導(dǎo)語：公共政策城市新區(qū)綜合管廊規(guī)劃體系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：“綜合管廊”是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。2015年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，大力推進各地“綜合管廊”建設(shè)。本文以城市新區(qū)作為載體研究對象，試圖從公共政策等多個視角來理順城市新區(qū)綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)、管理體系，為綜合管廊規(guī)劃管理的全過程（規(guī)劃編制和規(guī)劃實施）提出了應(yīng)對思路和初步建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；城市新區(qū)；綜合管廊；規(guī)劃管理

1引言

“綜合管廊”是最近幾年城市建設(shè)的熱門詞匯之一，是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。本文所指的入廊管線，包括電力、通信、廣播電視、供水、再生水、排水、熱力、燃氣、照明和公共視頻監(jiān)控以及其它可以納入管廊的管線。隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國城市規(guī)劃對于地下管廊的建設(shè)越來越重視，目前我國城市綜合管廊建設(shè)很火熱，但也頻現(xiàn)城市道路經(jīng)常被各利益攸關(guān)方“開膛破肚”的現(xiàn)象。老城區(qū)應(yīng)當結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、棚戶區(qū)改造、地下空間開發(fā)等要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步推進管廊建設(shè)。本文選取就相對容易落實實施的城市新區(qū)作為研究載體進行探討，試圖從公共政策等多個視角來理順城市新區(qū)綜合管廊的規(guī)劃體系，為綜合管廊規(guī)劃管理的全過程（規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃監(jiān)督）提供一種思路。

2綜合管廊規(guī)劃的空間特征及政策制約

2.1城市規(guī)劃與市政管線規(guī)劃的關(guān)系

各層級的城市規(guī)劃，在空間分布特征上看，屬于“面-塊規(guī)劃”，主要確定某一片區(qū)的用地和建筑布局；而市政工程規(guī)劃則是各系統(tǒng)的“點-網(wǎng)規(guī)劃”，工程廠站（源）布點和管網(wǎng)延伸的布局。從空間維度上看，城市規(guī)劃側(cè)重地上部分，更多關(guān)注城市二維平面空間；而市政工程規(guī)劃規(guī)劃則要考慮各系統(tǒng)在地上地下兩個層面的布局關(guān)系，更強調(diào)三維立體空間。

2.2綜合管廊規(guī)劃與市政管線規(guī)劃的關(guān)系

綜合管廊規(guī)劃是市政工程規(guī)劃各系統(tǒng)（或部分系統(tǒng)）的管線部分的集成，是占據(jù)一定寬度和高度的通道網(wǎng)絡(luò)，不是單純的“面-塊”或“點-網(wǎng)”。綜合管廊布局主要有沿道路布局、沿綠線布局、獨立用地布局（類似電力高壓走廊和長距離輸水輸氣管線等）。從空間維度來看，綜合管廊主要涉及地下、地上兩個層次，同時更需考慮綜合管廊外部、內(nèi)部的協(xié)調(diào)關(guān)系。綜合管廊的構(gòu)造空間較大，需高度重視外部與其他地下構(gòu)筑物（如人防設(shè)施、地鐵、地下通道等）的空間維度關(guān)系和相互安全防護需求。

2.3綜合管廊目前存在的主要問題及政策制約

1、安全問題及空間問題。根據(jù)相關(guān)調(diào)查及新聞案例發(fā)現(xiàn)，地下管網(wǎng)建設(shè)過程中安全事故頻發(fā)，且由于城市地下管線缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理，在地下管線建設(shè)中各自為政，路面反復(fù)開挖現(xiàn)象屢見不鮮，即常常出現(xiàn)“馬路拉鏈”現(xiàn)象，使居民生活和出行受到了多方面影響。據(jù)統(tǒng)計，全國每年由路面開挖造成的直接經(jīng)濟損失約為2000億元。城市地下空間更是有無序使用，資源浪費的現(xiàn)象，使地下空間也日趨緊張；

2、規(guī)劃時序不統(tǒng)一問題。相關(guān)專業(yè)規(guī)劃已完成布局，綜合管廊規(guī)劃在后，綜合管廊建設(shè)與其他地下設(shè)施矛盾難以協(xié)調(diào)；

3、綜合管廊規(guī)劃管理（包括規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃監(jiān)督）缺乏政策依據(jù)，規(guī)范標準有些寫得比較寬泛和寬松，無量化指標以支撐，設(shè)計無法把握，導(dǎo)致規(guī)劃管控不足。

4、綜合管廊建設(shè)及監(jiān)管政策及分責不明確。從規(guī)劃到建設(shè)，有規(guī)劃、國土、交通、市政、人防等多個職能部門共同參與，運營為橫向不兼容管理模式，導(dǎo)致各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理分離，不同階段采用的規(guī)范不統(tǒng)一，運營單位不能參與建設(shè)和監(jiān)管驗收，很難控制工程質(zhì)量，后期運營難度加大。

3城市新區(qū)綜合管廊規(guī)劃研究

3.1協(xié)調(diào)地下空間相關(guān)規(guī)劃

城市新區(qū)編制綜合管廊規(guī)劃時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮所有涉及到城市地下空間設(shè)施的規(guī)劃，如人防設(shè)施、地下軌道交通設(shè)施等，應(yīng)優(yōu)先考慮管廊所在道路或綠地范圍內(nèi)的地下空間設(shè)施，協(xié)調(diào)橫向和豎向空間布置。綜合管廊（不管是干線管廊還是支線管廊）作為市政管線的承載空間的特點決定了管廊斷面尺寸相較于其他地下設(shè)施要小得多，且一般位于淺層地下空間【城市地下空間資源按豎向開發(fā)利用的深度進行分層，一般可分為表層（0～-3米）、淺層（-3～-15米）、中層（-15～-40米）和深層（-40米以下）】，在規(guī)劃實施中可以與其他地下設(shè)施充分協(xié)調(diào)，實現(xiàn)設(shè)施布局的最優(yōu)化。

3.2劃定各層級規(guī)劃中綜合管廊規(guī)劃的工作內(nèi)容

城市新區(qū)在發(fā)展中會涉及到編制控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。按照目前的城市規(guī)劃編制方法，市政工程規(guī)劃的“體系”是嵌套在各層級的城市規(guī)劃之中的。綜合管廊在控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃兩個層面的規(guī)劃內(nèi)容和深度界定如下：

1、控規(guī)層面：根據(jù)規(guī)劃片區(qū)用地性質(zhì)及開發(fā)強度→較精確核算各地塊水電氣熱等負荷（或用量）以及轉(zhuǎn)輸負荷（或用量）→確定管廊納入管線種類及管徑→校核總規(guī)確定綜合管廊走向是否合理（控規(guī)可以對不合理的進行修正）→根據(jù)道路線型、斷面、豎向標高等確定綜合管廊的斷面形式和尺寸，管廊三維控制定位等；

2、修規(guī)層面：城市規(guī)劃的修規(guī)層面一般針對具體的地塊單元，有明確的開發(fā)主體，而城市綜合管廊位于市政道路或綠地下，具有公共屬性。因此這一層級的修建性詳細規(guī)劃其實和初步設(shè)計方案深度相同，甚至可以和道路的設(shè)計方案同步進行，一體化設(shè)計。根據(jù)控規(guī)確定某條道路下的綜合管廊相關(guān)參數(shù)→進一步細化管廊內(nèi)管線排列方式、管材、附屬設(shè)施、維護要求和投資估算等?？傊?，應(yīng)從規(guī)劃編制的技術(shù)依據(jù)入手，對涉及各層級綜合管廊規(guī)劃的內(nèi)容和深度進行修改調(diào)整，使不同層級規(guī)劃在內(nèi)容深度上更好地融合，更好地發(fā)揮作用。更要對綜合管廊各工程系統(tǒng)規(guī)劃涉及到的技術(shù)標準、規(guī)范認真梳理，及時修訂經(jīng)實踐證明不準確不適用的內(nèi)容。

3.3綜合管廊規(guī)劃管理與實施

3.3.1規(guī)劃管控依據(jù)

《綜合管廊規(guī)劃》作為城市規(guī)劃的組成部分，除頂層的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》依據(jù)外，同時需要遵各相關(guān)行業(yè)的國家法律和部門規(guī)章，如人民防空、地下軌道交通、電力、燃氣等相關(guān)法律法規(guī)?！毒C合管廊規(guī)劃》既需要制訂技術(shù)性解決方案，又需要提出制度性變革策略，因此綜合管廊規(guī)劃是整合地下管線規(guī)劃的“多規(guī)合一”的專項規(guī)劃，將規(guī)劃的核心內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃，通過信息化管理和建設(shè)程序與制度的調(diào)整促進各類管線的建設(shè)與綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的銜接。尤其城市新區(qū)相對獨立的空間單元，應(yīng)積極研究落實各相關(guān)法律法規(guī)，形成新區(qū)綜合管廊建設(shè)的管理規(guī)定，突出依法管理的依據(jù)充分。

3.3.2規(guī)劃管控手段

從管控手段上看，綜合管廊地上部分的設(shè)施（如控制中心等）和有單獨用地需求的地下部分適用于“一書兩證”制度，但絕大多數(shù)依附于城市道路的地下綜合管廊則不適用“一書兩證”制度。

1、綜合管廊地上部分設(shè)施或有單獨用地需求的地下管廊管控手段

類比其他建設(shè)用地的規(guī)劃管理模式，管理流程具體如下：綜合管廊地上部分設(shè)施或有單獨用地需求的地下管廊納入總規(guī)（或控規(guī)）中黃線控制范圍→根據(jù)總規(guī)（或控規(guī)）核發(fā)選址意見書→根據(jù)控規(guī)提出規(guī)劃條件或“規(guī)劃設(shè)計要點”，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證→根據(jù)修規(guī)或管廊設(shè)計方案，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。以往的土地使用權(quán)政策往往忽視地下空間的規(guī)劃許可，各地可在城市新區(qū)先行先試，形成配套的地下產(chǎn)權(quán)政策，引導(dǎo)綜合管廊“一書兩證”的規(guī)范和高效辦理。

2、城市新區(qū)依附于城市道路的地下綜合管廊則管控手段

本文探討的城市新區(qū)的綜合管廊規(guī)劃明確管廊與道路同步建設(shè)，不考慮管廊獨自建設(shè)的情況，管理流程具體如下：根據(jù)總規(guī)（或控規(guī)）核發(fā)選址意見書（與所在道路的選址意見書一并核發(fā)）→根據(jù)控規(guī)提出規(guī)劃條件或“規(guī)劃設(shè)計要點”（納入道路的規(guī)劃條件），核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證（與所在道路的建設(shè)用地規(guī)劃許可證一并核發(fā)）→根據(jù)修規(guī)或管廊設(shè)計方案（可納入道路的設(shè)計方案中），核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證（與所在道路的建設(shè)工程規(guī)劃許可證一并核發(fā)，也可單獨核發(fā)）。城市新區(qū)綜合管廊工程與所在道路一同申請規(guī)劃許可，與城市道路同步建設(shè)。在道路和地下綜合管廊完工后，其使用權(quán)和管理權(quán)同時移交市政或者建設(shè)管理機構(gòu)。地下管線的經(jīng)營單位可以向地下綜合管廊的管理單位(市政或者建設(shè)管理機構(gòu))申請使用權(quán)，而不需要再進行建設(shè)及相應(yīng)的“一書兩證”申請。

3.3.3規(guī)劃實施重點關(guān)注

城市新區(qū)的綜合管廊從規(guī)劃實施角度看，市政工程系統(tǒng)往往超前于城市建設(shè)，即所謂“基礎(chǔ)設(shè)施先行”。在規(guī)劃時限和實施時序方面，應(yīng)更多的考慮城市道路的規(guī)劃實施時序和各市政系統(tǒng)站廠布局和主干管線走向。城市綜合管廊的規(guī)劃管理是一個動態(tài)的復(fù)雜的過程，還應(yīng)結(jié)合城市新區(qū)的智慧城市建設(shè)，構(gòu)建地下空間信息共享平臺，建立長效協(xié)調(diào)機制。由規(guī)劃和市政主管機構(gòu)牽頭，聯(lián)合各相關(guān)機構(gòu)，共同建立實時動態(tài)的綜合管廊地下管線建設(shè)信息共享機制，并與國土部門的地籍、地勘、測繪等系統(tǒng)以及公安、人防、交通等部門的信息系統(tǒng)建立銜接機制，從而為規(guī)劃管理提供便利。

4、結(jié)語

在各地綜合管廊建設(shè)成為熱點的背景下，與綜合管廊規(guī)劃相適應(yīng)的政策體系尚不完善。本文以城市新區(qū)作為試點，對于綜合管廊規(guī)劃體系進行梳理，淺顯的提出了規(guī)劃政策應(yīng)對思路和初步建議，期望能在新區(qū)的實踐中總結(jié)經(jīng)驗，未來要逐漸擴大范圍，適應(yīng)更復(fù)雜的情況。

參考文獻

[1]張曉軍等.城市地下管線規(guī)劃管理機制優(yōu)化探討.《城市規(guī)劃》.2015.04期

[2]鄶麗艷.公共政策視角下的綜合管廊規(guī)劃問題及政策應(yīng)對.《規(guī)劃師》.2017.04期

作者:李肖亮 單位:江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院