導(dǎo)語：外國(guó)人服務(wù)與管控機(jī)制初探一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、征信體系在公安機(jī)關(guān)外國(guó)人服務(wù)與管控工作中的作用

（一）征信體系的相關(guān)概念社會(huì)信用體系是指由一系列法律、規(guī)則、方法、機(jī)構(gòu)所組成的支持、輔助和保護(hù)信用交易得以順利完成的信用系統(tǒng)。征信是評(píng)價(jià)信用的工具，是指通過對(duì)法人、非法人等企事業(yè)單位或自然人的歷史信用記錄，以及構(gòu)成其資質(zhì)、品質(zhì)的各要素、狀態(tài)、行為等綜合信息進(jìn)行測(cè)算、分析、研究，借以判斷其當(dāng)前信用狀態(tài)，判斷其是否具有履行信用責(zé)任能力所進(jìn)行的評(píng)價(jià)估算活動(dòng)[1]。征信不僅是提供信用信息服務(wù)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)，還是建立有效社會(huì)信用體系的一個(gè)極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。衡量社會(huì)信用體系是否健全的重要標(biāo)準(zhǔn)就是是否建立健全失信懲戒機(jī)制，即指一個(gè)人失信之后會(huì)遭到什么樣的懲罰。失信懲戒機(jī)制可分為三類，分別為法律、道德和社會(huì)懲罰機(jī)制（如失信者辦證、求職、購(gòu)房、貸款等受限）（圖1）。失信懲戒機(jī)制要分三個(gè)步驟去完成，即采集—傳播—懲罰。第一步是采集信用信息，如消費(fèi)記錄、貸款償還、信用卡償還、水電煤氣電話費(fèi)繳納、合同執(zhí)行、違法亂紀(jì)、職業(yè)操守等；第二步是傳播，如公告、查詢、無犯罪記錄等；第三步是針對(duì)失信者進(jìn)行懲罰。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，在不遠(yuǎn)的將來，我國(guó)征信業(yè)將形成三大數(shù)據(jù)體系:金融征信體系、行政管理征信體系和商業(yè)征信體系（商業(yè)征信體系包含互聯(lián)網(wǎng)征信業(yè)）[2]。行政征信體系是指在相應(yīng)的法律法規(guī)框架下，以政府及其主要職能部門為主導(dǎo)進(jìn)行建設(shè)，以政府及其各職能部門為主要用戶，在相關(guān)牽頭部門的推動(dòng)和組織下，按照一定的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)信用主體的信用信息進(jìn)行采集、加工、核實(shí)和更新，以實(shí)現(xiàn)信用信息在政府及其各部門間互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的信用懲戒與預(yù)警監(jiān)管為主要目的的政府行政管理征信系統(tǒng)及運(yùn)行機(jī)制的總稱[3]。其實(shí)質(zhì)上屬于政府內(nèi)部信息實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的一個(gè)信息系統(tǒng)，主要由兩大部分組成，即征信評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和征信數(shù)據(jù)模型。（二）在利益平衡機(jī)制保障下打破外國(guó)人管理的“信息孤島”在征信體系的利益平衡機(jī)制保障下，需要打破對(duì)外國(guó)人管理的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人動(dòng)態(tài)信息互聯(lián)互通。2013年1月21日，國(guó)務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》成為我國(guó)征信業(yè)法制建設(shè)的基石。2015年6月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》；7月18日，國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行等十部門分別印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；8月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》。上述法規(guī)的頒布標(biāo)志著我國(guó)征信業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用與個(gè)人信息保護(hù)方面已初步建立了利益平衡機(jī)制。由于我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》及數(shù)據(jù)共享安全的立法存在一定的滯后性，缺乏外國(guó)人信用信息源頭活水成為制約“警務(wù)大數(shù)據(jù)”深度應(yīng)用的最大瓶頸。在行政征信體系框架下，公安機(jī)關(guān)只要能夠突破外國(guó)人管理信息互聯(lián)互通的法律瓶頸，即可實(shí)現(xiàn)對(duì)外國(guó)人“底數(shù)清、情況明、管得住、服務(wù)好”的工作目標(biāo)。（三）在公共利益平衡機(jī)制保障下實(shí)現(xiàn)全方位立體化信息采集在公共利益平衡機(jī)制保障下，公安機(jī)關(guān)與各類社會(huì)事業(yè)組織、企業(yè)、社區(qū)密切協(xié)作，通過信用信息、全方位立體化采集，利用信用信息數(shù)據(jù)的跨界融合，逐步建立立體化、信息化的社會(huì)治安防控信息支撐體系。我國(guó)征信業(yè)依法獲取個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)，不僅可以彌補(bǔ)社會(huì)治安防控體系的短板和漏洞，還可實(shí)現(xiàn)“來能預(yù)警、住知落點(diǎn)、行知軌跡”的工作目標(biāo)。公安機(jī)關(guān)在向征信行業(yè)協(xié)會(huì)提供外國(guó)人人證唯一性、一致性驗(yàn)證公共服務(wù)的同時(shí)，在利益平衡機(jī)制保障下實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)涉外人員信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享（圖2）。在社會(huì)信息化、貨幣數(shù)字化的大背景下，雖然當(dāng)前無現(xiàn)金支付活動(dòng)未有實(shí)質(zhì)改變，但通過動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)支付數(shù)據(jù)所能掌握客戶身份、交易、位置、時(shí)間等信息卻大大增加。數(shù)據(jù)價(jià)值不再局限于支付本身，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通使其基礎(chǔ)功能被日益放大。2015年，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)征信行業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用法律、方法層面獲得了重大突破，充分利用掃碼支付的全方位立體化優(yōu)勢(shì)，打破傳統(tǒng)依靠單一靜態(tài)數(shù)據(jù)的瓶頸，透過多維度動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)分析和不同行為數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，精準(zhǔn)勾勒出潛在客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)，使我國(guó)征信業(yè)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“換道超車”的跨越式發(fā)展。征信行業(yè)數(shù)據(jù)資源和管控技術(shù)不僅彌補(bǔ)了“以證管人、以房管人”的短板和漏洞，且通過建立“守信得利、失信受罰”的外國(guó)人服務(wù)管理信用積分激勵(lì)懲戒機(jī)制，逐漸形成指導(dǎo)外國(guó)人在華社會(huì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人們的衣食住行、社會(huì)交往與互聯(lián)網(wǎng)趨于緊密。目前，我國(guó)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》僅將“個(gè)人宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息”作為禁止征信機(jī)構(gòu)采集的內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)上產(chǎn)生、沉淀的大量與個(gè)人信用信息相關(guān)的數(shù)據(jù)，使征信業(yè)依法采集、記錄、儲(chǔ)存和分析數(shù)據(jù)變得更加容易。此外，以機(jī)器學(xué)習(xí)為代表的人工智能技術(shù)相繼被各行業(yè)采用，公安機(jī)關(guān)通過學(xué)習(xí)借鑒不僅可以分析、歸納和匯總各種渠道獲取的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，且通過開發(fā)多種預(yù)測(cè)模型，依靠量化數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)實(shí)有化人口管理及其他社會(huì)信用主體的動(dòng)態(tài)管控風(fēng)險(xiǎn)。（四）深化社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，發(fā)揮價(jià)值導(dǎo)向作用深化社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，逐步構(gòu)建“一處失信、處處受限”的社會(huì)信用體系懲戒機(jī)制，讓失信者寸步難行。征信文化作為我國(guó)社會(huì)征信體系的重要組成部分，在社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)下，不斷促進(jìn)征信體系社會(huì)效益最大化。征信文化體系建設(shè)具有三大特殊功能：一是記憶功能，能夠保存外國(guó)人的失信不良記錄；二是揭示功能，通過弘揚(yáng)正氣，懲惡揚(yáng)善，利用社會(huì)輿論環(huán)境層層傳導(dǎo)壓力，不斷提高中國(guó)征信文化的影響力；三是預(yù)警功能，傳遞提示信用主體風(fēng)險(xiǎn)，提前對(duì)失信行為進(jìn)行防范。

二、當(dāng)前外國(guó)人服務(wù)與管控工作面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

（一）“一帶一路”倡議對(duì)外國(guó)人服務(wù)與管控提出新要求當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府希望給來華經(jīng)商、就學(xué)、就業(yè)、旅游、探親的外國(guó)人提供更多的便利化服務(wù)，要求進(jìn)一步放寬出入境限制，最大限度保障正常人員合法的出入境權(quán)利。但我們也要認(rèn)識(shí)到反恐、防回流、防滲透工作需要加強(qiáng)出入境管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和阻止危害國(guó)家安全的人員入境，以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。在外國(guó)人來華日益增多的形勢(shì)下，當(dāng)前外國(guó)人服務(wù)與管控工作面臨“服務(wù)與管控并存”的新要求。此外，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門由于基礎(chǔ)條件的制約，在外國(guó)人服務(wù)與管控工作效率方面也有待進(jìn)一步提升，這也對(duì)當(dāng)前外國(guó)人管控工作的科技含量、外管民警素質(zhì)和能力等方面提出了新的要求。（二）公安出入境管理部門反恐、防回流工作責(zé)任重大當(dāng)前，境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力相互勾連，煽動(dòng)炒作熱點(diǎn)事件，鼓動(dòng)非法聚集，實(shí)施暴恐破壞活動(dòng)，成為我國(guó)反恐維穩(wěn)工作的重大隱患。值得注意的是，這些問題在形成或發(fā)生前必定會(huì)在網(wǎng)絡(luò)信息空間中留下某種“數(shù)據(jù)腳印”，因此，我們應(yīng)借助征信行業(yè)資源覆蓋和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮“警務(wù)大數(shù)據(jù)”的預(yù)測(cè)功能，科學(xué)預(yù)判維穩(wěn)態(tài)勢(shì)，精準(zhǔn)預(yù)警，精密布防，牢牢掌握維穩(wěn)的主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，在“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)過程中，企業(yè)和公民“走出去”面臨的非傳統(tǒng)安全因素和傳統(tǒng)安全因素相互交織，盡管境外風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)有所提高，但亟需通過“警務(wù)大數(shù)據(jù)”深入挖掘、分析，從而獲取預(yù)警性信息。（三）毗鄰國(guó)家滯留人員面臨社會(huì)融入困境引導(dǎo)和促進(jìn)境外人員社會(huì)融入，不僅能提高其在居住國(guó)的滿意度，同時(shí)也能促進(jìn)此類特殊人群納入實(shí)有人口管理工作的順利開展。當(dāng)前，毗鄰國(guó)家滯留人員社會(huì)融入度不高，主要原因有：第一，由于歷史原因長(zhǎng)期未取得合法身份證件，導(dǎo)致其無法獲得穩(wěn)定收入來源，加之其生活習(xí)俗、語言、文化價(jià)值觀等方面存在較大差異，難以融入我國(guó)社會(huì)，遇到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)上門面見核查等調(diào)查走訪工作有抵觸心理，不愿接待家訪。這些都給公安機(jī)關(guān)的摸底、排查、建檔和日常管理工作的開展增加了難度，基層派出所在工作中經(jīng)常遇到“叫門難、見人難、登記難”等“三難”現(xiàn)象。第二，邊境地區(qū)居民散居現(xiàn)象比較普遍，基層專職外管警力嚴(yán)重不足，邊境地區(qū)維穩(wěn)反恐壓力大，無法經(jīng)常性地開展入戶走訪工作，使得對(duì)毗鄰國(guó)家滯留人員納入實(shí)有人口管理工作收效甚微。

三、構(gòu)建多元主體合作的外國(guó)人服務(wù)與管控機(jī)制的建議

（一）“放”：建立證件風(fēng)險(xiǎn)管控與提高服務(wù)效率之間利益平衡機(jī)制充分利用公安機(jī)關(guān)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”出入境政務(wù)平臺(tái)建設(shè)這一契機(jī)，以建立后臺(tái)情報(bào)研判機(jī)制、智能交互問答機(jī)制為重點(diǎn)，力求從根本上解決從嚴(yán)審查簽發(fā)證件與提高服務(wù)效率質(zhì)量之間的矛盾。按照“服務(wù)優(yōu)先、防控優(yōu)先、效率優(yōu)先”的原則，將證件辦理的部分工作流程嵌入公安出入境政務(wù)平臺(tái)，讓服務(wù)對(duì)象“看得見、辦得了、拿得到”。重點(diǎn)做好四個(gè)環(huán)節(jié)工作：一是依托出入境互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)平臺(tái)提供交互問答、在線填寫、在線提交、在線查詢等服務(wù)功能。二是通過政務(wù)平臺(tái)將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控工作要求固化到“互聯(lián)網(wǎng)+”出入境政務(wù)平臺(tái)辦理流程。通過交互式問答、在線填表、提交附件等方式提前掌握入境信息，重點(diǎn)比對(duì)其信用卡使用記錄（如通過要求提交消費(fèi)對(duì)賬單或常住地水、電、氣、通訊消費(fèi)對(duì)賬單的方式全面了解入境外國(guó)人的個(gè)人信用狀況）等個(gè)人信息，設(shè)置智能化交互式問答系統(tǒng)自動(dòng)篩查相關(guān)信息。三是后臺(tái)依托公安部出入境大數(shù)據(jù)、云搜索、反恐等綜合信息平臺(tái)，堅(jiān)守簽證證件簽發(fā)的“三條底線”（證件甄別、人證比對(duì)、錄入核驗(yàn)），將原有簽證簽發(fā)由經(jīng)驗(yàn)決策升級(jí)為數(shù)據(jù)決策模式，核查結(jié)果在24小時(shí)內(nèi)自動(dòng)推送給申請(qǐng)人；四是做好現(xiàn)場(chǎng)人像信息采集和人證一致性比對(duì)工作，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)信息的自動(dòng)復(fù)用；若發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人提交虛假信息，則將其失信行為錄入個(gè)人誠(chéng)信檔案，并在一定時(shí)間內(nèi)拒絕其入境申請(qǐng)。（二）“管”：頂層設(shè)計(jì)建立信用積分累計(jì)、激勵(lì)、懲戒機(jī)制辯證地處理好“放”與“管”的關(guān)系，是做好境外人口服務(wù)管控工作的前提?！胺拧本褪峭瞥龆鄻踊⒈憷?wù)措施，提升來華外國(guó)人獲得感、認(rèn)同感；“管”就是要健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)測(cè)、防范、處置機(jī)制，守住不發(fā)生外國(guó)人漏管和失控風(fēng)險(xiǎn)的底線。公安出入境管理部門可借鑒國(guó)際社會(huì)信用體系的成功經(jīng)驗(yàn)，從四個(gè)方面做好頂層設(shè)計(jì)工作。一是把握全面構(gòu)建社會(huì)信用體系這一契機(jī)，盡早制定統(tǒng)一的外國(guó)人大數(shù)據(jù)征信信息標(biāo)準(zhǔn)，逐步構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)主體協(xié)同、公眾參與的多元主體合作的境外人口服務(wù)管控格局。二是把握我國(guó)邁入無現(xiàn)金時(shí)代這一機(jī)遇，逐步完善以“四個(gè)實(shí)有”基礎(chǔ)信息為支撐的外國(guó)人動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。三是盡早制定外國(guó)人大數(shù)據(jù)征信評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，率先確定經(jīng)濟(jì)融合、行為適應(yīng)、文化接納、身份認(rèn)同、意識(shí)形態(tài)等幾個(gè)方面的具體指標(biāo)。發(fā)揮征信體系的記憶、揭示、預(yù)警功能，營(yíng)造“守信得利、失信受罰”的外部環(huán)境，利用社會(huì)輿論環(huán)境傳導(dǎo)壓力懲惡揚(yáng)善，提高中國(guó)文化價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的影響力。四是率先在重點(diǎn)領(lǐng)域建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，引導(dǎo)外國(guó)人誠(chéng)實(shí)守信，遵紀(jì)守法，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管。建立在華外國(guó)人信用積分累計(jì)、激勵(lì)、懲戒機(jī)制，以社會(huì)數(shù)據(jù)量化分析主導(dǎo)審批決策，逐步完善以“四個(gè)實(shí)有”信息為支撐的外國(guó)人全程動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。鼓勵(lì)來華高端人才多做貢獻(xiàn)，以貢獻(xiàn)換取社會(huì)優(yōu)待；鼓勵(lì)臨時(shí)來華外國(guó)人遵紀(jì)守法，以守法換取出入境便利化。（三）“服”：服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，為深化改革與創(chuàng)新提供基礎(chǔ)支撐1.深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，維護(hù)國(guó)家、企業(yè)和公民的安全利益對(duì)任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家而言,誰擁有制信息權(quán),誰就獲得了信息資源相對(duì)更大的利益和相對(duì)安全的權(quán)利[4]。制信息權(quán)既改變了國(guó)際權(quán)利分配，也成為維護(hù)國(guó)家主權(quán)利益的先導(dǎo)因素[4]。對(duì)公安出入境部門而言，制信息權(quán)就是要統(tǒng)籌國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，牢牢把握我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)征信企業(yè)海外并購(gòu)、技術(shù)輸出及人民幣國(guó)際化這一歷史性機(jī)遇，海量采集、掌握出入境外國(guó)人及中國(guó)游客海外消費(fèi)等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，通過分析研判提高情報(bào)預(yù)警和網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢(shì)感知，從而掌握大數(shù)據(jù)時(shí)代信息主導(dǎo)權(quán)，并以此為支撐服務(wù)國(guó)家安全利益。近年來，我國(guó)公安機(jī)關(guān)在查辦妨害國(guó)邊境、偷越國(guó)邊境案件過程中發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)，即涉恐人員在內(nèi)外勾連過程中為逃避公安機(jī)關(guān)打擊總是攜帶大量現(xiàn)金?？梢姡灰莆樟伺c此相關(guān)的信息資源，就掌握了國(guó)際移民事務(wù)、公民海外領(lǐng)事保護(hù)、境外人口服務(wù)管控及跨境反恐、反偷渡、反毒等國(guó)際執(zhí)法合作的主導(dǎo)權(quán)。在總體國(guó)家安全觀思想指導(dǎo)下，公安出入境部門應(yīng)把握我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)際合作新形勢(shì)，通過執(zhí)法合作強(qiáng)化“共商、共建、共享”發(fā)展理念，增強(qiáng)與世界各國(guó)的政治互信；以構(gòu)建外國(guó)人大數(shù)據(jù)征信體系為抓手，共同應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅；進(jìn)一步強(qiáng)化雙贏、多贏、共贏的發(fā)展理念，加強(qiáng)跨境執(zhí)法合作，依法維護(hù)國(guó)家、企業(yè)和公民的海外合法權(quán)益。2.融入引智戰(zhàn)略，讓數(shù)據(jù)為深化改革創(chuàng)新提供支撐行政征信體系建成之后，公安出入境部門不僅能打通在華外國(guó)人停留各環(huán)節(jié)的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)各職能部門信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享，同時(shí)也破解了基層外管力量不均衡、跨部門協(xié)作不完善、動(dòng)態(tài)信息無法掌握等難題。通過數(shù)據(jù)挖掘、分析，不僅可以掌握在華外國(guó)人口實(shí)有化管理的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，而且可為出入境證件簽發(fā)、管理、決策提供更精準(zhǔn)的決策依據(jù)。個(gè)人信用檔案可以作為證件簽發(fā)工作的規(guī)范化、精準(zhǔn)化參考決策依據(jù)。公安出入境部門對(duì)海量數(shù)據(jù)信息的收集、整理、分析，不僅可以全面了解和掌握來華外國(guó)人的個(gè)人信用、經(jīng)濟(jì)、社交、愛好、意圖、軌跡等信息，而且還可為國(guó)家政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治安、外國(guó)人社會(huì)融入治理決策等各方面提供必要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

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作者:梁 憲 梁紅宇 單位:1.廣西壯族自治區(qū)公安廳南寧機(jī)場(chǎng)口岸簽證處 2.廣西警察學(xué)院