導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革之基石：找準政府職能定位和認清現(xiàn)況

（一）“新生代農(nóng)民工”的特點

“政府增加或減少任務(wù)，這種事變的發(fā)生與政府抱有的特定哲學(xué)無關(guān)，從長遠來看，政府承擔(dān)的職責(zé)是由變化的環(huán)境來支配的”。的確，正如里格斯所說的：政府的角色和行為方式是不能脫離本國的國情來確定的，即取決于一定的社會與經(jīng)濟文化發(fā)展?fàn)顩r。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位也應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的新變化來轉(zhuǎn)型。由于，城鄉(xiāng)二元化模式差距趨微，農(nóng)村教育水平的提高，以及受到第一代農(nóng)民工的影響，新生代的農(nóng)民工有著與傳統(tǒng)農(nóng)民工顯而易見的區(qū)別。首先，新生代農(nóng)民工在思想意識方面存在著顯著的特點，有學(xué)者認為：新生代農(nóng)民工求職期望值較高，在工作中有較強的主體意識和進取精神。其次，在維權(quán)意識方面，從被動接受向追求權(quán)利平等轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工，大多受過初、高中教育，對農(nóng)村的辛苦勞作并沒有太多的切身體會，他們的參照系多是城市的同齡人，權(quán)利意識明顯增強，因此他們敢于主動追求勞動平等、收入平等、生存平等的權(quán)利。此外在發(fā)展取向上，從關(guān)注工資待遇向更多關(guān)注自身發(fā)展和前途轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工有著更強烈的自我發(fā)展的愿望，不僅僅只是從事父輩的農(nóng)業(yè)勞作生產(chǎn)，更分化出了多種勞動角色。如：個體經(jīng)營戶、集體企業(yè)管理者、農(nóng)村公共事務(wù)管理者等等。新生代農(nóng)民工有著較為進步的科學(xué)文化知識和道德水平逐步提高的趨勢。民主、法治、公平、競爭、權(quán)利的觀念正日趨在他們心中生根發(fā)芽。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的過程中，如何積極回應(yīng)新情況、新變化，有效應(yīng)對新生代農(nóng)民工出現(xiàn)的典型特點，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的導(dǎo)向。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“：統(tǒng)治、管理”抑或“服務(wù)”

我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期?，F(xiàn)階段，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的矛盾如：自然災(zāi)害、傳染病等依然對人民生活和社會安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅。然而在工業(yè)社會和信息化時代的今天，還不斷涌現(xiàn)出和加劇了一些需要面對的失業(yè)、貧富分化、生產(chǎn)事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會問題。這些社會問題和矛盾使得政府社會管理的矛盾加大。面對這些新問題新挑戰(zhàn)，政府開始重視社會管理方面的改革。黨的十六屆三中全會把政府職能定位為“社會管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)”。從中可以看出，防范和治理社會問題已經(jīng)上升為具有重要意義的戰(zhàn)略選擇。這要求我們的政府職能從原來的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼?。隨著新公共管理運動的興起和我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，政府的作用將更多的地是“掌舵而非劃槳”，即政府應(yīng)對提供公共服務(wù)進行控制，但不是常規(guī)性地通過官僚手段提供服務(wù)。”未來的“公共服務(wù)建立在公民對話和公共利益的基礎(chǔ)上，并且可以將其與公民對話和公共利益充分結(jié)合在一起”，這無疑對處于雙轉(zhuǎn)型時期的中國具有深遠的借鑒意義。作為中央、省、市、縣政府與基層群眾溝通橋梁的鄉(xiāng)一級政府必須順應(yīng)社會改革的潮流，及時改變陳舊觀念，著眼于建立一個“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型”新政府。要摒棄改革開放以前，“全能”政府模式，政府無所不能、無所不會、無所不用。因為這會導(dǎo)致政府職能的缺位、錯位和失位。因此鄉(xiāng)一級政府要實現(xiàn)從行政全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，由人治專斷向民主法治的轉(zhuǎn)軌，由統(tǒng)治集權(quán)向服務(wù)分權(quán)的轉(zhuǎn)軌，由僵化呆滯向迅捷回應(yīng)的轉(zhuǎn)軌，由效能低下向廉潔高效的轉(zhuǎn)軌，克服“政府失靈”，達到國家與公民社會的最佳狀態(tài)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政情況的現(xiàn)實困境

從2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。這意味著，在我國沿襲兩千年之久的農(nóng)業(yè)稅的終結(jié)，意味著“以農(nóng)哺工”、“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的結(jié)束。這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說喜憂參半。一方面，取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)民帶來了實惠，可以進一步降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，促進建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，可以推動農(nóng)民生活質(zhì)量的提高和農(nóng)村社會的全面進步，激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和主動性，促進農(nóng)村沿著生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主的軌道發(fā)展，保證社會主義新農(nóng)村建設(shè)有力有序有效地推進。農(nóng)業(yè)稅取消后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著一場綜合體制的改革。而鄉(xiāng)政府綜合體制改革的起點就是適時地進行政府行政體制改革。另一方面，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況出現(xiàn)了嚴重的問題。本來就在負債運行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于少了稅收這塊大餅，問題全部暴露了出來。鄉(xiāng)政府財力明顯收縮，自我保障能力進一步衰退。后農(nóng)業(yè)稅時代，中央給基層的定位是建立一個服務(wù)型政府。然而，沒有了財政保障，鄉(xiāng)政府如何提供公共服務(wù)呢？因而有些政府為了維持開支，就利用自身的權(quán)利進行尋租或繼續(xù)以其他名義收費。這對社會造成了極其惡劣的影響，鄉(xiāng)政府的角色沒有轉(zhuǎn)換成功，依然是一個“控制型”政府。鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和定位是我們必須著力解決的問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革面臨的障礙

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人員編制、機構(gòu)設(shè)置、職能定位、財政收支、社會治理等方面都與我國目前農(nóng)村發(fā)展的需要存在距離。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員科學(xué)管理意識淡薄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政審批制度落后、現(xiàn)行行政體制固化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍存在許多問題等。這些問題阻礙著當(dāng)前全面深化行政體制改革任務(wù)的前行。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員科學(xué)管理意識淡薄

一方面，在我國的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域有嚴格的劃分和局限，因此某些鄉(xiāng)政府在行政過程中，大搞面子工程、形象工程。不依據(jù)實際情況、做實地調(diào)研，單方面追求政績。沒有把為人民服務(wù)的觀念放在首位，漠視其管轄區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)。例如在福建省某縣，鄉(xiāng)政府為體現(xiàn)自身財力雄厚。在沒有征求群眾意見、不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況之下，修建豪華鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓。這違背了科學(xué)發(fā)展中以人為本的執(zhí)政理念。另一方面，雖然隨著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)民增強了民主法治觀念，獲得了較大的自主性和獨立性，主人翁意識不斷加強。但與此同時，村干部卻適應(yīng)不了這種轉(zhuǎn)變，他們不習(xí)慣由領(lǐng)導(dǎo)組織者的角色一下子轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。這就是傳統(tǒng)的封建官僚專制制度所留下的“毒瘤”——“官本位”思想。這種思想指引下的官員擁有很多不受限制的特權(quán)，由官員自身按照自己或利益相關(guān)人的意愿來處理問題的一種模式。這不僅是鄉(xiāng)政府民主化進程中的障礙，也與當(dāng)今世界潮流的民主政治相背離。當(dāng)前，一個不可否認的事實是：在干群關(guān)系中，“君尊臣卑”的封建等級思想在鄉(xiāng)一級政府中仍然沒有徹底的抹去。民眾一味地聽取上級組織的安排，服從組織，把這個當(dāng)成了自己的義務(wù)。這使得農(nóng)民對政治參與沒有興趣，不關(guān)心國家大事。進而阻礙了政治民主化進程在基層的開展，也不利于鄉(xiāng)一級政府構(gòu)建服務(wù)型政府。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政審批制度落后

在鄉(xiāng)政府行政過程中，存在著這樣的情況：鄉(xiāng)政府難以從繁瑣的行政審批事項中解脫出來。就會造成政府局限于微觀小事，無力著眼于宏觀，將精力投放在社會管理和提供公共服務(wù)上。無法擺脫“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，從而降低了政府的行政效率。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行行政審批時沒有固定的規(guī)章制度及審核條件，缺乏一套統(tǒng)一的標(biāo)準和內(nèi)容。對某一事項的審批又存在著重復(fù)審批的情況。行政人員僅為追求審批手續(xù)費等利益，不考慮實際情況，隨意審批。造成了對市場的過多干預(yù)，嚴重阻礙了市場經(jīng)濟在我國的自由發(fā)展。鄉(xiāng)政府行政審批事項繁雜、流程較為復(fù)雜、回應(yīng)時間長。不論是企業(yè)還是個人，大事小事，均要向三級政府報告。這不但阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的自由快速發(fā)展，也使得政府行政人員局限于條框式的模型下，嚴重阻礙了其工作創(chuàng)新的積極性。

（三）現(xiàn)行行政體制固化

在民間有這樣一種說法，縣一級政府和鄉(xiāng)一級政府存在著“條塊分割”問題。即縣政府和鄉(xiāng)政府在縣級政府設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的行政管理權(quán)限分割問題。不同時期，縣一級政府都會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種行政管理機構(gòu)，雖然各時期管理機構(gòu)的名稱各異，但是縣一級政府總會將有利可圖的財政、稅收等牢牢控制在自己的手中，如：電信、交通、水利等行業(yè)的管轄權(quán)。而鄉(xiāng)一級政府一方面要完成縣級政府交代的所有行政機構(gòu)的管治；另一方面又沒有財政收入支持管治所需要的成本。這一矛盾就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被架空，無法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾提供良好優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也無力轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍存在許多問題

一是“人情行政”和“后臺操作”問題突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的領(lǐng)導(dǎo)干部多是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔，有時候選人與選民的關(guān)系為農(nóng)村村民，更有甚者為親戚關(guān)系。再加上中國自古以來屬于人情社會，因而在選舉中就會出現(xiàn)靠人情拉票、賄選等情況。一些行政人員在為民辦事時，由于天生的鄉(xiāng)里情節(jié)及故鄉(xiāng)親情，他們的“為人民服務(wù)”的觀念也就更多的偏向了當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)民，這對于外來辦事人員極為不公平，也嚴重影響了公共政策的公正性。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員情況復(fù)雜。趙樹凱在對20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的調(diào)查研究中講到：除在崗在編的正式人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至少存在超編、在崗不在編、在編不在崗及不在編也不在崗但是在冊等四種以不正常方式存在的人員。這種復(fù)雜的情況給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一管理帶來了極大的麻煩，所以隨后就導(dǎo)致了人員混編等情況的出現(xiàn)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后人員分流困難。一方面在政府工作，旱澇保收，是一份“鐵飯碗”，干部不愿意離開政府部門。另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層存在這樣一種情況，干部多于普通科員。也就是說政府改革要在這些干部身上動刀子，而這恰恰是中國行政體制改革進程中最難做到的。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部普遍存在年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化程度不高的問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件比較艱苦，縣以上干部很少愿意來鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)或者來了以后兩三年內(nèi)也要求調(diào)走。這就使得在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的政府人員仍然是那些年齡大、文化程度低的“老人”。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的戰(zhàn)略選擇和改革路徑

在新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須適應(yīng)新環(huán)境、新變化，拿出壯士斷腕的勇氣對自身進行改革，以便更好的適應(yīng)社會發(fā)展的需要。具體來說有以下三點：

（一）強化社會管理，建立有限政府

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能首先必須明確要以改進管理方式為核心，并采取以引入市場化工具和工商管理技術(shù)為特征的“管理主義”或“新公共管理”措施，追求提高行政效率，改善管理績效，加強責(zé)任制，放松管制，增加靈活性和回應(yīng)性等目標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村社會矛盾凸顯，政府的職能應(yīng)更多的從微觀事務(wù)上抽離轉(zhuǎn)而關(guān)注宏觀事務(wù)。一些本不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的社會職能和經(jīng)濟職能，應(yīng)從政府職能中剝離。使得政府的精力都放在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù)上，建議一個有限政府。而解決社會問題，做好社會管理，最根本的的就是要解決人民群眾的困難，并維護好人民群眾的切身利益。要切實貫徹黨的群眾路線，進一步拓寬與群眾聯(lián)系的渠道，要時刻傾聽群眾的呼聲，要真正做到全心全意為人民服務(wù)，堅持群眾路線，保持魚水般的黨群、干群關(guān)系，人民群眾的利益才能夠真正得到體現(xiàn)和維護。此外，在政府內(nèi)部，要徹底根除領(lǐng)導(dǎo)干部陳舊的思想觀念，剔除“官本位”的腐朽思想。順應(yīng)時代的潮流，符合當(dāng)今中國行政體制改革的總體部署要求，樹立新的為人民服務(wù)的思想理念。

（二）堅持依法審批，推進行政審批改革

在剛剛召開的全國兩會上，總理做的政府工作報告中這樣說到：深入推進行政體制改革。進一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。根據(jù)兩會精神，我們應(yīng)積極主動完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政審批事項，使它符合我國行政體制改革的具體要求，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，確保隨著行政體制改革的進一步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制改革更加完善、合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從以下幾個方面開展工作：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政審批制度化建設(shè)。長久以來，行政審批制度改革過程中，存在著“家底不清”的問題。簡政放權(quán)常常是這邊減、那邊增，取消和下放行政審批事項甚至變成“數(shù)字游戲”。因此，在深改的過程中，需要更加完善的制度建設(shè)來保障。鄉(xiāng)政府應(yīng)建立起權(quán)力清單，清單以外的事項，一律不得審批。要加強事中和事后審批，加強監(jiān)督管理，實現(xiàn)權(quán)力的真正下放。其二，市場機制調(diào)節(jié)盡可能代替政府管理。凡是能用市場、企業(yè)解決的社會事情，政府應(yīng)該徹底的放手，如有關(guān)營利性的房屋買賣拆遷、土地經(jīng)營使用權(quán)、招投標(biāo)等都應(yīng)根據(jù)市場機制來調(diào)控。要做到“看得見的手”與“看不見的手”雙重配合。其三，鄉(xiāng)政府行政審批法制化建設(shè)。社會主義法制理念的核心依法治國要求我們依法行政。做到凡是有法可依，有法必依。因此不論是原有的行政審批秩序，還是現(xiàn)行的行政審批項目都應(yīng)該做到有相對應(yīng)的法律支持。在行政過程中，要嚴格按照法律的要求，不得隨意更改或變更行政審批事項。

（三）健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)權(quán)力運行監(jiān)督

要建設(shè)服務(wù)型政府，不僅需要政府自身抽絲剝繭式的改革，還需要完善現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督體制，使之強大有效。一方面，要探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利機構(gòu)的問責(zé)機制。有效的問責(zé)機制是“有限政府”、“服務(wù)型政府”，廉潔高效的“責(zé)任政府”的制度保障。要建立制度化、程序化、合理化的問責(zé)機制。首先，要將問責(zé)制定性定量。將問責(zé)制與監(jiān)督考核的結(jié)果相結(jié)合。合理的評價政府官員的工作績效，對于工作認真負責(zé)、業(yè)務(wù)水平高的同志在精神及物質(zhì)方面給予雙肯定。同時也要將這一系列評判表彰標(biāo)準予以公布，做到公正透明。另外，加強對機構(gòu)設(shè)置情況的監(jiān)督檢查。避免占編占崗、虛設(shè)職位、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)象發(fā)生。依法查處越權(quán)審批、審批權(quán)力清單意外事項的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，充分利用和發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)電子信息技術(shù)。大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督。在互聯(lián)網(wǎng)中，公民不僅僅是信息的接受者，同時也是信息的者，成為媒體的一部分。人民群眾應(yīng)發(fā)揮主人翁意識，充分運用自身的公民權(quán)利對政府工作進行監(jiān)督把關(guān)。

作者：李欣欣林修果單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院