導(dǎo)語(yǔ)：公共管理面臨挑戰(zhàn)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要新公共管理(newpublicmanagement)是70年代以來(lái)的“行政改革”浪潮中的重要實(shí)踐和理論。由理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次構(gòu)成，學(xué)者們圍繞這三個(gè)層次對(duì)其進(jìn)行了廣泛的批評(píng)，90年代以來(lái)的治理（governance）對(duì)新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次進(jìn)行了超越與替代。

關(guān)鍵詞新公共管理理論基礎(chǔ)核心價(jià)值操作規(guī)則治理

一、新公共管理的基本含義

開(kāi)始于30年代的政府經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的擴(kuò)張，長(zhǎng)期奉行凱恩斯的國(guó)家干預(yù)政策，加上石油危機(jī)的影響，進(jìn)入70年代，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了空前的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。[1](p46)

為此，西方國(guó)家在實(shí)踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并很快擴(kuò)展到其他西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。[2]（序p4）

“新公共管理”作為一種實(shí)踐和理論，從實(shí)踐上講，他是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，他是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考量，對(duì)行政（administration）與管理(management)概念的再認(rèn)識(shí)，對(duì)公共部門(mén)的抨擊的回應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門(mén)變革和技術(shù)變革的再審視，[3]（pp1-23）以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過(guò)程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

對(duì)于“新公共管理”的內(nèi)涵，政治實(shí)踐者和理論工作者有不同的論述。有代表性的觀點(diǎn)有三種。一種是OECD組織的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為新公共管理就是增強(qiáng)和提高公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的兩個(gè)途徑：一是“提高公共組織的生產(chǎn)績(jī)效，目的是提高人員、發(fā)展、合格人才的招聘以及績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等方面的人力資源管理水平?！倍牵骸俺浞掷盟綘I(yíng)部門(mén)”。[4]（p11）胡德(Hood)則從管理過(guò)程的角度看待“新公共管理”，包括七個(gè)方面：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理，績(jī)效的明確的標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；格外重視產(chǎn)出和控制；公共部門(mén)內(nèi)由聚合趨向分化。公共部門(mén)向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；對(duì)私營(yíng)部門(mén)管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用更具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。[5](pp4-5)歐文.休斯(Owen.E.Hughes)從一般管理的框架入手得出了新公共管理的綜合性的框架。認(rèn)為“新公共管理”的內(nèi)容包括戰(zhàn)略、管理的內(nèi)部要素、管理的外部構(gòu)成要素三個(gè)部分。[3](pp64-66)

對(duì)于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本的分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫(kù)恩（ThomasKuhn）在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。[6]（pp73-82）；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是一種“尋求政府良好治理的一種努力”[7](pp15-21)，是多種管理的工具和方法的“交響樂(lè)”[8]

鑒于行政管理學(xué)的研究具有交叉性和綜合性的特點(diǎn)，公共行政管理被譽(yù)為“借用來(lái)的學(xué)科”，[9]（p3）而“典范”這一概念作為科學(xué)哲學(xué)歷史學(xué)派的核心概念，是相對(duì)于邏輯學(xué)派解釋科學(xué)結(jié)構(gòu)和科學(xué)發(fā)展問(wèn)題的時(shí)候提出的，“典范”是一個(gè)含義非常豐富不確定的概念，庫(kù)恩本人也在不同的時(shí)期、不同的意義上使用“典范”這一詞語(yǔ)。為避免“典范”在科學(xué)哲學(xué)層面的爭(zhēng)論。我們打算從“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次概括新公共管理的基本特征。同時(shí)新公共管理的批評(píng)和新公共管理替代模式的提出也是圍繞這三個(gè)層次進(jìn)行的。

1、“新公共管理”的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于與傳統(tǒng)公共行政（publicadministration），傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織(Bureaucracy)理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指50-60年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費(fèi)用理論、委托理論等）。

首先，公共選擇理論作為經(jīng)濟(jì)學(xué)方法在政治學(xué)中的運(yùn)用，用方法論上的個(gè)人主義，采用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)解釋整個(gè)傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政學(xué)研究范疇的問(wèn)題，其推論的結(jié)果是市場(chǎng)力量應(yīng)該最大化，政府的作用應(yīng)該相應(yīng)的減少，建議采用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)公共選擇理論認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制組織模式不具有更好的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和靈活性，需要向靈活的、負(fù)責(zé)的、成本——收益對(duì)稱的市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念對(duì)企業(yè)組織和市場(chǎng)邊界的研究，后來(lái)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在深度和廣度上得到了擴(kuò)展，交易成本泛指“經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行成本”。[10]（p8）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從制度成本比較的角度研究制度的選擇和設(shè)計(jì)，認(rèn)為“在公共部門(mén)，如果采用簽約的形式來(lái)降低行政經(jīng)費(fèi)并且造成某種競(jìng)爭(zhēng)，將有可能使某些交易付出較低的成本?！盵3]（p16）

委托理論旨在探討人和委托人之間由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的激勵(lì)和監(jiān)督問(wèn)題，為了減少公共部門(mén)的問(wèn)題，新公共管理強(qiáng)調(diào)諸如合同等市場(chǎng)化方案的運(yùn)用。

最后，私營(yíng)部門(mén)的管理也是“新公共管理”的理論基礎(chǔ)，20世紀(jì)末，人類在科學(xué)技術(shù)革命的帶動(dòng)下從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，信息化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、全球化的進(jìn)程改變了人類的生存環(huán)境，同時(shí)也改變了私營(yíng)部門(mén)的組織管理模式。私營(yíng)部門(mén)為了適應(yīng)環(huán)境，很快進(jìn)行了管理變革，新的管理理論、技術(shù)和模式層出不窮，公共部門(mén)在私營(yíng)部門(mén)獲得成功的巨大影響下，開(kāi)始引進(jìn)在私營(yíng)部門(mén)中卓有成效的管理方式。諸如績(jī)效評(píng)估，目標(biāo)管理，靈活化的組織、彈性的組織模式、人力資源開(kāi)發(fā)等，形成了重視結(jié)果，以顧客為導(dǎo)向的管理理念。

2、新公共管理的核心價(jià)值與思想。

以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的新公共管理理論具有如下的核心價(jià)值與思想。

首先，人性假設(shè)是組織分析和行為分析的起點(diǎn)，新公共管理采用經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，導(dǎo)致對(duì)傳統(tǒng)約束規(guī)則、激勵(lì)規(guī)則的再思考和再評(píng)價(jià)。使得傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則轉(zhuǎn)向重視個(gè)體理性的市場(chǎng)規(guī)則。通過(guò)市場(chǎng)這種成本——收益對(duì)稱的約束和激勵(lì)機(jī)制，使行政（administration）人員轉(zhuǎn)化為管理(management)人員，使管理人員對(duì)自己的結(jié)果負(fù)責(zé)。

其次，調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的界限和關(guān)系模式。改變福利國(guó)家的過(guò)渡干預(yù)，還權(quán)于社會(huì)，嚴(yán)格限制政府的界限和規(guī)模，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。民營(yíng)化是其主導(dǎo)方案，就是將公共服務(wù)的提供通過(guò)市場(chǎng)的方式進(jìn)行，改變傳統(tǒng)上所有的公共產(chǎn)品都由政府直接提供的模式。

再次，與調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用，限制政府的邊界和規(guī)模這一邏輯一致。新公共管理更加重視戰(zhàn)略管理，確定組織的目標(biāo)和重點(diǎn)，制定政策成為政府的主要任務(wù)。將政策制定和政策執(zhí)行分開(kāi)，政府主要從政策和戰(zhàn)略層次上進(jìn)行管理。而讓具體的執(zhí)行事務(wù)交給市場(chǎng)解決。于是政府通過(guò)公共關(guān)系，與外界組織建立良好的伙伴關(guān)系，與非政府部門(mén)積極協(xié)調(diào)，與公眾和新聞媒體良性互動(dòng)成為新公共管理的題中之意。

最后，政府內(nèi)部的管理價(jià)值、原則、機(jī)制的重新審視，進(jìn)行“重塑政府”。在政府的管理當(dāng)中引入私人管理模式。一是“重理”觀念的引入，“重理”即“為了顯著改善嚴(yán)格當(dāng)代意義上的業(yè)績(jī)指標(biāo)，如成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等而在根本上重新思考、徹底重新設(shè)計(jì)管理程序”[11](p32)。二是，人力資源的開(kāi)發(fā)和利用，對(duì)公務(wù)員中立的原則提出挑戰(zhàn)。三是政治與行政關(guān)系的調(diào)整，政治對(duì)行政官員具有很大的決定力量和影響力，公務(wù)員不再是傳統(tǒng)上的政策的執(zhí)行者，公務(wù)員需要有較強(qiáng)的政治敏感性，公務(wù)員直接和公眾接觸，對(duì)自己的管理責(zé)任負(fù)責(zé)，公務(wù)員與政治家之間通過(guò)合同進(jìn)行管理。

3、新公共管理的操作規(guī)則與手段。新公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的。首先是市場(chǎng)化的操作手段，一個(gè)方面是將國(guó)有企業(yè)出售給私營(yíng)部門(mén)，諸如規(guī)范政府產(chǎn)權(quán)；放松管制：出售國(guó)有單個(gè)企業(yè)或資產(chǎn)。另一方面是將公共活動(dòng)以簽訂合同的方式轉(zhuǎn)包出去。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的提供中去，以私人與私人的競(jìng)爭(zhēng)、公共部門(mén)與私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)、公共部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)。[12]（p63-68）打破政府的壟斷地位，提高公共服務(wù)的績(jī)效。

與市場(chǎng)化的邏輯要求相一致，政府對(duì)于自身的管理和對(duì)市場(chǎng)和非政府組織的管理也發(fā)生了眾多的變革。在自身管理方面：政府調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)向扁平化、平面化的趨勢(shì)發(fā)展.比如英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”（TheNextSteps）和新西蘭的公司化改革等。政府進(jìn)行管理流程的再造，核心在于以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向，諸如采用目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)、成本核算、財(cái)務(wù)控制、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效工資等，英國(guó)的雷納評(píng)審（RaynerScrutinyProgramme）和財(cái)務(wù)管理新方案(FMI)，澳大利亞的高級(jí)文官績(jī)效評(píng)估等等都是一些具體的管理方法。政府對(duì)非政府組織的管理也有許多具體的操作辦法，諸如，建立良好的公私伙伴關(guān)系，制定政策標(biāo)準(zhǔn)，保障市場(chǎng)秩序，放松管制等。

公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的，從西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐中可以列舉出許多。這些操作規(guī)則以市場(chǎng)價(jià)值、私營(yíng)企業(yè)管理價(jià)值作為核心。

二、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理從提出到實(shí)踐一直面臨著眾多的批評(píng)，這些批評(píng)總體上由理論上的批評(píng)和實(shí)踐上的批評(píng)構(gòu)成。理論上主要針對(duì)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值提出批判性的分析和見(jiàn)解。實(shí)踐上主要針對(duì)“新公共管理”的實(shí)踐承諾與具體操作規(guī)則的真實(shí)效果之間的反差和距離而提出。

（一）對(duì)新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想和價(jià)值的批判。前面已經(jīng)論述了新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值。對(duì)此的批判主要由三部分組成：一是對(duì)新公共管理的人性假設(shè)的批判，二是對(duì)新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)價(jià)值的批判，三是對(duì)新公共管理主張私營(yíng)企業(yè)管理理論適用性的批判。

1、對(duì)新公共管理的人性假設(shè)的批判。新公共管理借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法分析公共組織，分析的起點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，學(xué)者的批判主要集中在兩個(gè)方面，首先，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的真實(shí)性問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)人的動(dòng)機(jī)并不代表政府組織中政治官員和官僚的真實(shí)動(dòng)機(jī)，人會(huì)在群體中受到組織文化的影響和人際關(guān)系的影響，組織實(shí)質(zhì)上是一個(gè)相互影響的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)。[13]（p321）人性是復(fù)雜的，人的理性也是有限的。其次，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)所造成的組織管理的約束和激勵(lì)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)要求按照“胡蘿卜加大棒的約束激勵(lì)機(jī)制”。這忽略了官員的倫理和自律在約束官員行為方面的重要性,“欺詐、腐敗、內(nèi)線交易等似乎已成為地方性的流行病?！盵3]（p296）同時(shí)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)使政治家和官僚在公眾面前變成了不受尊重的人，官員的士氣受到影響，“士氣不振的工作者顯而易見(jiàn)不能有成效的工作?！盵3]（p297）

2、對(duì)新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)價(jià)值的批判。對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用是公共選擇的核心。但對(duì)市場(chǎng)的推崇和過(guò)渡的宣揚(yáng)，使得新公共管理的陷入了一條腿走路的誤區(qū)。波利特（Politt.Christopher）據(jù)此認(rèn)為新公共管理是新右派考慮國(guó)家問(wèn)題的“令人歡迎的面孔”[14]（p.vi）

學(xué)者們對(duì)新公共管理除了指責(zé)其意識(shí)形態(tài)的傾向外。還從理論上分析了市場(chǎng)崇拜的弊端。

首先，市場(chǎng)本身是不完善的，新公共管理從市場(chǎng)出發(fā)指出了政府的缺陷，但是，市場(chǎng)發(fā)揮作用需要一系列的假設(shè)條件和政治環(huán)境、法律環(huán)境以及文化環(huán)境，假設(shè)條件的缺失直接造成了“市場(chǎng)失靈”。同時(shí)如果市場(chǎng)發(fā)揮作用的環(huán)境不健全的話市場(chǎng)就很難發(fā)揮作用，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)非洲的援助，強(qiáng)調(diào)良好的治理和“善治”，發(fā)展中國(guó)家在運(yùn)用新公共管理的時(shí)候出現(xiàn)的諸如腐敗、政治化、合同實(shí)際上難以執(zhí)行等一系列問(wèn)題就與新公共管理的適用環(huán)境相關(guān)。片面的市場(chǎng)崇拜是新公共管理的難以應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)和批評(píng)。

其次，市場(chǎng)的基本價(jià)值是效率，但是效率并不是公共部門(mén)和社會(huì)的唯一的價(jià)值追求，用單純的效率價(jià)值忽略甚至替代其他的價(jià)值（諸如作為公平的正義、民主、公民權(quán)利、公眾參與等），有悖于公民對(duì)政府的要求的。以至于有學(xué)者認(rèn)為新公共管理把英國(guó)拖入了“相互傾軋的50年代”[15]（p100）

復(fù)次，市場(chǎng)的適用性問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制是以平面化的方式組織私營(yíng)企業(yè)，并且需要政府的政策提供市場(chǎng)的游戲規(guī)則，“將市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用到行政組織和管理當(dāng)中不能不顧及公共部門(mén)提供公共產(chǎn)品的性質(zhì)和機(jī)制?！盵7]（pp15-21）否則很容易造成失敗。

最后，市場(chǎng)崇拜忽視了政府、社團(tuán)、第三部門(mén)等其他社會(huì)組織在公共服務(wù)上的特殊作用。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表威廉姆森（Williamson.O）認(rèn)為，哪怕是最簡(jiǎn)單的交易活動(dòng)都少不了被稱作“治理結(jié)構(gòu)”（GovernanceStructure），可以通過(guò)比較合約分析方法考察不同的治理機(jī)制之間的替代關(guān)系。90年興起的治理理論認(rèn)為社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化、多樣化和復(fù)雜化導(dǎo)致了市場(chǎng)和等級(jí)官僚制這兩種協(xié)調(diào)方式都失敗了，需要多種社會(huì)組織通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的組織，通過(guò)談判和協(xié)調(diào)進(jìn)行公共服務(wù)的提供。

3、對(duì)新公共管理主張私營(yíng)企業(yè)管理理論適用性的批判。對(duì)私營(yíng)企業(yè)管理理論基礎(chǔ)的批判與人們對(duì)市場(chǎng)的批判類似，主要針對(duì)私營(yíng)企業(yè)管理的局限性、價(jià)值取向的單一性和對(duì)于公共部門(mén)的適用性等方面。私營(yíng)企業(yè)與公共部門(mén)之間的區(qū)別是進(jìn)行批評(píng)的基礎(chǔ)。公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)在時(shí)間觀點(diǎn)、績(jī)效衡量、人事限制等方面存在差異，[16]（pp339-346）私營(yíng)企業(yè)的管理模式移植到政府當(dāng)中去會(huì)遇到許多麻煩，甚至造成混亂和沖突。

（二）對(duì)新公共管理的操作規(guī)則與手段的批判。

首先是對(duì)市場(chǎng)化方案的批判性審視，公共部門(mén)市場(chǎng)化的途徑主要有二,一是民營(yíng)化(privatization),二是簽約外包(contractingout)[3](p292)。民營(yíng)化和簽約外包可能使成本提高，私人組織在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)和沒(méi)有市場(chǎng)的情況很難有很高的效率。民營(yíng)化和簽約外包使合同的執(zhí)行和責(zé)任的追究變得復(fù)雜和難以實(shí)現(xiàn)，需要許多技術(shù)和政治問(wèn)題解決，同時(shí)還容易造成公共工程中的合謀和貪污腐化。

其次，私營(yíng)企業(yè)的技術(shù)運(yùn)用于公共部門(mén)存在許多自相矛盾和弱點(diǎn)。新公共管理“接受一種超組織的視角，沒(méi)有注意到不存在控制的情況下如何讓協(xié)調(diào)共同的目標(biāo)”。新公共管理“沉迷在目標(biāo)管理當(dāng)中，忽視了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在結(jié)果上，但是不適合跨組織的網(wǎng)絡(luò)”。新公共管理的核心，“競(jìng)爭(zhēng)和調(diào)控之間存在矛盾?！盵17]（p100）新公共管理使得政治對(duì)行政的控制加強(qiáng)導(dǎo)致行政的公正性和公共性很難保障。

最后，新公共管理的技術(shù)和手段在實(shí)踐中的效果“尚未得到驗(yàn)證”[3]（p304）在實(shí)際當(dāng)中新公共管理的方案推行和執(zhí)行并不像政治家所說(shuō)的那樣一帆風(fēng)順，遇到了眾多難題，對(duì)于難題的解決和實(shí)踐效果的檢驗(yàn)還需要一個(gè)過(guò)程。“重塑政府”去向何方？還是一個(gè)值得繼續(xù)探討的問(wèn)題。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在對(duì)新公共管理批判的基礎(chǔ)上，治理(governance)構(gòu)成了新公共管理的替代模式?！爸卫怼笨梢宰匪莸焦诺淅≌Z(yǔ)和希臘語(yǔ)的“操舵”一詞，原意是控制、指導(dǎo)或操縱。長(zhǎng)期以來(lái)，governance一詞專用于“國(guó)家公務(wù)有關(guān)的法律的執(zhí)行問(wèn)題，或者指管理利害關(guān)系不同的多種特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)。[15]（p55）。20世紀(jì)80年代治理成為廣泛運(yùn)用的詞匯，不光涉及政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)還涉社會(huì)學(xué)等廣闊的領(lǐng)域。

在政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域，治理的興起主要有兩方面的原因，一是實(shí)踐的原因，首先，80年代以來(lái)伴隨著信息時(shí)代、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和后工業(yè)時(shí)代的到來(lái)，改變了人們的交往方式和產(chǎn)業(yè)組織形式，復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性[19]（p218）要求有新的組織方式和協(xié)調(diào)方式。人們開(kāi)始將注意力轉(zhuǎn)向治理。其次，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在借款問(wèn)題上從經(jīng)濟(jì)主義轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)和政治問(wèn)題的關(guān)注，治理成為他們常用的概念。戰(zhàn)后重建運(yùn)動(dòng)、對(duì)全球化和超國(guó)家組織的管理也是治理常常指稱的領(lǐng)域。最后，國(guó)家、市場(chǎng)和市民社會(huì)之間關(guān)系的變化，國(guó)家統(tǒng)治領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多的新情況，傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式遇到了許多新的問(wèn)題，也是治理出現(xiàn)的重要原因。

理論作為對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)和反映集中的體現(xiàn)了治理出現(xiàn)的原因和背景。首先，“把治理當(dāng)作一個(gè)重要的課題來(lái)研究，根源在于對(duì)社會(huì)科學(xué)流行的一些過(guò)于簡(jiǎn)單化的非此即彼的兩分法的否定?！盵15]（p56）比如，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)通過(guò)比較制度分析揚(yáng)棄了市場(chǎng)與政府；政治學(xué)揚(yáng)棄了私與公；國(guó)際關(guān)系揚(yáng)棄了混亂無(wú)序與主權(quán)。其次，系統(tǒng)論的整體思想、開(kāi)放思想、演化思想；以及與系統(tǒng)論相伴隨的自組織理論、協(xié)同論的發(fā)展，為人們提供了觀察、駕馭復(fù)雜、多變的組織的理論參照。

理論和實(shí)踐的結(jié)合終于導(dǎo)致了治理概念和治理理論的提出。治理概念和治理理論是一個(gè)充滿含混和多種含義的概念和理論。以致于成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的時(shí)髦詞語(yǔ)。[20]（p53）人們?cè)诙鄬用?、多領(lǐng)域和多層次上使用治理這一概念，鮑勃.杰索普認(rèn)為治理可以分為廣義和狹義兩種形式，狹義的治理就是自組織（Self-organizing）的協(xié)調(diào)方式。廣義的“治理可以指諸多方式中任何一種獨(dú)立活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。”[20](p53)羅伯特.羅茨歸納了治理的六種不同的用法，即作為最小國(guó)家、作為公司治理、作為新公共管理、作為善治、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)、作為自組織網(wǎng)絡(luò)。[17]（p86）

筆者認(rèn)為作為新公共管理替代模式，應(yīng)該包括對(duì)新公共管理的理論基礎(chǔ)的替代和超越、對(duì)新公共管理核心思想與價(jià)值的替代和超越，對(duì)新公共管理具體的操作規(guī)則與手段的替代與超越。羅伯特.羅茨將新公共管理看作治理的一種形式，并將治理在不同領(lǐng)域的用法進(jìn)行了概括，這樣的確觸及了治理的外延，但并沒(méi)有闡釋治理的內(nèi)在機(jī)制、理論基礎(chǔ)和相對(duì)一致的操作規(guī)則，因此很難從總體上形成治理的概念。筆者比較同意鮑勃.杰索普的意見(jiàn)，認(rèn)為治理就是協(xié)調(diào)組織活動(dòng)的多種方式，它們構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些網(wǎng)絡(luò)通過(guò)自組織的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)。

治理直接構(gòu)成新公共管理的替代模式或者說(shuō)揚(yáng)棄了新公共管理。所謂替代或者揚(yáng)棄就是說(shuō)，治理包含了新公共管理的內(nèi)容但是只是把它作為自組織網(wǎng)絡(luò)中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范圍、理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值以及操作規(guī)則與手段。

1、治理對(duì)新公共管理理論基礎(chǔ)的替代。新公共管理的理論基礎(chǔ)是公共選擇、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、私營(yíng)企業(yè)管理理論。治理理論基礎(chǔ)是比較廣闊的，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、國(guó)際關(guān)系、系統(tǒng)論、協(xié)同論、自組織理論等眾多的學(xué)科當(dāng)中的理論和思想，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（TCE）就主要運(yùn)用比較合約分析方法考察不同的治理機(jī)制之間的替代關(guān)系，以致于TCE有時(shí)被稱為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“治理”一脈。[21]政治學(xué)對(duì)統(tǒng)治和治理的區(qū)別；管理學(xué)對(duì)治理與管理的區(qū)別[22]（p128）；系統(tǒng)論對(duì)組織復(fù)雜性和演化性的研究；自組織理論對(duì)組織之間協(xié)同和控制機(jī)制的研究都構(gòu)成治理理論的基礎(chǔ)，成為分析公共管理問(wèn)題可資借鑒的視角、方法和觀點(diǎn)。

這些眾多的理論當(dāng)中我們不能簡(jiǎn)單地說(shuō)新公共管理的理論基礎(chǔ)和治理的理論基礎(chǔ)截然分開(kāi)，其中也有重合的部分，比如兩者都垂青新制度經(jīng)學(xué)，都喜歡使用交易費(fèi)用理論，但是治理理論對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用主要不像新公共管理那樣用來(lái)論證市場(chǎng)崇拜的，而是用來(lái)論證組織之間的選擇和替代，認(rèn)為在行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)中沒(méi)有唯一的優(yōu)勢(shì)組織和活動(dòng)方式，而在不同的情景下需要組織之間的相互替代和協(xié)調(diào)。比如，90年代興起的“比較制度分析”（CIA）就在于強(qiáng)調(diào)制度的多樣性和替代性。

這些理論中有一部分是與新公共管理不同的，是在對(duì)管理環(huán)境變化考量的基礎(chǔ)上提出的新的觀察和解釋公共管理的理論和方法。比如系統(tǒng)論、協(xié)同論、自組織理論、混沌理論等自然科學(xué)理論本來(lái)是對(duì)復(fù)雜、有機(jī)、多樣的自然現(xiàn)象研究形成的知識(shí)體系，對(duì)社會(huì)和管理的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)，使得人們發(fā)現(xiàn)這些現(xiàn)象具有相同的運(yùn)行機(jī)制，因此這些本來(lái)屬于自然科學(xué)的理論也變成了治理的理論基礎(chǔ)。

2、治理對(duì)新公共管理核心思想與價(jià)值的替代和超越。新公共管理的核心思想有兩條，一是，市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)崇拜，政府卸載，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品。二是，運(yùn)用與市場(chǎng)適應(yīng)的私營(yíng)部門(mén)的管理方法和原則進(jìn)行政府的再造和重塑。新公共管理被稱為“新右派意識(shí)形態(tài)”（Newrightideology）就在于新公共管理在市場(chǎng)和政府二分的邏輯基礎(chǔ)上，過(guò)分推崇市場(chǎng)價(jià)值，而忽略了政府、第三部門(mén)的作用以及它們之間的協(xié)調(diào)。

治理理論對(duì)新公共管理核心思想與價(jià)值的替代和超越表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，治理理論揚(yáng)棄了新公共管理的一條腿走路，將市場(chǎng)和政府以及其他機(jī)構(gòu)和組織看作自組織網(wǎng)絡(luò)中的一部分，他們采用合作和“談判的邏輯”[20]（p61）進(jìn)行協(xié)調(diào)。“治理的重新發(fā)現(xiàn)有可能標(biāo)志著這一過(guò)程中的一場(chǎng)革命——對(duì)過(guò)去由國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)遭到失敗的事例做出簡(jiǎn)單周期性的反應(yīng)；在更晚的一些時(shí)候，則是對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失敗做出的周期性的反應(yīng)?！盵20]（p59）

其次，治理理論揚(yáng)棄了管理理論，將治理和管理看作不同的概念，治理與管理的內(nèi)容和范圍、機(jī)制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的內(nèi)容不同，打個(gè)比方說(shuō)，治理是決定到哪兒去（WheretoGo）;而管理是決定怎樣到哪兒去（HowtoGo）?！爸卫肀豢醋鳈C(jī)構(gòu)的內(nèi)在性質(zhì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化背景、外部性和組成要素的監(jiān)督有關(guān)。而管理是采取或監(jiān)督采取明智的手段完成某些目標(biāo)的行動(dòng)。管理階層主要關(guān)心在以具體的時(shí)間和既定的組織具體的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)：治理的中心是外部的，管理的中心則是內(nèi)部的；治理一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，管理是一個(gè)封閉系統(tǒng)；治理是戰(zhàn)略導(dǎo)向的，管歷史任務(wù)導(dǎo)向的?！薄八信c管理從而與控制的分離是治理問(wèn)題產(chǎn)生的根源。”[22]（p128）

治理與管理的范圍是不同的，治理是社會(huì)系統(tǒng)要素之間的協(xié)調(diào)，對(duì)話和談判要求廣泛的共識(shí)和參與，治理的范圍涉及廣泛的主體之間的互動(dòng)，通過(guò)協(xié)調(diào)的方式達(dá)到協(xié)調(diào)增效。而管理是一種理性結(jié)構(gòu)，目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)、績(jī)效評(píng)估、人力資源開(kāi)發(fā)，要求一種規(guī)范和結(jié)構(gòu)使得目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。管理的范圍沒(méi)有治理廣泛。治理涉及“關(guān)于規(guī)則的游戲”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守規(guī)則的游戲”（’gamesunderrules’）。

治理和管理的機(jī)制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人認(rèn)為是“新泰勒主義”。重視效率的邏輯而忽略感情的邏輯，重視程序理性而忽視對(duì)話理性，核心在于通過(guò)測(cè)量績(jī)效和控制以期待獲得最佳的管理過(guò)程和管理結(jié)果，也就是說(shuō)新公共管理“被關(guān)于效率和經(jīng)濟(jì)的價(jià)值所支配”，對(duì)于求得“諸如正義、代表性和參與等等不是被剔除出議程就是被視為高產(chǎn)的阻礙?！盵14]（p138）新公共管理的內(nèi)在機(jī)制不能容納正義、代表和參與的價(jià)值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)為基礎(chǔ)。治理實(shí)現(xiàn)的機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)和自組織，包括廣泛的參與，通過(guò)參與、談判和對(duì)話形成共識(shí)，使得組織之間能夠協(xié)調(diào)增效。

3、治理對(duì)新公共管理操作手段和操作規(guī)則的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段與規(guī)則既體現(xiàn)了治理理論和管理理論的差別，也體現(xiàn)了治理理論所憑借的廣泛的理論支持。

首先，治理的操作手段和規(guī)則的多元性，新公共管理所倡導(dǎo)的市場(chǎng)化方案和重塑政府措施只是治理的一個(gè)組成部分，治理通過(guò)衡量政府、市場(chǎng)、自組織網(wǎng)絡(luò)等不同的協(xié)調(diào)形式的優(yōu)缺點(diǎn)，通過(guò)不同形式的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)達(dá)到公共事務(wù)處理的最佳狀態(tài)。

其次，治理的操作規(guī)則與手段的多層次性，治理的總體特征在于自組織的協(xié)調(diào)，這一自組織的協(xié)調(diào)包括人際層次、組織際層次和系統(tǒng)際層次，不同的層次需要不同的操作規(guī)則和手段。在人際層次，人們的交往是直接和簡(jiǎn)便的；在組織際層次，通過(guò)成員間的談判和協(xié)商為基礎(chǔ)確定具有明確任務(wù)的戰(zhàn)略聯(lián)盟；在系統(tǒng)際層次，系統(tǒng)通過(guò)“降低噪聲”和“負(fù)面協(xié)調(diào)”形成共同行動(dòng)的綱領(lǐng)。[20]（p62）

最后，治理的操作規(guī)則與手段的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性。在傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理當(dāng)中所運(yùn)用的操作規(guī)則與手段都是靜態(tài)的、簡(jiǎn)單的單一的。然而在治理理論中，治理借鑒了系統(tǒng)科學(xué)、控制論、信息論、自組織理論、協(xié)同論、混沌學(xué)等自然科學(xué)在研究復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)所用到的基本概念，嘗試用這些概念形成治理的可操作的規(guī)則與手段。在動(dòng)態(tài)性方面，熵、均衡、干擾、相互影響、干預(yù)等被用來(lái)形成治理在處理動(dòng)態(tài)性時(shí)的操作工具和手段；在復(fù)雜性方面，約簡(jiǎn)和選擇、結(jié)構(gòu)化與操作化成為處理復(fù)雜性的工具和手段；在多樣性性方面，通過(guò)考察系統(tǒng)本身的各個(gè)方面，例如計(jì)劃、目標(biāo)、權(quán)利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

當(dāng)然治理對(duì)新公共管理的替代和超越還是很不完善的，治理理論因?yàn)槔碚摶A(chǔ)的綜合性，核心價(jià)值和思想的多元性，操作規(guī)則和手段的抽象性，很難形成像新公共管理那樣的相對(duì)固定的一套管理理念和模式。治理對(duì)新公共管理的替代和超越需要隨著時(shí)間的發(fā)展不斷取得成果。

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Newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode

Abstract:newpublicmanagementhasbeenanimportantpracticeandtheoryintidalwaveofadministrationreformsince70’s.itcomprisesthreestratumsembracingthebasisofthetheory,thecorevalueandoperatingmethods.scholarscriticizethetheoryextensivelyonthebasisofthestratums.inparticular,governancehassurpassedandsubstitutedthesestratumsofnewpublicmanagementsince90’s

Keywords:newpublicmanagementthebasisofthetheorythecorevalueoperatingmethodsgovernance