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摘要:隨著市場經(jīng)濟體制下公共財政制度的建設(shè)，教育財政也必須進行與公共財政制度相適應的改革。本文提出了公共財政制度下教育財政制度的理論分析框架，提出了構(gòu)建與公共財政制度相適應的教育財政制度的改革思路。

關(guān)鍵詞：公共財政；教育財政

一、公共財政論及公共財政框架的構(gòu)建

1.公共財政論

公共財政論是起源、發(fā)展于西方市場經(jīng)濟國家并在世界范圍內(nèi)廣為接受的財政理論，目前它已經(jīng)成為我國在市場經(jīng)濟條件下進行財政制度改革的主要理論依據(jù)。公共財政論由于強調(diào)財政的“公共性”而謂財政為“公共財政”，公共財政論對“公共財政”所下的定義是“國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動”。[1]公共財政的主要內(nèi)涵包括兩方面的內(nèi)容：第一，公共財政是“市場”的財政。第二，公共財政是“公共”的財政。

所謂“市場”的財政是指公共財政是與市場經(jīng)濟和適應的財政。它對政府財政活動范圍的限定是以彌補市場失效為自己的活動準則，即政府財政只能活動于市場失效的領(lǐng)域內(nèi)。市場失效主要有兩種情況，一種是市場經(jīng)濟中存在某些不符和完全競爭條件、市場機制無法發(fā)揮有效配置資源的作用的領(lǐng)域，如公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、信息失靈等；第二種情況是完全競爭市場運行結(jié)果本身的缺陷，如社會分配不公平、宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定等。公共財政活動要在充分尊重市場機制作用的前提下、在市場機制不能或無法很好地起作用時發(fā)揮作用。從這一點來看，公共財政與過去計劃經(jīng)濟體制下我國財政活動廣泛深入到一般性市場競爭活動領(lǐng)域有著根本的不同。

所謂“公共”的財政是對公共財政活動內(nèi)容的描述，它強調(diào)政府財政活動主要是為市場提供公共服務(wù)。在此，“公共服務(wù)”可以從三個方面來理解。第一，“公共財政”所提供的“公共服務(wù)”不同于“家計財政”所提供的“家計服務(wù)”，它是面向市場經(jīng)濟中所有經(jīng)濟主體所提供的服務(wù)，它要求對所有的經(jīng)濟主體一視同仁；第二，“公共服務(wù)”是指市場經(jīng)濟中的“公共事務(wù)”，這些公共事務(wù)是市場經(jīng)濟中各個經(jīng)濟主體都會涉及的，如競爭規(guī)則的制定、市場秩序的維護等；第三?！肮卜?wù)”是“非經(jīng)營性”的活動。經(jīng)營性活動是以營利為目的的活動，營利性決定了其行為的個體性、本位性和短期性，沒有哪一個經(jīng)營性部門會完全站在社會整體利益和長期利益的角度從事經(jīng)營活動。相反，逐利的動機驅(qū)使他們總是首先從自身的、眼前的利益出發(fā)。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)、個人家庭等經(jīng)濟主體追求自身的、短期的利益行為被認為是合理的，為此必須要求有一個組織能夠站在長遠的全局的角度從事以促進社會整體利益為目的的服務(wù)即“公共服務(wù)”。為了避免政府財政活動陷入“個體”、“本位”和“短期”的特征，就必須保證公共服務(wù)的“非經(jīng)營性”。

2.公共財政框架的構(gòu)建

近年來在財政領(lǐng)域最根本、最引人關(guān)注的改革莫過于從國家財政模式向公共財政模式的轉(zhuǎn)變。自1998年底全國財政工作會議明確提出初步建立公共財政基本框架的改革目標以來，作為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的重要環(huán)節(jié)，公共財政框架的構(gòu)建成為近年來我國財政體制改革的重要內(nèi)容。2000年全國財政工作會議又進一步提出要加決定立與市場經(jīng)濟相適應、與我國國情相結(jié)合的公共財政體系。2000年11月李嵐清在第二次省級干部財政研究班上作了題為“以三個代表的重要思想為指導建立公共財政的初步框架”的重要講話，這既表明了國務(wù)院建設(shè)公共財政的決心，同時也預示了我國近期內(nèi)財政體制改革的方向。

構(gòu)建公共財政框架是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。市場經(jīng)濟的根本特征是讓市場機制在資源配置中起主導性和基礎(chǔ)性的作用，政府僅僅是在市場失效領(lǐng)域發(fā)揮作用。這就要求政府不該管的盡量不去管，同時該管的一定要管好，只有這樣才能保證市場機制的正常運行。在計劃經(jīng)濟體制下我國實行的是國家財政模式，其特點是以政府計劃為基本的資源配置機制，政府財政幾乎包攬了所有的事務(wù)并介入了幾乎所有的經(jīng)濟活動。在這種模式下，政府不該管的事也管了，該管的事卻沒有管好，即存在著財政的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。顯然，在市場化改革趨勢下，政府財政必須全面退出市場有效運行的領(lǐng)域，在彌補市場失效和提供公共服務(wù)的基本準則下正確界定政府財政活動范圍，構(gòu)建以尊重市場為前提的公共財政框架。

從根本上來說，公共財政框架構(gòu)建的核心主要表現(xiàn)在四個方面：

其一，對財政支出的規(guī)范。對財政支出的規(guī)范是公共財政框架構(gòu)建的主要內(nèi)容。就財政活動的主要內(nèi)容而言，財政支出是核心，財政的公共性主要體現(xiàn)在財政支出的公共性。計劃經(jīng)濟體制下國家財政模式的財政支出范圍過大，主要表現(xiàn)為對競爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域和經(jīng)營性事業(yè)單位包攬過多，超出了政府財政理應開支的范圍，這被稱為政府財政的“越位”；另一方面，由于財政“越位”占用了大量公共資金，在應該由政府承擔的社會公共需要方面政府卻無力保障，這便形成了財政的“缺位”。構(gòu)建公共財政框架首要的任務(wù)就是改變財政供給的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，規(guī)范財政供給范圍。具體而言就是要減少直至取消財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資，重點保證對國家安全、政權(quán)法制建設(shè)和基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等公共事業(yè)發(fā)展的財政支出，尤其是要保證對公共產(chǎn)品的支出，這是公共財政“公共性”賴以成立的基礎(chǔ)。

其二，政府財政職責的轉(zhuǎn)變。與政府財政支出范圍的規(guī)范相適應的是公共財政框架下政府財政職責的轉(zhuǎn)變。與計劃經(jīng)濟體制下政府財政幾乎無所不包、無所不能相區(qū)別，公共財政框架下政府財政職責的特點往往被描述為“有所為有所不為”，即政府財政的行為規(guī)范是在某些事務(wù)上予以干預、在某些事務(wù)上不予干預，在某些事務(wù)上起主要作用、在某些事務(wù)上起次要作用。具體而言政府財政職責的轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在兩對關(guān)系的處理上：公平與效率以及生產(chǎn)與調(diào)控。公平與效率是公共財政在職責上必須做出的選擇。就政府財政的基本活動范圍來說，公平應當成為公共財政主要的職責。效率盡管也是政府財政的主要職責之一，但是在市場經(jīng)濟下效率問題主要由市場去解決，公平問題是市場所不能為的，屬于市場失效的范圍，必然要由政府來保證。在計劃經(jīng)濟下，政府除了行使資源配置的職能之外實際上還擔負著生產(chǎn)者或生產(chǎn)組織者的任務(wù)。當政府直接介入生產(chǎn)環(huán)節(jié)時，企業(yè)實際上就成為政府的附屬物，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、為誰生產(chǎn)的問題都是由政府說了算，企業(yè)沒有權(quán)利同時沒有責任。在這種情況下企業(yè)的贏賺虧賠全由政府扛著，企業(yè)的生產(chǎn)資源也完全由政府支付，實際上政府的作用無非體現(xiàn)為企業(yè)的“總帳房”或“錢袋子”，并沒有真正實現(xiàn)社會資源的合理分配和合理流動。在公共財政框梁下，資源配置職能主要由市場機制來執(zhí)行，生產(chǎn)也主要由企業(yè)自主經(jīng)營，政府要從直接的生產(chǎn)經(jīng)營活動中退出來，政府財政要起到宏觀調(diào)控的作用，當把財政資金僅僅用作生產(chǎn)資源時它的功效只是“1：1”的，而把財政資金用作調(diào)控手段時則可以收到“以四兩撥千斤”的效果。這樣不僅可以大大提高財政資金的使用效益，更推動了政府財政職責轉(zhuǎn)變。

其三，理順政府與市場的關(guān)系。公共財政是“市場”的財政決定了市場機制在整個經(jīng)濟活動中的基礎(chǔ)性作用，決定了政府要在充分尊重市場的條件下發(fā)揮作用。在國家財政模式下，政府經(jīng)濟活動以指令性計劃控制為主要表現(xiàn)形式，市場僅處于次要的地位，市場的運行規(guī)律往往不被尊重或被政府的意志所凌駕。構(gòu)建公共財政就是要理順市場經(jīng)濟條件下政府與市場之間的關(guān)系，明確政府和市場的職能分工。凡是市場能發(fā)揮作用的地方，政府應當放手讓市場機制去自動調(diào)節(jié)，而政府經(jīng)濟行為則以彌補市場失效領(lǐng)域為界限，同時促進市場的發(fā)育與完善。

其四，政府財政的法制化。政府財政的法制化是指政府活動必須置于法律的根本約束規(guī)范之下。市場經(jīng)濟是建立在規(guī)則和秩序之上的法治經(jīng)濟，政府財政作為政府的經(jīng)濟行為也必然要在市場經(jīng)濟的法律規(guī)范約束之下。在市場經(jīng)濟條件下，財政實際上是連接政府和市場的橋梁和紐帶。因此，“財政活動的法制性既是市場經(jīng)濟對財政的要求，又是現(xiàn)代公共財政的重要特點”。[2]中國傳統(tǒng)的國家財政模式盡管也具有法制化的表面特征，但實際上由于國家意志的主導性地位而導致中國的財政行為并沒有達到法治的狀態(tài)，最典型的便是財政預算約束的軟化及其相應所導致的財政行為的隨意性。財政預算原來應當是約束財政行為的基本法律手段，然而在國家財政模式下預算往往起不到應有的作用，一來是因為預算本身缺乏預見性，財政支出類似于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法，什么工作出了問題就多給一些錢，問題少就少給錢，這實際上就等于在不斷改變預算，所以往往會出現(xiàn)“一年預算、預算一年，到了年底還在追加預算”的現(xiàn)象；其次是人情大于規(guī)則，“會哭的孩子多吃奶”，叫的越響給錢越多，不聲不響則少給錢或不給錢；第三，首長項目破壞預算的嚴肅性。在上述情況下，預算約束的弱化是顯而易見。在國家財政模式下出現(xiàn)這種現(xiàn)象其實并不奇怪，這和國家財政模式中人們觀念上所持有“財政資金是國家的，國家有權(quán)隨意支配”的錯誤認識有關(guān)。公共財政特征非常明確地表明，財政資金是公共的、是取之于民眾的，一切財政資金都必須納入預算管理，而預算必須經(jīng)立法機關(guān)審查通過，要充分反映提供了財政資金的民眾的意愿，要充分維護預算約束的嚴肅性，預算一旦經(jīng)立法機關(guān)審議通過就不得隨意更改。對于預算約束軟化、法制性不強的中國財政來說，通過公共財政框架的構(gòu)建促進財政的法制化是市場經(jīng)濟的必然要求。

二、公共財政制度下教育財政制度分析的理論框架

在公共財政制度建設(shè)的過程中，觀念的更新和規(guī)范的重構(gòu)是極其復雜的，必須置于相應的理論框架的指導之下。同樣，與公共財政制度相適應的教育財政制度的構(gòu)建也是極其復雜的，我們首先必須建立公共教育財政制度理論分析的框架。

1.公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是公共財政框架最基本的核心理論，同時也是構(gòu)建教育財政框架的基本理論。公共產(chǎn)品理論認為，“公共經(jīng)濟和政府介入應限制在市場失效的范圍內(nèi)”，而“提供公共產(chǎn)品正是政府最主要的活動范圍之一”。[3]顯然，以彌補市場失效力存在理由的政府財政，對公共產(chǎn)品的提供是其最主要的活動內(nèi)容。根據(jù)該理論，由于不同層次、不同類型的教育分別表現(xiàn)為不同屬性的產(chǎn)品，教育財政的支出范圍和支出重點也應當是有所限制和有所選擇的。在公共財政框架下，教育財政支出首先應當用于提供教育中的公共產(chǎn)品。也即是說，對于教育中的公共產(chǎn)品應當由政府財政無償向受教育者提供，對于教育中的準公共產(chǎn)品則應當采取由政府財政補貼加上向受教育者收費的混合提供方式。另外，公共產(chǎn)品理論認為，公共產(chǎn)品的受益范圍存在層次性，因而政府財政職責也存在著層次的區(qū)分。這為教育財政制度中不同級別政府教育財政職責的區(qū)分提供了分析的依據(jù)。

2.公共選擇理論

公共選擇理論分析的是公共產(chǎn)品的資源配置及其效率問題，其特點是將市場經(jīng)濟的原理和“經(jīng)濟人”假設(shè)以及“政治交易”分析應用于政府行為分析。公共選擇理論為市場經(jīng)濟條件下對政府財政活動的規(guī)范與約束以及公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的分離提供了依據(jù)。該理論認為，無論哪一種公共決策方式都存在著制度缺陷；同時，由于政府并非“公益人”而是“經(jīng)濟人”，其對自我政治利益的追求必然會導致財政支出的擴張、尋租行為和財政支出的隨意性和短期性。在存在上述特征的條件下，如果不對政府的財政行為進行限制和規(guī)范，政府的財政活動將不僅不能促進社會整體利益甚至還可能有損于社會整體利益。由于教育生產(chǎn)的長期性以及教育效益的潛在性和間接性，政府“經(jīng)濟人”特點在教育財政活動中表現(xiàn)尤為突出。鑒于此，在教育財政制度的建設(shè)中加強對教育財政的法制化建設(shè)將是非常重要的。另外，公共選擇理論所揭示的官僚主義、缺乏競爭、信息不充分等政府失靈現(xiàn)象還為公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)”與“提供”環(huán)節(jié)的分離提供了依據(jù)。由于政府失靈的存在，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供同時由政府來執(zhí)行將可能是效率低下并品質(zhì)低劣的，因此在公共產(chǎn)品提供方式不變的情況下將市場機制引入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)將是可能的選擇。這種生產(chǎn)與提供的分離顯然會對政府財政活動方式發(fā)生深刻的影響。美國的“教育券”制度便是該種財政改革的具體典范。

3.公平與效率

公平與效率是政府公共財政框架的兩個基本點。在資源配置過程中，公平與效率的矛盾幾乎是不可避免的，這就決定了公共財政政策或政府財政職責的選擇性。公平與效率的矛盾在教育財政領(lǐng)城最突出的表現(xiàn)就是公共財政資源在不同階段的教育之間、不同的區(qū)域之間以及不同人群之間的分配。當公共資源更傾向于高等教育時有助于公共資源利用效率的提高，但是同時卻會因用于義務(wù)教育的公共資源的減少而有損教育的公平；另外，當公共資源更傾向于社會弱勢群體時教育的公平程度提高，但卻由于不能把更多的公共資金用于能力較強的人的教育而使教育投入的邊際收益減少從而降低公共教育資源的利用效率。顯然，公共教育資源的配置完全取決于政府在公平與效率之間的權(quán)衡選擇，政府究竟把公平和效率何者作為自己的主要職責必然會導致教育財政活動有不同的結(jié)果。

4.公共事務(wù)論

公共事務(wù)論也是公共財政框架下規(guī)范政府財政行為的基本理論依據(jù)之一。所謂“公共事務(wù)”是指“在私人社會里企業(yè)和個人家庭所不愿做、不能做、做不了，但卻又是經(jīng)濟和社會生活所必不可少的，實質(zhì)上體現(xiàn)全體居民共同利益的那些事務(wù)”[4].在此，公共事務(wù)論所要強調(diào)的亦是政府活動的公共性。由公共事務(wù)的公共性出發(fā)，公共事務(wù)論不僅和公共產(chǎn)品理論一樣規(guī)范了政府財政的活動范圍，而且對政府財政的活動方式進行規(guī)范。按照公共事務(wù)的公共性要求，政府經(jīng)濟活動應當是面向所有經(jīng)濟主體的活動，在經(jīng)濟體制中存在不同經(jīng)濟成分時，政府財政必須要一視同仁沒有歧視地提供同樣的公共服務(wù)，這一點在教育財政制度中也非常重要。由于目前教育市場中存在著不同性質(zhì)的辦學主體，而對不同的辦學主體提供同樣的公共事務(wù)服務(wù)是保證市場公平和市場秩序、促進各種辦學主體共同發(fā)展的必然要求。為此，教育財政的非歧視性也必然成為公共財政框架下教育財政的基本原則之一。

三、教育財政制度的變革——構(gòu)建公共財政框架下的教育財政制度

遵循公共財政制度的要求以及公共財此制度下教育財政的基本分析框架，針對當前教育財政制度中與公共財政理念不相符的內(nèi)容，本文認為當前教育財政制度應當進行如下改革，目標在于構(gòu)建與公共財政框架相適應的教育財政制度。

1.重新規(guī)范教育財政的支出范圍和支出重點

規(guī)范教育財政支出范圍和支出重點，主要是針對教育財政資金的支出結(jié)構(gòu)而言。公共財政將政府財政支出的范圍主要限定在公共產(chǎn)品和非市場領(lǐng)城。教育是政府財政投資的主要領(lǐng)域，政府在退出競爭性生產(chǎn)領(lǐng)城之后應當加大對教育的投資。同時，由于教育領(lǐng)域內(nèi)部也存在著公共領(lǐng)城與市場領(lǐng)域的區(qū)分，教育財政也必須遵據(jù)公共財政的規(guī)范對教育財政的支出范圍和支出重點有所限制和有所選擇。根據(jù)我國教育財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，教育財政支出的重新規(guī)范主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，教育財政活動要退出教育活動中市場可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如對后勤的支出、對學校社會服務(wù)活動的成本支出、對成人教育的支出等，這些活動并不具有公共性特征，應當遵循市場規(guī)律由市場進行資源配置；其二，教育財政支出應當以義務(wù)教育為主。要進一步加大對義務(wù)教育的投資力度，提高義務(wù)教育在教育財政總支出的比重。眾所周知，目前我國教育財政支出的結(jié)構(gòu)是“高重心”型，即高等效育財政支出的相對比重偏高，而義務(wù)教育財政支出的相對比重偏低（我國教育結(jié)構(gòu)是“低重心”型，以1994年為例，小學生數(shù)量和大學生數(shù)量的對比是68.2%：1.5%.而兩者所獲教育財政資源的數(shù)量對比卻是33.27%；21.05%，同期國際水平則是高等效育經(jīng)費比重在17%—18%之間，小學經(jīng)費比重在40%—50%之間）。從公共財政的規(guī)范出發(fā)，這種支出結(jié)構(gòu)是極不合理的，必須要轉(zhuǎn)變教育財政支出的結(jié)構(gòu)，加大對義務(wù)教育的投資才符合公共財政制度的要求。

2.重新劃分政府間教育財政責任

所謂政府間責任的區(qū)分主要是就中央政府和地方政府對教育的財政投資責任的分工而言。公共財政在對中央政府和地方政府財政責任進行分工時主要遵循的是公共產(chǎn)品受益范圍的層次論和財政聯(lián)邦主義。公共產(chǎn)品受益范圍層次論認為，政府責任的區(qū)分應當根據(jù)公共產(chǎn)品受益覆蓋范圍來決定，受益范圍覆蓋全國的由中央政府負責，收益范圍覆蓋地區(qū)或地方的則由地方政府負責；同時根據(jù)財政聯(lián)邦主義，當?shù)胤焦伯a(chǎn)品存在收益外溢性時，地方政府會做出某些無效支出的決定，此時要求上級政府要對這些決定進行糾正；另外財政聯(lián)邦主義還規(guī)定了基本公共服務(wù)的最低供應原則，即任何公民無論居住哪里都應當獲得同等的最低水準的基本公共服務(wù)，當某些地方政府由于經(jīng)濟不發(fā)達而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其它地區(qū)同等的最低的基本公共服務(wù)時，上級政府有責任在財政上幫助那些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的政府。

據(jù)此我們認為，政府間教育財政責任的區(qū)分應當遵循下面的基本思路：

第一，高等教育是一種受益覆蓋范圍比較廣的地方性準公共產(chǎn)品、其主要的財政責任應當由省級政府負責。

當前，我國高等教育管理體制的改革也正順應了這一思路。但是，目前中央政府還負擔著少數(shù)國家級高等學校的財政責任，從原則上來說這是不合理的，但是由于歷史的原因以及優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略的需要，這種狀況在一定時期內(nèi)還會存在。然而從公共財政的規(guī)范要求來說這種狀況必須轉(zhuǎn)變，正如世界銀行1995年在《中國高等教育改革》報告中所建議的那樣，所有的中國大學都可以成為省屬大學，屆時，大學的財政責任將必然主要由省級政府承擔。

第二，義務(wù)教育是一種更具全國性特征的公共產(chǎn)品或者說是一種正外溢性很強的地方性產(chǎn)品，省級政府和中央政府應當擔負更多的財政責任，并建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度以平衡地區(qū)之間的差異。

目前我國義務(wù)教育的財政責任主要在地方政府，理由是義務(wù)教育是地方性公共產(chǎn)品。實際上這種認識并不準確。表面看起來義務(wù)教育的受益覆蓋范圍主要在地方區(qū)域，然而由于義務(wù)教育并不能給地方帶來具體的經(jīng)濟收益，義務(wù)教育的收益更多表現(xiàn)為公民社會道德水平提高、文化素質(zhì)改善等有助于增進社會整體利益的方面，因此它更像是一種全國性的公共產(chǎn)品。同時，即便把義務(wù)教育視為地方性公共產(chǎn)品，它也是一種正外溢性很強的地方性公共產(chǎn)品，因為義務(wù)教育階段的學生往往在畢業(yè)以后就通過上大學等途徑流往其它地區(qū)，使得義務(wù)教育的收益外溢。在這種情況下地方政府自然缺乏投資義務(wù)教育的積極性如果義務(wù)教育的財政責任主要由地方政府負責，教育投資往往會出現(xiàn)以拖欠、減撥為特征的政府責任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，其結(jié)果就是政府公共服務(wù)提供不到位。另外，在地方政府之間財力懸殊的情況下，有些地方政府在義務(wù)教育提供方面根本達不到基本公共服務(wù)的最低供應，使得義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)性差異過大。鑒于此，中央政府和省政府應當加大對義務(wù)教育的投資責任。為此需要在兩方面進行改革：一方面是觀念的改革，要強化中央政府和省政府尤其是中央政府在義務(wù)教育方面“應盡的”責任；另一方面要在保證中央政府和省級政府義務(wù)教育財政責任落實的制度建設(shè)方面下功夫，如建立規(guī)范的中央政府對地方政府的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，以及省級政府對下級政府義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付制度等。

3.加強教育財政的法制化建設(shè)

如前所述，公共財政是法治財政，為了達到法治就必須加強法制化建設(shè)，這既是為了防止政府財政活動隨意性的需要，更是為了提高財政自身效益的需要。在市場經(jīng)濟條件下加強教育財政法制化建設(shè)非常迫切。目前教育財政預算被隨意更改的現(xiàn)象非常普遍，往往是某個首長的一句話就可以使某個項目上馬或者下馬，預算不僅沒有約束力甚至還隨著領(lǐng)導的意志而更改，預算實際上形同虛設(shè)。這種狀況被稱為“軟預算約束現(xiàn)象”，該現(xiàn)象顯然不符合公共財政的要求，更不符合市場經(jīng)濟的要求。導致“軟預算約束現(xiàn)象”的原因主要有預算的預見性差、公共資金分配不公、預算外資金的存在，以及財政中的人情因素等。在公共財政框架下預算應當成為教育財政法治的主要手段，克服“軟預算約束現(xiàn)象”，加強預算約束的硬化應當是教育財政法制化的主要體現(xiàn)。為此，一方面應當加強教育財政預算體制的改革，如取消預算外資金存在的合理性；另一方面要加強預算審批的程序管理。

4.公平對待不同類型的辦學主體

在教育市場中存在不同的辦學主體是市場經(jīng)濟的必然。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟條件下，財政是政府執(zhí)行國有化政策的關(guān)鍵工具，財政對國有經(jīng)濟的優(yōu)惠和對私有經(jīng)濟的歧視幾乎已經(jīng)是一種習慣，然而這種習慣對市場經(jīng)濟的公平競爭極為有害。在市場經(jīng)濟下公平競爭必然要求財政必須消除對不同經(jīng)濟成分的不同的財政待遇，這也是政府財政尊重市場規(guī)律的具體體現(xiàn)。在教育市場中存在不同辦學主體時，強調(diào)教育財政公平對待不同類型的辦學主體也是非常必要的。既然是“公共”財政和“公共事務(wù)”，那么在公共事務(wù)的范圍內(nèi)就應當是一視同仁的。比如在對學生的財政資助方面，公立學校的學生和私立學校的學生同樣都有獲得政府資助的權(quán)利；再如在公立學校和私立學校享受政府財政優(yōu)惠政策（如稅收優(yōu)惠）方面，只要它們?yōu)樯鐣峁┝送瑯拥墓卜?wù)，它們就有權(quán)享受同等的待遇。

5.明確“公平優(yōu)先，兼顧效率”的教育財政職責

“公平優(yōu)先，兼顧效率”的含義是指，在教育財政制度中，公平應當成為教育財政的主要職責，在教育財政資源配置中，公平原則應當是首要的原則；同時，為了提高教育財政資源的使用效益，更加有效地促進教育公平，教育財政資源的分配和使用也應當考慮效率原則。

在市場機制的運行中，效率無疑是最重要的原則，效率優(yōu)先是市場的自然選擇。然而政府行為的原則與市場不同，財政的公共性決定了在公平與效率之間政府首先應當選擇公平。這一點在教育財政中尤為如此。首先，教育的公平是市場所不能為的，教育的公平只有通過政府財政的干預才能有效實現(xiàn)；其次，教育公平是通向社會公平的重要途徑，如果作為促進社會公平手段的教育本身就是不公平的，那么社會公平只能是離我們的生活越來越遠。

當然，“公平優(yōu)先，兼顧效率”是教育財政的整體原則，實際上由于中央政府和地方政府具有不同的屬性，中央政府和地方政府在公平與效率上往往有著不同的追求。一般來說，由于地方政府更關(guān)注地方利益因而也更關(guān)注資源的效率問題，中央政府則可以超越地方利益而關(guān)注社會整體的公平問題。所以，通常中央政府和較高層次的地方政府在教育財政活動中應當以公平作為優(yōu)先原則，而地方政府則以效率作為優(yōu)先原則。比如在高等教育財政中，地方政府對學校的投資因更關(guān)注效率原則而傾向于把更多的財政資金投向優(yōu)質(zhì)的學校和優(yōu)秀的學生，而中央政府則應更關(guān)注公平而把錢主要用于扶持薄弱學校和處在劣勢的學生；在義務(wù)教育的投資中，市縣級政府更關(guān)注財政資金的效率問題，而省政府和中央政府則應當以保障義務(wù)教育的公平、平衡人群和地區(qū)之間的差距為主要職責。

6.在義務(wù)教育階段引入市場機制，提高教育財政資源的利用效率

在義務(wù)教育階段引入市場機制是對市場機制的充分的尊重，只要市場能夠發(fā)揮作用的地方就讓市場起作用；同時在義務(wù)教育階段引入市場機制還可以避免政府失效所可能產(chǎn)生的公共產(chǎn)品提供的低效率。公共產(chǎn)品理論把公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供分離為兩個環(huán)節(jié)，這為教育財政活功提供了新的思路，為在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中引入市場機制同時又不違背教育財政的公共性提供了可能。按照公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)是指公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式，即由誰進行生產(chǎn)的問題；公共產(chǎn)品的提供則是指公共產(chǎn)品的消費方式，即由誰支付獲得產(chǎn)品消費權(quán)的費用。公共產(chǎn)品理論認為，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供可以有四種不同的組合方式：（1）公共生產(chǎn)，公共提供即由政府投資直接組織生產(chǎn)并無償?shù)叵蛏鐣峁┊a(chǎn)品；（2）公共生產(chǎn)，市場提供。即政府投資并組織生產(chǎn)，消費者以付費的方式取得產(chǎn)品的消費權(quán)；（3）私人生產(chǎn)，公共提供。即由私人投資并組織生產(chǎn)，由政府出面購買讓消費者無償消費；（4）私人生產(chǎn)，市場提供。即完全的市場化，由私人投資生產(chǎn)同時消費者付費消費。對于公共產(chǎn)品而言，關(guān)鍵主要體現(xiàn)在消費方式上，只要該產(chǎn)品是公共提供的便可以保證足額供給，至于生產(chǎn)方式則可以采取不同的方式。將該理論運用到教育財政，主要與義務(wù)教育的財政投資有關(guān)。義務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，過去我們采取的實際上是“公共生產(chǎn)、公共提供”，即政府投資興辦學校同時受教育者免費入學，這種模式下財政資源直接投向?qū)W校，所需資源較多。這種模式在特定的歷史條件下大大促進了義務(wù)教育的發(fā)展，但同時也有很大的弊端。如同樣都是政府投資興辦的學校，學校之間實際上缺乏真正的競爭，質(zhì)量不高；另外，由于政府“經(jīng)濟人”特性和其它政府缺陷的存在，財政對義務(wù)教育的投資往往不夠從而導致生產(chǎn)不足、義務(wù)教育發(fā)展緩慢。鑒于此，我們可以將義務(wù)教育的生產(chǎn)與提供分離，在義務(wù)教育的生產(chǎn)環(huán)節(jié)引入私人資本，讓私人投資興辦學校，政府財政資金則主要集中用于保證消費者無償接受義務(wù)教育。這樣一來，由于政府節(jié)約了大量的用于興建學校的資金，可以保證更多的學生免費接受義務(wù)教育；同時，由于在義務(wù)教育的生產(chǎn)中引入了市場機制，可以通過競爭來促進義務(wù)教育質(zhì)量的提高從而提高義務(wù)教育財政經(jīng)費的利用效率。目前，許多國家出現(xiàn)的義務(wù)教育階段學校的私營化實際上就是生產(chǎn)方式的市場化，這其中其實蘊含著義務(wù)教育財政模式的變革。

參考文獻

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