導語：反壟斷執(zhí)法行業(yè)壟斷研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在《反不正當競爭法》執(zhí)法實踐中，如何處理工商行政管理部門與相關行業(yè)部門的關系，合理確定各自的職能定位，維護執(zhí)法的統(tǒng)一性，是當前公平交易執(zhí)法中的突出問題。由此，也引發(fā)了《反壟斷法》起草過程中關于執(zhí)法機構(gòu)設置的敏感問題。北京大學法學院盛杰民教授的此篇文章，從工商部門查處兩起不正當競爭案例入手，通過分析普通法與特別法的適用，提出“誰是合法執(zhí)法主體”的問題。綜觀國外市場競爭秩序執(zhí)法機構(gòu)的體制與職能，盛教授提出：行業(yè)監(jiān)管不能代替市場監(jiān)管，損害市場競爭秩序的違法行為由本行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管有不妥之處。當前應明確，工商行政管理部門是法律確立的當然行政執(zhí)法主體。建立和完善工商部門為主導，與其他行政管理機構(gòu)、法院相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公平競爭執(zhí)法機制是當務之急。（編者注）

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，“壟斷堅冰”開始松動?！斗床徽敻偁幏ā芬灾浦故袌龈偁幹谐霈F(xiàn)的不正當競爭行為和壟斷行為，維護公平、自由和有序的市場競爭環(huán)境，從而實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化為根本目標。在《反不正當競爭法》頒行的這10多年中，作為其執(zhí)法主體的工商機關一直貫徹和執(zhí)行上述目標。但是，近年來，基于《反不正當競爭法》中某些規(guī)定內(nèi)容，工商機關在很多具體的執(zhí)法過程中躑躅難行。這就使得工商機關的執(zhí)法效果大打折扣，進而影響整個社會對不正當競爭行為的打擊效果，影響正常的社會競爭秩序的建立和維護。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，誰才是不正當競爭行為的合法執(zhí)法主體，這一問題也成為人們關注的焦點。由于執(zhí)法主體不明確，工商部門與其他行業(yè)主管部門的執(zhí)法行為產(chǎn)生沖突，不同部門的執(zhí)法在法律適用上產(chǎn)生較大差距，《反不正當競爭法》的執(zhí)法出現(xiàn)了割據(jù)狀態(tài)，一部權(quán)威性的法律有被分解的危險。

《反不正當競爭法》是為了適應黨的十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，在1993年9月2日經(jīng)第八屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議審議通過的我國第一部專門調(diào)整市場競爭行為的法律，并于同年12月1日起正式實施。10多年來，該法在維護社會主義市場經(jīng)濟秩序、保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益方面發(fā)揮了非常重要的作用。但是，該法自誕生之日起，就伴隨著諸多與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應的問題。譬如，究竟何者應當為不正當競爭行為的合法執(zhí)法主體，就是一直困擾理論界和實踐界的難題?！斗床徽敻偁幏ā返谌龡l第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！币话阏J為，《反不正當競爭法》將其執(zhí)法主體的資格賦予了工商機關。但是，基于對“法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”這一內(nèi)容的不同理解和認識，人們在具體的執(zhí)法過程中產(chǎn)生了分歧。工商部門在履行執(zhí)法職責的同時，也就自然地承受來自方方面面的質(zhì)疑。而在遭受太多的質(zhì)疑之后，工商部門自身也產(chǎn)生了“動搖”，最明顯的表現(xiàn)就是對“邊緣化”的行為有時不得不采取少管或不管的態(tài)度。這對我們的市場經(jīng)濟秩序的建立和完善并不是一個可取之策。

司法的“搖擺不定”

長期以來，保險在我國一直是壟斷行業(yè)，現(xiàn)在仍處于壟斷地位。某些保險公司經(jīng)常濫用其在理賠方面的優(yōu)勢地位，限定他人購買其指定商品或者服務。保險公司如果濫用其行業(yè)優(yōu)勢地位，限定投保人或保險受益人購買其指定的產(chǎn)品，那么就限定了投保人或保險受益人購買該類產(chǎn)品的自由，同時剝奪了其他生產(chǎn)經(jīng)營者參與競爭的機會。這種行為一方面破壞了公平的市場競爭機制，另一方面也限制了經(jīng)營者之間的自由競爭。這種涉及保險行業(yè)的不正當競爭行為究竟由誰來監(jiān)管？作為保險行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，保監(jiān)會認為其擁有當然的管理權(quán)；而作為《反不正當競爭法》的執(zhí)法機構(gòu)，工商部門認為自己擁有絕對的監(jiān)管權(quán)。讓人更加困惑的是，法院在對工商部門和保監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)限的認定上存在著兩種截然不同的看法。

例證之一：1999年9月至12月間，中國人民保險公司湘潭市岳塘支公司委托工商銀行岳塘支行湘潭電機廠的財產(chǎn)保險業(yè)務，收取保費106萬元。之后，人保岳塘支公司通過虛列保險人（黃建華、高春潮、王東方等）的方式，從106萬元保費中套取了手續(xù)費8.12萬元，并將其中7萬元以現(xiàn)金方式支付給工商銀行岳塘支行。通過調(diào)查，湖南省湘潭市工商局認定人保岳塘支公司存在不正當競爭和商業(yè)賄賂行為，并于2002年9月作出沒收人保岳塘支公司非法所得的處罰決定。人保岳塘支公司以“工商部門不具備監(jiān)管處罰保險公司的主體資格”為依據(jù)，于同年11月向湘潭市雨湖區(qū)人民法院提起行政訴訟。

2003年6月24日，湖南省湘潭市雨湖區(qū)人民法院作出一審判決，認為“工商部門對保險公司不具有監(jiān)督管理權(quán)”，其對保險公司實施監(jiān)督和處罰超越了職權(quán)，從而判決湘潭市工商局敗訴。同時，法院認定“原告（保險公司）的行為不存在不正當競爭的行為”，其支付7萬元的行為是錯誤的，但只是違反了《保險公司財務制度》的有關規(guī)定，不構(gòu)成商業(yè)賄賂。湘潭市雨湖區(qū)法院的判決理由是：盡管《反不正當競爭法》第三條第二款規(guī)定“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”，但《保險法》中第八條規(guī)定“國務院金融監(jiān)督管理部門依照本法負責對保險業(yè)實施監(jiān)督管理”。而且，“《反不正當競爭法》和《保險法》是普通法和特別法的關系，在保險公司開展保險業(yè)務活動中，應按照特別法優(yōu)于普通法的原則處理?！?/p>

湘潭市工商局對一審判決不服，隨后向湘潭市中級人民法院提起上訴。2003年9月1日，湘潭市中級人民法院宣布了中國人民保險公司湘潭市岳塘支公司訴湘潭市工商局越權(quán)實施監(jiān)管以及處罰一案的二審判決，認定湘潭市工商局的監(jiān)管和處罰是合法有效的。湘潭市中級法院撤銷雨湖區(qū)法院一審判決的理由是：“《保險法》雖然認定國務院金融監(jiān)督管理機構(gòu)對保險業(yè)實施監(jiān)督管理……但就保險公司賬外暗中給付保險人或保險經(jīng)紀人手續(xù)費或傭金進行商業(yè)賄賂的問題，沒有明確如何監(jiān)督管理，也就是說這一特別法就此沒有規(guī)定，即排除了國務院金融監(jiān)督管理部門對此依法監(jiān)督管理的職權(quán)，那么工商行政管理機關可以依照《反不正當競爭法》第三條第二款的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)?！?/p>

在此案中，兩級法院在認定保險公司不正當競爭行為的監(jiān)督管理權(quán)的主體資格上存在著重大分歧：一審法院認為“國務院金融監(jiān)督管理部門依照《保險法》負責對保險業(yè)實施監(jiān)督管理”，從而排除了工商部門對整個保險行業(yè)的監(jiān)管權(quán)；而二審法院認為商業(yè)賄賂行為屬于《保險法》這個特別法中沒有規(guī)定的內(nèi)容，所以應該適用作為普通法的《反不正當競爭法》，又因為工商部門是《反不正當競爭法》的執(zhí)法主體，所以工商部門有當然監(jiān)管權(quán)。

由此產(chǎn)生問題之一：如何看待作為普通法的《反不正當競爭法》與《保險法》等其他特別法之間的關系？

例證之二：2000年，湖南省慈利縣工商局認定中國人壽保險慈利縣支公司在委托代辦學生保險業(yè)務中存在商業(yè)賄賂行為，并據(jù)此作出對其罰款8萬元的行政處罰。保險公司不服，向張家界市中級人民法院提起行政訴訟。2000年8月22日，張家界市中級法院作出一審判決，認為“被告（工商局）對原告實施處罰屬超越職權(quán)行為”，“中國保監(jiān)會是全國商業(yè)保險業(yè)的主管部門，依法對商業(yè)保險業(yè)履行監(jiān)管職責”，工商局“沒有足夠的證據(jù)證實原告（保險公司）及其兼職代辦員有直接或者變相強制他人訂立保險合同、收取保險費的行為”。隨后，工商局提出上訴，湖南省高級人民法院于2001年2月26日作出二審判決，駁回上訴，維持原判。2003年2月14日，湖南省高級人民法院對此案進行了再審，并作出維持二審判決的裁判。

本案中，湖南省高級法院的判決理由和前述案件中湘潭雨湖區(qū)法院的判決理由相同，并且直接提出特別法《保險法》所賦予保監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)應當優(yōu)于普通法《反不正當競爭法》所賦予工商部門的監(jiān)管權(quán)。值得注意的是，在再審判決中，湖南高院進一步提出：“對于保險業(yè)的違法違規(guī)行為，1998年以前由人民銀行查處，1999年以后逐步交由保險監(jiān)督管理委員會查處?！?/p>

因此，產(chǎn)生了問題之二：保監(jiān)會和工商局，誰來維護保險競爭秩序———兩者不相與謀，抑或是共存共管？

值得注意的是，2000年4月，最高人民法院曾經(jīng)就工商局和保監(jiān)會之間監(jiān)管權(quán)的爭議給湖北省高級人民法院作出過《關于對保險公司不正當競爭行為如何確定監(jiān)管檢查主體的答復》。在該答復中，最高人民法院表明了“工商部門也有權(quán)檢查處罰保險公司的不正當競爭行為”的態(tài)度。但是，盡管有該答復的存在，工商局和保監(jiān)會之間由于存在著不同的執(zhí)法角度，兩者之間的監(jiān)管權(quán)爭議仍在繼續(xù)。

執(zhí)法部門之間的博弈

由于執(zhí)法主體不明確，工商部門與其他行業(yè)主管部門之間就執(zhí)法職能開始了博弈。仍以工商部門與保監(jiān)會之間的博弈為例。首先，保監(jiān)會通過具體的個案函告方式排斥工商局的監(jiān)管權(quán)。

2002年以來，浙江省工商部門大力治理省內(nèi)保險行業(yè)強制保險和商業(yè)賄賂，處罰了多家違法違規(guī)的保險公司。隨后，在眾家保險公司的抱怨聲中，杭州保監(jiān)辦就保險機構(gòu)的不正當競爭行為出現(xiàn)多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，專門向中國保監(jiān)會發(fā)出了《關于明確保險機構(gòu)不正當競爭行為執(zhí)法主體等問題的緊急請示》（保監(jiān)浙發(fā)［2003］88號）。

中國保監(jiān)會在2003年6月11日向杭州保監(jiān)辦下發(fā)了《關于明確保險機構(gòu)不正當競爭行為執(zhí)法主體的復函》，并抄送了浙江省委、省政府、省工商局和各地保監(jiān)辦。在復函中，保監(jiān)會表明了自己的態(tài)度：“保險行業(yè)作為一個經(jīng)營風險的特殊行業(yè)……為防范和化解行業(yè)風險，國務院專門成立中國保監(jiān)會作為保險業(yè)的主管機關，加強對保險業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管”，“各地保險機構(gòu)的不正當競爭行為應由保監(jiān)辦進行統(tǒng)一的監(jiān)督檢查。”保監(jiān)會提出由其進行統(tǒng)一監(jiān)管的理由是：首先，中國保監(jiān)會“三定”方案明確規(guī)定了中國保監(jiān)會“依法對保險企業(yè)的經(jīng)營活動進行監(jiān)督管理和業(yè)務指導，維護保險市場秩序，依法查處保險企業(yè)違法違規(guī)行為”；其次，《保險法》也是保監(jiān)會監(jiān)管權(quán)的依據(jù)之一。此外，保監(jiān)會還建議各地保監(jiān)辦，在“必要的時候可以請當?shù)毓ど滩块T配合工作”，并“向省委、省政府報告并取得支持，妥善處理好保險監(jiān)管機構(gòu)與工商行政管理部門的業(yè)務分工……有關進展隨時向保監(jiān)會報告?！痹讷@得保監(jiān)會的回函后，杭州保監(jiān)辦于2003年7月23日向各保險公司省級（一級）分公司和各行業(yè)協(xié)會印發(fā)了轉(zhuǎn)發(fā)保監(jiān)會復函的通知，并抄送各市人民政府、浙江省工商局和各市工商局。

應該說，工商局和保監(jiān)會在保險行業(yè)不正當競爭方面監(jiān)管權(quán)的爭議由來已久。早在2000年，國務院法制辦公室曾下發(fā)給湖南省法制辦一份《對〈關于保險業(yè)不正當競爭行為監(jiān)管執(zhí)法主體問題的請示〉的意見函》。該函對監(jiān)管主體之爭提出了明確的說法：“根據(jù)《保險法》第八條……我們認為，保險公司在開展保險業(yè)務中發(fā)生的不正當競爭行為，應當由保險業(yè)務監(jiān)管部門即國務院保險監(jiān)督管理委員會實施監(jiān)督檢查?！?/p>

可見，促成上述保監(jiān)會的函告的最直接因素，并不是保監(jiān)會在執(zhí)法過程中遇到與工商局之間的糾葛，而是保險公司的頻頻“抱怨”。姑且不論保監(jiān)會和工商局誰擁有對保險行業(yè)不正當競爭行為的監(jiān)管權(quán)，單就被查處的保險公司對保監(jiān)會的“青睞”而對工商局的“排斥”態(tài)度而言，我們似乎可以判斷出何者的監(jiān)管更有效果。

其次，保監(jiān)會通過具體的個案函告力圖將工商局排除在監(jiān)管行列之外，還試圖通過全行業(yè)的整頓來影響整個社會對監(jiān)管主體資格的評價。

2001年4月，北京市工商局根據(jù)國家工商總局的《對重點壟斷行業(yè)的限制競爭行為進行專項整治的通知》，決定于同年4月至9月對保險行業(yè)的不正當競爭行為進行專項整頓。與此同時，北京市保監(jiān)會也宣布從10個方面重點整頓和規(guī)范保險市場秩序，時間是5月到11月，與北京市工商局的“打擊保險行業(yè)不正當競爭”計劃基本同步。保監(jiān)會的舉措受到了社會輿論的一片贊譽。

但是，仔細分析工商局和保監(jiān)會各自的整頓內(nèi)容，就會發(fā)現(xiàn)兩者迥然不同的動機：從北京市工商局公布的4個檢點來看，其理論依據(jù)是《反不正當競爭法》，整治的重點也是不正當競爭行為和限制競爭行為。而在中國保監(jiān)會向各地保監(jiān)辦下達的整頓意見中，開宗明義的第一句話是：“為貫徹落實國務院關于全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作會議精神?！北１O(jiān)會整頓的10條重點中，除最后一條行政強制保險是標準的壟斷行為外，其他全是針對保險市場本身的混亂而進行的。保監(jiān)會利用消費者對壟斷和不正當競爭的痛恨心理，強行把一個對國內(nèi)保險業(yè)發(fā)展影響深遠的市場整頓行動當做“反壟斷與不正當競爭”的注解。

目前，我國國內(nèi)市場競爭秩序的維護存在下列主要問題：一是作為市場競爭規(guī)范中的普通法的《反不正當競爭法》與《保險法》等其他特別法之間的協(xié)調(diào)問題；二是《反不正當競爭法》直接賦予執(zhí)法主體資格的工商局與保監(jiān)會等其他特定行業(yè)的管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題。簡言之，就是“誰是合法執(zhí)法主體”的問題。類似的執(zhí)法主體不明確的問題，在執(zhí)法部門對待證券、電信、銀行、電力等行業(yè)不正當競爭以及價格不正當競爭、招標投標不正當競爭等行為的態(tài)度上也常有發(fā)生。

國外獨立執(zhí)法機構(gòu)的啟示

面對我國實踐中出現(xiàn)的執(zhí)法主體不明確這個棘手問題，縱觀西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家獨立的準司法性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)，或許對我們提出應對方案有些許啟示。

在普通法不能對市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的新型交易形態(tài)進行妥善規(guī)制的時候，美國于1890年通過了《謝爾曼法》，希望其能夠在維持自由的市場競爭秩序方面有所作為。最初的《謝爾曼法》的執(zhí)行機構(gòu)是普通法院。但是，一方面法院本身的被動性，決定了其只能在事后對違法行為進行追究；另一方面法院通常只完成對個案的追訴，無法進行全國性市場競爭的規(guī)范性指導和規(guī)制，而且每一案件的調(diào)查和審理時間過于冗長，所以《謝爾曼法》的實施效果大打折扣。

因此，美國國會在1914年設立了聯(lián)邦交易委員會(FederalTradeCommission，簡稱FTC)，試圖通過其具有濃厚行政色彩、比聯(lián)邦司法部更獨立的地位，適時地將反托拉斯等有礙市場競爭的行為扼殺于襁褓之中。聯(lián)邦交易委員會是依《聯(lián)邦交易委員會法》第一條規(guī)定所設立的行政機關，是獨立的管制委員會，具有一般行政機關的職能，并且有在國會授權(quán)之下可以制定具有與法律同等效力的行政規(guī)則及命令的準立法權(quán)。此外，它還有準司法權(quán)，可對具體的違法案件加以審查、裁判，稱作“行政裁判權(quán)”。當事人如果不服其裁判，可向聯(lián)邦上訴法院請求司法審查。但是，一般法院會尊重聯(lián)邦交易委員會所作出的專業(yè)性的事實認定。

聯(lián)邦交易委員會的獨立性是如何體現(xiàn)的呢？首先，聯(lián)邦交易委員會接受總統(tǒng)和國會的監(jiān)督。聯(lián)邦交易委員會的委員是由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院同意而任命的?？偨y(tǒng)只能在委員不能勝任、懈怠或者違反職務的時候?qū)ζ溥M行免職?？偨y(tǒng)雖然不能直接監(jiān)督聯(lián)邦交易委員會，但是仍可通過人事任免、預算控制、行政管理及其他非正式渠道來影響聯(lián)邦交易委員會的政策和執(zhí)行方向。聯(lián)邦交易委員會在審理個案時雖有獨立性，但是國會可通過立法、人事、財政及調(diào)查等方法來監(jiān)控委員會的各項工作，間接影響委員會的政策理念。

其次，聯(lián)邦交易委員會的獨立性并不排斥其與法院和其他行政機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作關系。由于各行業(yè)本身的特性以及該行業(yè)專業(yè)人員的素質(zhì)各不相同，所以一國針對各專門行業(yè)所制定的法律法規(guī)有所區(qū)別，而這些不同部門之間會存在法規(guī)競合以及專門管理機構(gòu)的管轄權(quán)沖突問題。在這個問題上，美國聯(lián)邦交易委員會是通過與其他聯(lián)邦行政機關進行協(xié)議的方式來劃分權(quán)責的。

在聯(lián)邦交易委員會尚未成立之前，《謝爾曼法》的執(zhí)行機構(gòu)是聯(lián)邦司法部所設立的反托拉斯局。在聯(lián)邦交易委員會成立之后的一段時間內(nèi)，兩者分別獨立執(zhí)行《謝爾曼法》和《聯(lián)邦交易委員會法》，并共同負責《克萊頓法》的執(zhí)行。1948年，兩者通過協(xié)議進入雙重協(xié)同執(zhí)行階段。由于反托拉斯局和聯(lián)邦交易委員會各自擁有自己的執(zhí)法特點和優(yōu)勢，加上政治上的國會需求、事實裁判的困難等因素，這種雙重協(xié)同執(zhí)行制度一直在持續(xù)，并且收到良好的效果。

值得一提的是，美國各州的反托拉斯法則由各州自行執(zhí)行，聯(lián)邦交易委員會與各州的執(zhí)行機構(gòu)之間并沒有上下的隸屬關系，也不是監(jiān)督管理的關系，只是協(xié)調(diào)合作的關系。

由此，我們看到：美國聯(lián)邦交易委員會是為了更好地規(guī)范市場競爭行為而存在的獨立的執(zhí)法機構(gòu)。但是其良好的執(zhí)法效果并不僅僅是因為其獨立性與權(quán)威性的存在，還因為其與法院和其他相關行政機構(gòu)之間和諧關系的建立與維護，而后者正是我們所缺乏的。

不受任何干擾，能夠獨立執(zhí)法，現(xiàn)在不僅僅是法院的理想化狀態(tài)，也是任何一個執(zhí)法機構(gòu)的理想化狀態(tài)。很明顯，獨立的執(zhí)法機構(gòu)本身具備眾多優(yōu)點：能夠進行全局性的市場競爭規(guī)則的專業(yè)性的指導；排除了不必要的機構(gòu)權(quán)力糾葛和干擾，利于問題的及時處理和妥善解決；可以樹立在人們心目中對競爭法和其執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性。但是，建立獨立的執(zhí)法機構(gòu)并不是一個沒有缺陷的完美藍圖，即便是美國聯(lián)邦交易委員會也沒有完全擺脫總統(tǒng)的直接監(jiān)督和國會的間接監(jiān)督。所以說如果執(zhí)法機構(gòu)“獨立”，也只能是相對于其他行政機關的獨立。從成立獨立執(zhí)法機構(gòu)成本方面考慮，我們現(xiàn)在的工商行政管理體系是花費了幾十年的時間建立的，長達幾十年的時間孕育出來的執(zhí)法隊伍尚且存在不盡如人意的地方，如何期待短期內(nèi)成立的一個機構(gòu)就能完全解決市場競爭秩序中的難題？美國聯(lián)邦交易委員會之所以能夠取得執(zhí)法上的良好效果，是因為其能夠與法院和其他行政機構(gòu)之間協(xié)調(diào)合作，懂得善用權(quán)責劃分，而不是一味地追求自身的權(quán)力膨脹。

行業(yè)監(jiān)管不能代替市場監(jiān)管

從現(xiàn)實出發(fā)，到底應該如何解決競爭法或者更加直接地說《反不正當競爭法》的執(zhí)法主體資格問題？如何劃分工商局與其他機構(gòu)之間的權(quán)責？

筆者認為，應當在維持現(xiàn)狀的基礎上，對工商機關的權(quán)限予以肯定。在既存的法律體系之下，在法有明文規(guī)定的情況下，完全肯定工商機關的執(zhí)法地位與權(quán)限。這樣做的理由是，不正當競爭行為由本行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管不妥，因行業(yè)監(jiān)管部門與被監(jiān)管的企業(yè)常有著共同的經(jīng)濟利益。通常情況下，當這些企業(yè)與其他行業(yè)企業(yè)或者與消費者產(chǎn)生由不正當競爭行為引起的爭議時，監(jiān)管部門往往容易注重保護本行業(yè)企業(yè)的利益，而忽視保護其他企業(yè)和消費者的利益。更讓人擔憂的是，我國現(xiàn)行的行業(yè)立法大多由本行業(yè)負責起草，很大程度上體現(xiàn)了行業(yè)和部門的利益。由行業(yè)監(jiān)管部門對本行業(yè)的不正當競爭實施監(jiān)管，難免產(chǎn)生“高高舉起、輕輕落下的板子”現(xiàn)象。因此，由工商局統(tǒng)一獨立執(zhí)法為宜。這樣做的好處：一是維持了既有的競爭法的執(zhí)法體系，即維持工商機關的執(zhí)法權(quán)限，能夠通過工商機關本身的“自濾”，不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓，形成一套我們自己的競爭法的執(zhí)法體系和風格，而不是惟西方馬首是瞻。二是改革開放20多年來，工商行政管理體系已建立了一整套的行政管理的模式，本身也具備了相當?shù)膱?zhí)法力量，而且也確實解決了我國市場競爭中的某些問題。此外，這樣做也節(jié)約了建立新機構(gòu)的經(jīng)濟成本。

但是還應注意到，除了與保監(jiān)會等其他行政機構(gòu)之間的權(quán)力爭奪問題之外，工商部門自身還存在下列不足：首先，工商機關在目前我國行政機關體系中的地位，與其承擔的職責并不相稱。市場經(jīng)濟秩序的維護與規(guī)制是一個兼顧宏觀和微觀的工程，而工商機關的“觸角”基本上只能夠觸及在微觀的層面，對于宏觀的調(diào)控方面顯得無能為力。這是機構(gòu)本身的性質(zhì)決定的。而國外競爭法的執(zhí)法機構(gòu)基本上能夠兼顧宏觀與微觀。其次，由于本身是行政體系下的一級行政機關，所以工商局或者主管領導往往會考慮到自身的政績，對于某些可能會引起行政訴訟的案件采取“曖昧”的態(tài)度——盡量不管或者少管。更有甚者，在處理違法行為之前，先探聽法院的口氣，如果后者能夠保證工商部門不會敗訴，則會大膽地執(zhí)法；反之，則會退避三舍。專家建議，這些問題的解決，一方面需要體制上的改革，另一方面也需要觀念上的轉(zhuǎn)變。

在執(zhí)法主體資格這個問題上，提出如下幾點看法：

第一，目前我們成立一個獨立的準司法機構(gòu)的時機與條件尚未成熟，而工商機關作為《反不正當競爭法》直接賦予執(zhí)法權(quán)限的機構(gòu)，是當然的執(zhí)法主體。

我們看到既有的國外競爭法的執(zhí)法機構(gòu)，或是以公平交易，或是以反托拉斯（反壟斷）為名稱，體現(xiàn)其基本宗旨。在我國，由于工商機關設立之初的目的是規(guī)范企業(yè)注冊與登記制度及企業(yè)的日常經(jīng)營活動，而《反不正當競爭法》在頒布之時就將對市場中出現(xiàn)的不正當競爭行為的規(guī)制權(quán)賦予了工商機關。那么，在《反不正當競爭法》未作修訂之前，在未建立新的競爭法的獨立執(zhí)法機構(gòu)之前，工商局的地位及權(quán)限是合法有效的。同時，這種地位與權(quán)限應當給予充分的肯定和保護。但這種執(zhí)法權(quán)限是僅限于法度之內(nèi)的，而不是無限度的肯定。

第二，工商局與保監(jiān)會、物價局等相關行業(yè)主管機構(gòu)之間不僅要進行權(quán)責劃分，還要進行緊密協(xié)調(diào)與合作。在當前我國市場經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段的時候，這種部門之間協(xié)調(diào)與合作顯得尤為重要，而且也是最有效的打擊不正當競爭行為的手段之一。

《反不正當競爭法》和《保險法》、《價格法》等其他法律之間是普通法與特別法之間的關系，特別法應當優(yōu)于普通法適用。但需要著重指出的是：《保險法》等其他特別法是站在行業(yè)自律的角度上，對于某一具體行業(yè)進行規(guī)范，而不是以打擊市場中不正當競爭行為為目標。在這些行業(yè)法中，大多沒有規(guī)定行業(yè)內(nèi)不正當競爭行為的構(gòu)成要件及界定標準，更沒有規(guī)定不正當競爭行為的法律責任?！斗床徽敻偁幏ā纷鳛槲覈撞亢臀┮灰徊渴袌龈偁幮袨榈囊?guī)范，建立公平、公正、有序的市場競爭秩序是其基本宗旨和任務。所以，在不正當競爭行為的處理上，應當以《反不正當競爭法》的執(zhí)法主體工商部門為主要的執(zhí)法機構(gòu)。如果涉及某一具體行業(yè)，工商部門可以請求行業(yè)主管機構(gòu)進行協(xié)助，共同執(zhí)法。

工商部門與保監(jiān)會等相關行業(yè)主管機構(gòu)劃分權(quán)責不是劃清界限。工商部門雖然在執(zhí)法力量上占有優(yōu)勢地位，但這種優(yōu)勢不能替代保監(jiān)會等相關行業(yè)主管機構(gòu)的專業(yè)知識背景和能力。而在不正當競爭這個領域，工商局是擁有絕對的監(jiān)管權(quán)限的。

第三，法院應當擯棄以往以私法角度看待有關不正當競爭行為的問題，而要站在社會公益的高度上來處理相關案件。

事實上，在涉及保險等領域的問題的時候，法院往往會站在私法的角度上來審視案件，從而將工商部門排除在保險行業(yè)不正當競爭的監(jiān)管領域之外。法院應當從社會公益性的角度來處理有關不正當競爭的問題，不是排除私法的適用，而是強調(diào)公法對于社會經(jīng)濟秩序的監(jiān)管效力。在涉及不正當競爭的案件中，我們可以從私法的角度，為受到損害的某一方市場主體提供法律救濟。但是，我們更應該從社會整體利益角度,為受到破壞的社會競爭秩序提供救濟———處罰那些制度的破壞者。所以，法院與工商部門應當在對市場競爭秩序上的維護上,建立一種良好的協(xié)調(diào)與合作的關系。

理順工商局與其他行政機構(gòu)以及與法院之間的關系，有利于確定工商局作為我們競爭法的執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性，有利于確立統(tǒng)一可行的市場監(jiān)管體系和制度。工商部門與保監(jiān)會等相關行業(yè)主管部門之間應當是一種協(xié)調(diào)與合作的關系，而不是條塊分割、各自為政的關系。工商部門應當和保監(jiān)會、證監(jiān)會、物價局、商務部等相關行業(yè)主管機構(gòu)建立起共同管理市場不正當競爭行為的模式，而且工商部門在其中應占據(jù)主導地位。