導(dǎo)語：地方政府的財(cái)政實(shí)踐探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層普遍存在著三種類型的預(yù)算與決策分離的現(xiàn)象:無預(yù)算之名的決策、預(yù)算資金的隨意增減、時(shí)間的錯(cuò)位。在財(cái)政緊張的約束條件下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將預(yù)算資金用在最為重要的支出項(xiàng)目上,而不管其是否為預(yù)算項(xiàng)目。另一方面,由于基層支出“表達(dá)與實(shí)踐的分離”,在預(yù)算總數(shù)給定的情況下,出于自身利益的考慮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有動(dòng)力將預(yù)算資金變通使用,導(dǎo)致預(yù)算與決策的分離。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算;決策;分離

根據(jù)財(cái)政部在十一屆全國人大會(huì)議上的報(bào)告,2007年全國財(cái)政收入51304.03億元。其中,中央本級收入27738.99億元,地方本級收入23565.04億元[1]。近年來,通過部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度、政府采購制度等制度改革,政府試圖加強(qiáng)對財(cái)政資金的控制。

預(yù)算資金是財(cái)政資金的主體。本文中所關(guān)心的問題是:在地方層面,尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),預(yù)算資金的支出是通過何種方式進(jìn)行的;預(yù)算是否能夠?qū)鶎拥闹С銎鸬絿?yán)格的控制作用;如果答案是否定的,那么導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是什么。

凱頓(Caiden)和威爾達(dá)夫斯基(Wildavsky)在《PlanningandBudgetinginPoorCountries》中提出了預(yù)算和決策分離的概念。通過系統(tǒng)地考察亞洲、非洲、拉美諸貧困國家的經(jīng)驗(yàn),兩位學(xué)者認(rèn)為,這些國家普遍存在預(yù)算無法控制決策的現(xiàn)象。具體來說,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。財(cái)政部門在做預(yù)算時(shí)可能會(huì)對資金進(jìn)行預(yù)留,根據(jù)需要,可能延遲預(yù)算資金的發(fā)放,進(jìn)行五季預(yù)算等,政府職能部門在年終進(jìn)行突擊消費(fèi),在需要資金時(shí),通過非正規(guī)方式向財(cái)政部門哭訴等。貧困、盈余(redundancy)的缺少產(chǎn)生不確定性,貧困也降低了一個(gè)國家處理不確定性的能力。財(cái)政有限和不確定性會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的弱約束力,這種情況不僅發(fā)生在貧困國家,也可以發(fā)生在美國這樣的國家。所以,不確定性是造成上述現(xiàn)象的原因。[2]47-97

兩位學(xué)者的研究結(jié)論可以解釋預(yù)算與決策分離的部分現(xiàn)象。比如,由于存在“要錢”機(jī)制,在預(yù)算過程中可以通過行政首腦的干預(yù)獲得額外的資金,基層部門對于此項(xiàng)資金就會(huì)盡量支出。在他們的分析框架中,財(cái)政部門的預(yù)算規(guī)則是不確定的,這導(dǎo)致基層政府發(fā)展出各種策略“要錢”,從而使真實(shí)的支出與預(yù)算分離;但他們卻無法解釋,在預(yù)算規(guī)則既定的情況下,為何基層部門的支出依然脫離了預(yù)算的控制。在這一點(diǎn)上,我們無法用不確定性作出令人信服的解釋。

黃佩華認(rèn)為,1994年分稅制改革的重點(diǎn)在于中央和地方在收入上的劃分,而對于事權(quán)則未作詳細(xì)的規(guī)定。成熟的西方國家一般在憲法上會(huì)對中央和地方的事權(quán)作出詳細(xì)的規(guī)定,但中國的狀況相反,事權(quán)界限一直處于模糊狀態(tài)。[3]73并且地方政府過多地承擔(dān)諸如社會(huì)保障、社會(huì)安全網(wǎng)的責(zé)任。中國官員的任命制度,上級官員對下級官員的任職具有決定作用,進(jìn)一步造成上級政府將本應(yīng)由本級政府完成的任務(wù)交付給下級政府。為了解決這個(gè)問題,賈康建議中央政府應(yīng)該實(shí)行“扁平化改革”,從五級政府減少到三級政府,以減少上級政府截留資金、下壓任務(wù),基層政府入不敷出的局面[4]。

這些學(xué)者的研究給我們的一個(gè)啟發(fā)是,基于中國現(xiàn)行的政治體制結(jié)構(gòu),上級政府有能力、有動(dòng)力將一些責(zé)任下移到下級政府,其中的一些任務(wù)下級政府將不惜一切代價(jià)完成。但這些學(xué)者只是從基層政府財(cái)力的捉襟見肘角度來討論這個(gè)問題,他們沒有進(jìn)一步討論這種制度和基層支出與預(yù)算的分離之間的關(guān)系。另外,他們也沒有注意到上級政府的職責(zé)下移與下級政府的預(yù)算是否沖突的問題。

一在討論預(yù)算漸進(jìn)主義策略時(shí),Gist認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把部門預(yù)算進(jìn)一步細(xì)分為強(qiáng)制性部分和可控性部分[5]。我們在調(diào)查①中發(fā)現(xiàn),基層政府存在著大量不可控支出,不管這些支出在預(yù)算表格中是否占有一席之地,或者預(yù)算是否為其提供了足夠的資金。借用Gist的概念,筆者將這類支出稱為剛性支出。由于種種原因,此類支出在基層大量存在,它脫離了預(yù)算的控制,形成了預(yù)算與決策的分離。

(一)預(yù)算與決策的分離現(xiàn)象一:無預(yù)算之名的決策

從預(yù)算的控制角度來看,一切支出都應(yīng)經(jīng)過預(yù)算。決策就意味著支出,它理應(yīng)有預(yù)算之名;但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),基層政府的大量決策在預(yù)算中是無法體現(xiàn)的。這些現(xiàn)象大致可以分為三種:

1.配套資金

1994年分稅制改革后,中央政府得到了財(cái)政收入的較大部分,上級政府通過轉(zhuǎn)移支付,部分緩解了下級政府的財(cái)政壓力。作為轉(zhuǎn)移支付重要方式之一的專項(xiàng)資金,在下?lián)艿较录壵畷r(shí),部分項(xiàng)目要求地方政府為其提供配套資金。但對于基層政府來說,他們在制定下一年度預(yù)算時(shí),并不知曉能否得到某專項(xiàng)資金以及該專項(xiàng)資金是否要求配套資金。周雪光在考察預(yù)算軟約束問題時(shí),將近年來出現(xiàn)的這種自上而下突破預(yù)算約束的現(xiàn)象稱為“釣魚工程”:上級政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”,鼓勵(lì)下級政府或單位用各種方式集資來完成某項(xiàng)工程[6]。如果不提供配套資金,這筆來自上級的錢就無法到位。面對“天上掉下的餡餅”,理性的基層政府首腦理當(dāng)接受配套資金的要求。一旦做出這個(gè)決定,他將不得不挪用其他預(yù)算資金或使用預(yù)算外資金,而預(yù)算與決策顯然將成分離之勢。省道建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、噴灌系統(tǒng)、文化站建設(shè)和衛(wèi)生院建設(shè)等這些項(xiàng)目有時(shí)候就需要鄉(xiāng)里配套的資金,但是鄉(xiāng)里沒有足夠的錢,就只能通過社會(huì)捐助、農(nóng)民自籌或從辦公經(jīng)費(fèi)里擠一些。(河北訪談)

2.歷史遺留債務(wù)問題

2002年,我國實(shí)行了稅費(fèi)改革,農(nóng)村中亂收費(fèi)的現(xiàn)象得到了一定程度的制約,但稅費(fèi)改革后間接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。因?yàn)樵瓉眍A(yù)測來年的三提五統(tǒng)能夠填補(bǔ)那些負(fù)債,但是國家取消稅費(fèi)之后,這個(gè)空缺就無法彌補(bǔ)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄希望于縣財(cái)政負(fù)擔(dān)這部分債務(wù),但中國的縣級財(cái)政也多半拮據(jù)。我們村還有債務(wù)200萬左右,別人來要,只能擠牙膏似的從辦公經(jīng)費(fèi)中擠出一點(diǎn)。并且,有時(shí)候這些債是不得不還的,比如,他要是跟上頭領(lǐng)導(dǎo)熟的話,他就會(huì)找領(lǐng)導(dǎo)給我們說話,只要領(lǐng)導(dǎo)說話了,我們這個(gè)債多少是要還一些的。(河北訪談)

3.隱性的補(bǔ)貼

這也是一項(xiàng)沒有明細(xì)賬目的支出。有一些是上不了單子的。比如副職特別累,你為了激勵(lì)他,會(huì)給他一些獎(jiǎng)金,但這個(gè)不能列到明處。列到明處就成了獎(jiǎng)金,獎(jiǎng)金是針對大伙的,不能有差別,而且行政與企業(yè)不同。但做副職又苦又累,直接面對老百姓,有些能力的人又總往外跑,你得找人來做這些事情,就必須發(fā)一些額外的獎(jiǎng)勵(lì),而這個(gè)只能打到別的單據(jù)上。(河北訪談)被訪人坦言,這些錢是上不了賬的,這種支出不在預(yù)算之內(nèi)。

(二)預(yù)算與決策的分離現(xiàn)象二:增減之道——預(yù)算資金的變通

與無預(yù)算名分的決策相反,這里討論的是預(yù)算科目內(nèi)的支出,只不過科目的數(shù)額發(fā)生了變化。不管是增加還是刪減支出數(shù)目,預(yù)算的約束作用都受到了弱化,這可稱為第二大類預(yù)算與決策的分離。

1.居高不下的招待費(fèi)

基層政府每年的接待費(fèi)用數(shù)目不小,但由于這個(gè)問題過于敏感,調(diào)查對象中只有一位告訴了我們具體的數(shù)字。去年我們鄉(xiāng)的接待費(fèi)規(guī)定是8萬,但實(shí)際花了50來萬,這錢只能從其他地方出了。(浙江訪談)相差如此大的兩個(gè)數(shù)字只能說明,預(yù)算對于此項(xiàng)支出決定的約束僅僅是名義上的。

2.計(jì)劃生育

計(jì)劃生育是我國的基本國策,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此都很重視。但在預(yù)算表中,此項(xiàng)支出的比重并不大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要投入的財(cái)力要遠(yuǎn)高于預(yù)算。比如說計(jì)劃生育需要投入的資金很多。現(xiàn)在搞一票否決,計(jì)劃生育做不好,會(huì)被直接否定。但是我們的預(yù)算不可能有那么多錢。(浙江訪談)

3.挪用專項(xiàng)資金

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般用于具體建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助,這種補(bǔ)助明確規(guī)定資金的用途,得到補(bǔ)助的下級無權(quán)任意變動(dòng),有些還帶有附加條件;但本人2007年9月底在浙江某鄉(xiāng)做調(diào)查時(shí)卻發(fā)現(xiàn),該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長和會(huì)計(jì)人員并不避諱此事。他們公開告訴我,去年該鄉(xiāng)就從修路的專項(xiàng)資金中截留了3萬以填補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)的不足,雖然他們解釋說這3萬元是修路時(shí)厲行節(jié)約的結(jié)果。這種行為不管對上級還是下級政府來說都意味著預(yù)算與決策的分離:上級政府的部分預(yù)算資金改變了使用途徑,而下級政府的辦公經(jīng)費(fèi)也超出了預(yù)算規(guī)定的范圍。

(三)預(yù)算與決策的分離現(xiàn)象三:時(shí)間的錯(cuò)位

一個(gè)訪談對象講述了他們單位曾經(jīng)發(fā)生的一件事。前幾年鄉(xiāng)里派出所蓋辦公樓,事先沒有經(jīng)過批準(zhǔn)。但是先蓋樓了,因?yàn)椴簧w不行,辦公條件太差了,蓋完之后再向縣里要錢,只要不是違法的就沒有什么關(guān)系。上頭也不同意,問我們?yōu)槭裁床幌却驁?bào)告,不過最后錢還是要到了,派出所領(lǐng)導(dǎo)被口頭批評了,但影響不大。如果不這樣,資金就輪不到你。(浙江訪談)

在這里,預(yù)算不但不能起到約束決策的作用,還成為被約束的對象。另一種時(shí)間錯(cuò)位的現(xiàn)象則是預(yù)算資金撥付的延遲或取消。在這種情況下,基層的決策與預(yù)算也脫離了關(guān)系。(預(yù)算資金)延時(shí)的情況太多了,縣里財(cái)政本來就少,一緊張他們就會(huì)延時(shí),有時(shí)候甚至不給。那就只能自己想辦法了,事情還是得做的,實(shí)在不行就先借錢吧。(浙江訪談)

二正如有些學(xué)者已經(jīng)注意到的,缺少監(jiān)督是預(yù)算與決策分離的原因之一。1982年《憲法》規(guī)定人大有權(quán)審查批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告,1994年《預(yù)算法》又進(jìn)一步明確了人大的預(yù)算分配和監(jiān)督職能;但由于沒有在預(yù)算體制方面進(jìn)行相應(yīng)的改革,人大的預(yù)算監(jiān)督職能實(shí)際上沒有得到落實(shí)。關(guān)于監(jiān)督的討論無法將問題進(jìn)一步深入。不管是內(nèi)部監(jiān)督或是外部監(jiān)督,都強(qiáng)調(diào)預(yù)算與決策分離的外因;但在中國的制度安排中,存在著由非監(jiān)督的因素導(dǎo)致的預(yù)算與決策的分離狀況。

(一)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

在調(diào)查中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一再向我們抱怨:“基層財(cái)政太難了,缺口太大了”。財(cái)政之難,難在缺錢。但是我們發(fā)現(xiàn),對于某些支出,基層卻不惜血本。

也就是說“,缺錢”只是個(gè)相對的概念,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于什么是重要的,什么是不重要的支出有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。如果基層干部的標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算一致,那么基層的決策與預(yù)算就會(huì)相統(tǒng)一。即使預(yù)算資金無法滿足所有的科目要求,基層官員也將保證那些在預(yù)算中最為重要的支出項(xiàng)目。如果二者標(biāo)準(zhǔn)不一致,則預(yù)算將成為一紙空文。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)與財(cái)力狀況

從表面上看,作為一級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府沒有差別。但是在實(shí)踐中,由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的具體規(guī)定,縣鄉(xiāng)兩級政府現(xiàn)有的權(quán)力劃分并不很清楚,哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由縣級政府及其所屬部門決定、管理或?qū)徟?哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定與管理,尚無具體的規(guī)定。實(shí)際上,縣鄉(xiāng)兩級政府同時(shí)在一個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)行使國家政權(quán)機(jī)構(gòu)職能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是縣級政府的下級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有能力與縣級政府對抗。但無權(quán)并不意味著無責(zé)。在行政管理體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又必須執(zhí)行上級交辦的種種任務(wù)?？h市政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)作完整的政府,什么任務(wù)都往鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有一級政府的行政管理權(quán),卻又

必須承擔(dān)一級政府的職責(zé)。大事、小事都找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,什么電力所、土地所,整天都在應(yīng)付這些事。像電管所,受電力局垂直管理,它是企業(yè),自負(fù)盈虧,不管它也行,但黨支部受縣里領(lǐng)導(dǎo),這也事關(guān)老百姓的利益,因此架線啊、征地什么的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得做工作。再比如說安全生產(chǎn),對于鄉(xiāng)鎮(zhèn),死亡一人就是大事,出了事,屬地管理追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。但發(fā)放安全管理證,每個(gè)證二三十萬,這是縣里的事。(河北訪談)財(cái)政能力是一級政權(quán)從事執(zhí)政活動(dòng)的一種重要執(zhí)政資源。有學(xué)者指出,分稅制改革只是在中央政府與省級政府之間的分稅,而在省、市、縣、鄉(xiāng)之間卻沒有明確的劃分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅收制度中受損的同時(shí),卻承擔(dān)了大量的事則[7]。具體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺少固定的、穩(wěn)定的財(cái)政收入稅種。1994年實(shí)行分稅制后,縣級政府財(cái)政收入依靠地方稅種收入分成和地方收費(fèi)收入,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入在地方收入稅種中沒有與其行政經(jīng)費(fèi)支出相匹配分成,只是在縣級政府財(cái)政中按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員人頭費(fèi)加少量業(yè)務(wù)費(fèi)撥給,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不掛鉤,而人頭費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)核定又很低?？h級政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定預(yù)算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)此預(yù)算,往往無法完成上級政府交給的任務(wù)。上級在下達(dá)和布置工作的時(shí)候,常常沒有下?lián)芟嗯涮椎臉I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi),或只是少量地、象征性地給予。

一方面是資金的緊張,另一方面是考核和評估的制約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只能疲于奔命,優(yōu)先選擇那些更易受上級重視的項(xiàng)目支出。與上級的評估和考核相比,預(yù)算的約束顯然要很弱的。于是,變通預(yù)算資金將其使用在對其政績最有效果的項(xiàng)目上成為通行的做法。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的優(yōu)先原則

調(diào)查結(jié)果表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中主要以上級要求的政績?yōu)閷?dǎo)向,也就是說,約束其決策的不是本機(jī)政府的預(yù)算,而是上級政府或明或暗的指令。例如,計(jì)劃生育一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)。雖然《人口與計(jì)劃生育法》把行政管理權(quán)賦予縣市職能部門,但是由于計(jì)劃生育工作的艱巨性,縣級計(jì)生部門將有關(guān)處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn),因此計(jì)劃生育工作幾乎完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

在預(yù)算表上,卻無法看到這種實(shí)踐中的優(yōu)先原則。計(jì)劃生育是重中之重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán),但是,處罰所收的卻是專款專用,并且“專用”不是用在農(nóng)村中頗費(fèi)精力的宣傳、動(dòng)員,乃至強(qiáng)制育齡婦女遵守計(jì)劃生育的國策。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是到鄉(xiāng)里的,但是專款專用,必須用在計(jì)劃生育上。國家要求育齡婦女檢查,但不給錢,這筆錢就花在這里。(河北訪談)這樣一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不是一級責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府了。由于它的決策權(quán)甚至相當(dāng)一部分行政權(quán)掌握在縣級政府及其部門手中,它主要是執(zhí)行縣級政府的指令。但是縣級政府的指令在地方層面卻并不配備資源資金,這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就無法根據(jù)自己的預(yù)算對支出進(jìn)行先后排序。對于必須保證的,是一定要滿足的;對可以增減的,則視財(cái)力情況,能滿足就滿足,不能滿足就降低比例。(河北訪談)

(四)被肢解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

一方面,縣級直接通過財(cái)政、人事和考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須按照其旨意去選擇那些對于上級來說重要的任務(wù),而不管其在預(yù)算中是否重要;另一方面,縣級政府通過職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和財(cái)政。如此一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就被撕成一條條,那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所,勢必會(huì)在相當(dāng)程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分職權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是有責(zé)無權(quán)。

2007年9月,我在浙江某貧困鄉(xiāng)調(diào)查時(shí),該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長一方面告訴我財(cái)政拮據(jù)的情況,另一方面,他又坦言,有些支出是難免的。當(dāng)年8月1日建軍節(jié),他們帶了3萬元慰問金去看望當(dāng)?shù)剡叿琅沙鏊墓俦?。他告訴我說:“有時(shí)候我們得求人家?！币?yàn)檫叿琅沙鏊鶎儆谏霞壌怪惫芾淼臋C(jī)構(gòu),他們沒有權(quán)力去指揮調(diào)動(dòng);但是基層一旦出事,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又必須負(fù)責(zé)任。于是,跟這些垂直機(jī)構(gòu)保持好關(guān)系也是他們工作的重點(diǎn)。而像慰問金這種支出,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算表中卻是無法看到的。

A鎮(zhèn)的一份財(cái)政運(yùn)行狀況匯報(bào)也反映了類似的問題:

居民的飲水、市政交通道路建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、工業(yè)配套設(shè)施建設(shè)等投入,特別是在建鎮(zhèn)初期建成的基礎(chǔ)設(shè)施,到目前都需要投入大量的資金翻修。新的基礎(chǔ)設(shè)施要建,老的設(shè)施要修,而我們的資金主要來源在于土地出讓金返回部分。行政沒有執(zhí)法權(quán),只能借助縣級下設(shè)的部門來管理A鎮(zhèn)大交通、社會(huì)公共治安和建設(shè)?？h級部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的人員有限、資金有限,要加強(qiáng)管理,缺人缺錢怎么辦,需要當(dāng)?shù)卣a(bǔ)助。我們是不給不行,給了也不行。我們向縣屬部門、向非預(yù)算單位撥款是超范圍撥款。①

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的邏輯起點(diǎn)可以用制度約束下的趨利避害來概括。首先,在中國的現(xiàn)行政治體制中,一個(gè)官員的成就主要由上級來評價(jià),是否升遷取決于其所做出的政績。但并不是所有的政績都會(huì)得到認(rèn)可,只有那些符合上級意志的政績才會(huì)得到肯定,這是基層官員的制度約束之一。同時(shí),下級官員不止要做出令人滿意的政績,他還必須與上級官員保持良好的私人關(guān)系,而這種私人關(guān)系的建立與維護(hù),又以公共資金作為手段。比如,通過鋪張浪費(fèi)的接待,以獲取上級官員在項(xiàng)目審批、資金劃撥時(shí)的照顧,最終既得到“公”的利益,也獲得“私”的利益。

其次,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是五級政權(quán)中最為弱勢的一級,由于權(quán)力地位的差異,上級政府有能力,也有動(dòng)力將本應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任推卸給下級政府。在當(dāng)前的體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)萎縮,這既包括分稅制改革后,縣級政府對原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源的攫取,也包括稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)的中止。而從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看,它的職能經(jīng)歷從缺失退化而演變?yōu)槁毮苠e(cuò)位。一方面,上級政府剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級政府的地位,將自身的職責(zé)下移,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按其意志辦事,但上級并不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供資金,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算也無法與這些要求匹配;另一方面,通過垂直機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被肢解,使它在完成上級要求的任務(wù)時(shí)不得不求助于“七站八所”,不得不在資金上為這些機(jī)構(gòu)提夠支持。同時(shí),分稅制和稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政吃緊,在此約束條件下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能將預(yù)算資金用在最為緊要的支出項(xiàng)目上,而不管其是否為預(yù)算項(xiàng)目。還有,預(yù)算制定過程又與這些支出要求相脫節(jié)。這樣,預(yù)算與基層實(shí)踐中的決策就相分離了。

三鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策與預(yù)算存在既統(tǒng)一又分離的現(xiàn)象。但引起我們興趣的是二者分離的情況,主要有無預(yù)算之名的決策、對預(yù)算規(guī)定支出的增減、支付時(shí)間的錯(cuò)位等三種現(xiàn)象。本文部分證實(shí)了已有研究的觀點(diǎn)。在Caiden和Wildavsky看來,由于受不確定性的約束,發(fā)展中國家在收入和支出方面起起伏伏,這導(dǎo)致預(yù)算資金本身的非預(yù)期性,從而使國家各職能部門發(fā)展出各種手段來回避風(fēng)險(xiǎn)。而這些形態(tài)各異的手段體現(xiàn)了預(yù)算約束的極度弱化,即行政領(lǐng)導(dǎo)的決定與預(yù)算過程是分離的。在調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn),兩位學(xué)者的研究結(jié)論可以解釋部分現(xiàn)象。比如,由于存在“要錢”機(jī)制,在預(yù)算過程中可以通過行政首腦的干預(yù)獲得額外的資金,基層部門對于此項(xiàng)資金就會(huì)盡量支出。在兩位學(xué)者的分析框架中,財(cái)政部門的預(yù)算規(guī)則是不確定的,這導(dǎo)致基層政府發(fā)展出各種策略“要錢”,從而使真實(shí)的支出與預(yù)算分離。但他們卻無法解釋,在預(yù)算規(guī)則既定的情況下,為何基層部門的支出依然脫離了預(yù)算的控制。在這一點(diǎn)上,我們無法僅用預(yù)算的不確定性作出令人信服的解釋,還需要觀察其他方面。

行政監(jiān)督和人大監(jiān)督的缺位固然導(dǎo)致預(yù)算約束的弱化,但這只是原因的一個(gè)方面。如果沒有剛性支出的存在,那么基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算與決策的分離就失去了其存在的價(jià)值。而只要有這些剛性支出的要求,即使存在監(jiān)督,基層領(lǐng)導(dǎo)也有動(dòng)力去挪用,擅自增加、減少某些開支,因?yàn)椴宦男羞@些行為所帶來的后果要比嚴(yán)格遵守預(yù)算嚴(yán)重得多。我們并不認(rèn)為預(yù)算不需要監(jiān)督,但是在中國基層,存在其他一些制度使得監(jiān)督不能起到應(yīng)有的作用。由于基層支出“表達(dá)與實(shí)踐的分離”,在預(yù)算總數(shù)給定的情況下,出于自身利益的考慮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有動(dòng)力將預(yù)算資金變通使用,形成基層政府對預(yù)算資金的二次預(yù)算分配權(quán)。這樣,基層的決策就脫離了預(yù)算的控制,形成了預(yù)算與決策的分離。

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