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1.公共政策合法性的內(nèi)涵

公共政策合法性問題可以說是全世界各國政府共同關注的問題，而且其合法性危機也在不同程度上有所發(fā)生。由于公共政策是國家的政治輸出系統(tǒng)，代表著國家的政治意識形態(tài)，是政治上層建筑的表現(xiàn)形式，一個國家政策合法性程度直接關系到國家政權(quán)和政府能否繼續(xù)維持對本國的統(tǒng)治和治理?？梢哉f，“公共政策合法性根植于政治合法性，是政治合法性的體現(xiàn)和保障”。①公共政策的合法性越來越受到重視，成為研究的重點。

合法性是政治學的一個核心概念，涉及到政治系統(tǒng)的正當性、正統(tǒng)性和公正性，是形式合法性和實質(zhì)合法性的統(tǒng)一。公共政策的合法性也是形式合法性和實質(zhì)性合法性的統(tǒng)一體，所謂形式合法性是指公共政策的信息獲取、政策主體，政策程序等合法；而關于政策的實質(zhì)合法性，哈貝馬斯認為，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”②，即公民對現(xiàn)存政府的信任、支持和認可程度，公共政策內(nèi)容的價值取向是否代表著廣大公民的利益，是否實現(xiàn)社會價值的公平分配，是否照顧到弱勢群體的利益等。所以說公共政策的應有之意是以公共利益為取向，建立在形式合法性基礎上公共權(quán)威對社會價值分配，屬于政治輸出系統(tǒng)。下面以《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》為例（以下簡稱《決定》），分析公共政策的合法性問題。

2.公共政策合法性的基礎及其缺陷

中國共產(chǎn)黨在全面分析形勢以及黨在當前和以后的任務，認真總結(jié)改革開放三十年來我國農(nóng)村改革發(fā)展的歷程，汲取寶貴經(jīng)驗，同時與當前的實際相結(jié)合，貫徹和執(zhí)行黨的方針、政策，大力發(fā)展和改革農(nóng)村基礎設施建設，加快推進社會主義新農(nóng)村建設，落實科學發(fā)展觀，開創(chuàng)中國特色社會主義，于2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《決定》。《決定》的內(nèi)容包括：新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的重大意義；推進農(nóng)村改革發(fā)展的指導思想、目標任務、重大原則；大力推進改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村制度建設；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進農(nóng)村社會全面進步；加強和改善黨的領導，為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供堅強政治保證。

2.1公共政策制定主體的合法性及其缺陷

公共政策的制定主體必需具備合法性，這是公共政策合法性基礎的基礎。任何一項政策都是人制定，都含有人的能動性，是人為了達到一定的目標或規(guī)范某種行為。當前雖然公共政策的主體有很多包括政策的制定主體、參議主體和參與主體，但是其中最重要的是政府官員或者是公共權(quán)力的擁有者，他們必須合法、合理，有制定公共政策的資質(zhì)。盧梭在社會契約理論指出，人們?yōu)榱斯餐睦?，把自身的?quán)力委托給別人來行使，也就是說人們把權(quán)力委托給國家，國家基于公共利益來行使治理權(quán)，人民與國家是一種委托、關系。馬克斯?韋伯認為權(quán)力的來源有三種，一是傳統(tǒng)型權(quán)威，二是個人魅力權(quán)威，三是法理性權(quán)威。在現(xiàn)在民主法制社會中，權(quán)力來源于法律法規(guī)的規(guī)定，通過民主選舉獲得，這是民主社會的憲政要求。《決定》的制定主體是中共中央和中國共產(chǎn)黨領導集體，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，各級政府代表著人民行使權(quán)利，通過直接或間選舉產(chǎn)生各級政府和官員，各級政府和官員接受上級、人大和廣大人民群眾的監(jiān)督，可以說符合民主法制社會的要求，是一種法理型權(quán)威。

正是因為中國共產(chǎn)黨是我國各種政策制定的主要主體和核心，國家的基本方針、路線、政策、法律、法規(guī)都是在黨的領導下，由各級政府制定，各級政府在政策制定的過程中起到一種權(quán)威性和主導性的作用，其他制定主體基本上是處于一種被動接受和被領導的地位，這樣容易形成一種長官意志，政策的制定容易向政治精英決策模式轉(zhuǎn)變。所以，政策在制定中免不了受個人意志和價值觀的影響，因此，“權(quán)力精英特別是主要領導人就比較容易將個人的價值觀念、長官意志和行為方式融入決策過程之中，從而使決策過程呈現(xiàn)出更為復雜的態(tài)勢”③，使政策偏離公共政策的軌道。而且，對于政策主體的監(jiān)督不力，同樣會產(chǎn)生這種合法性問題。同時，政策制定主體的政策制定權(quán)力和承擔的責任存在不對稱，黨擁有公共政策的制定權(quán)和解釋權(quán)，是政策制定權(quán)的擁有者，政策又是通過人大上升為國家意志表決通過的，這樣就近似于把承擔的責任推給了國家和人大。我國在制度方面存在的缺陷，導致公共政策的主體，特別是制定主體方面存在著不合理。鄧小平曾經(jīng)說過：一個好的制度可以讓壞人做好事，而一項壞的制度同樣能夠讓好人做壞事。同樣，制度方面的不完善也能夠產(chǎn)生這樣的問題。

2.2公共政策制定內(nèi)容的合法性及其缺陷

公共政策被公眾或公民認可必須要取得內(nèi)容上的合法，其規(guī)定的內(nèi)容應該是站在人民群眾的立場上，以公眾利益為取向，做到公平、公正、有效，實現(xiàn)社會價值的公平分配，解決社會公共問題。而不是從某些人或某些利益集團的利益出發(fā)，損害廣大人民群眾的利益。從《決定》的內(nèi)容上看，主要是從廣大的農(nóng)民群體利益出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村的面貌和農(nóng)民的生活水準，保障農(nóng)民權(quán)益，建設社會主義新農(nóng)村。這是符合當前我國進行現(xiàn)代化建設和廣大人民群眾需要的，我國是個農(nóng)業(yè)大國，而不是強國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是國家各項事業(yè)發(fā)展的基礎，如果農(nóng)村發(fā)展不好，各項事業(yè)也會受到影響。而且中國共產(chǎn)黨是工人階級和農(nóng)民階級的先鋒隊組織，農(nóng)民又占了全國人口的80%，可以說廣大農(nóng)民為了國家的發(fā)展做出了卓著的貢獻，有時還犧牲了農(nóng)民的利益為城市發(fā)展。國家在現(xiàn)代化建設的今天，為了協(xié)調(diào)各方的利益，縮小城鄉(xiāng)差距、縮小貧富差距，制定《決定》是從大局和整體著眼，符合國家發(fā)展的長遠利益，符合廣大人民群眾的根本利益。

《決定》主要是從國家的整體利益和廣大農(nóng)民和農(nóng)村的利益出發(fā)的，符合國家的長遠利益，但是在強調(diào)農(nóng)民和農(nóng)村利益的同時，必然忽視了20%城市和城市居民的利益。從歷史上看，雖然城市的發(fā)展在很大程度上依賴于農(nóng)村，有時候是犧牲農(nóng)村利益，現(xiàn)在國家從農(nóng)村的利益出發(fā)，農(nóng)村在獲得國家投入的比例方面就會增加，那么，城市的比例就會相對縮小，對于城市這部分的利益如何維護就應該值得考慮。從情感上和道義上講，現(xiàn)在部分犧牲城市利益是可以理解和接受的，但是，從法律和民主制度上講卻值得商榷，《決定》在出臺之前，是否獲得廣大城市的同意也是值得懷疑的。

2.3公共政策制定程序的合法性及其缺陷

任何一項公共政策的制定，其程序必須具有規(guī)范性、制約性、合法性和民主性。從政策信息的獲取篩選、政策議程的設定、政策討論、政策決定、政策執(zhí)行以及政策的反饋與監(jiān)督要符合科學和民主，要排除某些利益集團或個人從自己的立場出發(fā)，制定有利于自己的程序規(guī)范?！盀榱霜M隘的個人目的而行使的權(quán)力是不具備合法性的。事實上，一旦政治功能私人化，也就是說政治功能只為私利服務，統(tǒng)治權(quán)利就將受到質(zhì)疑”。④也就是說權(quán)力的不合法，使得政策程序不合法，進而導致政策本身不合法。程序的設計要有足夠的空間傾聽廣大人民群眾的聲音，其程序不應是封閉的，要符合法律的規(guī)定。

《決定》的制定是中國共產(chǎn)黨基于社會主義現(xiàn)代化建設以及改革開放以來我國農(nóng)村發(fā)展個改革的經(jīng)驗和實踐做出的，吸取了許多寶貴的經(jīng)驗和資料，以鄧小平理論和科學發(fā)展觀為指導，堅持了實事求是的方針，其理論基礎是牢固可靠的；《決定》的制定和出臺是黨中央國務院經(jīng)過長期的積累和研究產(chǎn)生的，包括幾次的起草工作、分赴內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、湖北、四川等12個省區(qū)的調(diào)研走訪、召開座談會、聽取各級領導干部、專家學者和基層群眾的意見和建議、撰寫調(diào)研報告、深入農(nóng)村田野、詢民情聽民意、充分發(fā)揚民主、多次審議，才最終制定通過的。

從上面可以看出，《決定》的制定付出了黨和政府的許多心血和努力，但是這和程序合法是兩回事，只能說是階段或者是環(huán)節(jié)，而不能簡單的說是程序，這里的程序合法不可簡單地理解為程序全面，程序可以是不完善的，但是要包含正義：是以公眾的價值和利益為取向的，對政府及其權(quán)力擁有者有抑制作用，包含政府與公眾的互動渠道。

3.公民參與是公共政策合法性的理性選擇

3.1公民參與是公共政策公共利益最大化的直觀體現(xiàn)

公共政策是為了解決公眾關心的公共問題所進行的價值分配，是以公眾的利益為出發(fā)點和取向，體現(xiàn)社會公共利益的最大化。公民對公共政策的認同、支持、理解直接關系到政策的制定和執(zhí)行，影響其有效性和合理性，如果能夠得到公民的贊同，不僅可以提高政策的合法性，也能夠提高政府的政治、政權(quán)合法性，使得政府能夠更好的維護統(tǒng)治，使政策得到有效執(zhí)行。“在所有的政策執(zhí)行環(huán)境中，公眾的態(tài)度，政策執(zhí)行機構(gòu)對待公眾的態(tài)度以及政府機關機構(gòu)的整合程度，是影響政策執(zhí)行效力的主要因素。”⑤所以，提倡公民參與應該是公共政策制定因應關注的問題，公民不只是政策的被動客體，而且也是政策主體。

3.2公民參與公共政策制定的客觀要件日益成熟完備

從整體上看，無論從公民的政治素質(zhì)、文化水平，還是從國家的民主法制程度、參與渠道和技術(shù)條件來看，公民參與已經(jīng)成為可能，而且越來越多的公民參與其中，表達自己的利益和需求?？贫饕舱J為，在民主社會中公民直接或間接的參與，可以影響全體人員的意見?！稕Q定》從信息收集到最終出臺，都凝聚著各方的智慧和結(jié)晶，特別是通過深入農(nóng)村的調(diào)研考察、與農(nóng)民的交流得到了最為真實和質(zhì)樸的材料，而且也聽取了相關學者、專家、技術(shù)人員和各級政府的建議，可以說是有公民參與的，而且公民也是有意識、積極主動的參與其中，為《決定》的制定提高了寶貴的第一手資料和經(jīng)驗，在一定程度上代表了公民參與層次的多樣性。

3.3公民參與問題凸顯成為公共政策合法性趨勢的催化劑

我國公民參與的廣度和深度是值得關注和大力發(fā)展的。廣度主要是針對公民參與政策制定的數(shù)量問題，而深度主要是涉及參與的級別程度和政策制定的深層次環(huán)節(jié)，即在何種程度上發(fā)揮作用和何種程度的作用。由于我國傳統(tǒng)政治文化的影響，公民參與的積極性和主動性不高、參與的效果不明顯、參與的技能和方法單一，而且參與的途徑和渠道也很不完善，可以說我國公民參與的主動性和比例是比較低的。這些不利因素，成為激發(fā)公共政策合法性的催化劑。因此，要切實提高公民參與意識，提高參與能力，創(chuàng)造和培養(yǎng)一種有利于公民參與的政治文化，在制度上予以保障，提高公民參與的有效性，進而提高政策的質(zhì)量和合法性。

以上以《決定》為例分析公共政策的合法性基礎及其缺陷，探討公共政策從制定到執(zhí)行中應該包含的主要合法性因素，提倡在政策設計中注重對合法性因素的保障。從政治學的角度可以看出，一項政策至少是形式合法，或是實質(zhì)合法，或者是兩者兼顧。形式合法可以為政策提供法律上或者是制度上強有力的保障，使政策被法律上接受和認可；如果同時兼顧了實質(zhì)合法性，就會得到廣大人民群眾的擁護、理解和支持，這應該是政策制定和執(zhí)行中最理想的狀態(tài)。在我國進行社會主義現(xiàn)代化建設和建設社會主義新農(nóng)村的今天，應該充分發(fā)揮《決定》的綱領性和指導性作用，同時也要認識到其中的缺陷。顯然，《決定》的出臺符合規(guī)范和民主法制的要求，但是政策的執(zhí)行依然會受到環(huán)境和人為因素的影響。環(huán)境的不確定性和易變性對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響，人性的缺陷使人容易受到人情關系的左右和利益的驅(qū)使，政策作為一個剛性約束，往往隨著時間的推移會產(chǎn)生滯后性，不能滿足環(huán)境變化的要求，而且其合法性或多或少都存在著缺陷。所以在執(zhí)行過程中既要對執(zhí)行人員進行法律法規(guī)規(guī)范，對政策進行實時修改和補充，做好反饋、修正和監(jiān)督，不斷完善政策的合法性基礎，以達到《決定》設定的目標，建成社會主義新農(nóng)村。