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中美教育行政組織比較研究............................................................2

一、中美教育行政組織比較研究的對象、目的和意義........................................2

（一）中美教育行政組織比較研究的對象...................................................2

（二）中美教育行政組織比較研究的目的.......................................................3

1．把握兩國教育行政組織的歷史沿革...............................................4

2．探討兩國教育行政組織設(shè)置的利弊、以及經(jīng)驗教訓................................4

3．總結(jié)教育行政組織發(fā)展的一般規(guī)律與趨勢..............................................4

（三）中美教育行政組織比較研究的意義...............................................4

1．有利于面向未來調(diào)整我國教育行政組織改革的戰(zhàn)略................................4

2．有利于面向世界充實我國教育行政組織改革的思路................................5

3．有利于面向現(xiàn)代化推動我國教育行政組織改革的進程.............................5

二、中美教育行政組織比較研究的方法和原則...........................................................6

（一）比較研究方法..........................................................................................6

1．研究方法的歷史演進..............................................................................6

2．研究步驟...............................................................................................7

（二）比較研究原則..........................................................................................9

1．實事求是原則........................................................................................9

2．取長補短、揚長避短原則.....................................................................10

3．結(jié)合國情原則.......................................................................................10

三、中美教育行政組織的歷史沿革..........................................................................10

（一）我國教育行政組織的歷史沿革................................................................10

（二）美國教育行政組織的歷史沿革................................................................11

四、現(xiàn)代中美教育行政組織比較分析.......................................................................13

（一）美國現(xiàn)行教育行政組織..........................................................................13

1．聯(lián)邦教育行政組織................................................................................13

2．州的教育行政組織................................................................................15

3．地方教育行政組織................................................................................16

（二）我國現(xiàn)行教育行政組織..........................................................................18

（三）中美教育行政組織之異同.......................................................................19

1．教育行政組織的法律依據(jù).....................................................................19

2．教育立法機關(guān).......................................................................................20

3．教育行政組織的權(quán)責體系.....................................................................21

4．教育行政組織的獨立性.........................................................................24

5．教育行政組織的領(lǐng)導體制.....................................................................24

6．教育行政組織層級的隸屬關(guān)系..............................................................25

7．教育經(jīng)費分擔、教師任免權(quán)及課程制定權(quán).............................................26

五、比較中美教育行政組織的啟示..........................................................................27

（一）教育行政組織發(fā)展的趨勢.......................................................................27

1．教育行政組織管理體制的民主化...........................................................27

2．教育行政組織管理體制的科學化...........................................................28

3．教育行政組織管理體制的專業(yè)化...........................................................29

4．教育行政組織管理體制的均權(quán)化...........................................................30

（二）我國教育行政組織改革籍以借鑒的幾個問題...........................................31

1．教育行政組織機構(gòu)與政府機構(gòu)的關(guān)系....................................................31

2．教育行政組織與學校的關(guān)系..................................................................32

3．教育行政組織與社會的關(guān)系..................................................................32

中美教育行政組織比較研究

在當代,人類改造世界的能力顯然已經(jīng)大大超過人類對自己這種能力的認識,無止境追求創(chuàng)新的欲望,卷起現(xiàn)代新知識地毯式轟炸的狂飆。經(jīng)濟和社會發(fā)展對教育功能的高額要求，迫使人們跨越傳統(tǒng)教育的范疇，朝著新觀念、新體制的目標闊步變遷。

教育作為各國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，成為全世界倍加關(guān)注的焦點。教育改革的關(guān)鍵，莫過于教育行政組織的重組和優(yōu)化。在我國，把握好這一關(guān)鍵的一個視角，就是對中美教育行政組織的比較研究。

探討中美兩國教育行政組織理論發(fā)展的歷程、模式，兩國教育行政組織在組織體制、組織制度、組織職能、組織權(quán)責體系及其運行機制層面的性質(zhì)與差異，總結(jié)不同性質(zhì)與類型的國家在教育行政發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓，為我國教育行政改革提供借鑒，是本文的要義。

一、中美教育行政組織比較研究的對象、目的和意義

（一）中美教育行政組織比較研究的對象

所謂比較教育行政（ComparativeEducationalAdministration)，是以比較研究法研究兩種以上教育行政制度的一門科學。它分別了解、分析不同教育行政制度的特征、共性及優(yōu)劣，進而歸納出教育行政的一般原理原則，為教育行政改革提供指導和參考，以促進教育的進步和發(fā)展。比較教育行政組織是比較教育行政的一個分支，涉及的內(nèi)涵范圍廣、層次多。本文主要闡述、分析和比較的對象是中美兩國教育行政組織的體制、制度、職能、權(quán)責體系及其運行機制。

1．組織體制。教育行政組織體制的核心是各級教育行政職能結(jié)構(gòu)，載體是教育行政組織結(jié)構(gòu)，兩種結(jié)構(gòu)分別由層級化和部門化構(gòu)成各自的網(wǎng)絡(luò)體系，并疊加成一個有機整體。任何教育行政組織體制的設(shè)計、建立與改革、完善，都是著眼于教育行政職權(quán)的劃分或分配，體現(xiàn)為教育行政組織的設(shè)置和調(diào)整。教育行政組織是一個龐大的體系，既包括中央和地方政府的教育行政組織，又包括各級政府其它職能部門中承擔教育管理職能的機構(gòu)。不同國家教育行政組織體制形成的原理、依據(jù)、方式和形態(tài)，有同有異。探討中美教育行政組織體制之異同，目的在于吸收借鑒他國教育行政組織體制之優(yōu)點，促進我國的教育行政組織體制的改革，使我國教育行政職能和機構(gòu)設(shè)置符合精簡、統(tǒng)一、高效的根本目標。

2．組織職能。教育行政組織職能是指教育行政組織根據(jù)國家、社會發(fā)展的需要，依法對教育活動進行管理所具有和發(fā)揮的功效和能量，明顯地反映教育行政組織代表的國家性質(zhì)和管理運作的基本方向。研究中美教育行政組織職能的設(shè)置和劃分，目的在于為我們在改革中，怎樣準確地確定教育行政組織究竟應該管什么，管到什么范圍和程度，提供寬泛的視角，把達成目標、適應環(huán)境、內(nèi)部統(tǒng)合、型態(tài)維護的一般組織職能，具體化為具有現(xiàn)代適應性的教育行政組織職能。

3．組織制度。教育行政組織制度是教育行政組織體制的法律保障，是教育行政組織存在和發(fā)揮功能的依據(jù)和規(guī)范。加強教育行政組織的法律制度建設(shè)，是實現(xiàn)對教育行政法律控制的重要方式。組織制度是否健全、合理，適應經(jīng)濟和社會發(fā)展要求的程度和運行效果如何，決定能否實現(xiàn)教育行政組織的目標，決定能否有效推進教育的改革、建設(shè)和發(fā)展。各國教育行政組織制度的歷史和現(xiàn)狀差別較大，但現(xiàn)行運作中的許多要素不乏可借鑒性。國外的教育立法和組織制度建設(shè)較之我國起步較早，許多發(fā)達國家已形成比較完備的體系。對比中美教育行政組織制度，旨在把握教育行政組織制度發(fā)展的規(guī)律，促進我國這方面的建設(shè)和發(fā)展。

4．組織權(quán)責體系。教育行政組織體系的構(gòu)建應體現(xiàn)權(quán)責一致的原則，確立行政權(quán)力與行政責任的對應關(guān)系，并用合理、科學、嚴格和準確的行政規(guī)章制度加以規(guī)定。教育行政組織體系中的每一個層級和部門究竟應該具有什么樣的權(quán)力以及相應的責任，這是各個國家教育行政改革面臨的共同課題。比較中美兩國在這個問題上的情況和異同，旨在推動我國教育行政改革的研究及改革方案的實施。

5．組織運行機制。教育行政組織的運行機制體現(xiàn)為，教育行政組織通過怎樣的邏輯、程序、程式和手段履行職能，實現(xiàn)目標。市場經(jīng)濟體制的建立和完善，要求教育行政組織運行機制的宏觀模式，必須定位在正確把握市場規(guī)律和教育規(guī)律關(guān)系的基礎(chǔ)上。在我國，這是一個全新的課題。比較中美教育行政組織的運行機制，目的是了解不同國家教育行政組織運行的規(guī)律，以及根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展不斷進行調(diào)整的動向，激活我們的機制，促使教育行政組織朝著符合改革和發(fā)展需要的方向良性運行。

（二）中美教育行政組織比較研究的目的

古代希臘的特爾斐神殿里，掛著“你要認識你自己”的銘文。認識自己是自古以來人們的永恒課題之一。古羅馬的歷史學家塔西佗曾說：“要想認識自己，就要把自己同別人進行比較。”為什么要比較，就是為了更好地發(fā)展自己。比較研究教育行政，目的在于把握兩國教育行政組織的歷史沿革，探討兩國教育行政組織設(shè)置的利弊、以及經(jīng)驗教訓，總結(jié)教育行政組織發(fā)展的一般規(guī)律與趨勢，以指導我國教育行政組織在改革中按照科學化、現(xiàn)代化、高效化的總體要求健康運轉(zhuǎn)。

1．把握兩國教育行政組織的歷史沿革

任何事物的今天，都是昨天的延續(xù)。要想把握現(xiàn)實，就得了解歷史。

任何事物的發(fā)展，都是在特定的系統(tǒng)、要素和環(huán)境的相互作用中實現(xiàn)的。中美教育行政組織變革至今，每一步都有歷史的道理。每一個道理，都值得我們注意和思索。每一次注意和思索，都能為我們提供有益的信息。

中國和美國的教育行政組織，都分別經(jīng)歷了輪復一輪的歷史變遷。各自沿革的整個過程，積淀了探索、創(chuàng)新的經(jīng)驗和教訓，也透著在今天看來仍有現(xiàn)實意義的啟示。通過對其了解和比較，無疑可以加深我們對兩種不同的教育行政體系怎樣產(chǎn)生，怎樣變化，怎樣發(fā)展的情況的認識，可以從這種認識中進一步把握兩種不同的教育行政體系和理論的特點及發(fā)展趨勢。2．探討兩國教育行政組織設(shè)置的利弊、以及經(jīng)驗教訓

歷史總是在二律背反中前進的，任何事物的現(xiàn)實成果都包含著成功與失敗、經(jīng)驗與教訓。經(jīng)驗指導我們正對未來往前看，看出高度，看出檔次；教訓指導我們正對未來往后看，看出回避，看出忌諱，從而，用聰明去迎接新事物。

每個國家教育行政組織的設(shè)置，必然受到傳統(tǒng)因素、政治因素、經(jīng)濟因素和文化因素的影響，而處于一種背景中的教育行政組織，必然有可以讓處于另一種背景中的教育行政組織借鑒的要素?！八街梢怨ビ瘛?，通過對中美兩國教育行政組織設(shè)置的比較研究，分析各自的利弊，有利于我們了解自己尚未經(jīng)歷過，但的確又是有利于自己的經(jīng)驗，從而取人之長補己之短，改進我們的教育行政組織設(shè)置。

3．總結(jié)教育行政組織發(fā)展的一般規(guī)律與趨勢

任何事物的發(fā)展必定有規(guī)律可循，有趨勢可依。自覺把握發(fā)展規(guī)律和趨勢，必然克服前進中的盲目性和被動性。社會制度和體制不同，會使不同國家教育行政組織發(fā)展的特殊規(guī)律和趨勢各異，然而，作為具有履行共同職能的各國教育行政組織，依然要遵循普遍發(fā)展規(guī)律和趨勢。通過對中美兩國教育行政組織的比較研究，可以從聯(lián)系和區(qū)別中總結(jié)這種一般規(guī)律與趨勢，使我們能夠在更加寬泛的范圍中思考和增強我國教育行政組織在現(xiàn)時代的適應性。（三）中美教育行政組織比較研究的意義

比較研究的出發(fā)點是發(fā)現(xiàn)長短，落腳點則是取長補短、揚長避短。鄧小平同志關(guān)于“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”的要求，為中美教育行政組織比較研究提供了指南，由此引發(fā)出比較研究的重要意義。

1．有利于面向未來調(diào)整我國教育行政組織改革的戰(zhàn)略

教育本來就是一種面向未來的事業(yè)，任何一項教育改革的戰(zhàn)略，也都應該以面向未來和適應未來為支點。

改革開放二十幾年來，隨著經(jīng)濟、教育、科技體制改革和政治、文化領(lǐng)域改革的不斷深入，我國各方面社會事業(yè)取得了長足進步。經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會對教育的有效需求的不斷增大，《教育法》和《高等教育法》的深入貫徹實施，面向21世紀教育改革項目的不斷落實，都要求進一步調(diào)整我國教育行政組織改革的戰(zhàn)略。1985年5月27日公布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學校主要是高等學校統(tǒng)得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管理起來?！被诟淖冞@些弊病的考慮，我們調(diào)整教育行政組織改革戰(zhàn)略的出發(fā)點和著力點在哪里？目前，我國正在致力于建立和完善具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，面向未來調(diào)整政府的教育行政職能應以市場為導向，以宏觀調(diào)整為基本手段，通過處理好控權(quán)和放權(quán)的關(guān)系，加強學校的辦學自主權(quán)，激活學校自主辦學的活力，促使學校真正面向社會依法自主辦學。

比較中美兩國的教育行政組織，可以使我們從原有改革規(guī)劃和各種經(jīng)驗的基礎(chǔ)上理清改革戰(zhàn)略的思緒，明確深化教育行政組織改革的指導思想、目標、方針、原則、重點、手段和整體框架，形成與未來要求相適應的改革戰(zhàn)略。

2．有利于面向世界充實我國教育行政組織改革的思路

教育行政組織改革的舉措新不新，步子大不大，效果優(yōu)不優(yōu)，關(guān)鍵取決于思路先進不先進。先進的改革思路，必須體現(xiàn)先進經(jīng)驗，體現(xiàn)前沿水平。在國際間政治、經(jīng)濟、文化交流和聯(lián)系日益密切的今天，加強與國際溝通，研究他國教育行政組織改革的歷程，大膽借鑒各國現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗，有利于形成我國教育行政組織改革的嶄新思路。

比較研究中美教育行政組織，可以使我們通過了解世界的一個側(cè)面，再調(diào)整教育行政職能體系，明確各層級教育行政組織的職能范圍和界限；調(diào)整教育行政權(quán)力體系，正確處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系；調(diào)整、改革教育行政組織，按照機能一致、權(quán)責一致、精簡效能原則建立教育行政組織機構(gòu)，并保證機構(gòu)的完整性；健全教育行政組織運行機制，通過規(guī)范、目標、分工、程序、監(jiān)督等因素的有機配合形成靈活高效運轉(zhuǎn)的運行機制；健全教育行政法制體系，依法行政等方面，形成既與世界發(fā)展趨勢相吻合，又符合我國國情的改革方案。

3．有利于面向現(xiàn)代化推動我國教育行政組織改革的進程

教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務，即教育必須自覺服從和服務于經(jīng)濟建設(shè)這個中心，用現(xiàn)代化的觀念和手段，促進經(jīng)濟和社會的全面進步。我國教育體制經(jīng)過多年的改革，取得了很大的進展，原有體制不適應新形勢需要的情況已經(jīng)得到較大改變。但是，改革的力度和進程，離現(xiàn)代化的要求仍然具有明顯的差距。加強對世界各國的教育行政組織的理論和實踐的研究，可以使我們進一步了解和把握現(xiàn)代化在技術(shù)、手段、方法和設(shè)施等方面對教育行政組織改革的要求和標準，借鑒其它國家在有關(guān)方面的成功經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推動我國教育行政組織改革的步伐和進程。

二、中美教育行政組織比較研究的方法和原則

（一）比較研究方法

1．研究方法的歷史演進

運用比較研究法來研究教育問題，自古有之。如我國孟子曾運用縱線式比較研究法研究教育目的，歸納出教育的主要目的在“明人倫”?！睹献?滕文公篇》云：“滕文公問為國。孟子曰：‘民事不可緩也……設(shè)為庠序?qū)W校以教之：庠者，養(yǎng)也；校也，教也；序者，射也。夏曰校，殷曰序，周曰庠，學則三代共之，皆所以明人倫也。”古希臘學者柏拉圖（Plato）在其名著《理想國》（Republic）中，根據(jù)其周游各地觀察比較各地教育制度后提出了比較教育的理念。

古人雖曾用比較法來研究教育問題，但僅僅局限于零散的意向、想法和觀點。建立嚴謹性的比較教育學，始于法國人朱利安（M．A．Julian）。1817年，朱利安發(fā)表了《比較教育學的計劃及初步構(gòu)想》一文，正式提出建立比較教育學的建議：（1）運用科學方法進行教育的比較研究；（2）建立永久性的組織與人員，從事教育比較研究；（3）發(fā)行比較教育刊物，報導研究的成果或發(fā)展消息。180多年來，比較教育學經(jīng)歷了描述借用時期、因素分析時期及科學研究時期，從理論到運用，形成了不斷完善的體系和成果。

（1）描述借用時期

止于1900年以前的時期被稱為描述借用期。該時期在比較研究方法上有三個主要特征：(1)偏重各國教育制度現(xiàn)況的表面描述，未進一步探究形成各國教育制度的背后因素；(2)研究目的偏于移植或借用他國的教育制度；(3)研究方法過于主觀，研究資料主要源于個人的觀察，統(tǒng)計程序不夠嚴謹。主要代表人物為法國的谷森（VictorCousin，1792-1867）、美國的曼恩（HoraceMann，1796-1859）、巴納德（HenryBarnard，1811－1900）、英國的阿諾德（MatthewArnold，1822-1888）等。

（2）因素分析時期

該時期介于1900年至1960年之間。二十世紀初期，人們意識到描述借用時期的缺陷，并逐漸發(fā)現(xiàn)，教育制度有其形成的歷史文化及社會經(jīng)濟背景，教育的比較研究不能僅止于現(xiàn)況的描述，并提倡簡單移植，必須進一步分析形成各國教育制度的歷史、文化、社會、地理及經(jīng)濟背景或因素，以便在學習他國的經(jīng)驗同時，注意到國情的差別，克服盲目學習和照搬。該時期的研究重點，是分析形成教育制度的各種潛在因素。主要代表人物包括英國的薛德勒（MichaelSaddler，1861－1943)、漢斯（NicholasHans，1884－1969）、馬林遜（VernonMalison），美國的康德爾（IsaacKandel，1881-1965），及德國的薛崇德（FrederickSchneider）等人。

（3）科學研究時期

1960年代以后，教育的比較研究又邁入了一個新里程，特別講求方法論本身的研究，比較方法更趨科學化或客觀化。本時期認為比較研究法要能科學化，必須從下列四方面著手，即（1）重視科際整合的研究方法，利用各學科的知識與方法來協(xié)助教育的比較研究；（2）重視團體的共同研究，由多位專家組成一個團隊，合作進行研究，以便各盡所長及集思廣益；（3）重視計量的方法，如運用統(tǒng)計學的方法來確定教育現(xiàn)象及有關(guān)影響因素之間的正確關(guān)系；（4）建立比較法的模式，按部就班、循序漸進進行研究，并獲得正確的結(jié)論。該時期的主要代表人物有貝爾德（GeorgeBereday）、侯姆斯（BrianHolmes）、諾亞（HaroldJ．Noah）、愛克斯坦（MaxA．Eckstein）、及金恩（EJmungking）等。

2．研究步驟

進行教育行政組織比較研究，一般采取以下八個步驟：選擇研究主題、界定研究問題及目標、選擇研究樣本、收集并分析資料、分析解釋形成背景、分類排列資料、進行比較研究、作結(jié)論。（1）選擇研究主題

選擇研究主題是比較研究的首要步驟，既具有基礎(chǔ)作用，又具有統(tǒng)攬全局的作用。主題是否準確和明確，將決定研究的水平和質(zhì)量。在選擇研究主題時，必須把握下列三點：

第一，研究主題具有現(xiàn)實性。研究的目的是為現(xiàn)實服務，研究主題一定要反映現(xiàn)實改革的需要，有利于解決現(xiàn)實存在的問題。

第二，研究主題具有根本性。進行比較研究，重在解決帶根本性的問題，選擇主題切忌糾纏于細微末節(jié)或一般性問題。

第三，研究主題具有實用性。比較研究不僅要解決理論問題，更重要的是要解決實際問題。選擇主題要有益于制訂切實可行的方案，推動教育行政改革的實踐。

（2）界定研究主題

研究主題初步選定后，應進一步界定內(nèi)涵，全面、準確地明確研究的方向、范圍和程度。界定研究主題包括三項工作：一是制定具體的研究目標；二是界定主題中所包括的概念或變量；三是確定所要研究的確實范圍。

（3）選擇研究樣本

選擇研究樣本是確定研究切入點的關(guān)鍵，決定比較研究的具體對象。要根據(jù)研究主題的要求，在若干可供選擇的對象中，選定符合實現(xiàn)比較目標的對象作為樣本。在選擇樣本的時候，必須注意：

第一,樣本要具有代表性。所選樣本應該在研究問題上，具有一般性、典型性和前沿性，研究的結(jié)果才會有價值。

第二,樣本要具有可借鑒性。所選樣本的比較結(jié)果，應該對比較研究致力于解決的某個國家或某個地區(qū)的問題，具有明顯的可借鑒性，而不僅僅具有可鑒賞性。

第三,選擇樣本要有利于提高研究的效率。科學化的比較研究，并不意味著比較研究的對象越多越好，而是在以最經(jīng)濟的方法，對所研究的問題做最明確而客觀的解答。因此，要以技術(shù)含量而不是以數(shù)量選擇樣本。（4）搜集并分析資料

搜集、分析資料，是著手比較研究的前提。資料充實、翔實并分析得當，比較研究就能順利推進，實現(xiàn)目標就有了良好的基礎(chǔ)。

搜集資料的方法主要有閱讀書面資料和實地考查訪問。閱讀的書面資料，應包括第一手資料、第二手資料和輔助資料即未經(jīng)別人分析解釋及補充過的原始資料，如各國教育行政機關(guān)的報告書、立法機關(guān)的討論紀錄、報章雜志實地采訪的報導、及教育法令規(guī)章等；參考原始或第一手資料后加工形成的資料；與主題沒有直接或明顯關(guān)系，只有間接或隱含關(guān)系的資料，如文化、社會、經(jīng)濟、地理等方面的資料。

在有條件的情況下，到被研究的國家（或地區(qū)）去作實地考察，能夠增強對研究對象現(xiàn)狀的直感，有利于豐富從資料中獲得的認識，更好地進行比較研究。

分析資料就是要對采集的資料進行整理和取舍，精心挑選有價值的資料，以提供比較研究的素養(yǎng)。

（5）分析解釋形成背景

不同地區(qū)或不同時期的教育行政制度，有其必然的歷史文化及社會經(jīng)濟背景，如果只研究表面現(xiàn)象而不深入分析其潛在形成因素，難免造成研究失實，并會導致盲目移植及改革失敗。因此，分析資料結(jié)束后，應進一步分析或解釋各該教育行政的形成背景或因素。

（6）分類并排資料

在正式比較前，還應將各地區(qū)（或時期）的資料依相同的分類標準加以分類（classification），然后再將各地區(qū)（或時期）的同類資料并排在一起，以供比較。

并排的目的有三：第一，使各國資料依類別對照排列，一目了然且易于比較；第二，審視所收集到的資料，確定是否有比較的可能性；第三，透過并排所顯示出來的概況，建立暫時性的結(jié)論或假設(shè)，供下一步比較驗證之用。

并排的方式有兩種，一種為圖表式（tabularjuxtaposition），一種為文字式（textualjuxtaposition）。圖表式并排是將資料化成圖表，再將各國同一類的圖表并排在一起。文字式并排則是以文字敘述資料，再將敘述各國資料的文字并列在一起。圖表式及文字式并排各有優(yōu)缺點，通常依資料性質(zhì)交互使用。一般說來，靜態(tài)或可量化的資料較適合采用圖表式并排，而動態(tài)及不能量化的資料較適合采用文字式并排。（7）進行比較研究

比較（comparison）又稱為同時比較（simultaneouscomparison），是將分類并排后的各國或各地區(qū)的資料，反復而細心的加以對照比較，以了解其異同及作為下結(jié)論的依據(jù)。“比較”步驟是比較研究的核心，應注意把握三個要點：（1）要把比較重點放在比較點（comparativepoints）上，如比較點為各國的教育行政組織，則比較時就應把重點置于教育行政組織上；（2）要留意各國或各地區(qū)在比較點上的相同及相異處，相同處有助于原理原則的歸納，相異有助于發(fā)現(xiàn)各國或各地區(qū)的特色；（3）所選定的比較點要和比較研究目的相一致。

（8）作結(jié)論

將各國家（或地區(qū)）的資料加以比較研究，重要的是要就研究預期的目的作出結(jié)論。結(jié)論一經(jīng)形成，比較研究便告結(jié)束。在完成作結(jié)論步驟的前后，有以下問題需要加以注意：

第一，要針對研究目的下結(jié)論，使研究目的所揭示的問題，在結(jié)論里都能獲得答案。

第二，將自己的研究結(jié)果與他人所作的同類研究結(jié)果相比較，從中找到調(diào)整和改進的啟示。第三，根據(jù)研究結(jié)論，向有關(guān)機關(guān)團體提出建議，供他們作為決策的參考。

第四，以研究結(jié)論為基礎(chǔ)，進一步作好深入研究。

（二）比較研究原則

1．實事求是原則

比較研究的目的，是比出長處，比出經(jīng)驗，促進我們自己的改革和建設(shè)。在比較研究中堅持實事求是的原則，就是要客觀、全面、準確、系統(tǒng)、歷史地分析研究對象的現(xiàn)象和本質(zhì)，除了在意識形態(tài)問題上不能含糊，在各種比較的問題上，還要做到是先進就要肯定先進，是落后就要承認落后，可以借鑒，就要勇于借鑒，不可以借鑒，就不能生搬硬套。不能用主觀價值取向和想當然的意向進行評價和決定取舍。中美兩國的教育行政組織產(chǎn)生的歷史背景、文化背景、政治經(jīng)濟背景不同，對許多問題進行比較具有較大的難度。只要堅持馬克思主義關(guān)于實事求是的原則，克服主觀性和片面性，完全可以比較出有利于我國教育行政組織改革的經(jīng)驗和啟示。

2．取長補短、揚長避短原則

隨著社會的發(fā)展和信息時代的到來，世界日益成為不可分割的整體，國際交往也愈益頻繁。抓住這一機遇，認真吸取別人的有益經(jīng)驗，可以使我們改革和建設(shè)的步子邁得更大，發(fā)展得更快。任何一種教育行政組織都有其優(yōu)點和缺陷，進行教育行政組織比較研究的目的在于清楚地了解我們和別人的優(yōu)勢與長處、劣勢與短處所在，從而取長補短、揚長避短。遵循取長補短、揚長避短的原則，既要克服妄自尊大、抱殘守缺，又要克服妄自菲薄、不堪自強的兩種片面心理和態(tài)度。3．結(jié)合國情原則

進行比較研究還要注意避免“盲目移植”傾向。所謂盲目移植，就是不分是否符合我國國情，在我國盲目效仿或移植別國的教育行政體制。既使是別國在教育行政體制建設(shè)中取得的成功經(jīng)驗，未必都適合我國的國情。只有學習和借鑒符合我國國情的經(jīng)驗，比較研究才有實際意義和價值。遵循結(jié)合國情的原則，就要在比較過程中和通過比較總結(jié)出來的各種先進之處及經(jīng)驗，進行針對我國國情的梳理，把對研究成果的肯定，落腳在我們可以學并且學好后真正有利于推動我們改革的基點上。

三、中美教育行政組織的歷史沿革

（一）我國教育行政組織的歷史沿革

我國教育的歷史源遠流長，早在西周時期就初步建立起較具穩(wěn)定性的教育體制系統(tǒng)，劃分為國學和鄉(xiāng)學兩種類型。至漢代，確立了“私學”和“官學”并存的教育體制。自隋唐始，以科舉選才，雖有主事科舉的機構(gòu)，但缺乏嚴密的教育行政組織。宋明時代的國子監(jiān)，象征意義大于實質(zhì)功效。清末廢科舉興學校，教育體制應運而生：光緒三十一年（1905）設(shè)立“學部”，統(tǒng)轄中央教育行政，設(shè)立“提學使司”，掌管各省學務，光緒三十二年在各州縣成立“勸學所”，“中央、省、縣”三級制的教育行政制度由此奠定。

民國時期，教育行政制度仍多沿用前朝政策，只是機關(guān)名稱有所改變。1912年設(shè)中央教育機關(guān)為教育部，省為教育廳，縣市為勤學所，實行中央集權(quán)制，即教育部為統(tǒng)轄全國教育的最高機關(guān)，省縣有關(guān)部門必須服從，此與美國的地方分權(quán)制迥異。1927年雖實行“大學區(qū)制”，但不到兩年即被廢止而恢復原制[1]。1928年仍改采行三級制（中央為教育部，省為教育廳，縣為教育局）。

建國后，根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》在政務院下設(shè)教育部，管理全國教育事宜。1949年11月1日教育部成立。初始教育部設(shè)辦公廳、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社會教育司和視導司。1950年底，成立參事司。1952年成立高等教育部。原教育部主管全國普通教育、師范教育（包括全國高等師范院校）、民族教育和工農(nóng)業(yè)務教育。地方教育行政管理機構(gòu)，在省、地區(qū)（市）、縣三級設(shè)教育廳、局，受中央統(tǒng)一領(lǐng)導。1958年2月11日，一屆人大五次會議通過的《關(guān)于調(diào)整國務院所屬組織機構(gòu)的決定》將教育部和高教部合并為教育部。1963年國務院第137次會議又一次決定分設(shè)高等教育部，從1964年3月起兩部分開辦公。教育部主管全國普通教育、業(yè)余教育和職業(yè)教育方面的工作。高教部主管有關(guān)高等教育、留學生管理等方面的工作。1966年7月，高等教育部和教育部再次合并為教育部，這時“”已開始，業(yè)務工作逐步陷于停頓，因此，雖然合并但內(nèi)部機構(gòu)未變動?！啊遍_始后，教育的各級管理部門和學校領(lǐng)導，普遍受到?jīng)_擊，全國教育行政組織陷于癱瘓和半癱瘓狀態(tài)?！啊苯Y(jié)束后，教育行政管理逐步走上正軌。1985年教育部撤銷，成立國家教育委員會。其后，各地方也開始建立省、市、縣級教育委員會，至1990年設(shè)教育委員會的省有河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、新疆等省。內(nèi)蒙古、青海、寧夏、海南等省、自治區(qū)仍設(shè)教育廳；西藏自治區(qū)設(shè)科學教育委員會。有的市高等教育局和教育局仍分設(shè)，如北京設(shè)高教局、教育局和成人教育局：天津設(shè)高教局、教育局和第二教育局；上海設(shè)高教局、教育局和成人教育委員會；廣東省設(shè)高教局、教育廳。

1998年八屆全國人大又決定，國家教育委員會改為國家教育部。下設(shè)機構(gòu)包括：辦公廳、研究室、人事司、發(fā)展規(guī)劃司、財務司、基礎(chǔ)教育司、職業(yè)教育與成人教育司、高等教育司、民族教育司、師范教育司、教育督導團辦公室、社會科學研究與思想政治工作司、高校學生司、科學技術(shù)司、教育部體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育司、語言文字應用管理司、語言文字信息管理司、國際合作與交流司、國務院學位委員會辦公室、中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會秘書處、離退休干部局、機關(guān)服務中心。

（二）美國教育行政組織的歷史沿革

美國教育行政制度的基本特征，是注重求新求變及地方分權(quán)。教育行政權(quán)屬于各州，且各州又把教育行政權(quán)大量地委授給地方。

美國是由歐洲移民所建立起來的國家，其中以來自英國的移民居多。當移民在北美開置拓土的初期，因地廣人稀及交通不便，故村落散居，各村鎮(zhèn)乃各自在區(qū)內(nèi)興辦學校以教育子女，并藉鎮(zhèn)民會議（townmeeting）來處理教育的管理事宜。及至十八世紀中葉美國尚未獨立之前，北美新英格蘭（NewEngland）地區(qū)形成一種所謂的學區(qū)教育行政制度，舉凡關(guān)于校董的推舉、捐稅的征收和教師的甄選，均由各該學區(qū)自行作主，充分表現(xiàn)教育純粹是一種地方的性質(zhì)。此種制度隨著殖民地的拓展而遍及全美。

獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國于一七八九年制定聯(lián)邦憲法，在憲法中并未論及教育行政權(quán)力的分配。那么在制憲時，何以未賦予聯(lián)邦任何教育行政權(quán)力？且在憲法中竟無一語論及教育呢？其可能原因有四：第一，如前所述，自殖民開始時，教育即由地方辦理，制憲時各州基于既得權(quán)益的心理，可能堅持不愿放棄太多權(quán)利給聯(lián)邦，以免聯(lián)邦勢大而削弱各州的自主性。況且在制憲時所急需解決的問題，為如何團結(jié)各州使其日趨合作；以避免因爭執(zhí)而陷于分崩離析，至于其他事宜皆屬次要的問題，可聽由各州自行解決，教育即屬被視為次要問題之一；第二，當時制憲者多系接受私人自費或地方辦理的教育，對于由政府（尤其是聯(lián)邦政府）來辦理教育的觀念自然極為淡薄，甚至未思及此；第三，制憲當時，其他國家如德、法、英等國均尚未建立公立的教育行政制度，教育實權(quán)仍操于教會或私人之手，美國為一新立國家，自亦難以標新立異或思及于此。由于憲法未論及教育，故教育仍沿舊制由地方自行辦理。直到稍后憲法于一七九一年修正，于第十條修正案中規(guī)定了本憲法所未授予聯(lián)邦或未禁止各州行使的權(quán)力,皆保留給各州或其人民，至此教育行政權(quán)才正式成為州的保留權(quán)。惟各州日后仍極少自行運用此種權(quán)力，而是沿襲傳統(tǒng)，將辦理中小學教育的權(quán)力委授給各地方行使，地方分權(quán)式教育行政制度仍舊維持著。制憲時，為免聯(lián)邦權(quán)力過大，又規(guī)定修憲須經(jīng)各州批準，致晚近雖有人主張應賦予聯(lián)邦若干教育行政權(quán)力，但因此一規(guī)定而未得逞。依憲法第五條規(guī)定：須經(jīng)國會兩院各以三分之二以上議員通過提出修正案、或經(jīng)三分之二以上州議員請求國會召開修憲會議后，始得提出修憲案；而經(jīng)以上兩種方式提出的修憲案，須再經(jīng)四分之三州議會或四分之三州修憲會議之批準后，始得生效。

美國教育行政組織分為聯(lián)邦、州、地方學區(qū)三級。聯(lián)邦設(shè)教育部，為中央負責教育行政之機關(guān)。州設(shè)有教育董事會（委員會）與教育廳，地方學區(qū)則設(shè)有學區(qū)教育董事會（委員會）與教育局。

四、現(xiàn)代中美教育行政組織比較分析

教育行政組織機構(gòu)改革要適應市場經(jīng)濟條件下教育發(fā)展的需要，做到機構(gòu)精簡，高效率運行，必須在總結(jié)歷史與現(xiàn)實的教育行政組織運行經(jīng)驗與教訓的基礎(chǔ)上，借鑒他國可取的做法。下面就中美教育行政組織的若干方面作以比較，以期能對我國的教育行政組織改革有所助益。

（一）美國現(xiàn)行教育行政組織

美國現(xiàn)行的教育行政組織體系包括聯(lián)邦、州和地方三級。

1．聯(lián)邦教育行政組織

美國的國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別由國會、總統(tǒng)及其行政機構(gòu)和聯(lián)邦最高法院行使。

國會

美國國會在教育行政方面的主要權(quán)限有：(1)聯(lián)邦教育法律的立法權(quán)。(2)聯(lián)邦教育經(jīng)費的籌款權(quán)。(3)聯(lián)邦教育經(jīng)費預算的決議權(quán)。(4)聯(lián)邦最高教育行政官員任命的同意權(quán)。依照法律，聯(lián)邦教育部的部長、副部長及各司司長均須由總統(tǒng)提名經(jīng)國會（參議院）同意后方可任命。同時國會對違法失職的聯(lián)邦教育行政官員擁有彈劾權(quán)。

在向國會提出和國會辯論教育議案的過程中，政府機構(gòu)、輿論界、以及代表不同利益群體的院外集團有著重要的影響。在美國，有各種各樣的與教育有關(guān)的利益，其中許多都有全國性的組織，能夠在地區(qū)、州以致全國范圍內(nèi)發(fā)揮作用。美國全國教師聯(lián)合會、美國大學教授協(xié)會、美國大學聯(lián)合會、美國州立大學與學院協(xié)會、美國初級學院與社區(qū)學院聯(lián)合會等上百個教育利益群體、以及各州的教育廳等在華盛頓均設(shè)有辦事處。他們積極向國會議員游說，常常能夠影響教育方案的提出、修訂或通過。聯(lián)邦法院

根據(jù)美國憲法的規(guī)定，聯(lián)邦法院擁有國家的司法權(quán)，有權(quán)審查聯(lián)邦法律、聯(lián)邦的行政命令、州憲法、州法律以及州的行政命令是否與聯(lián)邦憲法相抵觸，如若抵觸，則可宣布其為無效。因此聯(lián)邦最高法院對各級教育行政組織都有著直接的強有力的影響。

聯(lián)邦政府

美國實行總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)不對國會負責，直接對選民負責?？偨y(tǒng)對聯(lián)邦教育行政具有重大影響，其主要職權(quán)有：(1)公布教育法案。依規(guī)定國會通過的教育法案須送經(jīng)總統(tǒng)頒布生效。如果總統(tǒng)不贊成該項法案，可以行使否決權(quán)，除非經(jīng)國會復議三分之二多數(shù)同意維持原案。(2)任免聯(lián)邦教育行政官員。經(jīng)參議員同意，總統(tǒng)有權(quán)任命聯(lián)邦教育行政高級官員；聯(lián)邦教育行政較低級的官員則由總統(tǒng)自行任命；凡經(jīng)總統(tǒng)任命的聯(lián)邦教育行政官員，總統(tǒng)均有權(quán)予以免職，不須經(jīng)參議院同意。(3)領(lǐng)導和監(jiān)督聯(lián)邦教育行政機構(gòu)。美國聯(lián)邦教育行政機構(gòu)直接對總統(tǒng)負責，而非向國會負責。

聯(lián)邦教育部

教育部是美國聯(lián)邦政府中直接負責教育行政工作的機關(guān)。聯(lián)邦教育部設(shè)有：部長，為該部的最高行政官員，負責領(lǐng)導和監(jiān)督本部的工作，并擔任總統(tǒng)的首席教育顧問。副部長，在部長不執(zhí)行職務時，副部長即代任。在本時，副部長的主要職權(quán)是負責直轄市本部與政府其他各部以及州與地方政府的關(guān)系。

美國聯(lián)邦教育行政組織的職能如下：(1)分配和管理聯(lián)邦補助的教育經(jīng)費，以推動全國教育的發(fā)展。美國國會通過的有關(guān)教育的立法幾乎都附有給予相應財政資助的條款。這些財政資助大多由教育部負責分配，并檢查其使用的結(jié)果。從歷史上看，聯(lián)邦對教育的這種資助有三個基本目標：一是資助適齡青少年進入各級各類學校，以促進教育的均等；二是資助職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，幫助青年的成年人就業(yè)，以適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要；三是資助某些重要學科的發(fā)展和高等學校的科學研究，以適應國防和國際競爭的需要。(2)搜集全國教育數(shù)據(jù)，提供信息服務。美國聯(lián)邦教育行政機構(gòu)自設(shè)立之日起，就把收集有關(guān)教育發(fā)展的數(shù)據(jù)作為自己的基本職能之一。從1871年始，聯(lián)邦教育署每年公布有關(guān)教育的統(tǒng)計報告和統(tǒng)計資料。本世紀二十年代至五十年代，聯(lián)邦教育署又從事了美國教育的雙年調(diào)查，并公布統(tǒng)計結(jié)果。自1962年開始，該署每年出版綜合性的《教育統(tǒng)計摘要》和其它專項統(tǒng)計資料。1974年國家教育統(tǒng)計中心的建立以及之后“教育資源中心”的建成，使美國教育信息的搜集、儲存實現(xiàn)計算機化，并使該中心成為世界上最大的教育信息情報系統(tǒng)。該系統(tǒng)不僅向各級政府部門和教育研究機構(gòu)提供各種數(shù)據(jù)和分析報告，同時還影響和支持著各級各類學校的教育決策。(3)開展教育研究，促進教育革新。開展教育研究是美國國會賦予聯(lián)邦教育行政機構(gòu)的另一項基本任務。早在1954年，美國國會就曾專為教育研究制定了一項法案，即“合作研究法案”，授權(quán)聯(lián)邦教育總署資助公私機構(gòu)開展教育研究、研究培訓以及調(diào)查和研究結(jié)果的推廣工作，資助建立實驗學校。1972年，國會通過法案設(shè)立國家教育研究所，專門從事教育研究與發(fā)展工作，以協(xié)助解決或減輕美國教育的問題，促進教育工作的藝術(shù)化、科學化、專業(yè)化以及建立有效的教育研究與發(fā)展制度。此外，國會通過的每項教育法案幾乎都包括使用部分補助教育的資金來從事教育研究與發(fā)展工作的條款。1977年度，聯(lián)邦用于教育研究與發(fā)展的經(jīng)費曾達25．75億美元，占當年聯(lián)邦教育支出的近五分之一。

2．州的教育行政組織

美國的國家政體采取聯(lián)邦制，州在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中是極為重要的一級。州有州憲法，州議會為兩院制。根美國聯(lián)邦憲法的規(guī)定，教育的管轄權(quán)在州一級。因此，州議會有權(quán)制定本州的教育法案，確定本州教育的基本目標和基本政策。

各州對教育的權(quán)限不盡一致，但一般包括如下幾項：(1)指導或認可學區(qū)的建立、改變或廢除；(2)改變學區(qū)教育董事會的結(jié)構(gòu)和權(quán)力；(3)更換在職的教育董事會成員或取消其任職；(4)建立公立中小學的校歷及應授或禁授的課程；(5)決定提高學校收支的來源和方法；(6)規(guī)定教師的資格及任期；(7)規(guī)定各類公立學校的修業(yè)年限和學生入學的最低標準；(8)頒發(fā)新建高等學校的特許狀，撤銷不符合州法律條例的公立學校的辦學特許證書等。

各州的法院系統(tǒng)負責對州憲法對解釋和裁決。這些解釋和對有關(guān)訴訟案尤其是善于教育訴訟案的裁決，對學校的課程內(nèi)容、教育財政、教育人事制度及其它教育管理事宜有著直接的影響。

美國各州都設(shè)有州的教育行政機構(gòu)，全面負責州的教育事宜。州的教育行政機構(gòu)由負有決策職能的州教育董事會和負有執(zhí)行職能的州教育廳組成。

州教育董事會

州教育董事會是負責本州初等和中等教育的行政管理機構(gòu)。一般另設(shè)高等教育董事會負責高等學校的管理與協(xié)調(diào)。在多數(shù)州，教育董事會也兼管職業(yè)教育，若干州也設(shè)有州的職業(yè)教育董事會。州教育董事會一般由7-10人組成。董事會董事產(chǎn)生的方式依各州而別。大體有四種：(1)直接由全州人民選舉；(2)由州長任命；(3)由州政府官員兼任；(4)由地方教育董事會選舉。在多數(shù)州，董事的任期為4-6年。

州教育董事會的職權(quán)是根據(jù)州議會之立法，決定州的基本教育政策。其范圍大致包括：(1)任用州教育廳之相關(guān)人員；(2)制定各級學校的建校標準；(3)根據(jù)州法，制訂州內(nèi)各種教育人員之資格與證書獲得的程序；(4)評鑒州內(nèi)所屬學校；(5)制定資源分配（如聯(lián)邦補助與州之教育經(jīng)費）的公式與原則；(6)初步審核教育廳所提之預算，再轉(zhuǎn)送州議會定奪。

州高等教育董事會

目前，美國50個州中，除俄懷明州外，都設(shè)有某種形式的中學后或高等教育管理、協(xié)調(diào)機構(gòu)。這些機構(gòu)的名稱、權(quán)力和責任各州不盡相同，但大體可以分為兩類，一類是屬于管理性的，一類是屬于協(xié)調(diào)性的。屬于管理性質(zhì)的委員會擁有管理和經(jīng)辦下屬院校的法律責任。在州的撥款確定以后，他們的權(quán)力涉及到學校的預算管理和經(jīng)辦方針的確定，也涉及到形成預算和把預算提交給議會和州長。在涉及到學校內(nèi)部的運營和管理方面，他們有制定規(guī)章以及任免校長的權(quán)力。當然，這些管理委員會在不同的州也不完全相同，有11個州的高等教育管理委員會其管理權(quán)限包括本州所有或大多數(shù)公立二年制與四年制的學院與大學。在另外的8個州，他們的權(quán)限只包括高級公立大學和學院。一些州的高等教育管理委員會有很強的執(zhí)行系統(tǒng)，其首席執(zhí)行官員就是該州大學系統(tǒng)的校長。如在佐治亞，北卡羅來納和威斯康星。而在其他一些州，執(zhí)行系統(tǒng)則較弱。屬于協(xié)調(diào)性的州的高等教育委員會則沒有管理和經(jīng)辦學校的法律責任。盡管如此，他們其中有一些有權(quán)提出州的公立高等教育的統(tǒng)一預算，獲得和分配撥款，批準與評價專業(yè)計劃，以及對州的高等教育系統(tǒng)進行規(guī)劃,還有一些協(xié)調(diào)委員會僅僅屬于咨詢性質(zhì)，主要責任是制定本州的高等教育規(guī)劃。

州教育廳

州教育廳是州教育董事會的執(zhí)行機構(gòu)。各州教育廳的職權(quán)也不盡相同，一般主要包括下述各項：(1)執(zhí)行州教育董事會的決定和教育法令。擬定本州的教育目標和實施方案；(2)向州教育董事會、州議會、州長和州其他部門提供教育方面的咨詢和建議；(3)編制州的教育預算草案并執(zhí)行州的的教育預算；(4)管理和分配聯(lián)邦對州的的教育補助款，落實州政府對地方教育的各項補助金；(5)辦理教育人員資格鑒定并為教學和行政管理人員頒發(fā)證書；(6)管理由州設(shè)立的中小學，視導和認可其他中小學；(7)興辦或地方興辦教育人員的在職培訓；從事或其他機構(gòu)開展教育研究。

各州設(shè)有教育總監(jiān)（有的稱教育廳長或公共教育專員），作為州教育董事會的執(zhí)行官員并擔任州教育廳的首腦?？偙O(jiān)選任的方式不同，目前有18個州由公民選舉，有28個州由州教育董事會任命，其余4個州由州長委任。總監(jiān)之下一般還設(shè)有副總監(jiān)和若干總監(jiān)助理總監(jiān)工作。

教育廳內(nèi)部業(yè)務部門的設(shè)置及分工因州而異，以俄亥俄州為例，該州教育廳下設(shè)電腦服務及統(tǒng)計報導處、中等及初等教育處、教育機會均等處等18個處室。

州教育廳還依照聯(lián)邦有關(guān)法律的要求或本州的需要設(shè)有各種顧問委員會，以及為執(zhí)行聯(lián)邦或州的專項教育計劃而設(shè)立的專門機構(gòu)或中心。如加州設(shè)有70個地區(qū)職業(yè)培訓中心，15個地區(qū)師資教育和計算機中心，27個教材陳列中心等。

3．地方教育行政組織

實行地方學區(qū)制是美國公共教育的一大特色。在美國，公共教育權(quán)雖屬于各州，但各州議會都依法設(shè)置地方學校行政區(qū)，即學區(qū)，負責辦理和維護地方的公立學校。學區(qū)的設(shè)置也依州而別，有的依行政建制的縣（相當于我國的專區(qū)）、市、鄉(xiāng)、或鎮(zhèn)為學區(qū)，有些則與普通行政區(qū)域無關(guān)，是專為教育設(shè)立的學區(qū)，稱作獨立學區(qū)。學區(qū)的類型亦不同，如有的是以小學為主的普通學區(qū)，有的是包括從幼兒園到高中的聯(lián)合學區(qū)。有的只是包括初、高中的中學學區(qū)，還有由地方或地方與州合辦的社區(qū)學院區(qū)和職業(yè)技術(shù)教育學區(qū)等等。

地方學區(qū)的教育行政機關(guān)也由兩部分組成，即具有決策職能的學區(qū)董事會和執(zhí)行職能的學區(qū)教育局。

學區(qū)董事會一般由3－9人組成，多數(shù)由當?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，少數(shù)由州或地方政府委任，任期通常為4－6年，大多無薪俸。學區(qū)教育董事會同學區(qū)一樣，是州的有關(guān)法律所設(shè)立。學區(qū)董事會管理學校的一切權(quán)力都有法律規(guī)定。各州授予學區(qū)教育董事會的權(quán)力亦各不相同。在那些實行教育集權(quán)的州，學區(qū)教育董事會只被允許在限定的范圍內(nèi)工作；在實行教育分權(quán)的州，授予學區(qū)教育董事會的權(quán)力則相當廣泛。一般來講，學區(qū)教育董事會的職權(quán)包括：(1)執(zhí)行州教育法律及州教育行政機關(guān)頒布的各種規(guī)章指令；(2)制定本學區(qū)的教育目標及相應的政策；(3)選聘學區(qū)的學監(jiān)；(4)審核并批準教育預算、人員任用、薪級表以及教科書和課程的變更等；(5)裁決教育上的糾紛，如審核處罰學生及辭退教師等事宜；(6)宣傳報導教育消息，以使學區(qū)居民了解本學區(qū)教育的狀況。

學區(qū)設(shè)有教育局，作為學區(qū)教育董事會的執(zhí)行機構(gòu)。教育局的行政首腦由學區(qū)的學監(jiān)擔任。在多數(shù)學區(qū)，學監(jiān)由教育董事會選任，也有一些學區(qū)由公民選舉。學監(jiān)任期一般為3－4年，期滿后由教育董事會決定是否續(xù)聘。

學監(jiān)在學區(qū)中的地位極為重要，是學區(qū)教育事業(yè)的重要管理人。學監(jiān)的職權(quán)和工作范圍也依學區(qū)而別，但一般包括如下：(1)作為教育董事會的首席執(zhí)行人和教育顧問，學監(jiān)必須出席教育董事會的所有會議（除了會議要討論學監(jiān)的重新雇傭問題），并負責準備會議議程；(2)負責執(zhí)行董事會制定的政策規(guī)章；(3)編制經(jīng)費預算和負責執(zhí)行經(jīng)過批準的預算方案；(4)向董事會推薦教職員人選并負責指導和監(jiān)督雇員的工作；(5)負責本學區(qū)的教育規(guī)劃，領(lǐng)導本學區(qū)的教育開發(fā)，視導本學區(qū)的教育工作；(6)負責保護和充分利用學區(qū)的一切財物；(7)向董事會及時通報重要教育事宜，提交學區(qū)年度工作報告。等等。

學監(jiān)之下雇傭若干專家或助手學管學區(qū)的校務、人事、課程、基建、學生事務以及與社區(qū)的關(guān)系等項工作。

一般而言，學區(qū)教育行政機關(guān)有以下之職權(quán)：(1)征稅以支付教育經(jīng)費。此項權(quán)力極為特殊，學區(qū)教委會可不經(jīng)普通行政機關(guān)之核準，以征收地方財產(chǎn)稅（propertytaxes）之方式募集教育經(jīng)費。每年教委會均先擬定預算，再以其數(shù)額決定財產(chǎn)稅之稅率，享有經(jīng)寶獨立的權(quán)力。除極少數(shù)學區(qū)，一般而言徵收之款項均不足支出。此時除靠上級補助外，就得發(fā)行學校公債（schoolbond）以補逆差，但必須要經(jīng)過區(qū)內(nèi)居民投票（referendum）同意后方能為之。(2)設(shè)立及管理區(qū)內(nèi)中小學教育對于教育局長、校長、教師、及其他相關(guān)人員的聘任行使同意權(quán)或制定標準。此外并根據(jù)州法之規(guī)定，規(guī)劃學區(qū)內(nèi)的課程。公立學校所使用之教科書，必須由其核準后才能使用。至于學區(qū)內(nèi)之未來教育發(fā)展計劃，也必須由其制定或?qū)徍耍ń逃窒葦M初稿）。(3)代表學區(qū)與職員專業(yè)團體或工會談判。1960年之后，教師專業(yè)團體與工會興起，往往在工作環(huán)境、待遇、升遷等問題上抗爭。因此多數(shù)學區(qū)每年必須舉行“集體協(xié)商”（collectivebargaining），由代表學區(qū)之教委會與教師團體進行協(xié)商相關(guān)議題（最主要是待遇）。若一時未達共識，則可要求公正之第三者仲裁與調(diào)停。如果還不成，則可能引起教師罷工（在州法允許之前提下）。在任何糾紛中，教育董事會均代表學區(qū)出面，而其行為若失當，也往往會遭區(qū)民指責或甚被法院責罰。美國多數(shù)州在州與地方學區(qū)之間設(shè)有中間學區(qū)。中間學區(qū)分為兩類，一類是依照州的法律所設(shè)，作為州教育廳的一個分支，另一類是若干地方學區(qū)行政機構(gòu)自愿聯(lián)合而成。多數(shù)中間學區(qū)設(shè)有董事會和學監(jiān)。董事會董事由公民選舉或所轄學區(qū)的董事會選舉產(chǎn)生；學監(jiān)的任用有下列幾種方式：由公民選舉、由中間學區(qū)教育董事會指派、由州教育總監(jiān)任命、由州教育董事會委任。中間學區(qū)的主要職能是：(1)監(jiān)督所轄學區(qū)執(zhí)行州的法令及規(guī)定，搜集學區(qū)有關(guān)情況，向州教育廳報告；(2)分配州政府下達給地方學區(qū)的經(jīng)費并指導其使用；(3)為學區(qū)提供各種服務，包括：成人教育；視聽圖書館；出版報告、期刊和手冊等；聯(lián)合或集中采購；課程實驗及制作電視、廣播等教育節(jié)目；提供特殊教育和在職教育；提供財務、保健、法律、人事、學生輔導及交通、校舍建設(shè)、科任教師的咨詢和服務。

（二）我國現(xiàn)行教育行政組織

國內(nèi)對教育行政組織體制的關(guān)注，起始于改革開放以來社會生活現(xiàn)實的急劇變化。社科界將這種變化稱為“社會轉(zhuǎn)型”。其重點就是在新的國際背景和秩序中，完成社會主義市場經(jīng)濟目標模式的法制化、科學化、民主化和多樣化。其具體內(nèi)涵就是在經(jīng)濟上打破舊的單一封閉型計劃模式，實現(xiàn)由小農(nóng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟、由封閉性向開放性、由國家集中權(quán)威壟斷向市場多元的根本轉(zhuǎn)變。最終達到實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的充分增長。這一社會的逐步實現(xiàn)無疑將帶來教育行政組織體制的相應轉(zhuǎn)變。

建國以來，中國教育行政組織體制是建立在計劃體制的框架之中的，其核心就是硬性的行政－計劃－行政模式，教育行政機構(gòu)則是基于傳統(tǒng)的產(chǎn)品部門分化和地方分割的現(xiàn)實而設(shè)立的，從而導致中央所屬各職能部門都設(shè)立自己的教育行政機構(gòu)，地方亦建立各自的教育行政機構(gòu)，形成“小而全”的基本教育行政組織格局，很難形成規(guī)模效應。這是我國未來教育行政組織體制改革的重點和方向。目前，我國正在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，教育行政組織體制的建立和完善都應圍繞社會主義市場經(jīng)濟的總體目標而展開。我國已在此方面進行了有益的探索，如中央將教育管理權(quán)下放給地方以及高校的聯(lián)合辦學模式都是對這一改革的有力呼應。

由于我國教育行政組織機構(gòu)隸屬于政府行政組織系統(tǒng)，故教育行政組織的層級往往同國家行政組織的層級一致，即教育行政組織的層級與國家行政組織的層級是對應關(guān)系。當前，我國政府行政組織的縱向?qū)蛹壥侵醒胝?、地方政府和基層政府三級，而地方政府包括了?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（縣級市、區(qū)）三級，因此，我國政府行政組織的層級實際是：中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（縣級市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。與之相應，教育行政組織便有了國家教育部、省教委、市教委、縣教委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委五級。

教育部的主要職責在于：(1)貫徹執(zhí)行黨中央、國務院有關(guān)教育工作的路線、方針。擬定教育工作的指導思想、政策、基本法規(guī)和重要規(guī)章制度。(2)編制有關(guān)教育事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)劃，研究確定教育事業(yè)的發(fā)展重點、規(guī)模、速度和步驟。指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督教育規(guī)劃、計劃的實施。(3)組織和指導教育改革，建立適應祉會主義建設(shè)需要的教育體制和運行機制。(4)宏觀管理和指導全國基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)技術(shù)教育成人教育、師范教育、民族地區(qū)教育和廣播電視教育等工作。指導、推動各類教育的課程發(fā)展以及教材、圖書資料和實驗室的建設(shè)工作。(5)指導和推動高等學校的科學研究工作，指導、管理高等學校和科學研究機構(gòu)培養(yǎng)研究生的工作。(6)擬定普通高等學校、成人高等學校、中等專業(yè)學校以及研究生招生和畢業(yè)生分配計劃，以及提出改革的方針、政策，并指導貫徹實施。(7)指導全國高等教育、中等專業(yè)教育的學歷考試。參與指導資格考試和證書管理工作。(8)統(tǒng)籌規(guī)劃各級各類教師隊伍的建設(shè)和培養(yǎng)工作。主管各級各類學校教師的職務評聘工作，參與擬定教師工資待遇政策。(9)擬定教育系統(tǒng)勞動、工資、人事管理工作的具體政策和規(guī)章制度。指導各級教育行政干部隊伍的建設(shè)。按照干部管理權(quán)限任免直屬高等學校、代管單位和部屬企、事業(yè)單位的主要領(lǐng)導干部。(10)擬定教育基建投資、事業(yè)經(jīng)費、人員編制和統(tǒng)配物資設(shè)備的管理制度及定額標準的原則。擬定籌措基建投資、教育經(jīng)費的方針、政策和法規(guī)。管理國外對我國的教育貸款和援款。(11)擬定教育外事工作的方針、政策與規(guī)定。歸口管理教育對外交流工作、出國留學人員工作和來華留學人員工作，以及同港、澳、臺地區(qū)的教育交流。負責實施對外智力開發(fā)援助計劃。(12)檢查和監(jiān)督地方政府及教育行政部門貫徹執(zhí)行中央和國務院關(guān)于教育工作的方針、政策，以及有關(guān)法規(guī)的情況。(13)規(guī)劃和實施國家教育管理情報、統(tǒng)計、信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè)工作。(14)負責指導教育方針、政策的宣傳和輿論監(jiān)督工作，以及部屬高等院校和直屬企事業(yè)單位的服務、管理工作。（15）國務院學位委員會辦公室設(shè)在教育部。代管中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會秘書處，歸口管理國家語言文字工作委員會。指導有關(guān)教育學會、協(xié)會、基金會等組織的工作。

我國地方教育行政組織分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，要受同級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并受上級教育行政部門的領(lǐng)導或者業(yè)務指導。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，地方各級教育行政部門的設(shè)置，由本級人民政府報請上級人民政府批準建立。地方教育行政組織的基本任務和職能是：貫徹執(zhí)行中央的教育方針、政策和和法令以及上級教育行政部門的教育工作指示；負責本地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展計劃、基本建設(shè)、教育經(jīng)費、干部和教師的管理工作；領(lǐng)導本地區(qū)各級各類學校的教育和教學工作，并對廠礦企業(yè)舉辦的學校進行業(yè)務指導。

目前，我國省級教育行政部門的組織機構(gòu)一般是：省、自治區(qū)教育廳，直轄市教育局。在廳、局下，一般設(shè)有主管高等教育、普通教育、師范教育、工農(nóng)教育、計劃財務、體育衛(wèi)生、人事、機關(guān)行政等工作的處、室。還領(lǐng)導省、市、自治區(qū)級教育科學研究所、教學研究室、教育期刊編輯部、教學儀器公司、電化教育館、教育學院、廣播電視大學和函授學校等事業(yè)單位。市級教育行政部門的組織機構(gòu)一般是：省轄市、自治州、地區(qū)行政公署（是省或自治區(qū)的派出機關(guān)）教育局。在局下，一般設(shè)有主管普通教育、工農(nóng)教育、體育衛(wèi)生、計劃財務、人事和機關(guān)行政等工作的科室。還領(lǐng)導市、州、地區(qū)級教學研究室、教師進修學院、教學儀器供應站、電化教育站（隊）、電視大學和函授輔導站等事業(yè)單位?？h級教育行政部門的組織結(jié)構(gòu)一般是：縣、市教育局（科）。在局（科）下一般設(shè)有主管教育、計劃財務、人事、機關(guān)行政等職能和工作的股（組），以及縣（市）級教育研究室和教師進修學校（或師資進修班）等事業(yè)單位。（三）中美教育行政組織之異同

1．教育行政組織的法律依據(jù)

教育行政組織是教育行政權(quán)利的載體和教育行政管理的主體。它作為一種正式組織，有其設(shè)置的法律依據(jù)。

我國憲法第八十九條規(guī)定，國務院有權(quán)“領(lǐng)導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”。國家教育部是國務院主管全國教育工作的職能部門。負責掌握教育的大政方針，統(tǒng)籌規(guī)劃教育事業(yè)的發(fā)展；指導、組織和協(xié)調(diào)各地、各部門有關(guān)教育的工作；統(tǒng)一部署和指導教育改革，努力提高勞動者的素質(zhì)，培養(yǎng)德智體全面發(fā)展的各類人才。國家教育部下設(shè)若干職能廳司。這說明我國教育行政組織設(shè)置的最終法律依據(jù)是憲法。

美國聯(lián)邦憲法第十修正案規(guī)定：“本憲法未授與聯(lián)邦或未禁止各州擁有的權(quán)力，皆應保留給各州或其人民?！庇捎凇敖逃龣?quán)”并未在聯(lián)邦憲法中提及，故應屬于各州。影響所及，美國教育行政組織即呈地方分權(quán)的形式。州與地方學區(qū)所擁有之權(quán)力極大，這由美國聯(lián)邦教育部遲至一九七九年才成立即為一例證。此后數(shù)年，抨擊其成效不佳而欲將之廢除之聲此起彼落（如1995年由共和黨控制的參眾兩院部分議員），其地位之脆弱可想而知。這與我國教育部的地位相比，實不可同日而語。美國中央教育行政組織――聯(lián)邦教育部于一九七九年卡特總統(tǒng)任內(nèi)成立，是將一九五三年設(shè)立之衛(wèi)生教育福利部（DepartmentofHealth，Education，andWelfare）中之教育單位獨立成部。其職權(quán)根據(jù)教育部組織法（DepartmentofEducationOrganizationAct）極為有限，規(guī)定其設(shè)立“并不擴張聯(lián)邦政府對教育的權(quán)力，也不減少州、地方、及州相關(guān)機構(gòu)所擁有的職權(quán)。除非經(jīng)法律授權(quán)，教育部長或其相關(guān)人員所提出的教育規(guī)劃，并不意味聯(lián)邦教育部已取得對課程、教學、行政、教育人事、認可機構(gòu)、及教科書、教材的指導、監(jiān)督、與控制權(quán)?！?/p>

由以上法令規(guī)定可看出聯(lián)邦教育部在教育人事、課程、與經(jīng)費權(quán)上擁有之權(quán)限甚低。其功能乃在協(xié)調(diào)各州之教育活動，以達到教育機會均等的理想。此外，二次大戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府通過制定各種教育法案，逐步介入地方教育。這些法案多系補助特定教育與人員而定（如1965年之初等及中等教育法案即明文規(guī)定補助貧民與特殊教育），而監(jiān)督地方執(zhí)行法案的任務即在聯(lián)邦教育部身上。由于聯(lián)邦補助日益重要，教育部之地位也稍有提升，但仍維持在輔導與建議的角色上。

2．教育立法機關(guān)

一國的教育行政權(quán)與該國的政治體制有密切的關(guān)系。除了憲法制憲機關(guān)外，各國最高教育立法機關(guān)可分為兩類。我國屬單一制類型的國家，最高教育立法機關(guān)為全國人民代表大會及其常務委員會；而美國為聯(lián)邦制國家，美國國會雖也制定教育法律，但因聯(lián)邦政府沒有教育行政權(quán)，故國會所立之法很少涉及到教育制度及其管理實質(zhì)，而只涉及一些補助或服務性的規(guī)定。在美國，教育權(quán)為各州所擁有，最高教育立法機關(guān)為為州議會（StateLegislature），經(jīng)由其立法，決定重要教育行政運作之事項，其中包括：（1）州教育委員會成員的產(chǎn)生方式。（2）規(guī)定各級與各類學生入學條件與標準。（3）規(guī)定州內(nèi)公立學校之基本課程。（4）規(guī)定各級各類教育的修業(yè)時間與義務教育年限。（5）制定各種教師資格證書的規(guī)定。（6）審核州內(nèi)教育預算等事項?；旧先〉弥輧?nèi)教育的主導權(quán)，而推行其既定政策的機關(guān)即為州教育委員會（StateBoardofEducation或其他類似名稱，如BoardofRegents），與州教育廳（StateDepartmentofEducation）。在多數(shù)的州，并另設(shè)高等教育委員會處理高等教育的相關(guān)事宜。

3．教育行政組織的權(quán)責體系

一國的中央及地方政府權(quán)限分配形態(tài)，大致可分為中央集權(quán)制、均權(quán)制和地方分權(quán)制三類。就教育行政權(quán)的分配形態(tài)而言，美國作為聯(lián)邦制國家，采取的是地方分權(quán)制。而我國作為單一制國家，采取中央集權(quán)制。雖然美國采取的是地方分權(quán)制，但其地方各級政府的權(quán)限分配并不一致，美國各州的法定權(quán)限遠比地方為大，地方只是在州的授權(quán)之下運作。

中央集權(quán)式的教育行政三級制實施以來雖遭人批評（如過份僵化不能因地制宜等），但卻有其一定功效。教育部集國內(nèi)專家制定政策，易收統(tǒng)一事權(quán)之效。此外各省縣因財源不均，若實行地方分治，則貧困地區(qū)的兒童必受不平的待遇，中央集權(quán)的制度可使中央權(quán)衡輕重給予補助，可以縮小因社會經(jīng)濟地位不同所造成的差距。中央集權(quán)式的教育行政組織，其權(quán)力分配為從上而下的垂直控制，中央具有絕對的主導權(quán)，地方居于從屬地位。如教育行政組織最重要的三項權(quán)力（人事權(quán)、經(jīng)費權(quán)、課程權(quán)），均屬于中央。其特點為：（1）中央具有人事任命標準制定權(quán)與人事任免權(quán)；教育行政人員與公立學校教師，均被視為是公職人員。（2）教育經(jīng)費多依賴中央直接支付，或是間接補助，地方?jīng)]有權(quán)力征收稅款以直接用于教育；（3）重大課程與教學政策多由中央主導，缺乏彈性而使得地方必須照本宣科而不能因地置宜。地方分權(quán)型：其權(quán)力分配為平行協(xié)調(diào)方式，中央與地方并無絕對的從屬關(guān)系。在某些國家（如美國），地方甚而超過中央，扮演教育的主導角色。以教育行政權(quán)而言，地方分權(quán)型的教育行政組織有以下特點：（1）人事權(quán)多操控于地方手中，各地可依其需要制定標準聘任教育人員。由于制度不一，在某區(qū)取得資格的教育行政人員或教師，不見得能受聘于他區(qū)。（2）教育經(jīng)費多由地方籌措，甚而可以經(jīng)立法程序，直接向公民抽取稅收以直接用于教育事業(yè)。（3）在課程政策與建構(gòu)上，中央僅能借專案補助的形式“希望”能影響地方，但卻無統(tǒng)一標準。中央與地方在教育理念上沖突時，必須經(jīng)過協(xié)商以尋求和解，中央沒有命令地方遵守的權(quán)力。采取地方分權(quán)制的國家包括美、英、德等國。

目前各國的教育行政組織，絕少是極端中央集權(quán)或是地方分權(quán)的，多半僅是偏向于兩者之一而已。當然，無論是中央集權(quán)或是地方分權(quán)均有利弊，所以孫中山先生曾在其著作“建國大綱”中提倡所謂的“均權(quán)制”，認為“凡事務有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜性質(zhì)者，劃歸地方，不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”。

中央集權(quán)或地方分權(quán)牽涉到是否要維持一個強有力的中央教育行政權(quán)力系統(tǒng)。偏向于中央集權(quán)者、其制度設(shè)計是（1）中央設(shè)有主管教育部門，以制定各種教育法令與政策為手段，直接干預地方教育事業(yè)。（2）握有最大的教育經(jīng)費資源，直接負擔各級學校支出，或以補助的手段支援地方。（3）制定全國統(tǒng)一的課程標準及擁有對中小學教科書或教材的審核權(quán)。（4）對各級學校之人事有裁決權(quán)，或是對地方所甄選上報的名單有最后核準權(quán)力。

與中央集權(quán)相對的是地方分權(quán)，其制度設(shè)計的特色是：（1）中央雖設(shè)有主管教育的部門，但僅以協(xié)調(diào)與輔導者角色出現(xiàn)，其功能在促進地方教育業(yè)務的發(fā)展與跨區(qū)域的文化科學合作。（2）地方握有最大的教育經(jīng)費資源，必要時也可征收教育稅以應所需。（3）地方擁有制定課程標準與審核中小學教科書之權(quán)。（4）地方可決定其所轄區(qū)域內(nèi)各級學校的人事，中央無權(quán)干涉且無核準權(quán)。

由于中央集權(quán)與地方分權(quán)皆有利弊，很難兩全其美，因此近年來各國莫不努力在既定之基礎(chǔ)上，做適當程度的改變。原則上，大家都拋棄了極端中央集權(quán)或地方分權(quán)的設(shè)計方式，而力求較為中庸的選擇。其方式不外為以下四項：

第一，在地方分權(quán)之國家，提升中央教育主管機關(guān)的地位與職權(quán)，例如：美國聯(lián)邦教育部、英國教育科學部、德國教育科學部近年來均經(jīng)立法或撥款手段，擴大其影響力。使得以往毫無權(quán)限的中央教育行政機關(guān)地位，至少提升到能有資格與地方協(xié)調(diào)的地步。

第二，對于國家的教育基本政策，各國近年來傾向在中央以立法方式形成共識，細節(jié)部分再交由地方去處理。當然，由于體制的不同，地方擁有之權(quán)限大小不一，但在教育基本政策上（如教育機會均等、重視基礎(chǔ)教育等），各國傾向由中央制定，必要時透過法院的判決（如美國聯(lián)邦政府堅持黑白學生必須混讀的政策）逼使地方政府就范。此外，各國也傾向由中央訂定各級教育的最低標準（如修業(yè)年限等規(guī)定），以確保教育的品質(zhì)。

第三，地方分權(quán)之國家，往往面臨地方能力有限，對某些教育事業(yè)力所不及的問題。例如：成人教育、特殊教育均需集合數(shù)地之力量，才能募集充足經(jīng)費與達到一定效率。對于這些地方不能舉辦之事業(yè)，中央教育機關(guān)即行介入。例如：美國聯(lián)邦教育部撥用?？钛a助各地特殊教育，英國教育科學部在成人教育上扮演重要角色，德國教育科學部負責跨區(qū)域的研究計劃等，都彌補了地方能力的不足，同時也提升了其在教育行政上的地位。

第四，傳統(tǒng)上中央集權(quán)之國家，近年來也逐漸將部分權(quán)限放給地方。例如：我國在一九八五年公布的“中共中央關(guān)于教育體制改革的決定”中，將基礎(chǔ)教育管理權(quán)歸給地方，除大方針由中央規(guī)劃外，其余如學校管理與檢查權(quán)力都交給地方。

我國教育行政組織在集權(quán)與分權(quán)的設(shè)計方面，是在建國以來幾十年的教育管理實踐中，經(jīng)過數(shù)個行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)定而確立的。建國初期，在憲法中關(guān)于行政領(lǐng)導體制條款的約束下，我國教育行政組織的管理實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導，1958年隨著中共中央、國務院《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》等教育行政法規(guī)，加強了地方行政組織的權(quán)力；1963年又頒發(fā)了《關(guān)于加強高等學校統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理的決定（試行草案）》，對教育的領(lǐng)導管理又側(cè)重于集權(quán)；此后，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，實行堅決的分權(quán)方式，中央給地方放權(quán)，地方也逐級放權(quán)，直到放權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學校。1992年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》也以法律文件的方式，強化了這一體制改革。于是，盡管我國還沒有專門制定的教育行政組織法規(guī)，但卻通過分散的法規(guī)文件的規(guī)定，形成了今天的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導與地方分級管理相結(jié)合的教育組織管理制度”。幾十年的實踐經(jīng)驗表明：這一制度較為適合我國教育發(fā)展狀況和社會政治經(jīng)濟條件。因此，這一制度的法律制度化就很有必要了。但是這一制度的完善，還必須明確各級教育行政機構(gòu)的權(quán)限責任，并保證貫徹和實施，毫無疑問，教育法必須承擔這一義務，具體規(guī)定各級教育行政組織的管理權(quán)限，保證制度的完整有效。為此，在我國1995年新頒布的“中華人民共和國教育法”中，已對此作了相應的明確規(guī)定。那就是，“國務院和地方各級人民政府應根據(jù)分級管理、分工負責的原則，領(lǐng)導和管理教育工作”；“中等及中等以下教育在國務院領(lǐng)導下。由地方人民政府管理”；“高等教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”；“國務院教育行政部門主管全國教育工作、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國教育事業(yè)”；“縣級以上地方各級人民政府教育行政主管部門主管本行政區(qū)內(nèi)的教育工作”等等。所有這些部充分說明，中央只要做好教育的立法、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)及執(zhí)行工作，其余的就留給各級地方教育行政主管部門去操心即可；這樣，不但有利于國務院教育行政主管部門做好其重大決策工作，而且也可使各地方教育行政更為生動活潑，教育行政的全面調(diào)控自然會得到不斷提高。

就國外的這一制度建設(shè)來看，法國通過的《帝國大學令》奠定了整個法國的教育制度基礎(chǔ)，同時也充分確立了典型的中央集權(quán)教育行政組織管理體制，并為各學區(qū)的管理權(quán)限作了明確具體的規(guī)定。美國則通過各聯(lián)邦州的教育立法及聯(lián)邦教育法，奠定了教育行政組織管理的地方分權(quán)體制。美國有關(guān)教育法和聯(lián)邦教育法規(guī)定了聯(lián)邦教育部和州教委教育局的權(quán)限，構(gòu)成了職責分明、權(quán)限各異的美國教育行政組織的權(quán)責體系。

4．教育行政組織的獨立性

就教育行政與普通行政的關(guān)系形態(tài)而言，可分為綜合制、獨立制、及半獨立制三大類。綜合制指教育行政隸屬于普通行政之內(nèi)，獨立制則指教育行政獨立于普通行政之外；至于半獨立性則介于二者之間，雖有某部分獨立，但某部分仍受到普通行政之拘束。同一國之內(nèi)，各級政府教育行政之獨立性亦不盡一致；可能某一級政府采取綜合制，而另一級政府則采取獨立制或半獨立制，美國即屬于這方面的典型。美國的州教育行政組織采取半獨立制，而地方教育行政組織則采取獨立制。美國的州教育董事會雖獨立于州政府機關(guān)之外，但其經(jīng)費預算及部分州教育董事仍由州政府控制或指派，故屬于半獨立制。美國地方（學區(qū)）的教育董事會享有組織、人事及經(jīng)費的自主權(quán)，故屬于獨立制。頗有意思的是，聯(lián)邦教育行政組織則屬于政府組成機構(gòu)，故采取的是綜合制。在我國，教育部為國務院職能部門，其下的省、市、縣教委（教育局）也是地方政府的一部分。此外如教育人事與教育經(jīng)費也一并在普通行政之運作中考慮，并未獨立分開執(zhí)行。因此，我國各級教育行政組織均采取綜合制。

綜合制與獨立制的不同設(shè)計，自有其利弊得失，但很難論斷何者較優(yōu)。綜合制的優(yōu)點是：（1）教育行政為普通行政之一部分、在國家教育政策之執(zhí)行，與事權(quán)統(tǒng)一方面較佳。（2）教育與其他部門同屬于普通行政，彼此較能互相配合與相輔相成。國家在維持一定教育經(jīng)費上，較能通盤規(guī)劃，而使教育公平性不致因籌款不足而受損。相應地，綜合制的缺點是：（1）教育行政體系不獨立，易使普通行政干涉其業(yè)務之執(zhí)行。如果地方派系林立，則教育常為政治所污染。（2）教育人事與普通行政人事合一，有時為制度所限（如無公務員資格就不能擔任正式之教育行政人員），未能聘請專業(yè)性較強之人士參與，故在教育改革之步伐上趨于保守。

獨立制的優(yōu)點是：（1）教育行政體系獨立運作，可依各地教育之需求迅速行動，無需透過普通行政體系之認可，改革腳步較快。（2）教育行政體系獨立運作，使行政干預力量減少。在人事上，也較能根據(jù)需求招徠專業(yè)人士，盡速解決教育問題。獨立制亦有其缺點：（1）普通行政與教育行政分離，易造成各自為政，彼此排斥的現(xiàn)象。教育事業(yè)牽涉其他部門甚深，若缺乏溝通，彼此各行其是，則易引起糾紛。（2）普通行政與教育行政分離，在資源利用上較不經(jīng)濟。不但要多設(shè)機關(guān)，且彼此任務時有重疊，均使資源有所浪費。

5．教育行政組織的領(lǐng)導體制

教育行政組織的領(lǐng)導體制可分為兩類，一為首長制，一為委員會制。機關(guān)的最高決策者只有一位時，稱為首長制；機關(guān)的最高決策者如為一群人，則為委員會制。各國教育行政組織的領(lǐng)導體制可能不一致，即使是同一國不同層級的教育行政組織的領(lǐng)導體制類型亦會有所差異。同一級的教育行政機關(guān)，也可能兼而采納兩種類型。如美國各州教育行政機關(guān)，均采用委員會制，設(shè)教育董事會（或委員會）主其事，但也都設(shè)有教育廳局（或事務局）做為執(zhí)行單位。在教育廳局中則采取首長制。但從總體上來看，美國州一級教育行政機構(gòu)仍屬于委員會制。美國地方一級教育行政機構(gòu)（學區(qū)）亦采取委員會制。而聯(lián)邦教育行政機構(gòu)則采取首長制。

我國實行的行政首長負責制，則是一種新型的領(lǐng)導體制。它兼具委員會制的民主決策、分工合作、互相監(jiān)督等優(yōu)點和首長制的事權(quán)集中、指揮統(tǒng)一、行動迅速、易守機密等優(yōu)勢，并避免了二者的缺點，從而成為一種行之有效的行政領(lǐng)導體制。它有三個優(yōu)勢：（1）民主決策；（2）責任明確；（3）分工合作。[2]

6．教育行政組織層級的隸屬關(guān)系

一國的各級教育行政機關(guān)，就相互隸屬關(guān)系而言，可分為有指揮監(jiān)督關(guān)系（有隸屬關(guān)系）及無指揮監(jiān)督關(guān)系（無隸屬關(guān)系）兩大類。一般而言，聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦教育行政機關(guān)對地方并無（或少有）監(jiān)督指揮權(quán)，地方享有自治權(quán)；但地方各級教育行政機關(guān)之間則有指導監(jiān)督關(guān)系。如美國聯(lián)邦教育行政機關(guān)對州教育行政機關(guān)并無監(jiān)督指揮權(quán)，但州教育行政機關(guān)對地方則有監(jiān)督指揮權(quán)。而我國屬于單一制國家，上一級教育行政機關(guān)對下一級教育行政機關(guān)均具有指揮監(jiān)督權(quán)。我國從中央到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市、州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級教育行政組織之間的關(guān)系，從其對應的政府組織系統(tǒng)的層級而言，是一種上下級關(guān)系。但這種上下級關(guān)系的表現(xiàn)形式并不是硬性的層級制約關(guān)系。中央教育行政組織對于地方教育行政組織（主要是省級）而言，是宏觀的指導、檢查、審核、協(xié)調(diào)、評估、督促關(guān)系，而不是一種直接的上下級關(guān)系，中央教育行政組織對省級教育行政組織機構(gòu)的設(shè)置、人員配置、任免以及地方教育事宜的管理，不能進行直接的干預和控制。同樣，省級教育行政組織對地級或縣級教育行政機構(gòu)，地級教育行政組織對縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政組織也不能進行直接控制，也只能是指導、檢查、審核、評估、督促的關(guān)系。這就是說，上一級教育行政組織與下一級教育行政組織之間不是硬性的層級制約與隸屬。一級教育行政組織主要是省級、地級、縣級教育行政組織與上一級教育行政組織發(fā)生關(guān)系時，也與同級政府組織發(fā)生關(guān)系，還與下一級教育行政組織發(fā)生關(guān)系。在我國歷史上，古代中央與地方教育行政組織之間沒有直接的隸屬關(guān)系，教育組織主要強化與同級政府的關(guān)系，通過強化這種關(guān)系來調(diào)動政府官員辦學的積極性。在近代，則主要是強化教育行政組織系統(tǒng)的上一級關(guān)系，各級教育行政組織之間形成較直接的上下級和領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。如省、縣級教育行政組織主要負責人的選任須分別報請上級教育行政組織審議、批準，或由上級教育行政組織提議任命以突出教育組織的系統(tǒng)性、自主性及權(quán)威性，便于整個教育行政組織系統(tǒng)的發(fā)揮。

當前，地方教育行政組織的發(fā)展狀況，是強化了與政府行政組織的關(guān)系，相反，卻弱化了與上級教育行政組織的關(guān)系。這種狀況，對教育的發(fā)展，有利的方面是促使了教育行政組織加大對政府行政組織的依附和工作力度，促使政府負起發(fā)展教育的責任，在教育上真抓實干。然而，不利的一面，則是教育行政組織的行為也可能受政府其他行為的左右，出現(xiàn)盲目建校、盲目講速度、講規(guī)模，或把教育當作軟任務而忽視投資，甚至轉(zhuǎn)挪教育經(jīng)費的情況。因此，教育行政組織改革在強化與政府關(guān)系的同時，要強化而不是弱化與上級教育行政組織的關(guān)系。這就需要上一級教育行政組織有對教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，宏觀調(diào)控能力。當前尤其要加強中央教育行政組織、省級教育行政組織、縣級教育行政組織的宏觀調(diào)控能力。這是因為我國幅員遼闊，發(fā)展非常不平衡，東部、中部、西部經(jīng)濟文化發(fā)展差異較大，即便在縣一級教育行政組織所轄范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展差異也很大。為求得國家和地區(qū)的整體進步與發(fā)展，國家、省、縣必須對貧困地區(qū)的教育、不發(fā)達地區(qū)的教育、艱苦行業(yè)所需的教育給予支持。同時，“教育作為一種促進和實現(xiàn)社會公正和平等的活動，它總是通過對教育機會均等的不斷追求和不同程度的實現(xiàn)，使人們獲得適合自身發(fā)展的機會，縮小差別，調(diào)節(jié)社會沖突?！盵3]這只有強化上一級教育行政組織的功能，使其具有教育資源（人、財、物等）的配備權(quán)方能做到，至于與下級教育行政組織的關(guān)系，原則上應相對弱化，即減少對下級行政組織的控制，以充分調(diào)動下級教育行政組織的主動性、積極性、創(chuàng)造性為原則。

7．教育經(jīng)費分擔、教師任免權(quán)及課程制定權(quán)

教育經(jīng)費分擔、教師任免權(quán)及課程制定權(quán)的歸屬也是衡量一個國家教育行政組織結(jié)構(gòu)的幾個因素。下面分別作以簡要分析：

各國教育經(jīng)費負擔情況不一。同一國各級教育經(jīng)費的負擔狀況亦有所差異。一般來說，各國各級教育經(jīng)費以由該級教育行政機關(guān)自行負責為原則，并對下級教育行政機關(guān)提供經(jīng)費補助。在某些國家里，除由上級教育行政機關(guān)補助下級經(jīng)費外，并有由上級負擔下級部分經(jīng)費（以人事費為主）的現(xiàn)象出現(xiàn)。上級對下級教育經(jīng)費的補助或負擔，除因上級政府的財政收入較豐外，其主要的目的在于調(diào)劑各地教育經(jīng)費的貧富差距，以便促進各地教育機會的均等。美國聯(lián)邦教育行政組織的經(jīng)費自行負擔，并要補助地方。州一級教育行政組織經(jīng)費的解決除了自行負擔一部分外，還可以接受聯(lián)邦教育行政組織給予的補助。州教育行政組織同時亦有補助經(jīng)費給地方教育行政組織的義務。地方教育行政組織的經(jīng)費則靠自行解決并接受州教育行政組織的補助。

我國各級教育行政組織經(jīng)費的解決方面，過去主要是依賴上級撥款，地方缺乏自籌教育經(jīng)費的主動性。辦學經(jīng)費嚴重不足，是建國后較長一個時期存在的問題。為了增加教育經(jīng)費，1985年以來，除國家財政預算內(nèi)教育經(jīng)費逐年增長外，中央在教育經(jīng)費的改革中還實行了一系列重大政策和措施：

其一，征收農(nóng)村教育費附加。1984年國務院作出決定，鄉(xiāng)人民政府可對農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收教育事業(yè)費附加，以籌措農(nóng)村辦學經(jīng)費。

其二，征收城市教育費附加。1986年國務院規(guī)定凡繳納產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅的單位和個人，除已繳納農(nóng)村教育事業(yè)費附加的外，都應繳納城市教育費附加。此教育費附加納入預算管理，作為教育專項資金。其三，高等學校收取學雜費。1989年8月，國家物價局、財政部聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定從當年開始，新入學的本、?？茖W生實行收取學雜費和住宿費制度。

其四，利用外資發(fā)展教育。至1991年底，由國家教委歸口，共利用世界銀行貸款8．3億美元，供各級種類教育建設(shè)了8個大中型貸款項目，有363所高、中等學校成為受益單位。

在教師任免權(quán)方面，除大學教師由大學自行聘辭為原則外（因大學享有自主權(quán)），各國中小學教師都由所屬教育行政組織或上級教育行政組織任免或核定。教育行政組織自行任免或核定者，其自主性較大；由上級任免或核定者，則自主性較小。美國聯(lián)邦不設(shè)學校，各州及地方教育行政組織則有權(quán)自行任免同級公立學校教師。

課程為教育的內(nèi)容，其制定機關(guān)的不同代表著課程彈性的大小。中小學正式課程有由中央制定者，如我國；美國的課程由州制定。

五、比較中美教育行政組織的啟示

（一）教育行政組織發(fā)展的趨勢

二戰(zhàn)后，隨著各主要發(fā)達國家經(jīng)濟、科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，社會變革逐步加快，教育的任務迅速增多，教育的作用也越來越突出。教育在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重要作用進一步得到了世界各國的廣泛重視。隨著各國重新認識教育的作用，把教育擺在了國家發(fā)展的重要位置上，把“教育為本”的精神定為基本國策。進而加快了教育行政管理體制的改革。從現(xiàn)代的教育行政管理體制改革的角度看，教育行政組織的發(fā)展趨勢有這樣幾個方面：

1．教育行政組織管理體制的民主化

各主要發(fā)達國家所進行的社會變革，基本上是朝向民主化方向發(fā)展的。反映在教育行政管理體制方面，則要求進行教育立法、民主管理、民眾參與教育決策。實行民主教育行政管理已經(jīng)成為一種總的發(fā)展趨勢。從宏觀上看，主要是加強教育行政的民主管理，促進教育決策和教育立法的民主化，體現(xiàn)公民參與的社會性和公開性的原則，特別是教育行政管理集權(quán)制的國家，要求民主化的傾向更為強烈。各國教育行政體制民主化的主要特點是：教育行政管理民主化的內(nèi)容進入立法和建立教育審議制度。（1）民主化的內(nèi)容進入立法

民主化是當今世界發(fā)展的潮流之一，教育行政管理體制也是如此。各主要發(fā)達國家的教育行政一般都分為決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)三大部分。國家重大的教育決策要通過立法機構(gòu)進行討論，實行民主決議，并以憲法、法律的形式作出規(guī)定，再由教育執(zhí)行機構(gòu)依法辦事，并接受監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。

現(xiàn)代教育行政管理主要的依據(jù)是憲法；其次是有關(guān)的法律和法令。除英國外，各主要發(fā)達國家的憲法對教育的基本事項、教育行政管理制度都作了原則性的規(guī)定。美國聯(lián)邦政府沒有教育行政權(quán)，其教育行政權(quán)為各州的保留權(quán)。德國于1969年修改了基本法后，才賦予聯(lián)邦政府一定的教育行政權(quán)，并建立了教育和科學部。

除憲法外，各國都制定了一系列有關(guān)法律，對有關(guān)教育行政管理方面的問題作出具體規(guī)定。如日本的《教育基本法》，美國的《國防教育法》等，都是各國教育行政管理的法律依據(jù)。對教育行政管理方面實行法治起到了重要的作用。

（2）建立健全審議制

現(xiàn)在，各國教育審議咨詢機構(gòu)已普遍建立。這些審議咨詢機構(gòu)對一般層次的教育措施、教育專業(yè)性問題，接受教育行政管理機構(gòu)的咨詢，然后進行研究，向教育行政管理機構(gòu)提出建議，教育行政管理機構(gòu)解決問題或改革教育可依此作為參考。這是教育民主化的另一個特點。教育政策要受到議會的監(jiān)督，還要由國民參與制定，防止少數(shù)人或領(lǐng)導者獨裁。怎樣科學地規(guī)定政府的教育職權(quán)和職責，是明確教育管理權(quán)限的重要問題。各主要發(fā)達國家教育行政管理機構(gòu)在制定教育政策時，都廣泛征求群眾意見，以發(fā)揚民主化精神。各國從中央到地方都設(shè)立教育審議或咨詢機構(gòu)，讓社會各界人士廣泛參與。這就體現(xiàn)了群眾參與教育決策和決策機構(gòu)聽取群眾意見的民主精神。我國在這方面著力于建立健全教育督導制度。教育督導是對教育工作（包括教育行政和學校管理）進行視察、監(jiān)督、指導、建議的活動。它是教育行政過程的主要部分，也是使教育行政組織的功能得以加強，教育行政組織的領(lǐng)導與管理水平得以提高，推動教育工作改進的重要部分。教育督導在現(xiàn)代各國教育行政中極受重視并占有重要地位，許多國家都建立了健全的教育督導機構(gòu)與制度。在我國，教育行政組織實行垂直領(lǐng)導，信息傳遞慢，而且一般只有自上而下的卻很少有自下而上的信息傳遞，上下級之間難以溝通，大量的上情下達、下情上達更需要督導來承擔。我國當前開展督導工作，重在督政，使政府教育行政行為到位。因此，應加強教育督導機構(gòu)建設(shè)，建立單獨設(shè)置的、能行使督導職能的教育督導機構(gòu)，要挑選一批懂教育、有經(jīng)驗、能力強的人員組成督導隊伍。省、市（地）、縣（市、區(qū)）都應建立政府督導室，擔負起督政、督學任務。應由當?shù)卣刚埳霞壓捅炯壍娜舜蟠?、政協(xié)委員擔任教育督導（或稱特聘督學），使人民代表和政協(xié)委員的視察活動與教育督導結(jié)合起來，以增強教育督導的力量，提高督導機構(gòu)的權(quán)威。督學方面應加強評估，建立包括教育質(zhì)量評估在內(nèi)的教育評估體系，形成辦學水平綜合評價制度，并逐步做到規(guī)范化。我國1983年恢復了教育督導制度，并于1992年通過了《教育督導工作暫行規(guī)定》，確立了教育督導制度作為教育行政組織制度重要組成部分的法律地位。

2．教育行政組織管理體制的科學化

由于管理科學迅速發(fā)展，到了本世紀五六十年代，管理科學已經(jīng)滲透到各個領(lǐng)域。教育行政管理的科學化已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。其主要體現(xiàn)要教育的計劃性與重視教育研究方面。

（1）教育的計劃性

當前各主要發(fā)達國家經(jīng)濟、科學技術(shù)迅速發(fā)展，同時也促進了各國教育的發(fā)展。發(fā)展教育已各國教育發(fā)展的重要目標與前提。要實現(xiàn)教育發(fā)展大目標，則離不開教育計劃與進行科學管理。教育計劃是為了實現(xiàn)教育目標所做的準備工作，科學管理則是指導與的來完成教育的總體目標。教育計劃與科學管理是推動教育健康發(fā)展不可缺少的重要條件。為了制定教育計劃，許多國家在教育行政管理機構(gòu)中都設(shè)有專門的機構(gòu)。如美國聯(lián)邦教育部設(shè)有計劃和預算司；英國教育和科學部設(shè)有統(tǒng)計司；法國教育部設(shè)有計劃委員會；日本文部省設(shè)有計劃科室。這些機構(gòu)專門制定教育計劃，在推動各國教育的發(fā)展中起到了特別重要的作用。

各國實施教育計劃的范圍與種類也正在逐漸擴大。有的國家單獨制定教育計劃，有的國家則把教育計劃納入國家綜合計劃之中，或納入經(jīng)濟計劃之中。教育計劃有全國性的、有地方性的；有長期性的、有短期性的。還有各級各類的教育計劃。（2）重視教育研究

隨著各國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，教育在其中所起的作用越來越突出，教育問題日益復雜化。因此，必須借助于教育行政的管理科學化，才能進一步發(fā)揮教育的作用。各國都十分重視對教育進行科學研究，普遍設(shè)立了教育研究機構(gòu)，對教育行政各方面廣泛進行科學研究，運用科學規(guī)律來指導教育行政管理。如法國設(shè)立國立教育研究所，主要研究課程、教學方法、師資培訓等。德國也設(shè)立了德意志國立教育研究所，研究教育社會學、教育心理學、教育行政學等。日本、美國也都設(shè)立教育研究機構(gòu)，廣泛研究教育方面的各種問題，以達到教育行政管理的科學化，并對教育行政管理干部進行教育學、心理學等方面教育理論的教育。

3．教育行政組織管理體制的專業(yè)化

隨著經(jīng)濟科技的發(fā)展，教育行政管理逐漸由一般行政走上了教育行政專業(yè)化的道路，形成具有獨立性的教育行政制度。教育行政管理體制趨向于專業(yè)化主要表現(xiàn)在教育行政管理機構(gòu)的專業(yè)化和教育行政管理人員的專業(yè)化兩個方面。

（1）教育行政管理機構(gòu)的專業(yè)化

在各主要發(fā)達國家中，不論中央或地方都設(shè)有專門的主管教育的行政機構(gòu)，以盡量維持教育行政專業(yè)部門適度的獨立性，但各國之間則各具特色。如在教育行政管理方面，美國與英國傾向于委員會制；法國和德國則傾向于首長制；戰(zhàn)后日本模仿美國采取的委員會制。但各國教育行政管理的共同點是都設(shè)有一個主管教育行政的機構(gòu)，并使教育行政管理專業(yè)部門有適度的獨立性。如美國受歷史傳統(tǒng)及地理環(huán)境的影響，一直到現(xiàn)在仍然保持學區(qū)獨立形態(tài)，不受行政干預。法國的教育行政也獨立于一般行政之外。各大學區(qū)負責本區(qū)的教育事務，直接向國家教育部長負責。德國一向把教育行政看成是內(nèi)務行政的一部分，但也較重視專門的教育行政機構(gòu)所起的作用。英國及日本地方教育行政則介于上述兩者之間，維持比較平衡的關(guān)系。

不管實行什么樣的教育行政管理體制，各國教育行政官員基本上都是由學有專長的教育方面的專家擔任，各國對教育行政官員的要求也都很高，如法國學區(qū)總長必須是具有博士學位的教授，省一級的學區(qū)督學也必須具有博士學位，同時還是中等學校教師中資歷最高者。美國的州與學區(qū)教育委員雖然沒有規(guī)定學歷資格，但州與學區(qū)教育局長必須是教育專家。英國、德國、日本對教育行政官員的要求也都與以上兩國大致相同。

（2）教育行政管理人員的專業(yè)化

過去，各國教育行政管理人員一般都沒有受過教育行政管理方面的專業(yè)訓練。隨著教育行政管理科學化和專業(yè)化的發(fā)展，各國都開始重視這方面的專業(yè)訓練。美國各大學普遍設(shè)有教育管理專業(yè)，負責培養(yǎng)教育管理方面的專業(yè)人員。同時還設(shè)有完善的在職進修制度，為教育行政管理人員提供進修的機會。法國教育部特設(shè)有行政人員教育科，專門負責行政管理人員的教育工作。德國的州政府在教育學院、研究發(fā)展中心開設(shè)了教育行政人員管理課程，以供在職人員進修提高。日本也增設(shè)了教育行政管理課程。各國都在管理課程上下工夫，教育管理原則與教育管理技術(shù)手段成為訓練的主要內(nèi)容，其次則是教育發(fā)展的基本原理，使受訓練的人對管理理論、管理過程、行政管理權(quán)限具備充分的認識與了解，以適應科學管理工作需要。4．教育行政組織管理體制的均權(quán)化

在現(xiàn)代社會中，由于經(jīng)濟、科技發(fā)展迅猛，教育的作用則日顯突出，教育行政管理集權(quán)制的國家加強了地方管理權(quán)限與學校的自主權(quán)；分權(quán)制的國家，對有些涉及全國利益的事業(yè)，已由中央政府統(tǒng)一管理。也就是說，各國的教育行政，不管是實行中央集權(quán)制還是實行地方分權(quán)制，都正在趨于相互靠攏、相互協(xié)調(diào)，向均權(quán)化發(fā)展，促使中央與地方行政管理權(quán)限逐步走向合理分配。

（1）國家干預教育事務日益增強

現(xiàn)代化國家都把教育看做是國家發(fā)展的重要前提，所以從國家角度出發(fā)，必然要在管理上采取一些措施來干預教育，以實現(xiàn)國家教育總體目標。由于教育機會均等，全國范圍內(nèi)的教育均衡發(fā)展就成為各國追求的目標。而要實現(xiàn)這個目標，只靠中央或只靠地方都不行，必須調(diào)動和發(fā)揮兩方面的積極性，如我國的“分級辦學、分級管理”就是一個范例。再如，美國根據(jù)憲法規(guī)定教育行政管理權(quán)歸各州政府，中央不享受教育行政管理權(quán)，但是近年來，美國已發(fā)現(xiàn)過度的地方分權(quán)，會阻礙全國各地的教育均衡發(fā)展，會阻礙教育政策的推行，因而，美國有加強聯(lián)邦教育行政權(quán)力的趨勢，使中央與地方權(quán)力趨于均權(quán)制。（2）加強地方教育權(quán)限

在教育行政管理方面，實行中央集權(quán)制的國家，逐漸加強了地方教育行政管理的作用，給地方以適當?shù)臋?quán)限，以調(diào)動他們辦學的積極性。

眾所周知，法國是最典型的教育行政管理中央集權(quán)制的國家，但是，隨著當前經(jīng)濟與教育的發(fā)展，法國不僅建立了各種教育審議、咨詢機構(gòu)，還依據(jù)各地的不同情況，適當擴大地方與學生、教師、家長參與管理的權(quán)限。在普通教育方面也不象過去那樣強調(diào)統(tǒng)一，現(xiàn)在地方與學校也具有一定的靈活性。法國1982年公布了地方分權(quán)法，1983年公布了新的權(quán)限分配法，這兩個法都作了放權(quán)的規(guī)定。

從以上教育行政管理體制發(fā)展的總趨勢看，由于當今國際經(jīng)濟、政治、軍事、科學技術(shù)的競爭加劇，迫使各國在教育上采取傾斜政策，大力發(fā)展教育，注重培養(yǎng)各級人才，特別是高智能的人才。所以，加強教育行政科孛管理的研究探討已擺到各國政府的議事日程上了。

（二）我國教育行政組織改革籍以借鑒的幾個問題

教育行政組織承擔著規(guī)劃全國各地區(qū)教育事業(yè)，指導和協(xié)調(diào)各級各類教育和學校的工作，主管各種教育事宜。因此，教育行政組織建置及遵循的原則、教育行政組織的結(jié)構(gòu)及設(shè)計，教育行政組織機構(gòu)的改革及其要求等，便為人們所重視和研究，并取得了重要的成果。受此影響，教育行政組織機構(gòu)的改革也取得了一定的進展。但比較美國的教育行政組織，我國教育行政組織仍有值得改進之處。教育行政組織改革要適應社會主義市場經(jīng)濟條件下教育發(fā)展的需要，做到機構(gòu)精簡，并達到高效率運行，應注意借鑒如下幾個方面：

1．教育行政組織機構(gòu)與政府機構(gòu)的關(guān)系

教育行政組織機構(gòu)與政府機構(gòu)究竟是隸屬關(guān)系，還是獨立自主的關(guān)系，對于教育行政組織機構(gòu)的建置及其作用的發(fā)揮有重要影響。一般而言，普通行政與教育行政之間的關(guān)系有合一與分離兩種。前者之設(shè)計為教育行政體系隸屬于普通行政體系中，其首長也由普通行政的領(lǐng)導人聘派。以我國為例，教育部為國務院職能部門，其下的省、市、縣教委（教育局）也是地方政府的一部分。此外如教育人事與教育經(jīng)費也一并在普通行政之運作中考慮，并未獨立分開執(zhí)行。教育行政體系獨立的國家則不同，通常其運作與普通行政分開，并具有以下特點：（1）教育行政單位如美國之地方學區(qū)與法國大學區(qū)之劃分，往往與普通行政區(qū)域不同。有時一個區(qū)內(nèi)可有幾個學區(qū)，有時卻需結(jié)合數(shù)區(qū)才能形成一學區(qū)，彼此并不相等。（2）教育行政人事獨立，各單位或由人民選舉，或由上級指派組成個別系統(tǒng)，與普通行政人事無關(guān)。換言之，區(qū)內(nèi)普通行政之首長對于教育行政人事，并無直接聘派的權(quán)力。（3）教育經(jīng)費獨立編列。例如：法國之教育經(jīng)費多由中央負擔，對于各大學區(qū)之支出，必須獨立編列，以其與普通行政區(qū)之轄地并不一致。美國地方教育經(jīng)費，除接受聯(lián)邦與州之補助外，各地方學區(qū)必須征財產(chǎn)稅以應所需，在經(jīng)費體制上，呈現(xiàn)大半獨立的態(tài)勢。

我國自古便形成了“政教合一”的傳統(tǒng)。到了近代，由于社會動蕩、政潮起伏、政局頻變，教育行政也因此深受影響，難以發(fā)揮作用。故“五四”之后形成的教育獨立運動，便要求教育行政獨立。國民政府時期，教育行政又漸入“政教合一”狀態(tài)，尤其是省及縣級教育行政表現(xiàn)得更為突出，縣級出現(xiàn)縣長直接管理教育的狀況。1949年建國以后，教育行政組織機構(gòu)與政府機構(gòu)的關(guān)系逐漸清楚，即教育行政組織機構(gòu)是政府行政組織的組成部分，為政府專門管理教育的職能部門。

但是，教育行政組織在建國后幾十年的發(fā)展過程中卻有不少波動和起伏，“”期間更受到極大的損害，沒有起到教育行政組織的作用，對教育事業(yè)產(chǎn)生了某種程度不利的影響。因此，近年來，在進行教育行政組織改革的過程中，便有教育行政保持獨立、教育行政組織獨立設(shè)置的主張。其實，政府行政組織與教育行政組織的關(guān)系是整體與組成部分、主體與從屬的關(guān)系應是明確的：“教育行政組織是國家行政組織的組成部分，是國家行政組織各級組織系統(tǒng)中的分系統(tǒng)……教育行政組織從屬于國家行政組織系統(tǒng)，具有國家行政組織的諸種特性；它處于系統(tǒng)之中，具有一定的國家行政權(quán)，并代表國家行使這種權(quán)力，它的設(shè)置和活動，服從于國家整體利益和部署”[4]。但是，教育行政組織對于國家行政組織的從屬性，只能是相對依法對國家社會生活的諸領(lǐng)域進行管理的整個政府而言的，教育行政組織與其他專門性職能管理機構(gòu)不是從屬關(guān)系，而是并列、平等的關(guān)系。當前，我國教育行政組織改革過程中可以吸收借鑒美國的普教分離的有利方面，調(diào)整教育行政管理機構(gòu)與政府其他專門性職能管理機構(gòu)的關(guān)系，使教育行政組織能夠有效地協(xié)調(diào)其他各部門力量推動教育事業(yè)發(fā)展，改變實際狀態(tài)中教育行政組織機構(gòu)對其他部門的“依賴”或“求助”狀況。2．教育行政組織與學校的關(guān)系

學校是教育行政組織管理的主要對象，教育行政組織活動的終點是各級各類學校。但學校作為從事實際教育活動的實體，也是由國家審核、批準成立的一種組織，它不是教育行政組織的分支機構(gòu)或附屬機構(gòu)，而是具有法人地位、相對獨立的教育事業(yè)單位。因此，教育行政組織與學校的關(guān)系既不同于教育行政組織同政府的關(guān)系，也不同于各級教育行政組織之間的關(guān)系。由于我國各級各類學校主辦者的多樣性，故教育行政組織與學校之間的關(guān)系不能簡單地概而言之，而應作具體分析。中央、省級、地級、縣級教育行政組織與學校的關(guān)系包括三個層次：一是與學校的一般關(guān)系；二是與直接主辦主管學校的關(guān)系；三是與職能部門或行業(yè)所辦學校的關(guān)系。可見教育行政組織與學校關(guān)系的復雜性。

教育行政組織與學校的一般關(guān)系，應是宏觀調(diào)控與微觀實施的關(guān)系，一般指導與具體執(zhí)行的關(guān)系。教育行政組織主要是通過制定政策、方針、法規(guī)、計劃對學校進行規(guī)范、指導，通過檢查、督導、評估以及提供教材、教學計劃、信息等對學校施加影響和為學校服務。學校在堅持教育方針、政策、法規(guī)和執(zhí)行教學計劃的情況下，組織具體的教育、教學活動及由此對學校所進行的常規(guī)性管理，教育行政組織不得干預。但長期以來，教育行政組織直接干預學校過程、學校內(nèi)部管理過程的情況十分嚴重，致使教育行政組織工作繁雜，任務繁重，以致內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置日益龐大，機構(gòu)精簡困難。這實際是沒有擺正教育行政組織與學校關(guān)系的結(jié)果。

關(guān)于教育行政組織與其直接主辦主管學校的關(guān)系。教育行政組織都有自己主辦主管的學校，所謂直接主辦主管有三個特點：一是學校經(jīng)費和設(shè)備由其籌撥配置；二是學校教職員的編制及其主要管理人員由其安排、任免；三是學校規(guī)模和設(shè)備由其審核批準。教育行政組織與這類學校的關(guān)系，無論是哪一種類型、何種層次，常不好處理，存在不少矛盾。由于是直接主辦主管，往往學校成為附屬機構(gòu)，被管得很死，學校沒有自主權(quán)，缺少活力。因此，需要適當擴大這類學校辦學的自主權(quán)，主要是擴大學校校長的管理權(quán)限。

3．教育行政組織與社會的關(guān)系

有效地動員和組織社會力量支持教育事業(yè)，調(diào)動社會各界投資教育的積極性，形成社會各界參與辦學的新局面，是教育行政組織的重要職責。美國在這方面形成了其別具特色的地方董事會教育行政體制。充分發(fā)揮了社會參與辦理教育的作用。而我國是窮國辦大教育，全靠政府辦學及行業(yè)或職能部門辦學，滿足不了人民群眾對文化教育的需求。與此同時，在廣大人民群眾中卻蘊藏著辦教育的巨大熱情與潛力，能否將其發(fā)掘出來，與教育行政組織所制定的方針政策以及工作力度有密切關(guān)系。另外，要使教育決策民主、科學化，也需要有社會力量的參與。但在現(xiàn)行的教育行政組織系統(tǒng)中，缺乏動員、吸納、組織社會力量投資教育、主辦教育的統(tǒng)籌機構(gòu)。在我國近代教育行政組織發(fā)展的過程中，有一條重要的經(jīng)驗，就是在建置教育行政組織，發(fā)揮其功能的過程中，非常注意處理與社會的關(guān)系。尤其是地方教育行政組織，在建立過程中開始注意吸收社會有志教育、熱心教育的人士參與教育行政管理，注意在教育行政決策過程中讓他們提供咨詢和建議，同時也讓他們參與謀劃教育的發(fā)展?！拔逅摹币院螅幚砼c社會的關(guān)系，更成為地方教育行政組織建置的一個出發(fā)點。如提出在省級教育行政組織中設(shè)置參議會，以省教育廳為執(zhí)行機關(guān)，參議會為建議、審核及咨詢機關(guān)。在確立縣級教育局制時，則明確規(guī)定各縣教育局設(shè)董事會為參政機關(guān)，由辦理教育卓有成效者和從事實業(yè)或辦理地方公益有聲譽者擔任，審議縣教育方針、計劃，籌劃縣教育財產(chǎn)，審核縣教育預算決算等。近現(xiàn)代政局動蕩，經(jīng)濟貧困，但教育卻在艱難中曾一度有所進步和發(fā)展，這與動員、吸納社會力量支持教育、投資教育、主辦教育密不可分。根據(jù)歷史的經(jīng)驗和我國的國情，尤其是多種經(jīng)濟成分的發(fā)展，各派和社會團體的存在，我們認為，地方教育行政組織宜增設(shè)參議會或董事會，作為動員、吸納、組織社會力量辦學的統(tǒng)籌機構(gòu)及教育行政決策的咨詢機構(gòu)，以強化教育行政組織與社會的關(guān)系。

主要參考文獻：

1．秦羅群：《教育行政》，五南圖書出版公司

2．吳清山：《美國教育組織與行政》，五南圖書出版公司3．謝文全：《比較教育行政》，五南圖書出版公司“公務員之家”版權(quán)所有

4．張國慶：《行政管理中的組織、人事與決策》，北京大學出版社

5．曾繁正等：《行政組織管理學》，紅旗出版社

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[1]大學區(qū)制的理念源自法國，在每一學區(qū)中至少設(shè)立一所國立大學，其校長全面負責學區(qū)內(nèi)的學術(shù)與行政事務。

[2]許文惠、齊明山、張成福主編《行政管理學》，人民出版社，第83頁。

[3]謝維和：《我國教育管理體制改革的走向及其分析》，《教育研究》，1995年第10期。

[4]張濟正等主編《教育行政學通論》，華東師范大學出版社，1992年版，第91頁。