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在全面建設小康社會的新的歷史條件下,加快推進資源型城市生態(tài)重建,既是資源型城市長遠發(fā)展、長治久安的根本途徑,又是促進國民經濟又好又快發(fā)展的要求,更是提高人民生活水平,全面建設社會主義和諧社會的迫切需要。

1·政策性財政稅收支持資源型城市生態(tài)重建的理論分析

環(huán)境治理與生態(tài)重建的理論基礎。環(huán)境治理與生態(tài)重建所具有的公共產品特性,由于這些產品具有公共性和外部性,按邊際成本定價的市場規(guī)律失效,其價值實現和補償難以通過正常的市場交易實現,資金的循環(huán)鏈被中斷。實踐中,生態(tài)環(huán)境價值的外部正效應從技術角度講難以用貨幣準確計量,造成生態(tài)效益實現中生產成本補償的困難。加之生態(tài)環(huán)境效益具有的公共產品性質,使得生態(tài)環(huán)境效益的產出可以不需要所有權發(fā)生轉移。這種生態(tài)環(huán)境產品消費的非唯一性,使得在成本彌補時缺乏特定對象,無法保證預付資金的回流。

可持續(xù)發(fā)展和公平理念。有些自然資源提供基本的生命支持功能,這些自然資源的損失常常是不可逆轉的,這就要求當代人應杜絕資源利用可能導致的成本和不可逆性超過一定的程度,實現經濟發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調一致。在這樣的背景下產生的生態(tài)環(huán)境破壞問題,各級政府需要承擔一定的責任。在這方面首先需要解決的指導思想就是政府應該合理補償生態(tài)領域多年的歷史欠賬,在投融資方面的涵義就是需要通過政府財政手段來籌措部分建設性資金,用來支持生態(tài)環(huán)境保護工作。

2·資源型城市生態(tài)重建的財政政策體系建設

資源型城市,尤其是資源漸趨枯竭的資源型城市,一方面經濟發(fā)展緩慢城市稅基薄弱,另一方面財政支出壓力大,同時需要應付大量失業(yè)問題、環(huán)境治理問題、城市基礎設施建設等諸多問題。資金是資源型城市轉型中的瓶頸制約,在資源型城市產業(yè)轉型過程中,發(fā)揮政府財政政策的主導作用。

2·1加大資源型城市生態(tài)市建設的財政投入,編制生態(tài)市建設重點項目年度投資計劃

將生態(tài)市建設重點項目優(yōu)先納入國民經濟社會發(fā)展計劃和財政預算。足額安排新建、擴建、改建項目的環(huán)境污染治理資金。加大對林、草、土地、水資源建設及環(huán)境保護與監(jiān)測等項目的投資力度。調整財政投入結構和投入方式,充分發(fā)揮公共財政在生態(tài)建設和環(huán)境保護方面的引導作用,采取建立政府引導資金、政府投資的股權收益適度讓利、財政貼息、投資補助和安排前期經費等手段,使社會資本對生態(tài)建設投入能取得合理回報,推動生態(tài)建設和環(huán)保項目的社會化運作。建立多元化投融資機制多渠道籌措資金,鼓勵國內外企業(yè)、社會和民間資金投入生態(tài)市建設。改革城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投資、建設和運營體制。

2·2增列環(huán)保支出預算科目,建立財政環(huán)保投資增長機制

我國財政環(huán)保投入由于在國家預算中不被單列,因而既不利于計算也不利于監(jiān)督,更不用說保證其占預算總支出的比例了。為此,建議在國家財政預算科目中單列環(huán)境保護支出項目,在此之下具體分列新建項目防治污染的投資、老工業(yè)企業(yè)污染治理投資、環(huán)境基礎設施建設投資、生態(tài)環(huán)境保護投資、環(huán)境管理能力建設投資等項目,并立法規(guī)定其支出額度和增長幅度,以確保國家在環(huán)保問題上的宏觀調控力度。

2·3優(yōu)化支出結構,正確確定投資重點,保證對生態(tài)產品的有效投資

財政積極投資于生態(tài)產品供給,應側重于追求生態(tài)效益和長期效益,手段上應以直接投資為主,輔之以財政補貼的形式。在投資取向上,主要有“三個方面”、“一項重點”?！叭齻€方面”是指:一是對生態(tài)品的修復性投資。二是對生態(tài)品的改善性投資。三是對生態(tài)品的保護性投資?！耙豁椫攸c”是指大力發(fā)展生態(tài)農業(yè),促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2·4進行財政援助,設立資源型城市經濟轉型專項資金資源型企業(yè)一般都負債較大,根本補充不了進行經濟轉型所緊缺的資金,因此政府需要設立資源型城市經濟轉型專項資金,以改變當前資源型城市資金緊張的現狀,同時注意政府投資導向應偏于率先建立資源開發(fā)補償機制和衰退產業(yè)援助機制。設立針對資源枯竭城市的財力性轉移支付,重點用于完善社會保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共基礎設施建設和專項貸款貼息等方面。財政資金將根據工程進度和質量分期撥付。項目建設資金要?？顚Ｓ?統(tǒng)一管理,項目建設完成后,組織審計部門對資金使用情況進行嚴格審計。

3·資源型城市生態(tài)重建的稅收政策體系建設

目前資源型城市普遍存在著基礎設施建設嚴重落后,歷史欠賬較多,生態(tài)環(huán)境治理任務繁重等問題。因此,國家應在財稅方面給資源型城市更多的優(yōu)惠,給資源型城市的積累和發(fā)展留下一定的空間。

3·1以可持續(xù)發(fā)展為原則,改革現行資源稅

現有資源稅的設計理念無法有效遏制資源日益枯竭的危險,與可持續(xù)發(fā)展模式下的經濟與社會政策背道而馳。國外的資源稅大都通過特定的稅制設計,使稅收參與資源價格形成過程,從而有效地遏制對自然資源的過度開采和生態(tài)環(huán)境的破壞,維持可持續(xù)發(fā)展的物質基礎。資源稅應該在構建和諧社會的大視野下重新定位,站在生態(tài)環(huán)境建設的視角下,體現由于資源開采而產生的外部性成本的補償,這不僅應包括對當代社會成本的損失,還應包括后代獲得資源能力損失的補償,真正體現可持續(xù)發(fā)展觀,從而平衡地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)各方面的利益關系。

3·2開征生態(tài)稅

嚴格地講,我國目前還不存在真正意義上的生態(tài)稅。因此,我國實施生態(tài)稅制的第一步可考慮將現行的一些宜于以稅收形式管理的環(huán)保收費項目納入征稅范圍,根據環(huán)境保護的需要逐步設立生態(tài)稅。(1)環(huán)境污染稅。在資源型城市環(huán)境污染日趨嚴重、環(huán)保資金嚴重不足的情況下,有必要改排污收費為征稅,對排污企業(yè)課征污染稅。(2)水污染稅。對直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質而造成水體污染的活動或行為從量征收,其目的在于減輕和防止現有水資源的進一步污染和毒化。(3)大氣污染稅。主要包括二氧化硫稅和碳稅。(4)固體廢物稅。可先對工業(yè)廢棄物征稅,然后逐步考慮對農業(yè)廢棄物、餐飲服務業(yè)廢棄物征稅。把現行的污染收費制度改為污染征稅制度,使污染者的外部成本內在化、法律化,既有利于污染者真正認識到他要對污染付出法律責任和經濟代價,而不是在承擔政府的某種“攤派”,又有利于稅收的征管,降低征收成本。

3·3建立真正意義上的環(huán)境稅

從概念上說,環(huán)境稅是指對開發(fā)、保護和使用環(huán)境資源的單位和個人,按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染、破壞和保護程度進行征收或減免的一種稅。征收環(huán)境稅的主要目的是通過對環(huán)境資源的定價,改變市場信號,降低生產和消費過程中的污染排放,同時鼓勵有利于環(huán)境的生產和消費行為。因此,從理論上說,環(huán)境稅的主要功能是刺激降低污染的行為,而不是創(chuàng)造稅收收入。我國建立真正的環(huán)境稅可考慮下列兩個實施方案。一個方案是建立廣義的環(huán)境稅。環(huán)境保護是全體公民的義務,良好的生態(tài)環(huán)境具有“公共產品”特征,受益者是全體公民,按照“受益者付費”原則,對公民征收廣義的環(huán)境稅是可行的?？煽紤]在現行城市維護建設稅基礎上加征一個環(huán)境稅,或者在商品最終銷售環(huán)節(jié)加征環(huán)境稅。另一個方案是對污染產品征稅。目前我國對污染排放征收排污費,但是對污染產品卻沒有相應收費(稅)。由于污染產品的使用對環(huán)境具有污染作用,有必要對其進行控制,因此可對污染產品開征產品稅。可以考慮的污染產品稅包括產品稅、含磷洗滌劑差別稅、散裝水泥特別稅和高硫煤污染稅等。

3·4建立和實行稅收差異或優(yōu)惠政策,扶持、引導資源型城市環(huán)境治理與生態(tài)重建

我國現行的財稅制使得大多數資源型城市出現“資源豐富,經濟貧困”的尷尬局面。目前的分稅制實際是一種不徹底的分稅制,它只是建立了分稅制的一個基本框架,與規(guī)范、徹底的分稅制還有較大差距,隨著財稅體制改革的不斷深化,必須逐步加以改進和完善,以便更好的體現分稅制的原則。資源型城市可以在現有的稅種的稅率基礎上實行,即全面實施1994年稅制改革保留下來的一些稅收減免政策。從長期來看,稅收政策應該向有利于生態(tài)環(huán)境治理與保護的方向傾斜,逐步降低環(huán)保產業(yè)的增值稅和企業(yè)所得稅的稅率或稅負。制定一系列的稅收優(yōu)惠政策,以鼓勵能源、交通。另外為鼓勵外商投資于環(huán)保產業(yè),對生產性外商投資企業(yè)從獲利年度起普遍實行稅收的優(yōu)惠政策。