鎮(zhèn)要求全鎮(zhèn)農(nóng)民都種香柚，建立全縣的香柚基地，但有個(gè)村有24戶農(nóng)民不愿種香柚，插秧種了水稻。結(jié)果鎮(zhèn)干部就組織了40多個(gè)勞動(dòng)力，把這些農(nóng)民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春，湖北房縣橋上鄉(xiāng)強(qiáng)迫東蒿管理區(qū)公路兩側(cè)農(nóng)田全部改種辣椒，引起數(shù)百農(nóng)戶與鄉(xiāng)政府的嚴(yán)重對(duì)立，其中有個(gè)名叫陳龍菊的農(nóng)民因?yàn)猷l(xiāng)干部把他家農(nóng)田種植的玉米強(qiáng)行毀掉而服毒自盡。[7]

5.對(duì)村委會(huì)的誘致性控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為村級(jí)以上的正式的國家基層政權(quán)，掌握的治理資源遠(yuǎn)多于村，與此同時(shí)，由于農(nóng)民的組織化程度較低，也由于轉(zhuǎn)型期社會(huì)問題的復(fù)雜多變，村委會(huì)在遇到諸多棘手問題（如"釘子戶"拒交提留款、計(jì)劃生育等問題）時(shí)，自己實(shí)在難以解決。因此，村級(jí)治理在許多方面仍需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共權(quán)威為后盾，[1]而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過支持和協(xié)助村的工作來影響村級(jí)治理：一是對(duì)村級(jí)權(quán)力的認(rèn)可和支持，可以增強(qiáng)村干部工作的合法性和權(quán)威地位。村干部的權(quán)威地位在相當(dāng)程度上來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，特別是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后村干部行政權(quán)的虛化，使得村干部的很多工作更加需要取得國家正式權(quán)力的支持。二是為村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)，如爭(zhēng)取貸款、減免稅收、開發(fā)市場(chǎng)等，特別是村委會(huì)希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些貸款。三是直接參與村級(jí)治理，協(xié)助村干部工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接派人支持和協(xié)助村干部解決問題，以免村干部采取強(qiáng)硬措施與村民直接發(fā)生沖突，從而使得今后更難辦事。因此，村委會(huì)一般來說總是盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自己的資源優(yōu)勢(shì)，在很大程度上弱化了村委會(huì)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的誘致性控制。

（二）村委會(huì)的附屬行政化

與村委會(huì)過度干預(yù)相對(duì)應(yīng)的則是村委會(huì)的附屬行政化，亦即村委會(huì)的行政職能侵蝕自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服務(wù)），成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)"準(zhǔn)政權(quán)組織"。

盡管有的學(xué)者認(rèn)為村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度干預(yù)有兩種典型回應(yīng)，即"附屬行政化"和"過度自治化"。（董磊明等，2000；金太軍，2002）[2]但筆者認(rèn)為，后者在全國范圍內(nèi)不具有普遍性，因而不在本文討論之列；而村委會(huì)的附屬行政化則是目前鄉(xiāng)村社會(huì)的基本特征之一。

村委會(huì)的功能大致可以分為兩類：一是自治功能，即村務(wù)。作為群眾性自治組織，村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理經(jīng)濟(jì)工作、公益事業(yè)和公共事務(wù)等自治事務(wù)，如負(fù)責(zé)集體土地的發(fā)包、集體財(cái)產(chǎn)的管理與使用、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、提留的收繳和使用、籌集經(jīng)費(fèi)興辦公益事業(yè)、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)等。二是協(xié)助行政功能，即政務(wù)。作為政府與村民的之間的中介，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行行政管理，完成各種任務(wù)。如征收稅費(fèi)、發(fā)放救災(zāi)救濟(jì)款物、計(jì)劃生育、征兵等。理想模型的村委會(huì)，應(yīng)當(dāng)謀求自治職能與行政職能之間的平衡，用徐勇教授的話說，既要做好政府的"人"，又要當(dāng)好自治組織的"當(dāng)家人"。[3]但在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，村委會(huì)的自治職能往往讓位于行政職能，使村委會(huì)附屬行政化。不少地方的村委會(huì)把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)放在首要的地位，它們只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于"收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)"，而置村民的意見和利益不顧?？陀^地講，直到現(xiàn)在許多村委會(huì)仍然沒有從"行政化"中擺脫出來，它們的主要精力基本上還是糾纏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所交給的行政事務(wù)之中，作為村民自治組織的村委會(huì)只有極少數(shù)將主要精力投入到村莊的民主化治理，自主地開展村民自治活動(dòng)。[4]

村委會(huì)的附屬行政化是一個(gè)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的問題，反映的是國家與社會(huì)的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)國家弱社會(huì)的模式。當(dāng)年彭真同志無不憂慮地指出："村委會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，''''上面千條線，底下一根針''''，這樣就會(huì)把它壓垮。"村委會(huì)的附屬行政化，不僅疏遠(yuǎn)了普通村民與村干部的關(guān)系，成為當(dāng)前農(nóng)村干群沖突的一個(gè)主要原因，更為重要的是它使村委會(huì)變質(zhì)，破壞了村民自治的本質(zhì)精神，阻礙了農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展。

三、宏觀體制困境：鄉(xiāng)村關(guān)系失范的根源

對(duì)于鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，學(xué)者們從多個(gè)角度進(jìn)行了研究。筆者認(rèn)為其深層次原因在于宏觀體制的困境，具體來說，有如下六個(gè)方面：

（一）國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，政府在現(xiàn)代化中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，中國現(xiàn)代化建設(shè)中具有關(guān)鍵性意義的一個(gè)環(huán)節(jié)就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。在中國，經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展和現(xiàn)代化目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)，需要國家開發(fā)農(nóng)村社會(huì)的創(chuàng)造力，培育社會(huì)自組織力量。而現(xiàn)代化進(jìn)程又要求國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行有效的控制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，合理地抽取資源。改革開放以來國家在農(nóng)村"放權(quán)讓利"的做法，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生深刻的變革，形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系格局；另一方面導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益的高度分化，從而出現(xiàn)諸多新的社會(huì)問題。目前，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的過程中，農(nóng)業(yè)始終承擔(dān)著支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的任務(wù)，處于基礎(chǔ)地位。除此之外，當(dāng)前國家仍然需要讓農(nóng)村繼續(xù)為城市和整個(gè)國家的現(xiàn)代化提供糧食作物、部分工業(yè)品和工業(yè)原料以及限量的廉價(jià)勞動(dòng)力。與此同時(shí)，在全球化和中國加入WTO的背景下，農(nóng)民能否自主地完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變亦是個(gè)大問題。從當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)來看，無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面向市場(chǎng)的戰(zhàn)略性調(diào)整，還是發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入，靠村民群眾自己"依法辦理"是實(shí)現(xiàn)不了的。因此，為了達(dá)到這些目的，國家必須加強(qiáng)在農(nóng)村的影響和對(duì)農(nóng)村的控制。那幺，如何保持國家對(duì)農(nóng)村的控制？如何保障農(nóng)民的合法權(quán)益？原來的"政社合一"體制已失去基礎(chǔ)；把正式的政府延伸至村一級(jí)，顯然又是不可能的，因?yàn)閲覍?shí)在不堪重負(fù)。剩下的可能性選擇便是實(shí)行村民自治。國家希望通過這種方式把農(nóng)民組織起來，由村民自己管理自己的事務(wù)，發(fā)展群眾性自治組織。同時(shí)，國家仍需要通過正式的政權(quán)組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來引導(dǎo)和規(guī)約村民自治及其組織形式--村委會(huì)的活動(dòng)。因此，村民自治是國家在新的歷史時(shí)期，為了維護(hù)農(nóng)村乃至全社會(huì)的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證能較順利地從農(nóng)村社會(huì)提取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)的失范現(xiàn)象，正是在這種控制方式下國家艱難地尋求"放權(quán)"與"控制"兩者平衡的外在表現(xiàn)。

（二）壓力型行政體制

如前所述，為了加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家和政府力求將權(quán)力滲入到社會(huì)的多個(gè)角落，以盡可能多地動(dòng)員一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治資源。這種后發(fā)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，往往都是以壓力型行政體制作為制度支撐的。壓力型體制一般指的是"一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。"[1]壓力型行政體制中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個(gè)下級(jí)行政組織，并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)、考核的主要依據(jù)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲考核，有的甚至采取"一票否決制"（如目前縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作考核普遍實(shí)行"三個(gè)一票否決制"，即計(jì)劃生育一票否決制、信訪社會(huì)治安一票否決制、發(fā)展經(jīng)濟(jì)一票否決制）；下級(jí)行政機(jī)關(guān)官員的升遷、工資福利、榮辱和完成上級(jí)下達(dá)指標(biāo)的情況掛鉤，承受著來自上級(jí)行政機(jī)關(guān)的巨大壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，處于整個(gè)科層組織的最底端，所承受的壓力往往最大。國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)，最終需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)加以貫徹、落實(shí)，即人們通常所說的"上面千條線，下面一根針"。在體制性的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有動(dòng)力和精力指導(dǎo)和支持村委會(huì)運(yùn)作。同時(shí)，出于完成指標(biāo)和追求政績的動(dòng)機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往傾向于把指標(biāo)分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委會(huì)完成任務(wù)。壓力型行政體制驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會(huì)，也是村委會(huì)附屬行政化的外在原因，這一體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失范的壓力源。

（三）權(quán)力和利益的自我膨脹

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的過度干預(yù)也是權(quán)力和利益自我膨脹的產(chǎn)物。權(quán)力和利益都有一個(gè)顯著特點(diǎn)，這就是自我擴(kuò)張性--不斷地追求更大的權(quán)力和更多的利益，直到受到約束和抵制為主。正如霍布斯所說的那樣，"我把永無休止地謀求權(quán)力的欲望，至死方休，作為一切人類的普遍傾向"，這是"因?yàn)樗荒鼙ＷC如果不再獲得更多的權(quán)力和手段卻仍可像目前一樣安穩(wěn)的生活。"[1]對(duì)于任何政府來說，權(quán)力和財(cái)政需求都有自我擴(kuò)張的趨勢(shì)。政府的財(cái)政需求和壓力不僅來源于社會(huì)和公共的需要，也來源于政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張。在我國現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和利益的自我膨脹最突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的擴(kuò)大和機(jī)構(gòu)、人員的膨脹，管了許多管不好也不應(yīng)該管的事。并且這種趨勢(shì)被中國后發(fā)外生型的現(xiàn)代化模式不斷加以強(qiáng)化，因?yàn)檎诂F(xiàn)代化進(jìn)程中起著主導(dǎo)作用，承擔(dān)著許多原本屬于社會(huì)的職能和任務(wù)。這不僅降低了行政效率，也增大了管理成本，加劇了財(cái)政短缺的矛盾。河南省許昌縣1994年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員為7986人，1999年達(dá)到11241人，年均增長651人，按年人均工資4800元計(jì)算，1999年僅財(cái)政供養(yǎng)人員工資支出就達(dá)4650萬元，高于同年財(cái)政收入的4384萬元。[2]由此，我們不難看出建國以來政府機(jī)構(gòu)膨脹給財(cái)政帶來的巨大壓力和負(fù)擔(dān)。為了緩解自身的財(cái)政壓力，確保自身的財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也竭力維持和加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和干預(yù)。

（四）制度供給短缺

現(xiàn)階段，《村委會(huì)組織法》作為村民自治的一個(gè)基本制度安排，立法精神是十分明確的，但由于缺乏具體的執(zhí)行制度安排的有效支撐，鄉(xiāng)村關(guān)系存在著制度短缺的現(xiàn)象，集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

現(xiàn)行的成文法律過于原則化。《村委會(huì)組織法》第四條規(guī)定："鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"這雖然從原則上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但總的說來，這些規(guī)定都過于原則，難以操作，既沒有明確規(guī)定指導(dǎo)、支持、幫助的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定協(xié)助的范圍和形式。[3]在全國各省人大制定的《村委會(huì)組織法》實(shí)施辦法中，只有遼寧、黑龍江、湖北和新疆四個(gè)省、自治區(qū)明確列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體指導(dǎo)事項(xiàng)，其它省、自治區(qū)和直轄市只是對(duì)《村委會(huì)組織法》第四條規(guī)定的簡單重復(fù)或略作補(bǔ)充，甚至有的省出臺(tái)的實(shí)施辦法中根本沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的專門條款。[4]模糊不清的法律規(guī)定客觀上給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巨大的自由裁量權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠以指導(dǎo)為名對(duì)村委會(huì)的正常工作加以干涉，損害村委會(huì)的自治權(quán)益。另外，從和鄉(xiāng)村關(guān)系密切相關(guān)的村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系來看，現(xiàn)有法律制度同樣也未能明確劃分村委會(huì)與村黨支部的職權(quán)范圍，有關(guān)規(guī)定多是模糊、定性的規(guī)定。

成文制度規(guī)定與制裁手段相脫節(jié)。從制度層面講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的行政管理與村民要求擴(kuò)大自治之間的矛盾，是由現(xiàn)行的法律沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的權(quán)利義務(wù)及其違反后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任所造成的。任何一項(xiàng)完整的制度都應(yīng)該由規(guī)范性制度安排和懲戒性制度安排兩部分構(gòu)成?！洞逦瘯?huì)組織法》第四條只粗略地規(guī)定了鄉(xiāng)村的"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系。它雖然確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)地位，卻只規(guī)定了行為模式，而沒有規(guī)定哪些是"村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)"；它雖然規(guī)定了村委會(huì)應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作，但沒有規(guī)定協(xié)助的范圍與形式，也沒有規(guī)定村委會(huì)不履行義務(wù)應(yīng)受到何種制裁；它也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民的自治權(quán)，應(yīng)承擔(dān)什幺責(zé)任，村民應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)部門尋求保護(hù)和救濟(jì)。成文制度安排在邏輯結(jié)構(gòu)上存在著這種規(guī)范性制度與制裁手段相脫節(jié)的缺陷，往往會(huì)導(dǎo)致實(shí)際中的兩種現(xiàn)象：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵害村民對(duì)村委會(huì)的制度決定權(quán)；二是村民及村委會(huì)干部搞狹隘的地方主義。

（五）現(xiàn)行財(cái)稅制度的缺陷

政治體制和行政體系中出現(xiàn)的病癥往往可以在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中找到病原體。鄉(xiāng)村關(guān)系的失范現(xiàn)象與現(xiàn)存的財(cái)稅制度有著密切的關(guān)系。1984年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入一般由稅收和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，前者主要以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅等稅種組成，后者以縣政府的財(cái)政撥款為主要形式。1994年分稅制實(shí)行之后，中央與地方財(cái)稅制度的變化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境之中。中央政府通過控制能夠帶來更多財(cái)政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分享比例，使中央政府的財(cái)政狀況得到了巨大好轉(zhuǎn)，這種利益上收的做法得到了地方各級(jí)政府的相繼效仿，而作為行政體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了最大的受害者。然而，在壓力型體制的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況更是雪上加霜，結(jié)果通常是入不敷出。誠如項(xiàng)繼權(quán)教授所說的，財(cái)權(quán)的中央集中化與事權(quán)的地方化之間的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的體制性根源。[1]隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入將進(jìn)一步減少，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨更大的財(cái)政壓力。在現(xiàn)有的體制下，巨大的財(cái)政壓力迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將權(quán)力的觸角延伸到村委會(huì)，從村莊汲取財(cái)政資源。擴(kuò)大和提高"三提五統(tǒng)"的標(biāo)準(zhǔn)、罰款、集資、攤派甚至亂收費(fèi)都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府彌補(bǔ)財(cái)政收入不足的辦法，這就與村委會(huì)的自治原則相沖突，自然會(huì)受到村委會(huì)的抵制，鄉(xiāng)村關(guān)系必然走向緊張。

（六）黨政關(guān)系下的"兩委"體制

如果說壓力型行政體制和不平衡的財(cái)稅制度激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會(huì)的動(dòng)機(jī)，而現(xiàn)行規(guī)范性制度的供給短缺又給這種行為留有空間和余地的話，那幺黨政關(guān)系下的村委會(huì)與村黨支部的"兩委"體制則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會(huì)提供了便利條件。《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定："中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。"這就明確了"兩委"中村黨支部與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村黨支部直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最高行政首長--鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的副書記。這種合法的權(quán)力格局為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府（即廣義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）控制村委會(huì)提供了合法合理又便利的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常通過黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體系來完成行政任務(wù)的下派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長利用與村黨支部書記的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系間接形成了對(duì)村委會(huì)事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的這種間接控制不僅加深了鄉(xiāng)村之間的矛盾，也進(jìn)一步擴(kuò)大了村委會(huì)與村黨支部已有的矛盾，使"兩委"沖突激化。更加值得憂慮的是，為了化解"兩委"矛盾，相當(dāng)一部分村莊開始推行"兩票制"或"兩選聯(lián)動(dòng)機(jī)制"，實(shí)現(xiàn)村支書與村主任"一肩挑"。"一肩挑"雖然能夠暫時(shí)緩解"兩委"沖突，但卻為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村委會(huì)創(chuàng)造了更加有利的條件：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用村委會(huì)主任的"雙重身份"對(duì)其發(fā)號(hào)施令，以符合法律和組織程序的方式直接干預(yù)村莊事務(wù)，村委會(huì)的獨(dú)立地位很難得到保證，從而陷入"附屬行政化"的泥潭之中。

四、結(jié)論與思考

綜上所述，本文運(yùn)用了"國家與社會(huì)"互動(dòng)的分析框架，以規(guī)范研究和實(shí)證研究相結(jié)合為主要的研究方法，著重從理論的層面探討了村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源。通過上述分析，筆者得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系問題，是國家與社會(huì)、政府與農(nóng)民之間關(guān)系的一個(gè)縮影。從這一層面上講，村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系根本上要受國家宏觀體制的影響。"矛盾在下面，問題在上面"，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系失范的根源在于宏觀體制中存在問題，鄉(xiāng)村之間的矛盾與沖突往往只是"宏觀體制困境在基層的映像"。[2]換而言之，是我國"強(qiáng)國家-弱社會(huì)"模式在基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、壓力型行政體制、立法與司法體制、中央與地方的財(cái)稅制度、黨政關(guān)系與黨的基層組織制度等宏觀體制中的問題得不到解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系中的種種弊病也不會(huì)得到化解，鄉(xiāng)村關(guān)系的失范現(xiàn)象仍然會(huì)存在。

2.協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系，不能僅僅將目光局限于鄉(xiāng)村，不能"頭痛醫(yī)頭，腳病醫(yī)腳"，應(yīng)從全局的角度審視鄉(xiāng)村關(guān)系的體制病灶，最終通過積極推進(jìn)宏觀體制的改革從根本上解決問題。也正因?yàn)槿绱?，我們可以簡單評(píng)論學(xué)術(shù)界關(guān)于理順鄉(xiāng)村關(guān)系的一些意見。無論是程同順的"修改、完善相關(guān)法律法規(guī)"，"建設(shè)具有現(xiàn)代民主政治素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍"[1]；還是金太軍的"健全村民自治制度體系"，"將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來"，"改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核機(jī)制"，"明確村委會(huì)和村黨支部各自的權(quán)限和職責(zé)"[2]。這種在既有的"鄉(xiāng)政村治"治理模式內(nèi)進(jìn)行改革與完善的努力，無疑忽視了鄉(xiāng)村關(guān)系的政治生態(tài)環(huán)境和國家宏觀體制的影響。而沉延生"鄉(xiāng)治、村政、社有"的主張[3]和徐勇教授"縣政、鄉(xiāng)派、村治"的構(gòu)想[4]，則從更為宏觀的行政體制上提出了改革的方案，姑且不論這種方案的合理性與可行性。然而，筆者認(rèn)為單純的行政體制改革尚不足以解決現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系問題。所幸，項(xiàng)繼權(quán)則從法律制度，行政和財(cái)政政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)及活動(dòng)方式等四個(gè)方面提出了相應(yīng)的改革和調(diào)整措施。[5]這種頗為全面的宏觀體制改革當(dāng)然比前述兩類意見更為全面。然而，由于作者沒有認(rèn)識(shí)到黨和國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的定位及發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的設(shè)想，所以這種意見無異于"空中樓閣"，最終會(huì)因缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)而無法付諸于實(shí)施。筆者認(rèn)為，只有國家轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，并相應(yīng)地從宏觀上改革現(xiàn)行法律、行政體制、財(cái)稅制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，并輔之以具體而富有實(shí)效的微觀變革與發(fā)展，才能最終理順鄉(xiāng)村關(guān)系。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3.從更為廣闊的視野來看，鄉(xiāng)村關(guān)系是改革開放以來農(nóng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，歸根結(jié)底是一個(gè)發(fā)展的問題，其最終解決離不開政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育的發(fā)展，離不開公民社會(huì)的充分發(fā)育和成熟。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，建構(gòu)一種既能解決國家意志在鄉(xiāng)村社會(huì)有效貫徹，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量對(duì)國家權(quán)力制約的民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)，是關(guān)系到我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治建設(shè)的一項(xiàng)關(guān)鍵性因素。而民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系的構(gòu)建僅僅局限于鄉(xiāng)村層面的微觀改革與發(fā)展是不夠的，它需要我們?cè)诟鼮楹暧^的國家層面上進(jìn)行制度創(chuàng)新，就當(dāng)前我國"強(qiáng)國家-弱社會(huì)"的現(xiàn)狀來說，后者顯得更為重要。