導(dǎo)語：外部環(huán)境對(duì)公共政策的影響一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公共政策作為公民社會(huì)的一種調(diào)節(jié)工具，與公民的關(guān)系密不可分。在實(shí)施過程中，公共政策受到公民支持度、媒體關(guān)注度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等外部因素影響。在“增減掛鉤”中，公民支持度對(duì)政策實(shí)施的影響程度最深。本文通過對(duì)三種外部因素的影響研究，證明只有受到公民支持的政策、滿足公民意愿的政策，才能順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策實(shí)施；增減掛鉤

公共政策是國(guó)家掌權(quán)者為了維護(hù)社會(huì)公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展而制定的。實(shí)現(xiàn)公民需求是其主要目的。公共政策與公民意愿相互制約，相互調(diào)節(jié)。它既是掌權(quán)者所設(shè)計(jì)的計(jì)劃，也是公民意愿的表達(dá)。因此，公共政策必須立足于整個(gè)社會(huì)發(fā)展，從絕大多數(shù)公民的利益出發(fā)來制定和實(shí)施。也就是說，公共政策的出發(fā)點(diǎn)必須是公共利益，政策實(shí)施的成功與否取決于是否滿足了公民意愿。在薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型中，政策執(zhí)行的影響因素被劃分為政策的可辦性、政策本身的規(guī)制能力和政策本身以外的變數(shù)三類。在一個(gè)較為完善的政策中，政策本身以外的變數(shù)對(duì)政策執(zhí)行的影響更大，而政策外部環(huán)境包括公民支持度、媒體關(guān)注度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面。對(duì)公民意愿的研究，能夠了解公民訴求，有效規(guī)避政策實(shí)施中的影響，使政策順利實(shí)施；對(duì)媒體關(guān)注度的研究，能夠把握信息走向，使政府處于主導(dǎo)地位；對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響的研究，能夠了解經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政策實(shí)施中的關(guān)系，了解其中存在的矛盾，相應(yīng)提出解決措施。因此，研究政策外部環(huán)境對(duì)政策的影響至關(guān)重要。

一、研究背景

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村待拆除復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的項(xiàng)目地塊，等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)的政策。簡(jiǎn)單來說，就是將農(nóng)村建設(shè)用地拆除復(fù)墾成為耕地，置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地?！霸鰷p掛鉤”自2004年開始實(shí)施，到2013年時(shí)，試點(diǎn)工作擴(kuò)大到除新疆、西藏、臺(tái)灣外的29個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。“增減掛鉤”的不斷推廣，解決了我國(guó)長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)與供需間的矛盾?！霸鰷p掛鉤”是受到政策外部環(huán)境影響的典型例子。在“增減掛鉤”這一政策中，公民與政策間的關(guān)系主要在政策實(shí)施階段。按其運(yùn)行流程，規(guī)劃內(nèi)的拆舊區(qū)需召開村民代表大會(huì)進(jìn)行民主決策，村民代表大會(huì)同意后，再進(jìn)行調(diào)查上報(bào)審批。實(shí)施中要經(jīng)歷村民的拆遷補(bǔ)償協(xié)調(diào)、住房分配、搬遷、收回宅基地等一系列環(huán)節(jié)?！霸鰷p掛鉤”中的一系列環(huán)節(jié)都與公民息息相關(guān)，其實(shí)施受到公民意愿的影響程度非常大。尤其是近年來加劇的拆遷問題，受到媒體和社會(huì)環(huán)境的影響，已經(jīng)成為我國(guó)土地政策中的一大社會(huì)沖突。

二、公民支持度對(duì)政策實(shí)施的影響

這里采用基本演繹法對(duì)公民支持度進(jìn)行研究，假設(shè)人是“理性經(jīng)濟(jì)人”，每個(gè)人都以追逐個(gè)人利益最大化為目的。在“增減掛鉤”實(shí)施中，會(huì)有以下幾種情況：(一)公民支持政策的情況。公民能夠正確理解政策，認(rèn)為該政策對(duì)自身有利。在這種情況下，公民能夠感受到政策給予的福利，愿意支持政府為社會(huì)發(fā)展而提出的政策措施。在政策實(shí)施中，公民就會(huì)積極配合政策涉及的各項(xiàng)環(huán)節(jié)。在一個(gè)較為完善的政策中，沒有其他因素干擾的情況下，政策順利實(shí)施。(二)公民不支持政策的情況。在這種情況下，人們認(rèn)為不實(shí)施該政策對(duì)自己更有利，于是，會(huì)采取一些抗拒手段來阻礙政策的實(shí)施。例如，在“增減掛鉤”中，被征地農(nóng)民如果不愿意拆遷，就可能會(huì)采取一些抗拆手段，產(chǎn)生暴力沖突。在《2017年中國(guó)拆遷年度報(bào)告》中，根據(jù)最高法院“妥善化解行政爭(zhēng)議”的要求，各級(jí)法院2017年審結(jié)一審行政案件達(dá)到了91.3萬件，同比上升46.2%，其中相當(dāng)比例是拆遷糾紛[1]。這種拆遷糾紛已經(jīng)成為了我國(guó)亟需解決的社會(huì)問題。拆遷糾紛的多發(fā)原因有許多，在這里大致歸結(jié)為三類：一是對(duì)政策的不理解。這一類人不支持政策實(shí)施的原因在于對(duì)政策的不理解。一方面，可能是政府對(duì)政策的宣傳力度不夠，使得村民不了解“增減掛鉤”是什么。另一方面，是村民自身對(duì)政策的理解錯(cuò)誤，認(rèn)為“增減掛鉤”政策是侵害自身利益。在對(duì)政策不理解的情況下，公民容易產(chǎn)生反感情緒，抗拒政策的實(shí)施。二是對(duì)祖屋的不舍。這一類人多為保守老人，他們對(duì)房子懷有深深的感情，不愿拆除祖祖輩輩流傳下來的房屋，即使已經(jīng)有新房居住，也舍不得拆除老房子。他們因年事高，溝通困難，成為了我國(guó)拆遷問題中的一大難題。三是對(duì)補(bǔ)償金的不滿足。這類公民支持政策實(shí)施，但想通過政策實(shí)施獲得更大的利益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高昂的房?jī)r(jià)成為了被征地農(nóng)民索要高額補(bǔ)償?shù)男睦硪罁?jù)。在這種情況下，被征地農(nóng)民通常會(huì)通過要挾、賄賂執(zhí)行人員等手段來影響政策實(shí)施。這類人對(duì)房屋的期望值過高，他們的談判要求是增加土地補(bǔ)償金。我國(guó)是公民社會(huì)，維護(hù)公民利益本是基本要求。但當(dāng)政策難以落實(shí)時(shí)，政府往往會(huì)采用非正常手段，打著為公民造福的幌子，在政策實(shí)施過程中“強(qiáng)拆”“強(qiáng)建”，使得政策“變了味”，反而侵害了公民利益。因此，政策執(zhí)行者與公民間的矛盾成為了當(dāng)下社會(huì)中的一大問題。

三、媒體關(guān)注度對(duì)政策實(shí)施的影響

媒體作為社會(huì)意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)者，容易影響全社會(huì)對(duì)某件事的看法。從影響力上來說，媒體對(duì)政策的報(bào)道能夠增進(jìn)公民對(duì)該政策的了解，激發(fā)公眾熱情，因此可以作為政策宣傳的一種有效途徑。盡管如此，媒體傳遞給公民的信息具有自由化特點(diǎn)，這些信息有可能是對(duì)政策有利的，也可能是負(fù)面的。一方面，媒體能夠幫助政策宣傳，使公民更加了解政策，同時(shí)，也可以通過對(duì)政策執(zhí)行中存在的問題的曝光來造成社會(huì)輿論，利用輿論逼迫政策執(zhí)行者按照公民的要求來行使權(quán)利，從而提高政策實(shí)施效率，解決一些政府難以解決的問題。但另一方面，媒體也有可能成為社會(huì)中的不穩(wěn)定因素，放大政策中的問題，甚至是捏造問題，使問題成為隱患，從而使得社會(huì)矛盾加劇，讓政府陷于被動(dòng)。

四、經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)政策實(shí)施的影響

社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平是反應(yīng)一個(gè)國(guó)家繁榮程度的指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是決定社會(huì)公共服務(wù)水平的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)繁榮的地區(qū)，公共設(shè)施充足，能提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)福利，公民在其中能夠明顯感受到公共政策帶來的福利，自然愿意支持政策的實(shí)施。此外，經(jīng)濟(jì)條件也是決定政策實(shí)施力度的一個(gè)重要因素。“增減掛鉤”政策在大城市中試點(diǎn)運(yùn)行良好，存在的問題多為被征地公民與政策執(zhí)行者之間的矛盾，而一些中小型城市地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)條件較低，導(dǎo)致“增減掛鉤”在實(shí)施中不僅存在拆遷上的社會(huì)矛盾，還存在著流動(dòng)資金不足的問題。中小型城市由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，政府會(huì)將更多的資金投入到基礎(chǔ)服務(wù)，如社會(huì)保障、精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目上，對(duì)“增減掛鉤”政策的理解過于簡(jiǎn)單，往往大量招商引資，卻在補(bǔ)充耕地環(huán)節(jié)出現(xiàn)資金難以到位的現(xiàn)象，項(xiàng)目實(shí)施遲緩。

五、政府與公民間的溝通是解決問題的根本途徑

政府為了提高經(jīng)濟(jì)水平，大量招商引資，擴(kuò)充建設(shè)用地指標(biāo)，出發(fā)點(diǎn)本是為了公眾福利，但由于缺乏有效溝通，使得政府與公民間的信息不流通，產(chǎn)生了誤解。要改善這一現(xiàn)狀，需要加強(qiáng)政府與公民間的溝通。一是要積極了解公民訴求。公民意愿是影響政策實(shí)施的關(guān)鍵，了解公民訴求才能知道什么樣的政策是公民需要的，公民的利益訴求可能是個(gè)人利益的表達(dá)，也可能是整體利益的表達(dá)。在此情況下，政府應(yīng)參考多方意見，保持與公民間的積極溝通，采用最長(zhǎng)遠(yuǎn)、最合適的方式來制定和實(shí)施公共政策，消解因個(gè)人利益和集體利益不一致產(chǎn)生的矛盾，做體察民意的政府。二是加大政策宣傳力度。有效利用媒體進(jìn)行正確地宣傳引導(dǎo)，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、手機(jī)等方式對(duì)政策的實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施流程等信息進(jìn)行宣講，使公民了解政策實(shí)施帶來的好處，積極配合政策實(shí)施。同時(shí)，還要改革創(chuàng)新宣傳模式，增強(qiáng)新聞媒體的公信力，以“貼近實(shí)際、貼近群眾”為電視廣播媒體宣傳的基本要求，使媒體成為政府與公民間溝通的橋梁，正確引導(dǎo)公民意識(shí)。三是拓寬政府與公民溝通渠道。我國(guó)憲法中有明確規(guī)定：“人民依照法律，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！鄙鐣?huì)主義民主需要加強(qiáng)政府與公民間的溝通。如果能讓公民理解政策實(shí)施的好處，那么，公民自然是愿意支持的。因此，要有效提高與公民溝通能力，采用公民喜愛的如“抖音”“知乎”等手機(jī)APP、微信公眾號(hào)、微博、論壇、地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、車載廣播等一系列方式來貼近公民，改變以往政府“高高在上”的形象，促進(jìn)政府與公民間的溝通，使公民的意見可以“有的放矢”。另外，除了與公民間的互動(dòng)溝通，國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了一系列針對(duì)地方的幫扶措施，以加強(qiáng)偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善中小型城市經(jīng)濟(jì)水平。綜上所述，外部環(huán)境對(duì)政策的影響主要在于政府與公民間信息的不流通，加強(qiáng)政府與公民間的溝通能夠有效解決外部環(huán)境對(duì)政策實(shí)施的影響，使政策順利實(shí)施。

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作者:李丹 單位:華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院