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一、公共政策管理:從管理工具到工具管理的拓展性路徑

(一)政策管理的界定

對(duì)于公共政策管理，目前學(xué)術(shù)界還沒有形成一個(gè)較為統(tǒng)一的界定。學(xué)者吳定在《政策管理》一書中認(rèn)為所謂政策管理，是指采取科學(xué)的、系統(tǒng)的以及條理的管理知識(shí)及方法，用于了解公共政策相關(guān)的概念與理論，并且有效管理政策運(yùn)作過程的各項(xiàng)活動(dòng)，進(jìn)而妥善處理相關(guān)政策議題，實(shí)為政策實(shí)務(wù)人員、研究者及一般社會(huì)大眾，對(duì)政策議題具有興趣者所共同關(guān)切。［2］(P16)總體而言，公共政策管理應(yīng)包含以下幾個(gè)特征:在本質(zhì)上屬于一種管理行為和管理過程的統(tǒng)一;在目的上旨在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益;在實(shí)現(xiàn)方式上表現(xiàn)為充分運(yùn)用現(xiàn)代管理手段和方法。由此，我們認(rèn)為，公共政策管理就是公共政策管理者依據(jù)政策系統(tǒng)各要素之間的關(guān)系，運(yùn)用協(xié)調(diào)、組織、控制等手段和方法，以提高政策運(yùn)行質(zhì)量和效果為目標(biāo)，有效化解政策沖突、強(qiáng)化政策監(jiān)控，確保公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)和過程的總和。

(二)從管理工具到工具管理的轉(zhuǎn)變

公共政策管理研究是理論研究的拓展，也是公共政策現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的客觀需要，這既是理論研究的凸顯，更是對(duì)實(shí)踐活動(dòng)的回歸，這也必然將拓展現(xiàn)有的公共政策研究范圍，轉(zhuǎn)換研究視角。無論是從公共政策自身運(yùn)作，還是從公共行政的運(yùn)行來看，公共政策管理都是公共行政管理中最為重要和關(guān)鍵的組成部分，是一個(gè)公共政策運(yùn)行系統(tǒng)不可或缺且亟待強(qiáng)化研究的領(lǐng)域。從理論研究來看，目前的研究多集中在某一領(lǐng)域的公共政策管理。如貨幣政策、高興技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策管理等，這些研究集中從某一類型的政策管理著手分析，然而，從政策系統(tǒng)來研究和分析政策管理這一問題還顯得不足。我們強(qiáng)調(diào)和關(guān)注公共政策管理研究，對(duì)拓寬公共政策理論研究領(lǐng)域和優(yōu)化公共政策體系，調(diào)整公共政策運(yùn)作過程有著重要意義。

二、從管理工具到工具管理:公共政策管理研究的價(jià)值

公共政策管理追求的是政策的效率和實(shí)際效用的最大化，這是公共政策管理的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。具體而言體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:第一，提升公共政策績效的重要基礎(chǔ)。毋庸置疑，公共政策已經(jīng)成為公共行政組織和行政部門實(shí)現(xiàn)社會(huì)各種利益關(guān)系協(xié)調(diào)最為重要的工具之一。公共之策有序化、合理化程度直接影響和決定了公共政策本身的質(zhì)量。公共政策能否取得實(shí)效，除了取決于其完整性、科學(xué)性外，更關(guān)鍵在于其效力大小的體現(xiàn)。1999年，我國政府推行的西部大開發(fā)政策，旨在通過具體傾斜性區(qū)域政策實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的發(fā)展，改變我國東、中、西部三個(gè)地區(qū)之間的差距。但是，這項(xiàng)區(qū)域政策的實(shí)施并沒有改變區(qū)域發(fā)展差距拉大的現(xiàn)狀，而且區(qū)域之間的差距仍在擴(kuò)大。［3］(P232)究其根源，公共政策本身缺乏必要的管理，進(jìn)而導(dǎo)致的政策有效性不足、政策支撐力度不夠是重要根源。從公共政策過程來分析，公共政策效力形成和運(yùn)作有著其內(nèi)在的規(guī)律性———公共政策效力遞減規(guī)律。在公共政策運(yùn)行過程中，極易發(fā)展發(fā)生“衰變”或者“變異”，因此更是需要通過公共政策管理來確保其效力的發(fā)揮與提升。第二，化解公共政策沖突的主要途徑。公共政策作為政府管理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序化的重要工具之一?！啊摺紫扰c秩序有關(guān)。政策暗示著系統(tǒng)和一致性?！保?］(P12)公共政策所維護(hù)的社會(huì)秩序性在現(xiàn)代社會(huì)中的價(jià)值體現(xiàn)尤為突出。然而，公共政策沖突卻使公共政策陷入困境之中:公共政策是規(guī)范和引導(dǎo)人們的行為，引導(dǎo)社會(huì)和諧有序的重要工具之一，但公共政策自身卻存在眾多沖突，政策之間以及政策內(nèi)部的沖突無疑將制約和限制著政策本身的有效性發(fā)揮，以及公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。公共政策要確保其秩序性，自身的一致性和系統(tǒng)性就十分關(guān)鍵，從這個(gè)意義上來審視政策管理無疑具有重要意義。第三，降低公共政策成本的關(guān)鍵所在。公共政策過程依賴于政策資源的支持，然而，從成本———收益角度來看，公共政策之間相互抵觸、“打架”，政策朝令夕改等問題引發(fā)決策、維護(hù)、監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)成本的增加，這不僅會(huì)導(dǎo)致人、財(cái)、物的損耗和浪費(fèi)，還會(huì)引發(fā)社會(huì)對(duì)政府公共行政的信任衰減，導(dǎo)致政策成本的不斷增加。重視和強(qiáng)調(diào)給予公共政策管理必要的關(guān)注，有助于減少因?yàn)檎弑O(jiān)管不力導(dǎo)致的政策資源浪費(fèi)，進(jìn)而降低公共政策成本。第四，提高政府行政效能的重要支柱。實(shí)際上，“我們生活在一個(gè)‘以行政為中心的時(shí)代’?！保?］(P47)對(duì)一個(gè)民族的經(jīng)濟(jì)增長來說，比文化素質(zhì)更為重要的是政府的政策。［6］(P271)可見，政府的政策在政府效能中的重要地位。而政策管理無疑成為確保公共政策有效運(yùn)行，進(jìn)而不斷提升以政府為主導(dǎo)的公共管理部門的治理績效的一種有效手段。政府除了制定和執(zhí)行相關(guān)公共政策，重視公共政策監(jiān)管外，也是確保其行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，助推政府行政效能提升的重要內(nèi)動(dòng)力。

三、公共政策的特性:公共政策管理的內(nèi)在邏輯

政策是需要管理的。公共政策管理的形成和產(chǎn)生絕非主觀臆斷而來，公共政策本身以及運(yùn)作過程的內(nèi)在特征是公共政策管理產(chǎn)生和形成的前提和基礎(chǔ)，也是進(jìn)行公共政策管理行動(dòng)的內(nèi)在邏輯。

(一)公共政策的多樣性與復(fù)雜性

在現(xiàn)代公共政策運(yùn)行過程中，政策目標(biāo)多是通過政策組合來實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而構(gòu)建起涵蓋集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治諸多領(lǐng)域的政策系統(tǒng)。在公共政策內(nèi)部集政策主體、客體、環(huán)境、資源等多種要素于一體，其運(yùn)行也是一個(gè)極其復(fù)雜多變的過程，這就構(gòu)成了公共政策內(nèi)部多個(gè)子系統(tǒng)。因此，無論從宏觀還是微觀角度來看，公共政策的構(gòu)成和運(yùn)行是復(fù)雜多樣的，要確保公共政策的有序運(yùn)行絕非易事。公共政策的多樣性和復(fù)雜性在客觀上需要給予必要的管理。一方面，無論是公共政策咨詢、決策、制定、執(zhí)行、反饋，還是評(píng)估、調(diào)整、終結(jié)都需要政策主體做出合理化、科學(xué)化的調(diào)控，否則，這必將影響公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代公共行政管理日趨復(fù)雜化，這就更需要公共政策的運(yùn)行主體時(shí)刻確保其運(yùn)行的有效性。另一方面，公共政策環(huán)境系統(tǒng)迅速變革，也給公共政策運(yùn)行帶來了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國社會(huì)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡的時(shí)期，國家制定了大量的政策，但是新舊政策之間仍在相互交錯(cuò)，相互沖突。同時(shí)，社會(huì)變遷帶來的新情況、新問題、新矛盾，政策之間相互協(xié)調(diào)和監(jiān)控存在的問題等等這些因素更為確保公共政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)帶來了重重困難。加之，公眾對(duì)公共政策需求多樣化，要平衡和協(xié)調(diào)好公共政策各利益之間的訴求又絕非是單一政策可以實(shí)現(xiàn)的，這就需要在客觀上強(qiáng)化政策管理體系建設(shè)，逐步建立和完善政策管理制度、體系和組織機(jī)構(gòu)。

(二)公共政策的工具性與可控性

公共政策不僅是推行政治統(tǒng)治的工具，也是政府治理的重要工具。在政策過程中，政策工具是政府能夠用以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的一系列機(jī)制、手段、方法與技術(shù)，它是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁。［7］政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)和選擇有效的政策工具。隨著“國家機(jī)構(gòu)的膨脹、國家職能的擴(kuò)大已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)政治生活的一種普遍現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)在政策制定和實(shí)施的過程中的地位和作用越來越突出，人類進(jìn)入了一個(gè)‘以行政為中心’的新時(shí)代。”［8］(P249)公共政策在利益控制、矛盾調(diào)節(jié)等領(lǐng)域中的工具性日漸顯現(xiàn)。實(shí)際上，無論是在中國還是在西方社會(huì)，公共政策一直以來就被作為政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要工具而存在。在西方國家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)中，公共政策的工具性就更為明顯和突出。以公共政策的執(zhí)行來分析，不管我們是以“自上而下”的途徑來設(shè)計(jì)政策執(zhí)行模式，還是以“自下而上”的途徑來研究政策執(zhí)行過程，政策執(zhí)行的實(shí)質(zhì)或過程總是包含著在可以利用的工具箱中選擇一種或幾種政策工具。正如胡德(C.Hood)所言，政策執(zhí)行就是工具選擇的管理過程。長期以來，我們對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其人員在政策執(zhí)行中的正當(dāng)角色和職責(zé)功能比較重視，而在如何選擇合理的工具來執(zhí)行政策以有效達(dá)成公共目標(biāo)上則較少關(guān)注。加之，公共政策工具的逐漸豐富和多元化，在相當(dāng)程度上為政策主體的選擇提供了更多自由裁量的空間。為了避免過度自由裁量權(quán)給公共政策帶來風(fēng)險(xiǎn)，客觀上需要對(duì)公共政策進(jìn)行必要的管理。在理想狀態(tài)下，公共政策是人類理性行為的杰作。但是，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，公共政策幾乎難以確保都在理性的狀態(tài)下去完成和實(shí)現(xiàn)。相反，在相當(dāng)多的情況下，公共政策不能夠順暢的運(yùn)轉(zhuǎn)。其根源在于公共政策不能夠按照人的純理性設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闊o論是公共政策本身，還是公共政策過程都是主觀與客觀的有機(jī)統(tǒng)一。公共政策本身并不能自動(dòng)地達(dá)成人們所期望的目標(biāo)或者效果，所以需要對(duì)其運(yùn)行實(shí)施必要的管理。在政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)，由于信息不充分、有限理性、利益偏好、意外事件等諸多原因，使得政策方案不完善，公共政策或被誤解、曲解、截留、濫用、附加或停滯，并最終導(dǎo)致政策執(zhí)行不力，直接影響政策本身的質(zhì)量及執(zhí)行結(jié)果。黑龍江省哈爾濱市水務(wù)局下屬的江堤處在松花江大堤被水坡30米以內(nèi)，該下屬部門在此處建造了一棟氣度不凡的大樓。雖然哈爾濱市水務(wù)局知道，根據(jù)《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》，那種地方是根本不允許建造永久性建筑的，但執(zhí)行法律的部門恰好就是水務(wù)局自己的下屬部門。該事件被媒體曝光以后，他們“變通”了一下，把大樓重新申報(bào)為“水務(wù)部門的臨時(shí)辦公場所”。因?yàn)楦鶕?jù)相關(guān)的規(guī)定，水務(wù)部門是可以在大堤附近建房辦公的。公共政策的可操作性在這里被淋漓盡致地發(fā)揮出來，公共政策的彈性過大，加之政策系統(tǒng)內(nèi)缺乏必要的政策管理，無疑是導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”問題不斷上演的重要原因之一。因此，必須對(duì)政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是政策的制定和執(zhí)行加以監(jiān)管，以保證公共政策過程目標(biāo)最終得以貫徹與實(shí)施，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政策偏差。人為的主觀因素就使得公共政策在具體的運(yùn)作過程中具有可操作性，可以根據(jù)政策主體的需要作出調(diào)整和轉(zhuǎn)換。同時(shí)，因?yàn)檎咧黧w對(duì)公共政策本身的可控性，也必然導(dǎo)致公共政策合法性的缺失，遭遇合法性危機(jī)。

(三)公共政策的系統(tǒng)性與非秩序性

公共政策過程及其運(yùn)作的每一個(gè)過程都顯示公共政策本身的系統(tǒng)性。公共政策絕非某一方面、某一領(lǐng)域的公共問題的行為規(guī)范。公共政策往往要解決和協(xié)調(diào)公共領(lǐng)域中的整體性和綜合性，這也決定了公共政策的系統(tǒng)性。從公共政策過程整個(gè)運(yùn)作體系來考慮，就單一政策的運(yùn)行體系而言，包含了政策問題的形成、提出，政策議程的形成，政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估、調(diào)整、完善與終結(jié)。每一個(gè)階段和過程都包含了極為復(fù)雜的運(yùn)作過程，公共政策體系內(nèi)部也需要不斷強(qiáng)化公共政策本身的管理。如果公共政策缺乏內(nèi)在的相互協(xié)調(diào)性，公共政策沖突就不可避免，進(jìn)而危及公共政策體系的合法性與有效性。一旦公共政策的整體性、系統(tǒng)性遭到破壞或者存在缺陷，也就難以從根本上確保公共政策對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)。同時(shí)，公共政策問題往往具有相似性，因此，一些地方和部門往往在對(duì)公共政策吸收和引進(jìn)的過程中，較為重視公共政策借鑒，但是往往忽視公共政策在本地區(qū)、本部門內(nèi)部的適用程度，存在將不同時(shí)間、不同區(qū)域和文化背景下的政策生搬硬套地運(yùn)用到自身所轄的領(lǐng)域內(nèi)?，F(xiàn)代公共管理體系運(yùn)作的系統(tǒng)化，也逐步使得公共政策本身的發(fā)展更加體系化、復(fù)雜化。公共政策的運(yùn)作也形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作系統(tǒng)，政策體系中往往包含規(guī)制性、激勵(lì)性、導(dǎo)向性政策。作為“對(duì)社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配”的公共政策表現(xiàn)為一種公共管理活動(dòng)過程，是政府管理社會(huì)的重要組成部分。其運(yùn)作過程是在公共政策主體主導(dǎo)下進(jìn)行的，運(yùn)作的效果往往受制于主客觀因素的影響。在公共政策實(shí)踐中出現(xiàn)了大量政策非有序化運(yùn)作的問題，這直接危及了公共政策的權(quán)威性，并進(jìn)而危及或損壞公共組織應(yīng)有的合法性和權(quán)威性。大量公共政策失敗、失效、沖突的現(xiàn)象表明，公共政策并非都是按照政策主體的預(yù)期來有序運(yùn)作的，反而在運(yùn)作過程中表現(xiàn)出破壞原有秩序，使得公共政策活動(dòng)陷入混亂的局面之中。如湖北省漢川市報(bào)載，政府《關(guān)于倡導(dǎo)公務(wù)接待使用“小糊涂仙(神)”系列酒的通知》對(duì)各單位喝酒指標(biāo)規(guī)定得清清楚楚:市政府接待處10萬元，市公安局2.5萬元，仙女山鎮(zhèn)7萬元，馬口鎮(zhèn)5.5萬元等等。該市包括各局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的105個(gè)單位，2006年需完成“任務(wù)”200萬元喝酒任務(wù)。而更令人不解的是紅頭文件規(guī)定對(duì)于完成年度用酒計(jì)劃的單位，將按10%獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未完成計(jì)劃的單位將通報(bào)批評(píng)。從這則案例可以看出，公共政策一旦非有序化運(yùn)作必將危及公共利益。

(四)公共政策的穩(wěn)定性與變動(dòng)性

公共政策本身是在一定時(shí)期內(nèi)，政府或者公共部門為解決或應(yīng)對(duì)公共問題而制定、實(shí)施相應(yīng)的措施或者對(duì)策。這也就表明了，就某一特定或者具體公共政策而言，總是在一定的歷史時(shí)期所出現(xiàn)的事物，具有明顯的時(shí)效性的特征。換而言之，公共政策是一個(gè)不斷變遷的過程，即是一個(gè)連續(xù)不斷、高度復(fù)雜的演進(jìn)過程。政策本身的穩(wěn)定性與變動(dòng)性相互構(gòu)成一對(duì)矛盾:公共政策需要保持一定的穩(wěn)定性，這是確保其權(quán)威性和有效性的重要基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的客觀需要。政策一旦缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改，變動(dòng)幅度過大，頻率過高，往往導(dǎo)致政策制定和執(zhí)行成本增加，資源浪費(fèi)，甚至是抵制性現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時(shí)，普遍的、結(jié)構(gòu)性短期行為影響政策效力，必然引發(fā)公眾對(duì)公共政策不信任，其權(quán)威性、合法性必將受到損害。公共政策的穩(wěn)定性是相對(duì)的，其變動(dòng)性是絕對(duì)的。公共政策需要根據(jù)公共問題的變化作出必要的調(diào)整。公共政策需要隨著時(shí)間和空間的轉(zhuǎn)換不斷發(fā)生變化。公共政策所產(chǎn)生的效應(yīng)也往往隨著這些外在時(shí)空的變化而發(fā)生變化，一旦不能及時(shí)有效的做出調(diào)整，必將會(huì)影響公共政策效應(yīng)的發(fā)揮，有時(shí)甚至產(chǎn)生負(fù)面影響。這就從客觀上要求對(duì)公共政策進(jìn)行必要的管理，對(duì)于過時(shí)的公共政策進(jìn)行及時(shí)的終結(jié)，不然就必然導(dǎo)致公共政策體系的混亂，并進(jìn)而引發(fā)公共秩序的混亂。2000年，遼寧省東港市“專賣辦”規(guī)定“酒類經(jīng)銷戶一律不得銷售外地啤酒”，而所依據(jù)的文件居然是1978年4月遼寧省革命委員會(huì)的，更為離奇的是當(dāng)?shù)胤ㄔ阂矊⒋宋募鳛閷?shí)施處罰的依據(jù)。［9］引發(fā)這些混亂的原因是多方面的，但是，公共政策主體對(duì)公共政策時(shí)限性的管理缺乏是導(dǎo)致這一事件發(fā)生的重要原因之一。因此，無論是政策的穩(wěn)定還是變動(dòng)，對(duì)公共政策管理而言都是一個(gè)不可回避的問題。

(五)公共政策的公共性與利益性

作為對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行“權(quán)威性價(jià)值分配”的公共政策與利益有著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。公共政策本質(zhì)上兼?zhèn)涔残耘c利益性雙重屬性。一方面，它需要維護(hù)和確保公共利益的最終實(shí)現(xiàn)，公共利益自然而然是公共政策最為根本的屬性之一。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，是公共政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是評(píng)判一切公共政策的基準(zhǔn)，也是公共政策的基本理念和核心精神。其公共性主要體現(xiàn)在公開、公正和公平三個(gè)維度。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正最大化是人類社會(huì)不斷追尋的理想目標(biāo)和境界，人類也一直在為之進(jìn)行不懈的努力和奮斗。另一方面，公共政策公共性的實(shí)現(xiàn)絕非易事，公共政策無時(shí)無刻不在受到各種利益的侵襲。無論是從整個(gè)公共政策體系，還是從公共政策運(yùn)作過程來分析，公共政策始終難以逃離利益束縛。一方面，公共政策表現(xiàn)出對(duì)公共利益的遵從與維護(hù);另一方面，卻是對(duì)公共利益的損害。國家并非理想的抽象物，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的國家及其載體———政府也有自身的利益主張。一旦公共政策主體脫離了公共利益的限制和約束，公共政策就可能成為危及公共利益的一個(gè)重要根源。政府往往集政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者于一身，相當(dāng)一部分公共政策往往出于以領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意圖和個(gè)人意志為基礎(chǔ)。這也就使得公共政策難以從根本上確保其公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至不斷以損壞公共利益為代價(jià)，在公共政策領(lǐng)域中出現(xiàn)的政策“尋租”便是此現(xiàn)象結(jié)出的惡果?！皠?chuàng)租”和“抽租”，不斷地為政策主體所利用。在當(dāng)代中國這一現(xiàn)象尤為突出。難怪香港城市大學(xué)的岳經(jīng)綸先生指出:“可能全世界就是中國是擁有公共政策最多的國家，但是我們有政策，卻沒有公共政策。”［10］無論從公共本身，還是從公共政策過程來看，由于公共政策運(yùn)行的內(nèi)在特性，決定了公共政策主體需要不斷強(qiáng)化工作政策管理的意識(shí)和能力。從源頭上強(qiáng)化政策制定與政策目標(biāo)之間的差異，在過程中強(qiáng)化政策監(jiān)管和監(jiān)控，這是推進(jìn)公共政策不斷實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，進(jìn)而推進(jìn)公共管理活動(dòng)順利開展的一條必由之路。

作者：鄒榮工作單位：楚雄師范學(xué)院