導(dǎo)語：公共政策“鄰避困境”治理初探一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]“鄰避困境”是令全世界公共治理問題專家深感困擾的社會(huì)難題，同時(shí)也是當(dāng)前我國在社會(huì)治理領(lǐng)域亟待深入研究的一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐課題。本文基于一個(gè)典型的“鄰避困境”案例，即湖北省黃岡市垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件，從公共政策過程的視角分析了“鄰避困境”的一般成因，并在此基礎(chǔ)上就如何有效治理“鄰避困境”提出了若干建議和思考。

[關(guān)鍵詞]公共政策過程；鄰避困境；社會(huì)治理

一、引言

“鄰避現(xiàn)象”是我們?cè)谌粘Ｉ鐣?huì)生活中經(jīng)常會(huì)遭遇的一種現(xiàn)實(shí)困境，同時(shí)也是令全世界研究公共治理問題的專家學(xué)者深感困擾的社會(huì)難題。有關(guān)“鄰避現(xiàn)象”或“鄰避困境”的具體內(nèi)涵，中外學(xué)界迄今尚無統(tǒng)一的界定，但大致而言，它指的是這樣一種社會(huì)現(xiàn)象或社會(huì)困境：當(dāng)公眾面對(duì)可能對(duì)自己周邊環(huán)境和個(gè)人生活帶來負(fù)外部性影響的公共設(shè)施建設(shè)時(shí)（如面對(duì)一個(gè)擬建在自己生活區(qū)域附近的垃圾處理廠、核發(fā)電場(chǎng)、火葬場(chǎng)等），盡管承認(rèn)該設(shè)施的公共價(jià)值和社會(huì)必要性，但出于自身利益的考慮仍然傾向于抵制政府將此類設(shè)施建設(shè)在自己此，許多研究者也稱其為“NIMBY難題”或者“NIMBY困境”。長期以來，不同領(lǐng)域研究者為理清這一社會(huì)困境的內(nèi)在邏輯、找到治理它的正確途徑，付出了大量的艱辛努力。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于“理性經(jīng)濟(jì)人”行為假設(shè)提出，“鄰避困境”是“囚徒困境”的一個(gè)特例，所以治理它的關(guān)鍵策略在于提供充分的“私人性激勵(lì)”，亦即為每個(gè)當(dāng)事人提供充足的物質(zhì)補(bǔ)償。而許多社會(huì)學(xué)和政治學(xué)家則認(rèn)為治理“鄰避困境”的正確途徑在于政府通過制定真正體現(xiàn)公共價(jià)值的政策來引導(dǎo)公眾的情景認(rèn)知，激發(fā)其公民義務(wù)感和親社會(huì)動(dòng)機(jī)；完全基于“經(jīng)濟(jì)人”邏輯制定相關(guān)公共政策，將極大地誘發(fā)人們的自利動(dòng)機(jī)，“擠出”人們的義務(wù)性動(dòng)機(jī)，所以，不僅無益于化解“鄰避困境”，而且很大程度上恰恰是使得“鄰避困境”成為“困境”的根源所在。比較而言，幾乎所有國家在解決各種帶有“鄰避困境”性質(zhì)的公共問題時(shí)，盡管或多或少也使用了物質(zhì)補(bǔ)償性的政策手段，但大都更傾向于采取社會(huì)學(xué)家主張的、強(qiáng)調(diào)政策公共性價(jià)值取向和公眾非自利動(dòng)機(jī)的治理思路與治理策略。在我國，改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速推進(jìn)，各種帶有“鄰避困境”性質(zhì)的公共問題不斷出現(xiàn)，如何有效化解“鄰避困境”日益成為社會(huì)治理研究的焦點(diǎn)議題。盡管國內(nèi)學(xué)界迄今圍繞“鄰避困境”治理問題已經(jīng)結(jié)出相當(dāng)豐富的研究成果，但我們認(rèn)為，一個(gè)尚未得到充分重視的研究思路是，從公共政策過程的視角來探討“鄰避困境”的治理問題。本文的目的就在于沿著這一研究思路做出有益的嘗試。為了具體呈現(xiàn)我們的觀點(diǎn)和思路，本文將基于一個(gè)典型的“鄰避困境”案例——湖北省黃岡市垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件——來展開分析。

二、一個(gè)典型的“鄰避困境”案例：黃岡市垃

圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目引發(fā)的群體事件本文選取的“鄰避困境”案例發(fā)生在湖北省黃岡市，其發(fā)生的主要過程如下：近年來，黃岡市對(duì)所有的生活垃圾采取填埋的處理方式，共建有7個(gè)垃圾填埋場(chǎng)。根據(jù)設(shè)計(jì)服務(wù)年限，填埋場(chǎng)將于2022年被全部填滿。其中，黃岡市下轄并接壤的浠水縣、團(tuán)風(fēng)縣的垃圾填埋場(chǎng)均超負(fù)荷運(yùn)行多年。也就是說，黃岡市將在四年后被自己生產(chǎn)的垃圾包圍。有鑒于此，黃岡市早在2015年10月就通過政府采購辦公室《黃岡市城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理規(guī)劃項(xiàng)目招標(biāo)公告》，11月正式《關(guān)于成立市區(qū)垃圾發(fā)電項(xiàng)目前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》。2016年2月，《中國電力化工網(wǎng)》新聞稱黃岡市區(qū)垃圾焚燒電廠項(xiàng)目(BOT)，進(jìn)展階段可研批復(fù)，項(xiàng)目所在地為黃岡市城區(qū)。2017年7月，受黃岡市電力開發(fā)公司的委托，某工程咨詢有限公司《黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目可行性研究和環(huán)評(píng)報(bào)告編制采購項(xiàng)目A包（二次）招標(biāo)公告》。2018年2月13日，湖北省政府采購網(wǎng)《黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電ppp項(xiàng)目資格預(yù)審公告》，項(xiàng)目選址擬定在黃岡市下轄浠水縣域內(nèi)，由浠水縣政府依法依規(guī)選定符合項(xiàng)目建設(shè)條件的廠址。6月12日，中國政府采購網(wǎng)《黃岡市城市管理執(zhí)法局黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中標(biāo)公告》，宣布中電國際新能源控股有限公司中標(biāo)該項(xiàng)目。2018年6月，湖北省政府購買信息平臺(tái)《黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目成交結(jié)果公告》，項(xiàng)目的選址擬定在浠水縣巴河鎮(zhèn)金星村、沙帽嶺村區(qū)域內(nèi)。2018年8月，浠水縣十七屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議，全票通過《縣人民政府關(guān)于提請(qǐng)審議山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目有關(guān)情況的議案》，即通過山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目，也就是生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。2018年10月，浠水縣人民政府《黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次公示》，向社會(huì)征求意見，但并沒有張貼和宣傳。2018年10月31日，巴河鎮(zhèn)群眾部分微信群開始議論生活垃圾焚燒發(fā)電問題。11月2日，巴河鎮(zhèn)某公眾號(hào)《巴河鎮(zhèn)建垃圾焚燒發(fā)電廠——民間調(diào)查》。11月3日，公眾號(hào)再次《黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目擬定落戶巴河鎮(zhèn)，巴河鎮(zhèn)準(zhǔn)備好了嗎？》。11月5日，有群眾在擬定廠址附近垃圾填埋場(chǎng)點(diǎn)燃垃圾由其自行焚燒，同時(shí)部分微信群聲稱將于6日到市政府請(qǐng)?jiān)浮?018年11月6日8～12點(diǎn)左右，村民自發(fā)結(jié)成請(qǐng)?jiān)戈?duì)伍冒雨向市政府進(jìn)發(fā)，最后在進(jìn)入市區(qū)的收費(fèi)站時(shí)，與市、縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了對(duì)話，部分村民被說服返村，部分村民繼續(xù)前行，到達(dá)市信訪辦。其間，有群眾先后了題為“這一刻我們都是巴河人”和“浠水縣巴河鎮(zhèn)人民致黃岡市委市政府的一封信”公眾號(hào)文章，并在《美篇》上《反對(duì)垃圾焚燒廠建在巴河之請(qǐng)?jiān)笗?。?dāng)日下午，縣鎮(zhèn)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在巴河鎮(zhèn)召開會(huì)議，《浠水縣人民政府關(guān)于山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通告》，張貼公示并發(fā)至微信群。2018年11月10日，經(jīng)縣委、縣政府集體研究，決定正式依法停止建設(shè)山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目，《浠水縣人民政府關(guān)于停建“山水環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目”的通告》。至此，歷時(shí)三年籌劃的黃岡市市區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，還未開工就宣告終止。

三、案例分析：基于公共政策過程的視角

公共政策是對(duì)政府通過對(duì)資源的戰(zhàn)略性運(yùn)用，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)及相互關(guān)系的一系列政策的總稱。從政策過程的視角來看，以治理“鄰避困境”為目標(biāo)的公共政策——“鄰避政策”——有廣義和狹義之分：一類是廣義上的“鄰避政策”，它從對(duì)政策問題的確認(rèn)開始，一直到政策終結(jié)為止共包括七個(gè)環(huán)節(jié)；另一類是狹義的“鄰避政策”，指的是廣義“鄰避政”的“制定政策”環(huán)節(jié)，具體可進(jìn)一步細(xì)分為制定政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策方案、論證評(píng)估方案、抉擇政策方案四個(gè)步驟（如圖1）。我們認(rèn)為，從“鄰避政策過程”的分析視角來看，黃岡市的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目之所以會(huì)最終引發(fā)群體性事件，很大程度上要?dú)w因于以下幾方面的問題。圖1廣義與狹義的“鄰避政策”過程（一）“鄰避政策過程”的完整性不夠。政策過程的完整性，指某項(xiàng)政策過程所表現(xiàn)出的完整體系或完整環(huán)節(jié)。政府制定公共政策時(shí)，在時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本的雙重因素影響下，總是與理論上追求的政策完整性有出入，“鄰避政策”亦是如此。理論上來說，政策過程的完整性與政策效果呈正相關(guān)性，政策越完整，政策的科學(xué)性越高，政策執(zhí)行的過程中遇到的阻力越小，政策效果也越好?？v觀我國基層政府“鄰避政策”執(zhí)行遇阻的各種現(xiàn)實(shí)案例，或是中途政策變遷，或是半路政策終結(jié)，均與政府在政策執(zhí)行前的幾個(gè)階段沒有很好地遵循政策完整性有關(guān)。在實(shí)踐中，越是基層政府，對(duì)于公共政策完整性越不重視，他們往往只追求“短平快”，只抓主要節(jié)點(diǎn)。這與基層政府的決策能力或者節(jié)約政策成本有關(guān)?！班彵苁录钡膮⑴c者常常會(huì)尋找政策制定程序的漏洞或缺陷，對(duì)其進(jìn)行批判，進(jìn)而激發(fā)更多公眾參與到?jīng)_突中來。如本案例中，黃岡市垃圾焚燒發(fā)電這一公共政策過程還只進(jìn)行到政策執(zhí)行的階段，就發(fā)生群眾游行示威，迫使發(fā)電項(xiàng)目臨時(shí)終止。“鄰避政策”作為一項(xiàng)與老百姓生活密切相關(guān)的公共政策，必須有效完成“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”的程序。其中，公眾參與和集體討論的目的在于增強(qiáng)公共政策的民主性，專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是為了追求公共政策的科學(xué)性，而合法性審查在于加強(qiáng)公共政策的法制性。黃岡市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從理論上遵循了公共政策的科學(xué)性、民主性原則。正如環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)所報(bào)道的：浠水縣政府于2018年8月27日組織40余名人大代表赴安徽蕪湖進(jìn)行了參觀學(xué)習(xí)；巴河鎮(zhèn)政府于9月、10月，先后四次組織250余村組干部和代表及老干部赴安徽蕪湖參觀考察。然而，這些公眾參與的學(xué)習(xí)考察，在“鄰避沖突”過程中并沒有起到緩沖的作用。因?yàn)槌斯娍疾欤渌娜鐚＜艺撟C、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定這些程序還存在部分缺失，或者說還執(zhí)行的不到位。（二）“鄰避政策”偏離公共性的價(jià)值取向。《公共政策辭典》指出，政策的價(jià)值屬性指的是“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好、個(gè)人愿望和目標(biāo)”。因此，為了維護(hù)全體利益相關(guān)者的利益，對(duì)有限的資源做出權(quán)威的分配，一項(xiàng)政策應(yīng)最大限度地體現(xiàn)公共性?！班彵苷摺钡膬r(jià)值出現(xiàn)公共性偏離，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體的利益損害。政策制定者的身份具有雙重屬性，一方面作為公共權(quán)力的行使者要為公共利益服務(wù)，另一方面作為一般公民，又具有自利人的本性。政策制定者的這種雙重身份屬性使之在政策制定過程中無法擺脫公民自利人的本性，容易受到強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的影響，進(jìn)而做出對(duì)弱勢(shì)群體有失公平公正的決策。如上述案例所示，垃圾焚燒發(fā)電廠選址為巴河鎮(zhèn)金星村和沙帽嶺村內(nèi)。發(fā)電廠選址于相對(duì)偏遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)，這些地方的群眾由于受到知識(shí)與參與途徑的限制，無法順暢地表達(dá)個(gè)人意愿，“鄰避政策”的公共性也就不能充分地展現(xiàn)。一位村民一語道出了弱勢(shì)群體對(duì)垃圾焚燒發(fā)電選址公正性的懷疑：“城市里的人，產(chǎn)生了垃圾，拉到農(nóng)村里來處理，為什么不在城市里燒”。第二，資源分配過程中利益結(jié)構(gòu)的非均衡性。資源一般分為經(jīng)濟(jì)資源和非經(jīng)濟(jì)資源兩大類，其中，經(jīng)濟(jì)資源具有使用價(jià)值，可以為人類開發(fā)和利用?！班彵苷摺痹趯?duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行分配時(shí)，總是追求“鄰避設(shè)施”帶來的經(jīng)濟(jì)利益而忽視非經(jīng)濟(jì)利益，如生態(tài)環(huán)境利益。可以說，當(dāng)前大部分“鄰避政策”的“公共性”僅指“社會(huì)公正”而非“環(huán)境公正”，呈現(xiàn)利益結(jié)構(gòu)的非均衡性。隨著公民環(huán)境意識(shí)的覺醒與提升，“環(huán)境公正”成為“鄰避沖突”中的道德制高點(diǎn)，“鄰避抗?fàn)帯币仓饾u演變?yōu)楹葱l(wèi)自身環(huán)境權(quán)益為基礎(chǔ)的維權(quán)行動(dòng)，這與“鄰避政策”追求的“社會(huì)公正”截然相反。正如黃岡市城市管理執(zhí)法局一位長期分管全市垃圾處理的專家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所言：“村民向政府請(qǐng)?jiān)盖?，政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)并沒有意識(shí)到村民的環(huán)保意識(shí)會(huì)如此強(qiáng)烈?！保ㄈ┱咧贫ê蛯?shí)施過程缺乏公眾的充分參與，民主性不足。保證公共政策制定過程的民主性是有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的必要條件。上述案例表明，黃岡市在“鄰避政策”的制定過程中，公眾參與的程度與效度均不足，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是“鄰避政策”的相關(guān)利益主體決策參與過程受阻?！班彵軉栴}”一旦被確認(rèn)，就正式走入政策議程設(shè)定?！班彵堋闭咦h程是政府協(xié)調(diào)下多元社會(huì)力量反復(fù)博弈、修正、制衡的結(jié)果?！班彵苷摺痹O(shè)定過程中必不可少的政策工具就是相關(guān)利益主體的公開聽證?；鶎诱畬?shí)踐中，“鄰避政策”的核心部分常常會(huì)采取封閉式?jīng)Q策，即使在輿論壓力下迫使邀請(qǐng)公眾參與，也往往只采取形式化、表面化的公開聽證?；鶎诱@種“聰明”的做法其實(shí)暗藏風(fēng)險(xiǎn)，一旦公民不再“愚蠢”，發(fā)現(xiàn)自身的合法利益即將受損卻難以參與政策決策時(shí)，他們就會(huì)選擇放棄正式的參與途徑，加入到群體抗?fàn)幍年?duì)伍，“鄰避”沖突事件也就隨之發(fā)生。正如案例中某受訪村干部C所言：“政府干工作時(shí)一定要將農(nóng)民朋友的意見考慮進(jìn)來，給他們一個(gè)利益表達(dá)的途徑?！倍钦蟀髷埖淖黠L(fēng)與公民意識(shí)覺醒的二元矛盾。中國作為單一制國家，各級(jí)政府習(xí)慣于加強(qiáng)自身權(quán)威，對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬。對(duì)于“鄰避設(shè)施”建設(shè)，決策者如果能夠預(yù)見到相關(guān)群眾可能會(huì)對(duì)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生不滿情緒甚至抗議，就會(huì)盡量避免利益相關(guān)者參與到“鄰避項(xiàng)目”的決策中來。與此對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)代社會(huì)中公民意識(shí)逐漸覺醒，使公民愿意且自覺地參與到和自己息息相關(guān)的公共政策制定當(dāng)中來。此外，公民意識(shí)還表現(xiàn)為給自己爭取利益，當(dāng)自身利益受損時(shí)，往往會(huì)采取措施表達(dá)自己的意見，發(fā)出自己的聲音，而這種意見或聲音一旦受到情緒化影響就會(huì)帶來沖突。正如市住建委某受訪科級(jí)干部D表示：“現(xiàn)在城市規(guī)劃建設(shè)一定要充分考慮到市民的需求與意見，因?yàn)槭忻裨絹碓较矚g表達(dá)自己的意見了?！保ㄋ模班彵苷摺焙戏ㄐ圆蛔?。對(duì)公共政策合法性的分析離不開價(jià)值判斷，合法的公共政策應(yīng)該既合乎法律又合于民意。換言之，對(duì)公共政策合法性問題的把握應(yīng)從兩個(gè)角度，即法律的角度（政策是否符合成文法和習(xí)慣法的規(guī)定）和價(jià)值的角度（政策為普通民眾所認(rèn)可的程度）展開?！班彵苷摺辈煌谝话愕墓舱撸浜戏ㄐ缘那啡敝饕憩F(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是“鄰避政策”合法性未得到應(yīng)有的重視。公共政策從問題構(gòu)建到政策終結(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該遵循法律的相關(guān)規(guī)定。但是，目前我國法律法規(guī)體系整體上來說還不夠完善，法律法規(guī)多為宏觀粗放型的規(guī)制，缺乏具體可操作的辦法。以環(huán)境“鄰避政策”為例，如果公民自身利益受損，普通公民尋求環(huán)境保護(hù)的法律途徑并不多，加之公民個(gè)體訴訟成本過高，往往使得決策者對(duì)環(huán)保政策的合法性不夠重視。但是，當(dāng)環(huán)境污染問題被多數(shù)公民意識(shí)到，普通個(gè)體公民就會(huì)聚集在一起，環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)就會(huì)蓄勢(shì)待發(fā)。如本文案例所示，由于垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)生二惡因污染風(fēng)險(xiǎn)的增大，公民通過發(fā)動(dòng)游行請(qǐng)?jiān)福噲D引起當(dāng)局的重視，最終造成了嚴(yán)重的“鄰避”沖突事件。顯然，這正是政策合法化沒有得到重視的必然后果。二是“鄰避政策”的程序合法性不足。公共政策的制定程序?yàn)檎咧贫ㄔO(shè)置了決策步驟與制度保障，程序合法作為政策合法性的基本要素之一，對(duì)于提升公共政策質(zhì)量具有很重要的作用。一項(xiàng)好的公共政策“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。而現(xiàn)實(shí)情況往往是，在“鄰避政策”的制定、執(zhí)行、評(píng)估過程中，這些必經(jīng)程序沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，甚至在某些程序上還存在暗箱操作的現(xiàn)象，導(dǎo)致程序上合法性程度低，從而使得公眾選擇非法的途徑來表達(dá)自己的意見。目前，中國正處于社會(huì)矛盾高發(fā)期，一旦出現(xiàn)大規(guī)?？棺h人群，政府出于對(duì)維穩(wěn)工作的重視，常常將項(xiàng)目叫停，無形中又增加了“鄰避政策”的實(shí)施成本。就上述黃岡市的案例而言，公共政策的程序合法性不足是引發(fā)群眾請(qǐng)?jiān)赣涡械牧硪恢匾T因。

四、有關(guān)“鄰避困境”治理的幾點(diǎn)建議和思考

基于上述對(duì)黃岡市垃圾焚燒項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件所做的、基于公共政策過程視角的分析，我們認(rèn)為，化解和治理各類“鄰避困境”，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，牢固確立以下幾方面的思想認(rèn)識(shí):（一）樹立現(xiàn)代化的“鄰避治理”理念。長期以來，各地方政府往往習(xí)慣采取妥協(xié)的策略來應(yīng)對(duì)“鄰避問題”，但事實(shí)表明這是行不通的。為此，我們必須首先建立起現(xiàn)代化的“鄰避治理”理念和體系。具體而言，一是要鼓勵(lì)相關(guān)利益主體共同參與，暢通意見表達(dá)渠道以形成共識(shí)；擺脫“末端治理”的傳統(tǒng)方式，強(qiáng)化過程控制以實(shí)現(xiàn)全過程治理；打破“條塊分割”的治理格局，實(shí)現(xiàn)多部門的協(xié)調(diào)與配合。其次是提升回應(yīng)導(dǎo)向的“鄰避治理”能力。激發(fā)多元利益主體的參與意愿以及完善其參與方式，加強(qiáng)對(duì)事態(tài)的有效控制，轉(zhuǎn)變“兩敗俱傷”式的妥協(xié)式擺平策略。二是轉(zhuǎn)變“污名化”的“鄰避認(rèn)知”?！班彵茉O(shè)施”因其造成環(huán)境污染或者為周邊居民帶來健康風(fēng)險(xiǎn)和心理不適而遭到公眾對(duì)其進(jìn)行“污名化”的構(gòu)建，地方政府也視其為推進(jìn)政府治理的巨大阻力。因此，“去污名化”是傳統(tǒng)“鄰避治理”理念轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。以政府和設(shè)施承包商為代表的增長聯(lián)盟和以當(dāng)?shù)鼐用駷榇淼纳缛郝?lián)盟，必須在捍衛(wèi)本方觀點(diǎn)的同時(shí)，承認(rèn)對(duì)方觀點(diǎn)的合理性，盡量不使用“污名化”的標(biāo)簽來定義對(duì)方的立場(chǎng)。三是要轉(zhuǎn)變封閉式的決策思路。首先是要促進(jìn)現(xiàn)代協(xié)商民主制度的建設(shè)，建構(gòu)制度化的對(duì)話平臺(tái)和溝通機(jī)制，允許多元利益訴求向政治系統(tǒng)的充分輸入。其次是構(gòu)建開放式的決策系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)力量的動(dòng)員與吸納，引導(dǎo)不同利益群體在政策議題上形成基礎(chǔ)性共識(shí)，進(jìn)而在“鄰避政策”的方案設(shè)計(jì)、擇優(yōu)、執(zhí)行、監(jiān)督過程中吸納公眾參與，形成開放式?jīng)Q策模式。（二）由分散治理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理。首先，要將政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方利益主體納入到“鄰避治理”過程中來。“鄰避問題”的生產(chǎn)者與解決者都離不開政府部門的參與，政府部門應(yīng)該是“鄰避治理”的最重要的主體?！班彵茉O(shè)施”的建設(shè)者或運(yùn)營商，如本文案例中的中電國際新能源控股有限公司理所當(dāng)然成為“鄰避設(shè)施”的市場(chǎng)主體。此外，設(shè)施所在地的公民作為”鄰避沖突”的直接參與者，也要納入到“鄰避治理”的主體中來。其次，“鄰避沖突”是一個(gè)涉及多元利益主體利益博弈的沖突主題，其治理因而離不開多元利益主體的共同參與。因此，要建立參與式的決策模式，既要讓群眾了解“鄰避設(shè)施”帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與收益，也要讓其參與設(shè)施建成后的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任監(jiān)督。此外，從社會(huì)治理創(chuàng)新的角度看，引入具有社會(huì)公信力、專業(yè)性強(qiáng)的第三方（如公益性評(píng)估機(jī)構(gòu)）參與，有利于取得潛在抗議群體的信任，從而有助于更好的解決“鄰避抗議”運(yùn)動(dòng)。最后，要建立多元利益主體的利益受損補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制?！班彵芾Ь场钡暮诵脑谟趯?shí)施“鄰避政策”過程中的公共利益悖論問題?？v觀國內(nèi)外各種類型的“鄰避事件”，其核心利益群體包括政府、運(yùn)營商和設(shè)施周邊居民。根據(jù)各利益群體的利益地位和利益關(guān)系差異，建立適宜的利益補(bǔ)償政策，是有效治理“鄰避困境”的必要和重要途徑。（三）基于法治、民主、公平的原則不斷優(yōu)化“鄰避政策”制定。首先，要推進(jìn)行政決策的法制化，堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策?！班彵苷摺钡暮戏ㄐ岳響?yīng)成為法治性政府政策制定的第一要義。為此，2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出：“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”；“完善重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考”；“重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交會(huì)議討論、做出決策?！逼浯?，要鼓勵(lì)群眾廣泛參與公共政策過程，確?！班彵苷摺边^程的民主性。在建設(shè)“鄰避設(shè)施”之前，要保證政策的信息公開，以提高公眾的參與感，讓周圍的更多群眾表達(dá)自己的意見與建議，共同討論與協(xié)商，共同參與政策的制定，讓群眾感受到更多的“社會(huì)公正”，從而保證政策的公正性。三是要按照“誰受益、誰付費(fèi)，誰污染、誰付費(fèi)”的原則，設(shè)計(jì)和實(shí)施必要“鄰避設(shè)施”生態(tài)補(bǔ)償政策。國內(nèi)外大量成功經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是降低“鄰避沖突”風(fēng)險(xiǎn)、化解“鄰避困境”的必經(jīng)之途。

作者:徐雙敏 蔣祖存 單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)