導(dǎo)語(yǔ)：探究轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)革新規(guī)范化論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度;規(guī)范化

內(nèi)容摘要：從均衡省際之間財(cái)力和規(guī)范國(guó)家預(yù)算管理的角度看，我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率還需要進(jìn)一步提高。為此，我國(guó)還需要通過(guò)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)、改革轉(zhuǎn)移資金配置、加強(qiáng)立法監(jiān)督的方法來(lái)規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在我國(guó)分稅制體制下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是均衡地方和中央財(cái)力、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)主要制度。然而，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)，還要依賴轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方式等因素的影響。1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為地方財(cái)政的重要來(lái)源。

目前轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

1994年后，轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)計(jì)對(duì)分稅制改革的順利實(shí)施和平衡各地區(qū)財(cái)力起到了非常重要的意義。但總體來(lái)看，存在著制度設(shè)計(jì)上的缺陷，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）稅收返還和專(zhuān)項(xiàng)撥款比重過(guò)大不利于縮小區(qū)域間差距

稅收返還是對(duì)原財(cái)政體制的處理，目的是為了鼓勵(lì)先進(jìn)，又扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中的消費(fèi)稅和增值稅的返還與稅收收入的增長(zhǎng)掛鉤，富裕地區(qū)因自身經(jīng)濟(jì)水平高，得到的返還多，落后地區(qū)則得到的稅收返還少。我國(guó)目前的專(zhuān)項(xiàng)撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，絕對(duì)數(shù)額比較大，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及各行各業(yè)。同時(shí)，不少專(zhuān)項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)并具有很大的靈活性，亦無(wú)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大。

目前大多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都要求地方需有地方配套資金，試圖使用成本補(bǔ)償作為刺激稅收的努力手段，這本意在于動(dòng)員地方財(cái)力和提高地方積極性，但由于在配套率上沒(méi)有考慮地區(qū)間的財(cái)力差別因素，富裕地區(qū)能夠拿出較多的配套資金，從而又獲得更多的專(zhuān)項(xiàng)撥款；反觀不發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榈胤秸A(yù)算資金本身是有限的，當(dāng)?shù)胤綖榱酸t(yī)療衛(wèi)生或高速公路提供配套資金的時(shí)候，往往是以擠占其他項(xiàng)目的支出為代價(jià)的，因而這樣的配套并不能帶來(lái)新的收入。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款依賴大的不發(fā)達(dá)地區(qū)，卻因?yàn)槟貌怀龌镜呐涮踪Y金而只能放棄專(zhuān)項(xiàng)撥款。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有很好地發(fā)揮均等化作用，實(shí)際上起到了逆向調(diào)節(jié)的作用，不利于區(qū)域間差距的縮小。

（二）在均衡地方財(cái)力的要求下我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度框架不健全

規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度有兩種目標(biāo)模式：一是縱向的地方與中央的調(diào)節(jié)；二是橫向的各地方間的調(diào)節(jié)。在中央可支配財(cái)力充裕的情況下，實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移支付既可均衡公共服務(wù)水平，又可體現(xiàn)中央的政策意圖并實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。在中央財(cái)力有限的情況下，實(shí)行縱向和橫向結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度，更有利于調(diào)節(jié)地區(qū)之間的利益分配格局，促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化。我國(guó)目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度是一種單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，還沒(méi)有建立地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在中央財(cái)力比較有限的情況下，僅僅依靠中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付難以實(shí)現(xiàn)均衡地方財(cái)力的目標(biāo)。這是導(dǎo)致我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在均衡地方財(cái)力方面效率低下的一個(gè)重要制度因素。

（三）轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督不到位且人大監(jiān)督?jīng)]能完全覆蓋

《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)將上級(jí)補(bǔ)助全部納入本級(jí)預(yù)算，并提請(qǐng)本級(jí)人大審查和監(jiān)督，決算草案編制應(yīng)做到收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，內(nèi)容完整。但從近年的審計(jì)調(diào)查來(lái)看，如2005年，審計(jì)署對(duì)20個(gè)省市區(qū)的地方預(yù)算進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)中央預(yù)算編入地方預(yù)算的只有3444億元，僅占中央實(shí)際轉(zhuǎn)移支付的7733億元中的44%。也就是說(shuō)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金有一半以上沒(méi)有納入地方的財(cái)政預(yù)算。地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編制編報(bào)不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大；未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級(jí)人大的審查監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，中央預(yù)算年初沒(méi)有將中央補(bǔ)助地方支出分解到各地的項(xiàng)目，因?yàn)槭”炯?jí)預(yù)算編報(bào)的時(shí)間早于全國(guó)人大審批的時(shí)間，地方政府在編制預(yù)算時(shí)難以對(duì)中央補(bǔ)助的資金特別是專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助款項(xiàng)做出準(zhǔn)確的預(yù)算。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度缺乏強(qiáng)有力的法律保障

目前，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法不規(guī)范、不透明，基礎(chǔ)性制度建設(shè)不夠，缺乏法制性。政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)涉及面廣、政策目的性強(qiáng)、影響因素復(fù)雜、具有廣泛社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的系統(tǒng)工程，只有以法律的形式加以規(guī)范，同時(shí)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，才能充分發(fā)揮其固有作用。國(guó)外許多國(guó)家已經(jīng)有明確的法律規(guī)定來(lái)約束規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。如德國(guó)的《基本法》要求在全國(guó)范圍內(nèi)必須保證大體相同的生活條件，各個(gè)州都應(yīng)為公民提供水平相同的公共服務(wù)。政府間轉(zhuǎn)移支付不但要有總的法律依據(jù)，而且具體的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的興廢也以相應(yīng)的法律變更為依據(jù)，從而才使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有法可依，保證政府間轉(zhuǎn)移支付制度的連續(xù)性和規(guī)范化。而目前在我國(guó)，《轉(zhuǎn)移支付法》的相關(guān)法律規(guī)章仍未出臺(tái)。

轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化的改革方向

（一）創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度且建立適合地區(qū)間財(cái)力均衡分配的模式

一是從資金流向看，要實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。實(shí)行縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的縱橫交錯(cuò)模式，中央不僅要對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付，還要統(tǒng)一立法，規(guī)范和指導(dǎo)下級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。這既可體現(xiàn)中央政府的權(quán)威性和政策意圖，又有利于調(diào)動(dòng)財(cái)力轉(zhuǎn)出地區(qū)與財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)的積極性和主動(dòng)性，減輕中央財(cái)政的壓力。在我國(guó)中央財(cái)政能力有限的情況下，實(shí)行縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式比單純依靠縱向轉(zhuǎn)移支付更有利于調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力分配的合理化。二是從轉(zhuǎn)移支付條件看，要實(shí)行一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式。一般性轉(zhuǎn)移支付又稱無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)干預(yù)較小，但不利于中央政策意圖的實(shí)現(xiàn)；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受中央的檢查和監(jiān)督，易于達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但地方政府的自主權(quán)較小，有時(shí)還受到配套資金能力和人為主觀因素的制約。由于我國(guó)各地區(qū)的差異很大，應(yīng)把一般性轉(zhuǎn)移支付作為重點(diǎn)，同時(shí)利用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付集中力量解決一些比較特殊的社會(huì)問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)財(cái)政立法并制定中央級(jí)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》

世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛用法律來(lái)約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為。在德國(guó)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍等也被寫(xiě)入法律，據(jù)以計(jì)算均等化撥款的稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)稅收需求。其他一些技術(shù)性的比例，也用法律的形式加以明確規(guī)定：在日本，各級(jí)政府之間的財(cái)政收支劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的三種形式都有相應(yīng)的立法；美國(guó)的主要專(zhuān)項(xiàng)撥款由國(guó)會(huì)法案確定等。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等，均以法的形式加以規(guī)定。因此，建議有關(guān)部門(mén)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來(lái)。

（三）成立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式——政府機(jī)構(gòu)加咨詢委員會(huì)型，一是聯(lián)邦國(guó)庫(kù)部；二是聯(lián)邦撥款委員會(huì)。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況，可以成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)還可負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評(píng)，使其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（四）建立健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督考評(píng)機(jī)制

有效的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的重要保證。首先，為了反映轉(zhuǎn)移支付的整體情況，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的連續(xù)性和計(jì)劃性，正確核算和反饋轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果，便于對(duì)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施有效監(jiān)督，有必要建立轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)決算和滾動(dòng)式五年計(jì)劃，并按一般性撥款和專(zhuān)項(xiàng)撥款等分別編列，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)編制報(bào)同級(jí)人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行。其次，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付形式的不同特點(diǎn)可相應(yīng)制定不同的監(jiān)管方式。對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的具體用途要以預(yù)算法為準(zhǔn)繩，通過(guò)同級(jí)人大和上級(jí)財(cái)政對(duì)預(yù)決算的審查和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款，則要仔細(xì)審查項(xiàng)目的重要程度和可行性報(bào)告，合理測(cè)算每類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)給予的補(bǔ)助數(shù)額并按期撥付資金；要通過(guò)項(xiàng)目驗(yàn)收、效益考核和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等程序?qū)γ總€(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程跟蹤的監(jiān)督管理。最后，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效果，要建立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效考評(píng)體系和一系列量化指標(biāo)，對(duì)其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考察評(píng)價(jià)，以保障實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)用的政策目標(biāo)。

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革的具體措施

（一）完善客觀因素法為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付以改進(jìn)公式和方法

公式法使用的目的在于實(shí)現(xiàn)公平和均衡，同時(shí)給予地方在增加稅收努力方面適當(dāng)?shù)募?lì)。我國(guó)目前采用的因素法對(duì)地方財(cái)政的財(cái)政能力、財(cái)政需求和調(diào)整系數(shù)進(jìn)行測(cè)定，對(duì)于地方政府有了更多的透明性。對(duì)財(cái)政能力的測(cè)算應(yīng)考慮影響該地區(qū)財(cái)政收入的各個(gè)因素，如社會(huì)總產(chǎn)值、國(guó)民收入、稅源、稅基、稅率的發(fā)展變化等。財(cái)政需求上要考慮人口、面積、交通、公共服務(wù)水平等條件的影響。調(diào)整系數(shù)則要根據(jù)本地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面因素作用下的實(shí)際狀況來(lái)確定。這些因素都是客觀存在的，是為各地區(qū)所共同認(rèn)可接受的。使用客觀因素法來(lái)確定轉(zhuǎn)移支付比較科學(xué)合理，既可以減少區(qū)域間人為因素的盲目攀比，又便于實(shí)施執(zhí)行。

轉(zhuǎn)移支付公式的設(shè)計(jì)盡可能多考慮地方政府不能直接控制的變量，考慮那些反映各地收入能力和支出需要的客觀因素，比如人口、GDP總量、自然因素等，而盡量少考慮那些地方政府可以直接控制的變量?？梢試L試先衡量某地區(qū)的稅收基礎(chǔ)，再確定該地區(qū)與其他各地區(qū)稅收基礎(chǔ)水平之間的比例關(guān)系，進(jìn)而以這種比例關(guān)系為基礎(chǔ)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的資金分配。通過(guò)合理設(shè)計(jì)的公式和方法，就不會(huì)出現(xiàn)扭曲地方政府的稅收或支出行為。

（二）優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，基本思路在于擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付和特定政策目標(biāo)聯(lián)系的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，消除非規(guī)范化的稅收返還等補(bǔ)助形式，將轉(zhuǎn)移支付的重心由稅收返還和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)向一般性轉(zhuǎn)移支付。

1.壓縮稅收增量返還，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。綜合考慮人均收入、公共服務(wù)成本、主體功能區(qū)建設(shè)等多種因素，完善轉(zhuǎn)移支付因素法計(jì)算公式，逐步縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，在保持分稅制框架基本穩(wěn)定前提下，完善中央與地方共享稅分成辦法，適當(dāng)提高中央財(cái)政集中程度，繼續(xù)加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)政支持力度。具體措施可以是根據(jù)中央財(cái)政收入增量中的比例和增長(zhǎng)速度，制定一個(gè)中長(zhǎng)期的增長(zhǎng)目標(biāo)和資金來(lái)源擴(kuò)展計(jì)劃，逐步擴(kuò)大均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用。

2.調(diào)整優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。建立嚴(yán)格的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的隨意性和盲目性，嚴(yán)格按照預(yù)算級(jí)次編報(bào)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系。突出專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、大江大河治理、自主創(chuàng)新能力提高、扶貧開(kāi)發(fā)投入等方面的轉(zhuǎn)移支付力度。

在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，采用定性和定量分析相結(jié)合的辦法，設(shè)計(jì)出適合我國(guó)實(shí)際的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度。總之，建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工程。

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