導語：行政規(guī)范性文件體系化治理分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：現(xiàn)實中的依法行政往往表現(xiàn)為依文件行政，這種情況尤其是在基層政府表現(xiàn)更甚。一概否認或者簡單肯定行政規(guī)范性文件在實踐中的作用都不可取。為遵循依法行政原則的基本理念，行政規(guī)范性文件在保障和推進社會治理的同時，其自身也應當?shù)玫接行б?guī)制，故行政規(guī)范性文件的體系化治理機制之構(gòu)建是一項不可或缺的制度設計?，F(xiàn)有人大的備案審查、行政的自我審查、司法的附帶審查雖然發(fā)揮了各自的積極作用，但由于各自治理模式自身的問題以及未能形成體系化的治理機制，治理效果依然不佳。在逐步厘清行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵、外延乃至名稱等形式問題的基礎上，規(guī)范三大系統(tǒng)各自的審查標準和審查程序，使得三大系統(tǒng)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督各有側(cè)重、分工協(xié)作。最終建立起以立法規(guī)范為引領、行政自我約束為基礎、人大備案審查為條件、司法審查為保障的行政規(guī)范性文件有序治理體系。

關鍵詞：行政規(guī)范性文件；體系化；治理

一、我國依法行政的不可逾越之道———依文件行政

首先應當指出的是，這里的文件是特指行政規(guī)范性文件。盡管學界對行政機關制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力依據(jù)以及行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵曾經(jīng)有過爭議，但通說認為《憲法》第89條、第90條、第107條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條、第61條是行政機關制定行政規(guī)范性文件的依據(jù)。［1］而所謂行政規(guī)范性文件是指，除國務院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱“行政機關”）依照法定權(quán)限、程序制定并公開，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文。①按照現(xiàn)代行政法治的本質(zhì)要求，行政規(guī)范性文件屬于行政機關貫徹落實法律、法規(guī)和規(guī)章，實施行政管理職能的關鍵方式，是對法律規(guī)范的具體細化與補充。行政規(guī)范性文件也稱之為“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”“行政措施”“其他規(guī)范性文件”以及俗稱的“紅頭文件”等。實際上，行政規(guī)范性文件的效力具有雙重性。［2］一方面，根據(jù)我國“金字塔形”的規(guī)范性文件效力層次結(jié)構(gòu)，行政規(guī)范性文件在整個法規(guī)范體系中處于最低的位階，其效力不如憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章，不能抵觸上一位階的任何法律規(guī)范；但另一方面，其對行政管理實踐發(fā)揮的影響力卻很深遠。從行政機關及其工作人員的角度來看，當法律規(guī)定得不夠具體時，他們在行政執(zhí)法過程中可以或者只能優(yōu)先適用“紅頭文件”，此時行政規(guī)范性文件在某種意義上獲得了“最高”的效力。隨著社會治理的日益專業(yè)化、精細化和技術(shù)化，行政機關運用行政規(guī)范性文件參與社會治理的現(xiàn)象便亟待關注。行政機關制定這類文件的行為已經(jīng)不是一個簡單的抽象行政行為，已經(jīng)成為事實上的準立法行為，這是一個不爭的事實。鑒于行政規(guī)范性文件制定主體的多元性，使其在數(shù)量層面遠勝于行政法規(guī)和規(guī)章，且在補齊法律規(guī)范短板等方面發(fā)揮著難以替代的積極作用。實踐中行政機關往往會將行政規(guī)范性文件作為實施行政活動的直接根據(jù)，故現(xiàn)實中的依法行政主要表現(xiàn)為依文件行政，此種情形在基層政府中表現(xiàn)得尤為明顯。有學者表示，基層政府側(cè)重于依據(jù)文件去落實治理策略，“文件治國”可謂是中國的一大特色。［3］比如，“尾號限行”“房屋限購”“疫情期間居家隔離”等諸多影響公民生活日常的重要制度，往往是由行政規(guī)范性文件首先創(chuàng)建或具體規(guī)定。當然，也不能就此一概認為此種狀況會導致依法行政被虛化，“讓法治國家陷入形骸化乃至空心化的境地?！保?］世界范圍內(nèi)行政法治的發(fā)展史清楚表明，依法行政的內(nèi)涵本身也在不斷發(fā)展中日益豐富。例如，作為依法行政中硬核的“法”體系的不斷擴充，法律保留原則的密度和強度正在不斷發(fā)生變化，行政機關在具體的行政法制度落實上需要探尋秩序理念，其中的“法”內(nèi)涵會在現(xiàn)實中得到更新。當然，問題的另一面是，由于我國現(xiàn)階段行政法律制度控制成效的有限性，制定程序上的隨意性，致使一些行政規(guī)范性文件出現(xiàn)了超越職權(quán)、內(nèi)容不適當、任意克減公民權(quán)利、增加公民義務等嚴重失范的弊端。［5］行政機關能夠直接或間接地運用此類文件侵犯行政相對人的合法權(quán)益，由此產(chǎn)生的負面效果不可低估。例如，當某一個不適當?shù)男姓?guī)范性文件在事實上作為行政執(zhí)法的依據(jù)后，由于其具有反復適用的特質(zhì)，后續(xù)將衍生出難以估量的、不適當?shù)木唧w行政行為。有些地方政府亂發(fā)文件、頒布“奇葩”文件的亂象并不鮮見，嚴重損害了政府的正面形象，特別是一些違反信賴保護原則而朝令夕改的文件，極大地動搖了政府的公信力。可以說，行政規(guī)范性文件的無序發(fā)展已成為推進法治政府建設的重災區(qū)。這也是一個不爭的事實。通過有效的治理措施，從源頭上根治上述亂象應當是優(yōu)先考慮的方案。那么，依文件行政的界限在何處？如何將依文件行政的行為納入法治軌道？筆者認為，即使依文件行政已經(jīng)在不少方面契合了依法行政的現(xiàn)實需求，但其仍然不得脫離依法行政的內(nèi)在邏輯———行政權(quán)力的運行通過“合法化”而獲得“正當性”依據(jù)。為嚴格遵循依法行政原則的基本理念，行政規(guī)范性文件在保障和推進社會治理同時，其自身也應當?shù)玫接行б?guī)制或治理，繼而實現(xiàn)雙重價值目標的有機權(quán)衡?；谛姓?guī)范性文件的復雜性構(gòu)成，以及治理任務的現(xiàn)實艱巨性，其體系化治理機制之建立即是一項不容忽視的課題。

二、目前行政規(guī)范性文件的主要治理方式述略

掌握制度現(xiàn)狀是解決問題的基礎性工作。當前，行政規(guī)范性文件的治理方式呈現(xiàn)多層次結(jié)構(gòu)，其中主要體現(xiàn)為人大備案審查、行政自我審查、法院附帶審查三個維度。人大、行政、法院作為行政規(guī)范性文件的治理行為主體，能夠在法定職責內(nèi)積極作為。梳理好這三個領域的治理方式，既能夠描繪出清晰的現(xiàn)實概貌，也有助于指明治理體系完善的方向。（一）人大對行政規(guī)范性文件的備案審查2006年頒布的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱“《監(jiān)督法》”）第五章詳細設定了規(guī)范性文件的備案審查，此為我國備案審查制度的重大發(fā)展。當然，《監(jiān)督法》中的規(guī)范性文件不僅僅指行政規(guī)范性文件，還包括人大的規(guī)范性文件?！侗O(jiān)督法》第29條賦予了縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷本級人民政府頒布的不適當?shù)臎Q定、命令的職權(quán)。這是對人大審查行政規(guī)范性文件范圍的明確規(guī)定，即只能審查同級人民政府制定的行政規(guī)范性文件。《監(jiān)督法》第30條從是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪行政相對人的合法權(quán)利，或者增加行政相對人的義務；是否同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；是否有其他不適當?shù)那樾蔚葞讉€方面對人大審查行政規(guī)范性文件標準作了規(guī)定。就《監(jiān)督法》的上述規(guī)定看，目前人大的審查只針對本級政府的行政規(guī)范性文件，而不包括職能部門的行政規(guī)范性文件。而實踐中大量行政規(guī)范性文件源自政府職能部門，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。與此同時，審查標準也顯得較為寬泛，尤其是“其他不適當?shù)那樾巍?，在實踐中難以把握。但地方性規(guī)定中針對行政規(guī)范性文件的審查范圍以及審查標準有所差異。例如，《浙江省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》在第3條審查范圍的規(guī)定中，增加了“其他應當報送備案的規(guī)范性文件。”在第8條審查標準的規(guī)定中增加了“違反法定程序制定規(guī)范性文件的；同本級或者上級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸的?！迸c此不完全一致的是，《上海市人民代表大會常務委員會關于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》在第3條審查范圍的規(guī)定中，明確將市人民政府及其相關工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件納入其中。需要指出的是，對審查范圍及標準予以統(tǒng)一，既是維護法制統(tǒng)一的內(nèi)在要義，也是推動備案審查制度良善運行的客觀性要求。（二）行政對行政規(guī)范性文件的自我審查基于制定機關的立場對行政規(guī)范性文件展開監(jiān)督審查，不管是從政策掌握的要點而言，還是從監(jiān)督審查的內(nèi)容上看，都得到了中央與地方的日益重視。著眼于一系列的法律規(guī)范及政策文件，我們可以管窺行政規(guī)范性文件自我審查的大致樣貌。1999年，國務院的《關于全面推進依法行政的決定》明確提出，要“從源頭上、制度上解決‘依法打架’的問題。”而1999年制定的《行政復議法》第7條，即賦予了行政復議機關對行政規(guī)范性文件的合法性進行審查的職權(quán)。該條款首次在行政法律規(guī)范中確立了行政規(guī)范性文件的審查制度，開啟了行政法領域?qū)彶榇祟愇募南群?。然而，該制度在具體運行過程中出現(xiàn)的審查范圍狹窄、方式單一、審查效力闕如等問題有待解決。2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》對備案審查機制予以了特別關注，并以政府法制機構(gòu)為審查機構(gòu)，從源頭上對行政規(guī)范性文件的合法性與科學性進行管控，進一步為行政的自我審查提供指引。2008年，國務院《關于加強法治政府建設的意見》就加強對行政規(guī)范性文件的制定、備案、清理等內(nèi)容作出了較為詳細的規(guī)定。2013年黨的十八屆三中全會提出要完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制。2014年黨的十八屆四中全會進一步強調(diào)，要依法撤銷和糾正違憲違法的行政規(guī)范性文件。隨后，中共中央、國務院在2015年底制定的《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》中，再次對行政規(guī)范性文件的完善予以強調(diào)，并將提升行政規(guī)范性文件的法治化水準作為法治政府建設衡量標準中的重要指標。因此，行政規(guī)范性文件合法性審核作為內(nèi)部監(jiān)督機制，致力于解決行政系統(tǒng)內(nèi)部法治意識淡薄的問題，并依靠健全的運行機制，逐步在多個行政領域內(nèi)得到縱深發(fā)展。近幾年以來，行政對行政規(guī)范性文件的自我審查在中央政策文件中陸續(xù)得到提倡，并有邁向?qū)I(yè)化的趨向。2018年5月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）指出，制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機關依法履行職權(quán)的重要抓手之一?！锻ㄖ窂膰栏褚婪ㄐ姓⒎乐箒y發(fā)文件，規(guī)范制發(fā)程序、確保合法有效，加強監(jiān)督檢查、嚴格責任追究等方面，對加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作作出了明確的規(guī)定。為進一步提升政府治理能力，2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），該《意見》強調(diào)指出，對行政規(guī)范性文件展開合法性審核是保證行政機關制定的規(guī)范性文件合法、有效的緊要環(huán)節(jié)。具體而言，該《意見》內(nèi)涵豐富、主題鮮明，致力于解決實踐中行政規(guī)范性文件合法性審核標準不統(tǒng)一、職責不明確、責任不到位等弊端。對此，合法性審核的范圍、主體、程序、職責和責任等體系化的內(nèi)容要素，都在制度規(guī)定得到重點關注，旨在確保全部的規(guī)范性文件皆通過合法性考驗。例如，該《意見》對內(nèi)容和標準作了詳細的規(guī)定：要審核制定文件的主體是否合法；要審核文件是否存在超越制定機關法定職權(quán)；要審核文件的內(nèi)容是否符合憲法、法律法規(guī)規(guī)章和國家政策的規(guī)定……。前述規(guī)定能夠促使行政機關在后續(xù)的行政過程環(huán)節(jié)去約束自身舉措，這種行政行為即讓“行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運行的一種自主行為”［6］。值得關注的是，該《意見》還要求審核的機構(gòu)根據(jù)不同情形作出結(jié)論，結(jié)論是這個文件是合法、不合法還是應當予以修改。起草單位必須結(jié)合合法性審核意見對行政規(guī)范性文件作相應的完善或者填補。行政規(guī)范性文件的法治化不僅需要源頭治理，更需要以源頭治理為本的多管齊下。不難發(fā)現(xiàn)，行政規(guī)范性文件合法性審核機制的積極作用不限于法治政府建設領域，其對國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、治理違法文件、防范行政腐敗、保障公民合法權(quán)益等方面都頗有益處。此種順應行政系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)所設計的行政權(quán)控制機制將在未來釋放出更大的功效。概言之，國務院辦公廳的《通知》和《意見》，不僅為行政規(guī)范性文件的源頭治理提供了重要的規(guī)范依據(jù)，而且給事后監(jiān)督的行政規(guī)范性文件司法審查機制的有效運行提供了有益指導。近期，行政規(guī)范性文件的自我審查機制也在朝精細化、民主化方向發(fā)展。以企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領域為例，先前各地、各部門在制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關的行政規(guī)范性文件過程中，存在意見反饋機制不完善的問題，且存在沒有足夠回應企業(yè)合理訴求、保護企業(yè)的合法權(quán)益不力等短板。為克服前述難題，深入推進政府職能轉(zhuǎn)變及“放管服”改革，保障企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會的各項權(quán)利，實現(xiàn)營商環(huán)境的法治化、國際化、便利化發(fā)展，2019年3月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（以下簡稱“2019年3月《通知》”）。2019年3月《通知》明確指出，要加強行政規(guī)范性文件出臺前后的聯(lián)動協(xié)調(diào)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供可預期性，且應當充分聽取企業(yè)及行業(yè)協(xié)會商會的完善意見。2019年3月《通知》還規(guī)定，要加強組織領導和監(jiān)督檢查，完善與企業(yè)的常態(tài)化聯(lián)系。這一系列的規(guī)定彰顯了依法行政以及合理行政原則的基本理念。此規(guī)定嵌入了“公眾參與”的民主化因素，充分發(fā)揮行政程序的法律效能。是故，行政機關與私主體之間就行政規(guī)范性文件的協(xié)同治理效應亦得到觀照。另外，國務院的職能部門和地方各級政府還專門為規(guī)范性文件的制定與管理設定了一系列的規(guī)則。在統(tǒng)一的行政程序法典出臺之前，多地制定了地方行政程序規(guī)定。各地制定的行政程序規(guī)定一般均就行政規(guī)范性文件的規(guī)范問題作出了專門的規(guī)定。前述針對行政規(guī)范性文件的治理措施顯然已經(jīng)發(fā)揮了一定效果。但是，對行政規(guī)范性文件的行政自我約束也存在許多問題，如宏觀有余、微觀不足，抽象有余、具體不足，分散有余、統(tǒng)一不足，文件有余、力度不足等。（三）法院對行政規(guī)范性文件的附帶審查對行政規(guī)范性文件的司法審查是行政法學界和司法實踐領域長期以來的一個熱點問題。［5］1989年《行政訴訟法》制定前后，特別是制定后，該問題的探究就一直未有停息。這一問題在2014年《行政訴訟法》修改之前表現(xiàn)為抽象行政行為可訴性問題的探討。2014年修訂的《行政訴訟法》第53條、第64條首次正式創(chuàng)設了行政訴訟中依申請審查行政規(guī)范性文件的制度，且對審查結(jié)果作出了最新的規(guī)定，即假設經(jīng)審查認為行政規(guī)范性文件的內(nèi)容有不合法的，無法依此作為判定行政行為合法的憑據(jù)，并要向制定機關提出司法建議。換言之，法院的附帶審查亦是行政行為合法性審查的延伸，從實質(zhì)上符合行政糾紛解決、公民權(quán)益保障的訴訟目的。新法的這些規(guī)定，可視為主事者對學界多年以來呼吁將抽象行政行為納入司法審查的一種司法回應。如前文所述，《行政復議法》很早就確立了行政規(guī)范性文件的附帶審查機制，新《行政訴訟法》對此的修法方略，實現(xiàn)了行政規(guī)范性文件附帶審查由行政復議領域向行政訴訟領域拓展的目標，顯然有助于行政復議與行政訴訟之間的銜接機制之完善。2017年11月由最高人民法院審判委員會通過的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《行訴解釋》”），其中多個條款設定了法院對行政規(guī)范性文件的附帶審查規(guī)則。首先，第148條從職權(quán)因素、程序要點、法律依據(jù)等維度，對行政規(guī)范性文件的司法審查內(nèi)容作出了全面規(guī)定，并列舉了行政規(guī)范性文件超越職權(quán)、抵觸上位法、違法增減權(quán)利義務、程序違法以及其他違法情形等五類不合法的類型。該條實際上就是法院對行政規(guī)范性文件的審查標準?！缎性V解釋》第148條之規(guī)定，使得法院對行政規(guī)范性文件的審查有了一個基本明確的標準，標志著行政規(guī)范性文件司法審查制度的一個重大發(fā)展。其次，《行訴解釋》第149條的意義更是非同小可。該條對法院審查行政規(guī)范性文件的處理結(jié)果作了明確規(guī)定。行政規(guī)范性文件合法與否，成為了法院認定行政行為合法的關鍵依據(jù)，并由此形成了合法性判斷、選擇使用與拒絕適用相銜接的處理效果。不僅如此，作出生效裁判的法院還應當向行政規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送與制定機關有關的其他的相應機關。不難發(fā)現(xiàn)，這是一種以司法建議為抓手的間接處理方法。該條款雖然離明確的裁判尚有一定距離，但卻使得法院對行政規(guī)范性文件的司法審查更具有了實質(zhì)意義。復次，《行訴解釋》第150條在上述規(guī)定基礎上進一步規(guī)定了經(jīng)審查認定行政規(guī)范性文件不合法的內(nèi)部備案機制，這一規(guī)定更加擴大了法院對行政規(guī)范性文件司法審查的積極效果。另外，《行訴解釋》第147條還規(guī)定了行政規(guī)范性文件附帶審查聽取意見的機制。這一規(guī)定既突出了司法的權(quán)威性，又表現(xiàn)出司法的謙抑和對行政權(quán)的尊重。該舉措出發(fā)點是為了有效審查涉案行政規(guī)范性文件的可適法性，但同時衍生出額外程序、制定機關出庭身份存疑、增加法官辦案壓力等挑戰(zhàn)。綜上，雖然新《行政訴訟法》及其司法解釋一定程度上解決了主體、程序、對象、標準等相關問題，但司法實踐中折射的問題依然有進一步完善的空間。需要強調(diào)的是，法院對行政規(guī)范性文件作出附帶審查，面臨著職權(quán)有序增長與實效性不足的二元并存局面。從《行政訴訟法》及其司法解釋可以看出，法院系統(tǒng)對行政規(guī)范性文件已享有審查權(quán)、評述權(quán)、適用權(quán)、司法建議權(quán)?！氨M管，法院目前還不能直接在判決中宣布規(guī)范性文件無效或者廢止，但可以通過對規(guī)范性文件的審查對今后的司法實踐產(chǎn)生影響，通過對規(guī)范性文件的評價、實際上的不適用以及給相關機關提出建議等方式推動有關機關對相關的規(guī)范性文件進行重新審視或作出修改或給與補正。”［7］但是由于種種原因，現(xiàn)行行政規(guī)范性文件的司法審查制度仍然存在諸多問題。對此，行政規(guī)范性文件的司法監(jiān)督失靈便成為有待探究的現(xiàn)實問題，繼而又在很大程度上引發(fā)了行政審判活動的不確定性。行政訴訟中對規(guī)范性文件疏于審查衍生的副作用不少，在立法層面無法促使上位階的法律效力傳導至行政規(guī)范性文件中，在司法層面法院對行政機關的理想監(jiān)督效果會被現(xiàn)實情況所阻礙，隨后行政相對人權(quán)益受損而得不到救濟的概率大為增加。［8］司法實踐中，行政規(guī)范性文件的司法審查面臨著嚴峻的實效性難題。其原因主要有兩個方面：其一，由于法院系統(tǒng)比較注重政策的切實貫徹，科層制的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)與司法權(quán)的行政化傾向等要素影響著法官們的行動策略，致使法院對行政規(guī)范性文件的附帶審查技能比較微弱；其二，權(quán)力自身遇到了正當性、合法性顧慮，則加劇了法官運用該權(quán)力的消極程度。新《行政訴訟法》的施行只能解決后一方面的難題，法院展開的司法審查機制所面對的諸多困惑，依舊要寄希望于司法審查標準的完備、甚至于推進宏觀層面的司法制度改革加以化解。［9］也就是說，科學的、有效運轉(zhuǎn)的司法審查機制亟待改進。如果說，黨中央、國務院的一些重要文件只是就治理行政規(guī)范性文件作出宏觀指導，那么，人大、行政、法院則作為治理行政規(guī)范性文件的行為主體，均在各自職責范圍內(nèi)開出自己的治理良方。但正因為目前治理主體的多元，不僅各自自身存在問題，而且各途徑之間缺少有機聯(lián)系，未能形成一個有機的治理體系，故而造成了看似嚴密，實則效果不佳的局面。行政規(guī)范性文件治理效果不佳的根本原因在于，治理主體多元且治理手段脫節(jié)，缺少對其體系化的治理。

三、行政規(guī)范性文件的體系化治理

隨著法治政府建設進程的日益加快，作為依法行政重要源頭的行政規(guī)范性文件的治理也越來越受到重視，各地也在不斷探索有效的治理方式。治理行政規(guī)范性文件的一些基礎性程序制度也有了明顯的進步并日趨完備。例如有的地方構(gòu)建了異議審查模式。有的地方建立起了包括公開聽取意見制度、專家咨詢論證制度、集體討論決定制度等在內(nèi)的前評估制度，還有的地方建立起了包括定期清理和動態(tài)清理制度在內(nèi)的后評估制度。如四川省還專門出臺了《四川省備案審查交叉審查辦法（試行）》。所謂交叉互審，是由市（州）司法局或者省級部門法制機構(gòu)的工作人員，對非本市（州）政府或者本部門的行政規(guī)范性文件進行合法性審查，提出書面初審建議的一種審查監(jiān)督模式。在審查過程中，嚴格落實回避制度，對行政規(guī)范性文件以制定主體、規(guī)范領域為分類依據(jù)，按照相同、相近、相似的方法整合后分別交給審查組審查，從而實現(xiàn)了備案審查監(jiān)督制度的創(chuàng)新和審查方式的創(chuàng)新。隨著這些基礎性程序制度的不斷完善，行政規(guī)范性文件的治理也取得了明顯的成效。但是，因為缺少對行政規(guī)范性文件的體系化治理機制，行政規(guī)范性文件固有的問題并沒有得到根本性的解決。四中全會《決定》指出，要深化行政執(zhí)法體制改革?！稕Q定》還明確提出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善多元的社會治理體系。對行政規(guī)范性文件的治理，應當置于四中全會所提要求的促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下，展開全方位的體系化治理。對行政規(guī)范性文件的體系化治理是一個龐大的理論與實踐課題。有學者從規(guī)范行政規(guī)范性文件的內(nèi)容到形式出發(fā)，認為應當以法治政府建設目標為取向，掌握好法治化的基本要求，打造行政規(guī)范性文件的標準化體系。這個標準體系包括：嚴控規(guī)范性文件的數(shù)量，從源頭確保制定的必要性；切實不觸碰法治紅線，適時對違法文件進行有效清理；不斷提高有效行政規(guī)范性文件的品質(zhì)。其中，嚴控數(shù)量是啟動行政規(guī)范性文件制定程序的前提條件。提升行政規(guī)范性文件的質(zhì)量主要包括兩方面的內(nèi)容。一方面，行政規(guī)范性文件應當契合經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律，切實反映民眾的各項訴求，大力化解社會發(fā)展過程中的棘手問題及背后的嚴峻沖突；另一方面，應推動行政規(guī)范性文件的規(guī)范化建設。從包含行政規(guī)范性文件的名稱一致化、篇章結(jié)構(gòu)的規(guī)范設計、語言文字的合理運用等規(guī)則入手，在文件內(nèi)容的實效性、針對性及可操作性方面下功夫。包括統(tǒng)一行政規(guī)范性的文件名稱、規(guī)范篇章結(jié)構(gòu)安排、文字表述和標點符號等使用規(guī)則，實現(xiàn)文件內(nèi)容在實效性、應對性和實操性等層面的優(yōu)勢?；谶@一思路，該學者進一步認為，可以充分考慮到行政規(guī)范性文件的特殊性，將上述法治政府目標轉(zhuǎn)化為若干明確、具體且可操作性強的標準，通過建立標準化體系，有針對性地解決行政規(guī)范性文件的合法性和規(guī)范性問題。其中，標準化體系不妨從解決越權(quán)發(fā)文、控制數(shù)量、嚴守法治底線、流程混亂等問題切入，相應建立責任清單制度、制定標準體系以及合法標準體系、規(guī)范化的流程機制等。［10］除了從前述的“生產(chǎn)機制”上管控行政規(guī)范性文件的質(zhì)量之外，還有必要運用外在的規(guī)則進行系統(tǒng)性的規(guī)范。本文建議適時啟動行政規(guī)范性文件立法程序，由國務院參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，適時起草一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件予以全面應對的、體系化的行政法規(guī)，其中可以包含行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵界定、制定主體、制定要件、制定流程以及監(jiān)督處理等方面的內(nèi)容。通過對行政規(guī)范性文件加以立法規(guī)范，是依法行政的內(nèi)在需求，能夠使行政規(guī)范性文件的質(zhì)量得到更好的保障，從而推動行政管理實踐的有序展開。目前在對行政規(guī)范性文件體系化治理機制尚未完全建立起來之前，先充分發(fā)揮人大、行政以及司法各自系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有的功能，在發(fā)揮各自功能的過程中發(fā)現(xiàn)問題，并進一步理順各種治理方式之間的關系。在人大備案審查中，除了依法對報送人大常委會的行政規(guī)范性文件作出主動審查外，更要建立并完善被動審查制度。所謂被動審查，即人大常委會根據(jù)公民、法人或者其他組織就某個行政規(guī)范性文件所提出的審查申請，對特定的文件內(nèi)容進行審查。對于公民、法人或者其他組織的審查申請，人大常委會要作出相應答復。對不屬于人大常委會受理范圍的，要書面告知其向有關機關提出；屬于受理范圍的，要認真審查，對發(fā)現(xiàn)的問題要按照規(guī)定處理。審查終止后要及時回復申請人。要建立起統(tǒng)一的報備格式和程序制度。要充分認識到行政規(guī)范性文件備案審查的專業(yè)性很強、工作量巨大等特征，有針對性地成立專門機構(gòu)并配備專職人員。同時由于行政規(guī)范性文件的備案審查涉及到眾多不同門類、不同行業(yè)，因此，需要在實踐中逐步建立并逐步完善聯(lián)系協(xié)調(diào)機制、聯(lián)合審查機制。要針對漏報、瞞報、逾期不報以及審查結(jié)果的不同情形作出不同的處理。當下對行政規(guī)范性文件的行政自我約束機制已經(jīng)有了雛形，只是呈現(xiàn)出過于分散的狀態(tài)。因此，可以將國務院2018年5月的《通知》、2018年12月的《意見》、2019年3月的《通知》中規(guī)定的各項制度，再加上2019年的《重大行政決策程序暫行條例》中規(guī)定的各項制度，整合成一個完整的制度鏈。行政規(guī)范性文件的自我審查機制應當特別注重遵循正當程序原則，確保不會出臺違反治理規(guī)律的措施。［11］同時，有必要引入立法后評估制度。所謂立法后評估制度，即對實施一定期限后或者雖然實施期限未滿，但具備法定情形的行政規(guī)范性文件進行后評估。著重對其合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、操作性以及績效性進行全方位評估，以決定行政規(guī)范性文件的存續(xù)、修改、廢止。當然如果在行政規(guī)范性文件出臺之前將現(xiàn)有有關程序制度進一步整合成前評估制度，則行政規(guī)范性文件的體系化治理制度則會更加完善。另外，處于當下的互聯(lián)網(wǎng)時代，行政的自我約束機制還可以借助信息化的發(fā)展成果，運用微信公眾號、官方微博、抖音視頻等互聯(lián)網(wǎng)渠道，充分聽取民眾對行政規(guī)范性文件治理的意見，從而在自我約束機制上嵌入科技性的民意因子，由此，促使此種治理效果得到更加顯著的釋放。不言而喻的是，將對行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)限授權(quán)給法院，是對此最有效的監(jiān)督方法。這也是很長一段時間內(nèi)，行政法學界倡導將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍的主要緣由。畢竟，行政規(guī)范性文件關乎行政審判中的法律適用問題，我們探究行政訴訟制度之完善很難繞開這一學術(shù)研究的聚焦點。因此，在建立和完善行政規(guī)范性文件體系化治理制度的進程中，尤其要充分發(fā)揮現(xiàn)有司法附帶審查制度的輻射功能。雖然，現(xiàn)行行政訴訟制度還不容許法院對違法的行政規(guī)范性文件直接作出否定性裁判，不過，即使法院無法否定相關法律條款的效力，但憑借說理論證、裁判文書公開等多重因素，依然能夠發(fā)揮外在的效果，施以“法律表達功能”等潛在的影響力，繼而進一步影響訴訟當事人以及其他潛在主體的法律認知。［12］從某種意義上來講，法院附帶審查具有最后一道防線的作用，最終的結(jié)果不僅會檢測行政自身對行政規(guī)范性文件的約束功效，甚至對人大的備案審查也起到倒逼作用。

總之，行政規(guī)范性文件的體系化治理亟待推進。在逐步厘清行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵、外延乃至名稱等形式問題的基礎上，規(guī)范三大系統(tǒng)各自的審查標準和審查程序，使得三大系統(tǒng)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督各有側(cè)重，分工協(xié)作。應當注意的是，人大、行政、法院三大系統(tǒng)因其各自性質(zhì)、職能以及“各自擁有的資源稟賦與‘機構(gòu)能力’完全不同”，因而在對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督標準上不應當過于追求雷同。相反，應當結(jié)合三大系統(tǒng)各自的特點，使其“在行政規(guī)范性文件控制體系中扮演不同角色?！保?2］最終通過多種途徑功能的交相輝映，促進以立法規(guī)范為引領、行政自我約束為基礎、人大備案審查為條件、司法審查為保障的行政規(guī)范性文件有序治理體系的最終建立。此外，行政規(guī)范性文件體系化治理方式的行使，也不能忽視行政機關工作人員的法治思維之培育，以及糾偏官僚主義作風等配套機制的完備，這些都有賴于理論與實踐的進一步探索。

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作者:黃學賢 單位:蘇州大學王健法學院