導(dǎo)語：公共危機管理與疫情實踐導(dǎo)向分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］在肺炎疫情防控背景下，公共危機管理研究進展可作為把握疫情治理實踐的學(xué)理參照?；谖墨I計量分析發(fā)現(xiàn)，“治理”“整合”與“社區(qū)韌性”等突現(xiàn)詞成為國外研究進展的主要標(biāo)識，表明其研究重點在于公共危機管理中的治理轉(zhuǎn)型、整合模式與社區(qū)治理空間;“應(yīng)急管理”“網(wǎng)絡(luò)輿情”與“大數(shù)據(jù)”等突現(xiàn)詞表征了國內(nèi)研究進展的主要偏好，其研究側(cè)重于公共危機管理中的政策工具和技術(shù)手段。在國內(nèi)外研究比較視野下審視疫情治理的實踐導(dǎo)向，公共危機管理應(yīng)更加強調(diào)“治理情境”，其應(yīng)然路徑可歸納為三個方面:拓展治理空間，將基層治理空間視為基礎(chǔ)性的實踐場域;整合治理工具，探索治理工具與危機化解的契合點;動員治理主體，建構(gòu)協(xié)同高效的社會治理共同體。

［關(guān)鍵詞］公共危機管理;肺炎疫情;社區(qū)韌性;大數(shù)據(jù);網(wǎng)絡(luò)輿情

一、引言

肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的公共危機，迫切需要我們正視公共危機管理問題。在疫情防控背景下，使學(xué)術(shù)科研戰(zhàn)線的研究成果直接服務(wù)于公共危機管理的實踐，是社會科學(xué)研究工作者理應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任。其前提是對既有研究進行總結(jié)、梳理和歸納，對該領(lǐng)域中的研究進展進行解讀，在此基礎(chǔ)上達到知識積累的目的。公共危機管理研究領(lǐng)域中的國內(nèi)外研究成果豐碩。鑒于該領(lǐng)域的研究進展是一個學(xué)科交叉與集成化的過程，本文在政治學(xué)、公共行政學(xué)、社會學(xué)的視野下探討其學(xué)科范疇內(nèi)的研究成果，在文獻選取方面有意地摒棄了其他學(xué)科(尤其是自然科學(xué)的相關(guān)學(xué)科)的干擾。近年，公共危機管理研究已取得很大進展，相關(guān)的綜述性文獻也不勝枚舉。例如，呂孝禮等梳理了2012—2016年國內(nèi)危機管理研究文獻，指出國內(nèi)研究展現(xiàn)出學(xué)術(shù)共同體更加健全、主題更加細化、研究方法更加規(guī)范化的特點［1］;高恩斯等以1985—2017年的公共危機管理研究領(lǐng)域的國外文獻為樣本，聚焦于公共危機管理研究的演進過程，指出該領(lǐng)域研究經(jīng)歷了危機管理向危機治理、風(fēng)險溝通向危機溝通、拒絕危機向適應(yīng)危機的轉(zhuǎn)變歷程［2］。這類研究成果對國內(nèi)或國外公共危機管理研究領(lǐng)域中的研究力量、主題、方法或演變等方面的分析為本文的進一步研究提供了有益參考，但其共同缺陷在于，沒有將國內(nèi)和國外文獻進行整合考量和比較分析，由此可能導(dǎo)致片面而非全面、滯后而非前瞻的結(jié)論?；诖?，本文試圖對國內(nèi)外公共危機管理研究進展進行全景式的描述，來把握國內(nèi)外公共危機管理研究的動態(tài)走勢，在比較分析中揭示疫情當(dāng)下的實踐導(dǎo)向。本文選取WebofScience數(shù)據(jù)庫(WOS)和中文社會科學(xué)引文索引數(shù)據(jù)庫(CSSCI)分別作為國外和國內(nèi)文獻數(shù)據(jù)庫進行檢索，時間區(qū)間設(shè)置為1985—2019年。在WOS數(shù)據(jù)庫中，選定Article、ProceedingsPaper以及Review為文獻類型，以“publiccrisismanagement”為主題詞進行檢索;在CSSCI數(shù)據(jù)庫中，選定“期刊”為文獻類型，以“公共危機管理”為主題詞予以檢索，截止時間為2019年12月31日?；谡螌W(xué)、公共行政學(xué)、社會學(xué)的學(xué)科定位，對文獻進行篩選與清理，最終得到國外文獻1463篇，國內(nèi)文獻1059篇。

二、國外公共危機管理研究進展:治理、整合與社區(qū)韌性

文獻計量分析中經(jīng)常使用的Citespace(引文空間)軟件著眼于分析科學(xué)中蘊含的潛在知識，是在科學(xué)計量學(xué)與數(shù)據(jù)可視化背景下發(fā)展起來的一款引文分析軟件，現(xiàn)如今已廣泛應(yīng)用于綜述型的社會科學(xué)研究之中。Citespace可繪制出特定研究領(lǐng)域的知識圖譜，是由文獻中出現(xiàn)的關(guān)鍵詞節(jié)點及其共現(xiàn)連線組成的一種網(wǎng)絡(luò)圖式，反映出特定研究領(lǐng)域的知識結(jié)構(gòu)。其中，高頻關(guān)鍵詞作為一篇文獻的精髓與核心，是對文章主題的高度凝練與概括，也是梳理研究主題最可靠的參考指標(biāo)。突現(xiàn)詞意指在某些年份的發(fā)文中出現(xiàn)頻次驟增的高頻關(guān)鍵詞或研究術(shù)語，展現(xiàn)出特定研究領(lǐng)域在特定時期的研究取向。本文在知識圖譜中選擇“Citationburst”，借助“View”生成公共危機管理研究突現(xiàn)詞列表圖，以“Years”作為突現(xiàn)強度選取國內(nèi)外公共危機管理研究中的前十個突現(xiàn)詞，以便準(zhǔn)確把握該領(lǐng)域的研究進展。如圖1所示，國外公共危機管理研究演化可大致分為以下三個階段:其一，2005—2010年，突現(xiàn)詞強度較為明顯的是publiccrisismanagement和e-mergencyresponse，表明該階段公共危機管理研究的主要關(guān)注點在于公共危機管理和應(yīng)急響應(yīng)問題;其二，2011—2013年，publiccrisis、emergencymanagement、homelandsecurity、security等突現(xiàn)上升，說明“公共安全”成為這一階段國外公共危機管理研究的新議題;其三，2014—2019年，govern-ance、communityresilience和integration等突現(xiàn)增強，意味著“治理”“整合”“社區(qū)韌性”成為國外公共危機管理研究中的新元素。可以說，第三階段突現(xiàn)詞或新元素可作為深入探討國外公共危機管理研究進展的主要觀測點。接下來，將結(jié)合WOS數(shù)據(jù)庫中近年的相關(guān)文獻，對這一研究進展進行詳細整理和歸納。(一)轉(zhuǎn)向“治理”的公共危機管理研究。公共危機管理轉(zhuǎn)向公共危機治理的主要誘因在于，政府在公共危機管理中的功能有限性，需要借助其他治理主體的力量實現(xiàn)公共危機協(xié)同治理的目標(biāo)。很多經(jīng)驗研究證明，以權(quán)力集中制和科層制為特征的行政管理系統(tǒng)在應(yīng)對公共危機管理時往往實效不佳，而國家或政府向社會的適當(dāng)放權(quán)則可以減少信息過載，加快決策進程，并使公共部門更具效率，其決策也更為接近公眾的特定需求［3］。公共危機管理中的行政放權(quán)意味著在尊重其他治理主體的地位和功能的基礎(chǔ)上主動展開協(xié)作。這些治理主體作為公共危機事件中的多元行動者，其跨組織邊界進行協(xié)作可有效應(yīng)對公共危機，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與危機管理能力直接相關(guān)。協(xié)作伙伴的數(shù)量和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)如何影響組織目標(biāo)的達成，穩(wěn)定的人際關(guān)系、明確的合作事項、共同的問題認知以及決策的共同協(xié)調(diào)是解決公共危機管理中集體行動問題的有效集結(jié)機制［4］。結(jié)構(gòu)良好的跨組織網(wǎng)絡(luò)和信息資源共享的政府部門將極大地提升應(yīng)急協(xié)作的效率［5］。這種跨組織和管轄范圍的協(xié)作努力要求政府扮演好“元治理”的角色，并找到適當(dāng)?shù)膮f(xié)作方式。在諸多治理主體之中，志愿者組織在公共危機管理中的協(xié)同效應(yīng)甚為明顯。有研究者基于2015—2016年荷蘭難民危機管理的多案例研究分析，探討了具有自發(fā)性和趨同性的公民志愿者在混亂且緊張的危機管理中的重要作用，并指出應(yīng)急組織與志愿者之間的有效互動是解決危機治理難題的關(guān)鍵因素［6］。同時，公共危機管理中志愿服務(wù)的多元性需要我們從類型學(xué)的角度對其不同形式及其相互關(guān)聯(lián)加以解讀?！肮芾怼毕颉爸卫怼钡霓D(zhuǎn)向不僅使學(xué)者們的研究視野更多地向政府以外的多元治理組織發(fā)生轉(zhuǎn)移，而且更為關(guān)注公眾個體在公共危機管理中的信任與參與問題。對于公眾信任問題而言，有學(xué)者探討了政府信任與公眾風(fēng)險感知之間的相關(guān)性，指出公眾對中央政府的信任與感知到的突發(fā)事件顯著負相關(guān)，而對地方政府的信任與感知到的突發(fā)事件顯著正相關(guān)［7］。政府常用的危機管理工具，如頻繁的政策變更、信息傳播限制和特定的政策執(zhí)行等，可能會產(chǎn)生適得其反的效果，增加了公眾對政府組織的不信任度［8］。對于公眾參與問題而言，激發(fā)公共參與動機是提高公共危機治理效率的重要途徑之一。自下而上的公眾倡議有助于增強風(fēng)險意識和地方適應(yīng)能力。一般而言，公眾對承擔(dān)廣泛的社會活動和社會責(zé)任持開放態(tài)度［9］。然而，當(dāng)前中國公共危機治理中的公民參與水平仍然較低、動力不足，應(yīng)盡快探尋其解決方案。(二)強調(diào)“整合”的公共危機管理研究。強調(diào)“整合”的公共危機管理研究在理論層面意味著建構(gòu)一種整合性的分析框架，在實踐層面意味著研究者愈發(fā)關(guān)注政府基于組織和領(lǐng)導(dǎo)能力的整合式治理(integrativegovernance)。對于前者而言，整合性的分析框架是理論借鑒和提煉的產(chǎn)物，是在汲取危機管理理論、組織或組織行為理論、公共關(guān)系和信息傳播等相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對分析維度進行歸納和細化的結(jié)果［10］。對于后者而言，有學(xué)者建構(gòu)了“組織文化—領(lǐng)導(dǎo)力—危機管理”的概念框架，用來闡釋危機管理過程的生命周期，即信號檢測、預(yù)防、止損、恢復(fù)和學(xué)習(xí)五個階段，組織需要通過提升領(lǐng)導(dǎo)能力和培育組織文化的反思性實踐獲得發(fā)展［11］。核心領(lǐng)導(dǎo)力與危機管理有效性之間存在密切的關(guān)系，尤其是任務(wù)導(dǎo)向型的領(lǐng)導(dǎo)行為對危機管理有效性的影響最為顯著。組織能力和領(lǐng)導(dǎo)能力匱乏致使政府無法有效應(yīng)對公共危機帶來的不確定性，找不到可行的方法來識別新的風(fēng)險和把握事件的動態(tài)發(fā)展，也難以做出關(guān)鍵性的決策且無法整合協(xié)調(diào)復(fù)雜的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。有學(xué)者將兼具組織力和領(lǐng)導(dǎo)力的整合式治理定義為側(cè)重于政策工具和治理系統(tǒng)之間關(guān)系的理論和實踐［12］。整合式治理模式是政策工具和治理系統(tǒng)的創(chuàng)新，它不僅實現(xiàn)了各種治理工具的最優(yōu)組合，而且完成了治理系統(tǒng)的合理調(diào)適，進而增強了治理工具與系統(tǒng)之間的關(guān)系強度，提高了治理績效。變革戰(zhàn)略、技術(shù)和工具以增強公眾在危機管理中的協(xié)作已成為一種新興領(lǐng)域，該領(lǐng)域引發(fā)的對各種技術(shù)手段的整合，有效地推動了危機管理中的決策。就具體的策略和技術(shù)而言，整合式治理不僅要求充分提升基于社會網(wǎng)絡(luò)挖掘與傳感器網(wǎng)絡(luò)收集數(shù)據(jù)的能力，以及增強專用電信系統(tǒng)安全可靠轉(zhuǎn)換信息的可用性，還要求建立空間數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，以有效存儲不同的危機信息，為危機管理提供決策支持。此外，整合式治理的出現(xiàn)不僅是治理技術(shù)變革的結(jié)果，還可能是一種制度使然。有研究基于中國創(chuàng)建國家健康城市活動的案例，分析了新興的權(quán)威主義整合式治理模式。研究表明，由于地方和基層政府的資源有限且分散，無法有效完成上級政府分配的繁重任務(wù)，因此，依靠權(quán)威系統(tǒng)整合分散的資源已成為合理的解決方案［13］。由此看來，整合式治理與中國權(quán)威主義的制度情境之間具有一定的契合性。(三)瞄準(zhǔn)“社區(qū)韌性”的公共危機管理研究。communityresilience，即“社區(qū)韌性”(resilience往往還被譯為彈性、抗逆力、恢復(fù)力、復(fù)原力等)，近年已成為公共危機管理研究中的流行術(shù)語，這一概念的提出預(yù)設(shè)了一種社區(qū)“脆弱性”的邏輯前提，社區(qū)往往被研究者視為“易受傷害群體”的特征要素之一。例如，美國的少數(shù)族裔群體和窮人所屬的社區(qū)在應(yīng)對災(zāi)害時表現(xiàn)出更為顯著的脆弱性。同時，社區(qū)在脆弱性凸顯的同時，也兼具韌性特質(zhì)。那么，究竟何為韌性?韌性一般是指特定的社會生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)不斷變化的環(huán)境而不會造成形式或功能災(zāi)難性損失的能力，或是應(yīng)對變化和侵擾的能力，以尋求系統(tǒng)自身的適應(yīng)性和持續(xù)性，進而塑造出系統(tǒng)循環(huán)式動態(tài)平衡。這是一種復(fù)雜系統(tǒng)動態(tài)演進的適應(yīng)性管理過程，包括感知、預(yù)測、學(xué)習(xí)和適應(yīng)等諸多環(huán)節(jié)。社區(qū)韌性是指在社會危機和外在侵擾出現(xiàn)之后，社區(qū)能夠?qū)⒛芰W(wǎng)絡(luò)與適應(yīng)行為有機聯(lián)結(jié)起來。有學(xué)者探討了社區(qū)韌性與社區(qū)能力的關(guān)系，指出社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能力、社會資本能力、信息溝通能力與社區(qū)競爭力在危機管理過程中可有效增強社區(qū)韌性［14］。具有韌性的社區(qū)不僅可以制定出符合自身特征和需求的危機應(yīng)對和適應(yīng)策略，而且可使其策略與長期的發(fā)展規(guī)劃相契合。社區(qū)韌性的生產(chǎn)渠道是多元的，可能來自區(qū)域經(jīng)濟條件，或是一種社區(qū)地方性知識，或是不同危機情境下的信息溝通，也可能源于應(yīng)急服務(wù)組織的韌性向社區(qū)的傳遞，以正確履行其社區(qū)保護責(zé)任，還可能源自社區(qū)內(nèi)部的資源、能力、行動和學(xué)習(xí)。社區(qū)韌性能否在公共危機管理中發(fā)揮實際效益，與其所處的治理環(huán)境有所關(guān)聯(lián)。有研究表明，以國家為中心的治理環(huán)境盡管在一定程度上下放了權(quán)力，但始終主導(dǎo)著權(quán)力，導(dǎo)致圍繞社區(qū)韌性原則建立的危機管理系統(tǒng)持續(xù)失靈［15］。有研究基于美國紐約州在風(fēng)暴桑迪防災(zāi)規(guī)劃的案例剖析指出，公眾參與和政府監(jiān)督相結(jié)合的“管理參與”(Managed－Participatory)方法，將地方需求與資金運轉(zhuǎn)有效聯(lián)系起來，有助于社區(qū)的橫向與縱向整合以及社區(qū)韌性的提升［16］。也有學(xué)者持續(xù)跟蹤了2007—2008年肯尼亞大選后的暴力事件造成的國內(nèi)流離失所者(IDPs)如何重建社區(qū)韌性的案例，發(fā)現(xiàn)確定土地所有權(quán)成為沖突后重建和恢復(fù)過程中重塑社區(qū)韌性的關(guān)鍵舉措，此外，流離失所者通過發(fā)展新興規(guī)范、價值觀和社區(qū)文化以相互支持，最終創(chuàng)建了一種新型社區(qū)［17］。災(zāi)后重建為構(gòu)建更具韌性的社區(qū)提供了機會，比如，在公共衛(wèi)生危機事件中，社區(qū)會將公共衛(wèi)生防護納入災(zāi)后恢復(fù)的設(shè)想、規(guī)劃、實施和評估的過程。

三、國內(nèi)公共危機管理研究進展:應(yīng)急管理、網(wǎng)絡(luò)輿情與大數(shù)據(jù)

如圖2所示，國內(nèi)公共危機管理研究演化總體上可劃分為以下三個階段:其一，2003—2007年，這一階段凸顯的突現(xiàn)詞包括“危機管理”和“政府危機管理”，表明危機管理開始進入國內(nèi)政治學(xué)和公共管理的研究視野，并引發(fā)了第一波的研究熱潮;其二，2008—2013年，“公共危機”“公共危機管理”“群體性事件”等詞匯在該階段突現(xiàn)，說明公共危機事件(特別是群體性事件)使學(xué)者的研究重心發(fā)生了遷移;其三，2014—2019年，“應(yīng)急管理”“網(wǎng)絡(luò)輿情”“大數(shù)據(jù)”等詞匯在此階段突現(xiàn)，這些詞匯再次為該領(lǐng)域的研究注入了新鮮血液，也為我們詳述國內(nèi)公共危機管理研究進展提供了主要線索。由此，本文將結(jié)合CSSCI數(shù)據(jù)庫中近些年的相關(guān)文獻，對其研究進展進行呈現(xiàn)。(一)公共危機管理研究中的“應(yīng)急管理”。理解應(yīng)急管理近年之所以成為公共危機管理研究中的熱點議題，前提是要厘清兩者的邏輯關(guān)系。一方面，“社會風(fēng)險—突發(fā)事件—公共危機”三者之間存在“連續(xù)統(tǒng)”的演化邏輯，突發(fā)事件是社會風(fēng)險演變?yōu)楣参C的關(guān)鍵誘因，也是社會風(fēng)險與公共危機之間潛在的因果關(guān)聯(lián)趨于顯性化的觸發(fā)因素。可以說，由突發(fā)事件所造成的危機成為政府構(gòu)建應(yīng)急管理體系的直接動因。這種依托于科層結(jié)構(gòu)的應(yīng)急管理體系與“權(quán)威—服從”機制相配套，可對公共危機事件做出快速回應(yīng)。另一方面，針對不同類型的突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等，隨著其風(fēng)險積累程度由淺到深，應(yīng)急管理的績效也由高到低。因此，要充分認識到應(yīng)急管理的功能局限性，不能對“應(yīng)急”形成過度依賴，應(yīng)找到危機產(chǎn)生的根源，通過危機管理真正解決問題［18］。在理論研究層面，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要集中探討了中國治理情境下的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化與完善路徑問題。就結(jié)構(gòu)變化而言，有學(xué)者提倡基于系統(tǒng)思維審視變遷中的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，強調(diào)應(yīng)急管理系統(tǒng)中核心要素之間相互聯(lián)系，指出中國應(yīng)急管理實踐存在五項維度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，即社會變遷、治理轉(zhuǎn)型、政策體系、政府架構(gòu)和運行機制，并認為中國應(yīng)急管理與內(nèi)在結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，進而導(dǎo)致發(fā)展困境，由此提出回歸結(jié)構(gòu)的宏觀對策［19］。就完善路徑而言，在制度設(shè)計方面，需要通過自上而下的頂層設(shè)計進行審慎安排，應(yīng)制定階段性的發(fā)展任務(wù)和推進方案以穩(wěn)步推進應(yīng)急管理體系的改革和重構(gòu)，此外，還應(yīng)鼓勵社會創(chuàng)新，及時吸納地方和基層的應(yīng)急管理經(jīng)驗，構(gòu)建富有彈性的新型應(yīng)急管理體系［20］;在功能實現(xiàn)方面，強調(diào)應(yīng)急系統(tǒng)盡可能地積極抵抗和適應(yīng)風(fēng)險災(zāi)害的沖擊，發(fā)揮自組織的協(xié)作屬性，借助于多樣化的策略來調(diào)動資源，加快減災(zāi)和恢復(fù)常態(tài)的進程［21］;在模式選擇方面，應(yīng)急管理主體不應(yīng)局限于政府行政機構(gòu)，而應(yīng)重塑多方參與的社會合作模式，打造具有自適應(yīng)能力與開放式架構(gòu)的決策支持體系［22］;在發(fā)展定位方面，以應(yīng)急能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，將應(yīng)急管理體系由“科層式”向“有機體”轉(zhuǎn)化，使其充分發(fā)揮科層制高效動員的優(yōu)勢，同時，也摒棄科層制封閉、僵化和保守的弊病，提升應(yīng)急管理體系對于社會風(fēng)險的識別能力與響應(yīng)效率［23］。(二)公共危機管理研究中的“網(wǎng)絡(luò)輿情”?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的危機管理變得高度復(fù)雜、突變、透明與不確定，危機發(fā)生的頻次更高、范圍更廣、應(yīng)對難度更大［24］。因危機事件產(chǎn)生的各種信息會受到諸如網(wǎng)絡(luò)媒介、信息傳遞、主體互動和情緒渲染等因素的影響而生成網(wǎng)絡(luò)輿情，甚至是網(wǎng)絡(luò)輿情危機。就網(wǎng)絡(luò)輿情而言，其性質(zhì)和走向與網(wǎng)民的意識和行動直接相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)輿情不僅是網(wǎng)民對于風(fēng)險認知的自我表達，而且在很大程度上建構(gòu)了網(wǎng)民的風(fēng)險意識，成為其感知風(fēng)險而采取相應(yīng)行動的重要參照。網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)自媒體的社交功能而凝聚成一種自組織系統(tǒng)，使他們能夠普及知識、溝通信息、表達意見、發(fā)起行動，進而實現(xiàn)公共政策對公眾訴求的及時回應(yīng)與良性互動［25］。良好的網(wǎng)絡(luò)輿情治理能夠在控制社會風(fēng)險與激發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間活力之間找到平衡點，達到一種善治狀態(tài)。與這種善治狀態(tài)相對的則是負面的網(wǎng)絡(luò)輿情危機［26］。就網(wǎng)絡(luò)輿情危機而言，有學(xué)者將由原生公共危機導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)輿情危機稱為“公共危機次生型網(wǎng)絡(luò)輿情危機”［27］。從網(wǎng)絡(luò)輿情危機的具體形成過程來看，公共危機“元事件”是網(wǎng)絡(luò)輿情演化為危機的前置條件［28］;網(wǎng)絡(luò)媒體和意見領(lǐng)袖成為網(wǎng)絡(luò)輿情演化的主要推動力，他們運用對危機事件的轉(zhuǎn)移式放大與加工式引導(dǎo)等策略實現(xiàn)了對網(wǎng)民情緒的非理性刺激，也使輿情危機進一步加劇［29］。如何正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情，避免網(wǎng)絡(luò)輿情危機的生成，或是有效實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情公共危機治理?這就需要將網(wǎng)絡(luò)輿情沖突控制在政治秩序范疇之中，遏制公共輿論對政府權(quán)威的侵蝕，構(gòu)建健康的網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)。政府作為抑制網(wǎng)絡(luò)輿情激化的主體，應(yīng)通過強制手段、危機應(yīng)對和信息公開等途徑來控制網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展;應(yīng)秉持控制網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險與提升政府治理能力的雙向目標(biāo)，在立法保障、制度設(shè)計、文化建設(shè)和技術(shù)治理等方面優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系，打造一種“政府主導(dǎo)為前提，法律規(guī)范為基礎(chǔ)，行政監(jiān)管為依托，行業(yè)自律為保障，技術(shù)支持為輔助，公眾監(jiān)督為補充”的多元主體協(xié)作模式;應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情進行類型化處理，如將其界別為顯性風(fēng)險類型和隱性風(fēng)險類型，針對不同類型的網(wǎng)絡(luò)輿情采取不同的治理路徑，以此克服網(wǎng)絡(luò)輿情治理存在的“內(nèi)卷化”和路徑依賴問題;應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)專項立法進程，實施分類處置和多元干預(yù)策略，建立網(wǎng)絡(luò)輿情快速反應(yīng)機制等措施，來應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)則缺失、網(wǎng)絡(luò)干預(yù)內(nèi)在悖論等問題;應(yīng)通過電子參與的形式，拓展電子參與的覆蓋面，加強政府與公民個體、組織群體和利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)與互動，完善輿情治理中的議程設(shè)置環(huán)節(jié)。(三)公共危機管理研究中的“大數(shù)據(jù)”?，F(xiàn)如今，大數(shù)據(jù)在公共危機管理中的研發(fā)與應(yīng)用，變革了傳統(tǒng)的“接報—響應(yīng)”模式的危機管理方法，構(gòu)建起基于信息技術(shù)支持的跨層級和跨部門的危機管理協(xié)同體系。這無疑得益于大數(shù)據(jù)信息平臺的數(shù)據(jù)來源多渠道、數(shù)據(jù)體量海量性、數(shù)據(jù)類型多元化等特征，為公共危機事件的狀態(tài)監(jiān)測、根源回溯、衍變預(yù)測提供了科學(xué)方法，也為破解“數(shù)據(jù)壁壘、信息不暢、條塊分割、應(yīng)急遲緩、主體單一、缺乏合力”等難題提供了可行方案［30］。大數(shù)據(jù)分析不僅為公共危機管理提供了關(guān)聯(lián)性、全樣本與系統(tǒng)化的研究思維，而且為科學(xué)決策提供了相應(yīng)的技術(shù)支持和客觀方法，一系列大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，例如，數(shù)據(jù)采集、轉(zhuǎn)化、挖掘、集成與存儲等，使得對于突發(fā)事件中不同維度、不同類型與不同尺度的數(shù)據(jù)進行有效處理變得可能［31］。在技術(shù)革新的基礎(chǔ)上，大數(shù)據(jù)為復(fù)雜性和系統(tǒng)性城市公共危機治理注入新元素和新動能，包括應(yīng)急數(shù)據(jù)來源多樣化、危機信息處理高效化、城市風(fēng)險預(yù)測科學(xué)化與應(yīng)急管理精準(zhǔn)化等，使得城市公共危機治理邁向整體性治理、精準(zhǔn)性治理和協(xié)同性治理的新階段。作為公共危機管理的新引擎，在對大數(shù)據(jù)的公共危機管理功效給予認可的同時，還應(yīng)認清其在研究視野、管理機制與數(shù)據(jù)平臺等方面亟須解決的問題，進一步強化大數(shù)據(jù)在危機管理實踐應(yīng)用中的功能和效用，不斷拓展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的研究層次、增強與危機管理的適應(yīng)性并構(gòu)建綜合平臺［32］。具體而言，在理論研究方面，摒棄以政策性為主的粗放式研究，著眼于以具體操作應(yīng)用為主的精細化研究。在大數(shù)據(jù)與公共危機管理的適應(yīng)性方面，要加快大數(shù)據(jù)融入公共危機管理的進度，盡快改變公共危機管理依然阻滯于“創(chuàng)建某個部門應(yīng)急網(wǎng)站、羅列某些應(yīng)急法律法規(guī)、描繪類似的組織結(jié)構(gòu)圖式、附上千篇一律的應(yīng)急方案”的慣性思路，加速數(shù)據(jù)信息的收集存儲、整合集成和分析挖掘，使其切實地與公共危機管理工作流程相融合［33］。在平臺構(gòu)建方面，開發(fā)將不同部門、不同領(lǐng)域、不同層級的數(shù)據(jù)綜合于一個平臺的運行機制，勘定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)模型和算法，快速提取和甄別高價值的數(shù)據(jù);拓展信息來源渠道，不僅要吸收政府開放數(shù)據(jù)，還應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)吸納進來;對數(shù)據(jù)信息進行分類，如基礎(chǔ)信息、知識信息、地理信息和事件信息等，構(gòu)建子數(shù)據(jù)庫，并及時更新和修正數(shù)據(jù)信息;提升大數(shù)據(jù)平臺在公共危機管理的基礎(chǔ)性作用，將其視為科學(xué)決策的重要工具而不單單是一種參考工具。

四、一種研究比較視野下的導(dǎo)向性反思

要建立“前瞻性的實踐社會科學(xué)研究”，就應(yīng)當(dāng)“根據(jù)精準(zhǔn)的經(jīng)驗研究，通過對現(xiàn)有理論的取舍、對話、改造和推進，來建立帶有經(jīng)驗借鑒的、行之有效的、更符合經(jīng)驗實際的概括”［34］。因此，公共危機管理研究走向前瞻性的前提是正確把握經(jīng)驗世界，凸顯其實踐導(dǎo)向。不同的公共危機事件具有不同的管理需求，這是由公共危機管理的實踐導(dǎo)向所決定的。對于肺炎疫情這一特殊的公共危機而言，應(yīng)在充分借鑒國外相關(guān)研究進展和推進國內(nèi)相關(guān)研究進展的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前的疫情治理實踐，探尋科學(xué)而有效的疫情治理路徑。由前文的研究綜述可知，公共危機管理的研究已從“管理情境”轉(zhuǎn)型為“治理情境”，“治理”“整合”與“社區(qū)韌性”等突現(xiàn)詞成為國外研究進展的主要標(biāo)識，表明其研究重點在于公共危機管理中的治理轉(zhuǎn)型、整合模式與社區(qū)治理空間。“應(yīng)急管理”“網(wǎng)絡(luò)輿情”與“大數(shù)據(jù)”等突現(xiàn)詞意味著國內(nèi)研究進展的主要偏好，其研究側(cè)重于公共危機管理中的政策工具和技術(shù)手段。基于對國內(nèi)外研究進展的比較，本文擬在疫情治理的現(xiàn)實語境下探討實踐導(dǎo)向問題，并將今后的實踐導(dǎo)向細分為拓展治理空間、整合治理工具、動員治理主體三個方面。(一)以拓展治理空間為導(dǎo)向。政府應(yīng)急管理側(cè)重于政府組織的統(tǒng)籌和督查，基層社會治理則側(cè)重于基層組織的自主性回應(yīng)，由此構(gòu)建了公共危機治理的兩種典型空間。實現(xiàn)治理空間由政府應(yīng)急管理向基層社會治理的下沉，重新審視基層自主性，是當(dāng)前肺炎疫情治理的當(dāng)務(wù)之急。這源于此次疫情的嚴重性和復(fù)雜性，單純依靠政府應(yīng)急管理體系無法在短期內(nèi)有效實現(xiàn)治理效果，因而必須轉(zhuǎn)變基層組織傳統(tǒng)的被動治理角色，充分調(diào)動起自身的自主性與積極性。那么，基層組織體系是否能夠承擔(dān)起抗疫大任?作為“第一防線”的社區(qū)又是否具有足夠的韌性?這些難題意味著疫情防控需要將基層治理空間視為基礎(chǔ)性的實踐場域?；鶎由鐓^(qū)保障著過濾篩查感染者的識別分流機制的運行，也是防止疫情傳播和排查防控的主體，在疫情拐點到來后，社區(qū)還要擔(dān)負起居民生活秩序恢復(fù)與災(zāi)后社會創(chuàng)傷治愈的任務(wù)。因此，增強社區(qū)韌性，重視和提升基層社區(qū)的公共危機治理能力已迫在眉睫。探索優(yōu)化路徑的前提是正視現(xiàn)存問題，既涉及社區(qū)治理普遍存在的既有問題，如治理松散、公共衛(wèi)生服務(wù)薄弱、居民參與度不高等，也包括在當(dāng)前封控管理的政策背景下逐漸凸顯的一系列問題，如社區(qū)排查防控形式主義、居民個人防護意識較弱、居民生活必需品保障不力、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理缺位、社區(qū)矛盾頻發(fā)且治理失效等。以上問題如不能及時有效解決，就將影響到疫情治理的效果和進度，因而須探尋解決問題的針對性舉措。為應(yīng)對上述問題，基層社區(qū)應(yīng)實施屬地負責(zé)制，嚴格排查社區(qū)居民，避免形式主義;堅持因地制宜原則，切實保障重點社區(qū)居民生活的物資供應(yīng)，確?！安宦┮粦簟?堅持日產(chǎn)日清原則，強化社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理，確保“不留死角”;堅持依法防控原則，做到社區(qū)封閉防控工作的合法合規(guī)，確?！安霍[矛盾”。(二)以整合治理工具為導(dǎo)向。治理工具(亦稱“政策工具”或“政府工具”)，往往指的是實現(xiàn)政府治理目標(biāo)的機制或推行政策目標(biāo)的手段。高度復(fù)雜且日趨常態(tài)化的公共危機對政府選擇并運用恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ咛岢龈叩囊?，需要政府隨著危機情境的演化而有效地組合使用治理工具，進行治理工具的橫向與縱向型構(gòu)［35］。從整合性視角探索治理工具與危機化解的契合點，意味著要在理論構(gòu)想和實踐場景中有效連接宏觀的政策設(shè)計與微觀的策略選擇［36］。這就要求樹立系統(tǒng)思維，發(fā)揮制度優(yōu)勢，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運作規(guī)范、高效有序、督促有據(jù)、獎懲分明的疫情應(yīng)對組織管理體系，嚴格把控疫情治理的各個環(huán)節(jié);加強信息公開透明、社會心理疏導(dǎo)、新聞輿論導(dǎo)向、應(yīng)急救助和志愿服務(wù)、精神文明教育等全方位的制度設(shè)計;強化疫情防控的相關(guān)應(yīng)急培訓(xùn)、物品應(yīng)急儲備、對疫情的科研投入以及災(zāi)后的恢復(fù)性措施等，從體系、制度、策略等各個維度實現(xiàn)治理工具的整合。對治理工具的整合同樣強調(diào)對以大數(shù)據(jù)分析為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，進而實現(xiàn)疫情防控的綜合治理。大數(shù)據(jù)分析可有效實現(xiàn)對疫情危機的網(wǎng)格化、精細化和智能化管理，使疫情防控工作中的人員動態(tài)、物資供給、資源調(diào)度、信息溯源等全面數(shù)據(jù)化，進而持續(xù)跟蹤和準(zhǔn)確把握疫情的現(xiàn)狀與趨勢，并配套以成熟的信息反饋和科學(xué)決策機制。這種基于數(shù)據(jù)信息資源的決策機制可有效克服疫情防控工作中的形式主義頑疾，大大提升公共危機治理效率。其原因在于，當(dāng)缺乏一套行之有效、系統(tǒng)化、可數(shù)字化、可積累、集成性的決策數(shù)據(jù)系統(tǒng)時，難以做出科學(xué)決策，只會使相關(guān)工作人員陷入重新進行信息整理和填報表格數(shù)據(jù)的吊詭之中。大數(shù)據(jù)將公共危機治理的流程納入云計算平臺，將治理過程中的各種信息數(shù)字化，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的集成。然而，就當(dāng)前的疫情治理實踐而言，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用只限定于部分領(lǐng)域，仍未與疫情防控過程的各個面向完全銜接，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)的整合效應(yīng)無法完全釋放。因此，加強大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在疫情治理中的開發(fā)與應(yīng)用，成為優(yōu)化治理工具的應(yīng)然選擇。(三)以動員治理主體為導(dǎo)向。在公共危機治理中，政府不再扮演全能角色，傳統(tǒng)的全能型單中心的治理模式已然難以應(yīng)對日趨復(fù)雜的公共危機事件，危機風(fēng)險的日益加劇也使隱藏在這種模式背后的“制度風(fēng)險”容易釀成政府危機管理的碎片化和失靈以及公眾的信任危機［37］。公共危機治理提倡多元主體的交互式有機合作聯(lián)系，形成各個主體都可發(fā)揮其主體身份角色的多中心治理格局。例如，作為社會力量代表的NGO在公共危機治理中可精準(zhǔn)化滿足受災(zāi)群體的多樣化需求，針對性地進行物資的調(diào)度和安排，對政府治理的盲區(qū)進行填充［38］。從整體上看，當(dāng)前，公共危機治理的社會參與有效性較低、動力仍然不足，尤其是公眾參與已成為協(xié)同治理效應(yīng)的短板，其參與意愿、制度障礙與觀念差異等因素對公共危機治理的有效性產(chǎn)生一定影響［39］。因此，公共危機治理應(yīng)加強對多元主體的動員力度，盡可能地動員和激勵社會力量參與到公共危機管理之中，有效整合社會資源和提升治理績效。肺炎疫情的重大公共危機治理迫切需要政府通過積極動員構(gòu)建起包括政府部門、企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)、媒體和其他非政府組織，以及各類民間團體、公民個人有機聯(lián)結(jié)的“社會治理共同體”，在疫情防控、民生保障、心理疏導(dǎo)、弱勢群體關(guān)懷等方面發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。不僅要動員一切社會力量為抗疫一線捐助和供給資金、資源和物資，還應(yīng)在基層社區(qū)和公民個人層面努力動員普通市民積極參與社區(qū)志愿者服務(wù)和鄰里互助，培育共同體意識。以組織動員為基礎(chǔ)，既要發(fā)揮正式組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力和資源調(diào)配能力，又要激活非正式組織的柔性網(wǎng)絡(luò)特征，快速響應(yīng)社會的多元化需求，有效分擔(dān)正式組織的工作壓力。尤其是對于武漢這種特大城市而言，社區(qū)需要負責(zé)完成對所有居民的拉網(wǎng)式排查、疫情上報、生活物資及藥品供給、出行服務(wù)等工作，僅僅依靠社區(qū)居委會工作人員顯然捉襟見肘，需要憑借廣泛動員來招募大批志愿者參與社區(qū)服務(wù)。與此同時，應(yīng)豐富組織動員方式，線上動員與線下動員相結(jié)合，善于利用微信群、朋友圈、QQ群、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺進行宣傳動員。

作者:韓瑞波 王亞茹 單位:1.華中師范大學(xué) 2.武漢大學(xué)