導(dǎo)語：行政管理論文-中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

提要：利用國家、省、縣三級行政單位的統(tǒng)計和普查數(shù)據(jù)，分析了我國近20年來耕地面積變化的總體趨勢、空間特征和驅(qū)動因子。揭示出：1減少的耕地主要是分布在東部地區(qū)質(zhì)量較好的耕地，而增加的耕地主要是質(zhì)量較差的邊際土地；2非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占地的多少對固定資產(chǎn)投資的增減仍十分敏感；3城市化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散程度對土地的利用效率具有重要的影響。作者建議重新檢討現(xiàn)行的土地管理政策，提出了應(yīng)盡快從行政區(qū)“耕地總量平衡”向“基本農(nóng)田的有效保護”轉(zhuǎn)移等政策措施。

關(guān)鍵詞：耕地損失/驅(qū)動因子/政策啟示

進入90年代以來，土地利用/土地覆被變化受到越來越多的關(guān)注，成為全球變化研究的核心領(lǐng)域之一[1].由于全球變化研究領(lǐng)域更為側(cè)重對地球系統(tǒng)的碳循環(huán)和生物多樣性變化的研究，因而對森林（特別是熱帶雨林）和濕地等類型的土地覆被變化投入了較多的精力。其實，另一種土地覆被變化可能對地球生命支撐系統(tǒng)的威脅更為直接，這就是有限的耕地資源在工業(yè)化過程中的喪失。就這種變化來講，中國大陸在近20年來成為全球最為突出的地區(qū)。

考慮到下個世紀初人口高峰到來時中國農(nóng)業(yè)所面臨的壓力，耕地資源的變化無疑是影響中國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

1耕地數(shù)量變化的總體趨勢

與淡水資源一樣，土地資源屬于典型的多功能性自然資源，隨著人口和經(jīng)濟社會的發(fā)展，受到來自各方面需求的壓力不斷增大。特別是在經(jīng)濟高速增長的中國，土地資源，尤其是耕地資源，在這種需求的壓力下經(jīng)歷著前所未有的利用方式和質(zhì)量的變化。中國改革開放以來耕地資源變化總體趨勢表現(xiàn)為向其他利用方式的轉(zhuǎn)變，總面積持續(xù)減少。在“誰來養(yǎng)活中國”

的論爭和全球食物安全危機之背景下，耕地損失的問題引起了政府和社會各界廣泛的關(guān)注[2、3].我國政府為了遏制耕地持續(xù)減少的勢頭，提出了以行政區(qū)“耕地總量平衡”為目標的耕地保護政策。

對于我國耕地總量，一直缺乏權(quán)威的數(shù)據(jù)。比較長的時間序列數(shù)據(jù)是國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料[4].根據(jù)統(tǒng)計局的資料，我國耕地面積在1957年達到高峰，其后經(jīng)歷了一次大幅度的減少。第二次大的滑坡發(fā)生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次從1992年持續(xù)至今。

改革開放以來耕地減少的速度是60年代至今最快的一段時間。根據(jù)原國家土地管理局和國家統(tǒng)計局的資料計算[5]，1978～1997年累計增加耕地1140萬hm2，累計減少1605萬hm2，兩者相抵，凈減少465萬hm2，占耕地總面積的3.5%，相當(dāng)于整個江蘇省的耕地面積。這段時間平均每年凈減少耕地25萬hm2，而在此前的10年（1968～1978）間，平均每年凈減少16萬hm2，速度明顯加快。

在改革開放以來的20年間，耕地總量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面積超過了減少的耕地面積。但凈增面積有限，不超過10萬hm2.凈減少最快的是1984～1988年，年均減少55萬hm2，其中1985年是減少最多的一年，達100萬hm2.1993～1995三年也很突出，每年凈減少近40萬hm2.

如果僅從全國尺度考察耕地總量變化，會忽視一些重要的現(xiàn)象。從耕地面積變化的空間分布上看，凈減少最快的一是廣東、福建、上海、江蘇、浙江、山東、北京、天津及遼寧等沿海省份；二是陜西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。盡管從全國的趨勢看個別年份耕地面積是凈增加的，但這些自然條件較好的省份自1978年以來一直維持著凈減少的趨勢。

那些自然條件較差的邊遠省份，如內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆、云南、廣西、貴州、甘肅、寧夏等省，1988年以后耕地卻基本上是凈增加的。個別省份，如內(nèi)蒙古和黑龍江等，增加的幅度還比較大。耕地面積變化的這種區(qū)域差異，說明在我國耕地總量的動態(tài)平衡中，生產(chǎn)力較低的耕地面積的增加，在數(shù)量上部分地抵消了優(yōu)質(zhì)良田的減少，因而掩蓋了問題的實質(zhì)。

2耕地數(shù)量變化的構(gòu)成和分布

1988年以來，原國家土地管理局每年公布耕地增減的統(tǒng)計資料，被認為是這方面比較權(quán)威的數(shù)據(jù)。根據(jù)該局1988～1995年的數(shù)據(jù)分析，8年中增加的耕地主要來源于荒地開墾，占76%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和復(fù)墾所占的比例較小，分別為13%和11%.在損失耕地的構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括轉(zhuǎn)變?yōu)楣麍@、魚塘、林地及草地的耕地，占有最大的份額，為62%.其次為非農(nóng)建設(shè)占地，占20%.自然災(zāi)害損毀（風(fēng)蝕、水蝕、沙壓、洪澇）的耕地面積占18%.

新開墾的耕地主要來于自然條件較為惡劣的東北、西北和西南地區(qū)。新疆、云南、黑龍江、內(nèi)蒙古及廣西等省8年間荒地開墾面積最大，占全國開荒總面積的60%.有趣的是，這幾個省份也正是災(zāi)害毀損耕地最為嚴重的地區(qū)。從結(jié)構(gòu)調(diào)整占地的情況看，果園和魚塘占地問題較為嚴重的省份包括廣東、江蘇、遼公務(wù)員之家，全國公務(wù)員共同天地寧、湖北及陜西等，主要是東部和中部地區(qū)；而退耕還林還草的耕地占總耕地面積最大的省份有內(nèi)蒙古、陜西、新疆、西藏和云南，主要分布在西部地區(qū)。非農(nóng)建設(shè)占地比較嚴重的地區(qū)明顯地分布在以珠江三角洲、長江三角洲和京津為中心的東部沿海地區(qū)，此外，湖北、河南及安徽等中部省份也比較嚴重。值得注意的是，在1988～1991年期間，沿海12個省份非農(nóng)建設(shè)占地在全國此類占地中的比重維持在40%左右，而在此后的4年，比重上升到50%～55%.

中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示來自:免費論文網(wǎng)

3增減耕地的質(zhì)量差異

如果只從數(shù)量上比較耕地面積的增減，不能充分說明目前發(fā)生在我國的耕地問題的實質(zhì)。

實際上，在我們這個有著幾千年農(nóng)業(yè)文明而且人多地少的國度，尚存的可開墾宜農(nóng)荒地資源已十分有限。因此，近年來新增加的耕地主要是生產(chǎn)力較低的邊際土地。這些耕地產(chǎn)量低而不穩(wěn)，退耕的危險很大。此外，由于人口與耕地在空間分布上高度相關(guān)，損失的耕地，尤其是非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，主要是優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田。這些耕地往往含有很高的物化資本。從以上所述耕地面積變化的地理分布上，也可以看出這些問題。

為了說明近年來我國耕地變化造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的損失，我們按增、減耕地所在地區(qū)的糧食單位面積平均產(chǎn)量進行了大致的估算[6].1988～1995年間，我國新增加的耕地面積為39萬hm2/a，減少60萬hm2/a，比例為1∶1.54.按增減耕地所在省份和所發(fā)生的年份糧食平均產(chǎn)量水平估算，新增加耕地貢獻的糧食為143萬t/a，減少的耕地造成的糧食損失為236萬t/a，比例為1∶1.65.假如將空間尺度縮小到縣，這種估算就更加接近于實際情況。1980～1994年間，我國耕地凈增加縣份增加的耕地總計為10萬hm2/a，凈減少的縣份減少共44萬hm2/a，比例為1∶4.4.按增減耕地所在縣份1990年糧食平均產(chǎn)量水平估算，耕地凈增加縣份貢獻的糧食約424萬t/a，耕地凈減少縣份的糧食損失為3216萬t/a，比例為1∶7.6.實際上，采用所在地區(qū)平均產(chǎn)量水平來計算，多數(shù)情況下是過高地估計了新增耕地而過低地估計了損失的耕地的生產(chǎn)水平。但無論如何，這一估算說明，假如只是從總量增減平衡上來衡量我國的耕地問題，可能會舍本求末。

論文中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示來自

4耕地變化的驅(qū)動力分析

在改革開放后的20年中，我國耕地面積的變化與經(jīng)濟波動有著較為密切的聯(lián)系（圖1）。

首先，從全國耕地總量的變化曲線上看，以固定資產(chǎn)投資大幅度提高為特征的經(jīng)濟鼓動期都伴隨著新一輪的耕地總量滑坡，而經(jīng)濟調(diào)整期則出現(xiàn)耕地損失減緩的勢頭。與固定資產(chǎn)投資關(guān)系最為密切的是非農(nóng)建設(shè)占用耕地的情況。以這個時期中耕地減少幅度較大的1992～1995年為例，以省級數(shù)據(jù)計算的兩者的相關(guān)系數(shù)高達0.85.非農(nóng)建設(shè)占地對固定資產(chǎn)投資較為敏感，某種程度上說明我國城鄉(xiāng)的建設(shè)用地效率低，不夠集約。如果把單位固定資產(chǎn)投資占用耕地的面積作為評價用地效率的指標，我們發(fā)現(xiàn)，用地效率較高的省份大都分布在城市化水平高的地區(qū)，如京、津、滬、吉、粵、魯、閩等；城市化水平低的省份往往用地效率也低，如藏、皖、豫、黔、滇、桂、陜等（表1）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在空間布局上的分散是造成非農(nóng)建設(shè)占地多的一個主要方面。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在城鎮(zhèn)的只占8%，其余分散在農(nóng)村[7].以省級資料做比較，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散程度高的省份用地效率就低（表1）。

*資料來源：建設(shè)占地為1992～1995年數(shù)據(jù)，來源于文獻5；固定資產(chǎn)投資為1992～1995年數(shù)據(jù)，來源于文獻4；工業(yè)企業(yè)數(shù)和城市化程度為1995年數(shù)據(jù)，來源于文獻4.

在1988～1995年間，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的耕地損失占總耕地損失的一半以上。這部分占地主要有兩種情況，一是退耕還林還草，二是開辟果園或開挖魚塘。前者主要是在政府有關(guān)環(huán)境和生態(tài)保護政策和十大防護林工程的指導(dǎo)和帶動下進行的；后者主要是農(nóng)民在比較經(jīng)濟效益的驅(qū)使下發(fā)生的①。1979～1996年，我國的果園面積增加了近4倍。從增長曲線上來看，與糧食產(chǎn)量的增長有密切的關(guān)系。果園面積的兩個快速擴大期（1985～1988年和1993～1996年）都是在糧食總產(chǎn)上了一個臺階之后。1985～1988年是果園面積擴大最快的時期，它是在1983年糧食產(chǎn)量達到一個高峰之后，農(nóng)民人均占有糧食得到了迅速提高，人們開始尋找提高收入的新的土地經(jīng)營方式。同時，我國3種主要糧食作物的單位面積產(chǎn)量也是在1984年前后達到歷史新高，為農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營提供了可能。

土地退化構(gòu)成我國耕地損失的另一個重要的驅(qū)動因子。我國每年因災(zāi)害毀損的耕地面積平均為4.5萬hm2左右，主要發(fā)生在東北、西北和西南各省。災(zāi)損耕地嚴重的省份也是開荒面積最多的地區(qū)，兩者的相關(guān)系數(shù)為0.75.這些地區(qū)自然條件均較惡劣，環(huán)境十分脆弱。一般來講，受沙漠化威脅大的東北和西北地區(qū)，因災(zāi)損而棄耕的面積較大；受水土流失威脅較大的西南地區(qū)，因災(zāi)損而棄耕的面積相對較小，但造成的耕地生產(chǎn)力損失也是不可忽視的。

5政策啟示

根據(jù)以上分析，作者認為在我國目前耕地保護的政策和管理上，應(yīng)強調(diào)以下幾點：

中國近20年來耕地面積的變化及其政策啟示（1）在耕地的保護上，數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)并重。政府在有關(guān)政策的宣傳和掌握上，應(yīng)盡快從行政區(qū)“耕地總量平衡”向“基本農(nóng)田的有效保護”和“用途管制”轉(zhuǎn)移。從本文的分析可以看出，片面強調(diào)總量平衡，不僅造成該保護的良田沒有保護好，還間接地鼓勵地方開墾那些不適宜耕種的土地，造成環(huán)境和生態(tài)的惡化；

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花不利于耕地的保護。應(yīng)鼓勵城市的發(fā)展，縮并自然村，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市和中心城鎮(zhèn)靠攏；

（3）城市和鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)機制的不健全是土地資源集約公務(wù)員之家，全國公務(wù)員共同天地利用的重要限制因素。應(yīng)加快城市土地一、二級市場的建設(shè)；進一步鞏固農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；

（4）由于普遍認為我國的后備耕地資源主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，而這里的耕地開墾與生態(tài)保護的矛盾最大。因此今后的耕地開發(fā)一要慎重，二要合理規(guī)劃。