導(dǎo)語(yǔ)：行必要性原則適用困境論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

主要內(nèi)容：必要性原則是一項(xiàng)重要的行政法原則，它以“最小侵害”作為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，確立起一套相對(duì)清晰的審查標(biāo)準(zhǔn)，并把最終確定排他性手段的權(quán)力賦予司法。也正因?yàn)槿绱?，必要性原則的適用引發(fā)了許多理論和實(shí)務(wù)操作中的困境。許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家在為這些困境深感憂慮的同時(shí)，逐漸發(fā)展出一系列解決困境的法解釋技術(shù)。正視這些困境并積極探索可行的解決方法，對(duì)于一直以來(lái)整齊劃一地對(duì)必要性原則給予褒獎(jiǎng)的我國(guó)行政法學(xué)界，具有一定的緊迫性。

關(guān)鍵詞：必要性原則比例原則最小侵害近年來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)必要性原則的討論呈現(xiàn)不斷升溫的趨勢(shì)，[1]援引必要性原則作為判決依據(jù)的司法經(jīng)驗(yàn)獲得了積累，[2]甚至行政機(jī)關(guān)自身也提出了受必要性原則約束的一些實(shí)質(zhì)性要求。[3]然而，對(duì)于必要性原則的司法適用可能引發(fā)的諸多理論和實(shí)務(wù)操作中的困境，卻沒(méi)能得到應(yīng)有的重視。這勢(shì)必阻礙必要性原則（比例原則）在我國(guó)司法審判中的功能的進(jìn)一步發(fā)揮。從許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，它們?cè)跒檫@些困境深感憂慮的同時(shí)，正逐漸發(fā)展出一系列解決困境的法解釋技術(shù)。正視這些困境并積極探索可行的解決方法，對(duì)于一直以來(lái)整齊劃一地對(duì)必要性原則給予褒獎(jiǎng)的我國(guó)行政法學(xué)界，體現(xiàn)出一定的緊迫性。一、最小侵害基準(zhǔn)：價(jià)值與困境的同源必要性原則，也被稱為最溫和手段原則[4]、最少侵害原則[5]、不可替代性原則[6]，在英語(yǔ)世界國(guó)家，亦被稱為最小限制手段原則（theless-restrictivealternativeprinciple）[7]、最不激烈手段原則（theleastdrasticmeans）[8]、最少不利手段原則（theleastadversealternativeapproach）[9]、最小強(qiáng)制手段（theleastintrusivealternative）或者最小負(fù)擔(dān)手段原則（theleastonerousmeasure[10]，leastburdensomealternatives[11]）。在美國(guó)法的判例與理論中，還有一些概念也類似地表達(dá)了同樣的要求，例如：合理手段（thereasonablealternative）[12]、管制精確性（precisionofregulation）[13]或者必要性（necessity）[14].從行政法層面[15]看，必要性原則指的是“如果對(duì)于既定的目標(biāo)，有多種相同有效的手段，政府必須選擇對(duì)個(gè)人自由限制最小的手段?！盵16]也有學(xué)者將其內(nèi)涵表述為：“如果還有對(duì)個(gè)人利益限制更小的可替代的措施，政府就不應(yīng)采取現(xiàn)有的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的合法目的?！盵17]其作用在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在裁量范圍內(nèi)有多種可以適用的手段時(shí)，它為手段的選擇提供了實(shí)體性的標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，隨著立法授權(quán)理論的發(fā)展及現(xiàn)代行政方式的轉(zhuǎn)變，行政裁量已經(jīng)不僅僅指執(zhí)行性裁量，也包含了立法性裁量。[18]因此，行政法層面的必要性原則，不僅審查特定行政處分中的手段選擇，而且審查行政立法中對(duì)于行政措施的選擇問(wèn)題，正是在層面意義上，美國(guó)學(xué)者斯特洛甫指出，它對(duì)于現(xiàn)代管制國(guó)家就管制政策和管制手段的確定具有十分重要的意義。[19]無(wú)論作為一項(xiàng)獨(dú)立的原則，還是被視作比例原則的重要分支，必要性原則一直承擔(dān)著清晰化行政手段選擇的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)的功能。如果說(shuō)普通法上的合理性原則（principleofreasonableness）欠缺相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)，從而留給司法裁量的空間過(guò)大；而大陸法系被譽(yù)為帝王條款的比例原則，其中的均衡原則（也稱為狹義比例原則）由于涉及公共利益與行政成本等不確定法律概念之間的衡量，因此“無(wú)法構(gòu)成一種精確無(wú)誤的法則，而只能構(gòu)成一個(gè)抽象而非具體性的概念”[20]，那么，必要性原則在客觀性上的優(yōu)勢(shì)的確值得重視。由于以“最小侵害”為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，它提供了一套相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，[21]從而能夠避免司法運(yùn)用寬泛價(jià)值判斷所帶來(lái)的高度主觀化風(fēng)險(xiǎn)，“罰款五十還是罰款一百，屬于更小的侵害，這是根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)便可獲知答案的事實(shí)問(wèn)題”。[22]難怪有學(xué)者稱：“面對(duì)行政爭(zhēng)議、尤其涉及特殊的社會(huì)性問(wèn)題，必要性原則是一項(xiàng)能在價(jià)值沖突中提供選擇的可供操作的有效工具。”[23]然而，這種“最小侵害”的解釋學(xué)體系，在使必要性原則具備框架性（structured）、說(shuō)理性（reasoned）和規(guī)范性（normative）等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也構(gòu)成許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)必要性原則的司法適用產(chǎn)生憂慮的根源?！白钚∏趾Α钡呐袛嗷鶞?zhǔn)，暗示著只有唯一的手段才能滿足必要性原則的要求。因此，一旦將必要性原則適用于司法領(lǐng)域，就相當(dāng)于把最終確定排他性手段的權(quán)力賦予了司法，這就引發(fā)了下列諸多的困境。二、理論、規(guī)范與實(shí)踐：必要性原則引發(fā)的困境（一）理論困境：立法形成、裁量空間和司法自抑必要性原則的審查賦予司法對(duì)排他性的行政手段具有最終確定權(quán)，它的隱憂首先來(lái)自對(duì)權(quán)力分立原有格局的打破。它體現(xiàn)在：首先，無(wú)論是執(zhí)行性裁量，還是立法性裁量，都基于法律的授權(quán)。必要性原則賦予司法對(duì)行政裁量空間的壓縮，實(shí)際上僭越了傳統(tǒng)立法權(quán)理論對(duì)立法形成自由的獨(dú)占；其次，必要性原則在形式上的排他性不僅肯定司法對(duì)行政的干預(yù)，并且干預(yù)程度之深，甚至達(dá)到將所有裁量一律壓縮為零。按照臺(tái)灣學(xué)者蔡茂寅的說(shuō)法：假設(shè)法律規(guī)定一項(xiàng)從一百元到一千元的罰款，既然立法設(shè)置這一幅度表示均能滿足對(duì)過(guò)去違反義務(wù)行為的懲罰目的，則行政機(jī)關(guān)必然僅能處以最低額的罰款；[24]再次，必要性原則的審查可能會(huì)與司法審查有限性的要求構(gòu)成緊張的關(guān)系?？此葡麡O被動(dòng)的法院，實(shí)質(zhì)上成為進(jìn)行“暴力統(tǒng)治”的“獨(dú)裁者”。必要性原則的適用還產(chǎn)生了行政法理論上的一種悖論：一方面行政裁量的空間被壓縮為零，只有唯一的措施被認(rèn)為符合最小侵害的排他性；另一方面，立法賦予行政裁量的初衷是根據(jù)具體情境選擇實(shí)施的行為，放棄這種選擇將構(gòu)成行政裁量的怠行（裁量惰?。?。[25]換言之，嚴(yán)格適用必要性原則將使行政機(jī)關(guān)陷入兩難境地：要么違反必要性原則，要么構(gòu)成裁量權(quán)怠行的濫用。因此，有學(xué)者對(duì)必要性原則（比例原則）作為獨(dú)立的司法審查原則予以適用顯得憂心忡忡。例如在英國(guó)，即使面臨著作為歐盟成員國(guó)適用歐盟法的巨大壓力，學(xué)界依然在認(rèn)真探索必要性原則（比例原則）能否作為一項(xiàng)獨(dú)立原則被適用于司法審查過(guò)程的問(wèn)題，[26]原因正是在于，相比于傳統(tǒng)“韋德內(nèi)斯伯里不合理原則”（wednesburyunreasonable）[27]所具有的彈性和對(duì)行政裁量空間的確保，必要性原則（比例原則）自身會(huì)打破一種均衡與穩(wěn)定，[28]除非相對(duì)人認(rèn)可目前措施的最小侵害性，不然總是有或多或少的理由置疑排他性的形式要求是否得到滿足，那么訴訟案件劇增、訴訟者和法院的成本被大量耗費(fèi)的前景也就不難被預(yù)見(jiàn)了。[29]

（二）規(guī)范困境：內(nèi)涵界定的自身缺陷從規(guī)范性的要求看，必要性原則在司法適用中存在著以下的問(wèn)題：1.負(fù)擔(dān)對(duì)象的模糊性。為了實(shí)現(xiàn)必要性原則的要求，需要選擇最小侵害的手段，但是，不同行政手段所針對(duì)的不同對(duì)象，有時(shí)候會(huì)造成對(duì)不同群體的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁。有學(xué)者認(rèn)為，由于所選擇的管制措施針對(duì)的不同對(duì)象，因此確定最小侵害的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”本身具有模糊性。[30]以美國(guó)Grossmanv.Baumgartner一案[31]為例，行政當(dāng)局以紋身者患肝炎的比率超過(guò)正常人七倍為由取締所有非醫(yī)學(xué)紋身的營(yíng)業(yè)所，被訴至法院。作為兩個(gè)可替代的措施，“嚴(yán)格審查非醫(yī)學(xué)紋身營(yíng)業(yè)所的衛(wèi)生設(shè)備和消毒設(shè)備并對(duì)不合標(biāo)準(zhǔn)者附之以嚴(yán)厲的處罰”以及“嚴(yán)格執(zhí)行紋身師的培訓(xùn)要求和資格證書考核”，都可以達(dá)成確保被紋身者健康的目的，并且較之于關(guān)閉所有非醫(yī)學(xué)紋身的營(yíng)業(yè)所來(lái)說(shuō)，均是較小侵害的方法。[32]但是，前者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)自由構(gòu)成負(fù)擔(dān)，后者對(duì)紋身師的職業(yè)準(zhǔn)入構(gòu)成負(fù)擔(dān)，無(wú)論選擇任何一個(gè)，都意味著將一個(gè)群體的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了另一個(gè)。此時(shí)，必要性原則的判斷已經(jīng)涉及到利益團(tuán)體之間的競(jìng)爭(zhēng)，這種判斷對(duì)于行政當(dāng)局都異常困難，更何況是不具備專家行政能力的法官們了。2.“過(guò)度簡(jiǎn)單化”的弊病。必要性原則以“目的－手段”關(guān)系的架構(gòu)為其出發(fā)點(diǎn)，容易產(chǎn)生過(guò)度簡(jiǎn)單化的弊病。首先，手段與目的間并不總是呈現(xiàn)“同向”維度，[33]例如存在可供選擇的A措施與B措施，A措施的侵害最小，但目標(biāo)達(dá)成度也低；而B(niǎo)措施的侵害最大，但目標(biāo)達(dá)成度卻較高。其次，即使目的與手段滿足同向性，是否就完全可以不考慮其他不利因素。例如，同樣能夠達(dá)成目的的措施A與措施B，措施A對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害小，但是產(chǎn)生的其他副作用卻大；而措施B對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害較大，但是產(chǎn)生的其他副作用卻小。這兩種情況下的手段選擇均涉及到復(fù)雜的價(jià)值判斷問(wèn)題，是否還能單純納入必要性原則的審查范圍呢？如果可以審查，那么必要性原則原來(lái)被期待的精確性標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)喪失；如果不能審查，現(xiàn)實(shí)生活中大量復(fù)雜的行政爭(zhēng)議勢(shì)必被排除在必要性原則的審查之外，其所能發(fā)揮功效的空間也就可以想象了。（三）實(shí)踐困境：專家行政和審查負(fù)擔(dān)正是由于必要性原則在理論與規(guī)范層面的困境，導(dǎo)致在實(shí)踐操作中可能出現(xiàn)對(duì)行政成本的漠視以及審查負(fù)擔(dān)劇增的后果。例如，必要性原則視禁止性措施為最后的選擇，認(rèn)為禁止是對(duì)個(gè)人某種自由“自始”而“全面”的剝奪，屬于侵害性極強(qiáng)的行政措施，因此最容易遭致非議。美國(guó)大量有關(guān)必要性原則的訴訟都圍繞著撤銷禁令、而改用其他行政措施展開(kāi)，例如信息規(guī)制、標(biāo)簽與說(shuō)明書、配額制、標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)設(shè)許可稅等。這些措施，往往以專家行政為基礎(chǔ)，然而，專家行政本來(lái)就是稀缺資源。因此，動(dòng)輒以違反必要性原則為由撤銷禁令，容易造成對(duì)專家行政的額外耗費(fèi)以及對(duì)高昂行政成本的漠視，導(dǎo)致行政實(shí)踐開(kāi)展的困難。由于行政事務(wù)的技術(shù)和專業(yè)性，及其行政立法所涉及的利益沖突與衡量的復(fù)雜性，許多行政手段的確定，對(duì)于行政部門而言都屬于疑難雜癥，立法者更是常常借助一般條款和空白授權(quán)條款采取回避，[34]它們對(duì)于非專業(yè)的法官們的難度也就可想而知了。必要性原則的司法適用，不僅對(duì)行政附加沉重的成本負(fù)擔(dān)和訴訟負(fù)擔(dān)，對(duì)那些毫無(wú)行政經(jīng)驗(yàn)而言的法官們也是把雙刃劍：表面上看過(guò)去似乎“取得了不受節(jié)制的無(wú)上權(quán)力”，實(shí)際上會(huì)因?yàn)榍啡睂＜抑亲R(shí)和判斷陷入人言言殊的狀態(tài)，破壞合理的可預(yù)見(jiàn)性，對(duì)法安定性也會(huì)造成損害。[35]三、解決困境的可行性出路值得說(shuō)明的是，必要性原則司法適用所可能引發(fā)的理論、規(guī)范與實(shí)踐三個(gè)層面的困境，并不可能截然分割。最主要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性在于：由于必要性原則包含了“最小侵害”的標(biāo)準(zhǔn)，其司法適用會(huì)深入到行政決定的內(nèi)核，打破權(quán)力結(jié)構(gòu)間的必要平衡，再加上其自身在精確性上的缺陷，使得司法決斷的權(quán)力過(guò)大，甚至司法本身也為之承受了難以勝任的負(fù)擔(dān)。可見(jiàn)，困境的成因?qū)嶋H上是一個(gè)相互聯(lián)系的整體。這就決定著，探討解決困境的可行性出路，也必須將這些困境放在一個(gè)整體的相位上予以對(duì)待。（一）發(fā)揮“相同有效性”的功能性控制既然單向度的遵循“最小侵害”標(biāo)準(zhǔn)容易造成司法對(duì)排他性行政手段的獨(dú)占，從而產(chǎn)生理論與實(shí)踐中的諸多困境，因此，不少國(guó)家的司法審查就借助對(duì)必要性原則“相同有效性”的判斷來(lái)調(diào)和“最小侵害”的刻板，從而還原對(duì)行政決定的尊重、抑制和對(duì)抗司法膨脹。這被成為“相同有效性”審查的功能性控制。形象的說(shuō)，如果現(xiàn)在法院對(duì)A措施進(jìn)行必要性原則的審查，相對(duì)人提供了所謂更為溫和的手段B，這時(shí)界定手段A、B之間是否符合相同有效性就極其重要，如果司法對(duì)“相同有效性”的要求較弱，只要是“接近有效性”（nearlyeffective）或“相當(dāng)有效性”（tolerablyeffective）就可以了，法院就獲得較大的司法決斷權(quán)；反之，如果對(duì)“相同有效性”確立起“絕對(duì)相同有效性”（totallyeffective）的要求，用措施B取代措施A的司法決定就受到更大的限制。因此有學(xué)者稱，這種“相同有效性”的功能性控制，能夠使法院不致過(guò)渡干預(yù)立法和行政的手段選擇裁量權(quán)，有助于調(diào)和多重憲法價(jià)值。[36]為了不讓司法判決隨意地以最小侵害為由撤銷行政決定，德國(guó)憲法法院十分強(qiáng)調(diào)“相同有效性”的功能性控制：“并非其他方案勝過(guò)立法措施的任何一項(xiàng)個(gè)別優(yōu)點(diǎn)都必然導(dǎo)致措施違憲，作為其他選項(xiàng)之較溫和的措施，必須在‘每一方面''''都’明白地''''確定，其對(duì)目的之達(dá)成與立法措施在事理上具有相同價(jià)值，才能被認(rèn)為是具有‘相同有效性''''.”[37]從限制司法權(quán)的角度，這一闡述可以細(xì)分為以下三個(gè)層面：（1）如果原行政措施包含多重行政目的，那么作為更為溫和的可替代措施也必須同時(shí)具備多重目的，這是“量”的要求；（2）其中任何一重行政目的，都要被“明確地”認(rèn)可與原有措施具有相同的適合程度，此為“質(zhì)”的要求；（3）具體來(lái)看，法技術(shù)上的困難（例如標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中的法解釋問(wèn)題）、法律執(zhí)行上的困難（一項(xiàng)措施在實(shí)際中是否可行、行政技術(shù)上有無(wú)困難）、經(jīng)濟(jì)上的可行性考慮（行政成本是否昂貴、是否增加不合理的行政負(fù)擔(dān)）等方面也可以作為行政措施是否具備“相同有效性”的附加評(píng)價(jià)因素。[38]以此增加司法過(guò)度干涉行政決定的瓶頸阻力，對(duì)隨意撤銷原行政措施給予限制。

（二）必要性原則司法適用的例外1.定量性（quantitative）與純技術(shù)性（puretechnical）的判斷誠(chéng)如上文所言，必要性原則適用的結(jié)果往往使裁量收縮至零，例如在罰款的裁量幅度范圍內(nèi)，除非罰至最低額，不然很容易被必要性原則的排他性要求所詬病。解決這一困境及其由此誘發(fā)的難題，美國(guó)的有關(guān)判例或許可以給我們某些啟示。在Sprolesv.Binford[39]一案中，首席法官Hughes對(duì)司法審查適用最小限制手段原則曾提出過(guò)明確的限制：有關(guān)尺寸、重量等定量性或者純技術(shù)性的規(guī)定來(lái)源于立法裁量的廣泛權(quán)限，要求對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、精確性作出解釋，會(huì)增加立法與行政無(wú)可容忍的額外義務(wù)，尤其是法院并不擅長(zhǎng)判斷這些技術(shù)性與定量性的問(wèn)題。因此，對(duì)定量性與純技術(shù)性判斷的判斷，需要被排除在必要性原則的適用之外。然而，這并不表明，所有與數(shù)字與技術(shù)有關(guān)的行政決定，必要性原則就沒(méi)有司法適用的空間。同樣在Sprolesv.Binford案件中，Huges法官認(rèn)為，如果被主張的有關(guān)尺寸、重量等定量性標(biāo)準(zhǔn)超出一定范圍，那么，就具備司法干涉的正當(dāng)性。[40]這一規(guī)則與我國(guó)《行政訴訟法》第54條行政處罰顯失公正可以判決變更的規(guī)定具有異曲同工之妙。一方面，它通過(guò)立法技術(shù)，排除對(duì)那些尚未構(gòu)成“顯失公正”的量罰的審查，從而節(jié)約司法成本、保證司法自制和行政彈性；另一方面，又保留了對(duì)那些達(dá)到“顯失公正”程度的量罰措施的司法審查權(quán)，從而有選擇地對(duì)定量性和純技術(shù)性的行政判斷給予審查。為行政處罰“顯失公正”的判斷提供理論自恰，也可以視為必要性原則對(duì)完善我國(guó)行政訴訟法解釋體系的可能貢獻(xiàn)之一。2.異常復(fù)雜的行政規(guī)制領(lǐng)域如前所述，必要性原則對(duì)于手段的選擇，可能產(chǎn)生“負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁”的結(jié)果，換言之，它使司法承擔(dān)了復(fù)雜的利益分配的角色。為了使司法從這種尷尬的情景中適度地?cái)[脫出來(lái)，美國(guó)的行政法學(xué)界提出，限制必要性原則在異常復(fù)雜的行政管制予以司法適用，可能不失為一條可行的路徑。抽象地說(shuō)，異常復(fù)雜的管制領(lǐng)域是那些行政目標(biāo)和影響極其復(fù)雜，致使法院難以勝任對(duì)最佳管制措施是否存在作出最終判斷的領(lǐng)域。因?yàn)榧词棺尫ㄔ好銖?qiáng)作出決定，結(jié)論本身也很難有說(shuō)服力。因此，學(xué)理界和法院較為一致地認(rèn)為，面對(duì)這些異常復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)管制紛爭(zhēng)（例如明顯難以獲得令人滿意的管制手段的領(lǐng)域或者根本不可能獲得明確措施的管制領(lǐng)域）以及圍繞其中微妙的利益取舍，還是由立法進(jìn)行衡量的為好。[41]對(duì)異常復(fù)雜的管制領(lǐng)域，保持必要性原則司法適用的避讓，也是為了緩解必要性原則“過(guò)度簡(jiǎn)單化”的困擾。目的與手段、收益與成本的比對(duì)，越是在復(fù)雜的管制領(lǐng)域，就越體現(xiàn)出“同向”比較的難度，這正是必要性原則力所不及的。當(dāng)然，必要性原則在這些領(lǐng)域的保留適用，并不表明這些領(lǐng)域自身不需要司法審查。從相關(guān)國(guó)家的司法實(shí)踐看，它們的判斷或者在必要性原則缺席的情形下進(jìn)行，或者是和必要性原則配套進(jìn)行。例如，美國(guó)此時(shí)就會(huì)非常強(qiáng)調(diào)利益衡量標(biāo)準(zhǔn)（abalancingtest）；[42]而德國(guó)則可能更傾向于結(jié)合比例原則自身對(duì)必要性原則與狹義比例原則的多重位階。（三）對(duì)不同的審查領(lǐng)域適用強(qiáng)度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)審查標(biāo)準(zhǔn)（standardofreview）能夠微妙地調(diào)節(jié)行政權(quán)與司法權(quán)的界限，已經(jīng)逐漸形成共識(shí)。因必要性原則可能造成司法對(duì)行政的僭越而引發(fā)的一系列理論與實(shí)踐難題，能否通過(guò)確立靈活的審查標(biāo)準(zhǔn)而予以緩解，正成為關(guān)注的焦點(diǎn)。例如，必要性原則對(duì)一項(xiàng)行政措施的審查，究竟達(dá)成最小侵害（theleastrestrictivealternative）還是較小侵害（thelessrestrictivealternative）方能撤銷，給予司法判斷的空間是不同的。[43]從比較法的視野看，對(duì)不同的審查領(lǐng)域適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為一種通例。在大陸法系國(guó)家，由于內(nèi)在的審查強(qiáng)度不同，必要性原則（比例原則）既能成為嚴(yán)格的司法審查基準(zhǔn)，亦能成為最寬松的審查基準(zhǔn)。[44]普通法系的美國(guó)，必要性原則在審查基本權(quán)利侵害和經(jīng)濟(jì)政策選擇等不同領(lǐng)域的案件時(shí)，往往采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，[45]在涉及基本人權(quán)保護(hù)方面，必要性原則的審查遵守嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)（strictscrutinytest），法院會(huì)要求“絕無(wú)其他合理的選擇手段能實(shí)現(xiàn)這一重要決定時(shí)”，該措施方能成立。[46]英國(guó)法上，必要性原則（比例原則）也區(qū)分嚴(yán)格審查（hardlookreview）和較弱審查（lessintensivereview）標(biāo)準(zhǔn)，緩解必要性原則與權(quán)力分立理論間的矛盾。[47]除了案件本身涉及對(duì)基本人權(quán)的干預(yù)程度，特定政策目標(biāo)的內(nèi)容、所涉及的利益競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)、法院對(duì)政策執(zhí)行手段的評(píng)估能力都是法院靈活調(diào)整審查強(qiáng)度所考慮的因素。[48]而且，審查標(biāo)準(zhǔn)的靈活性還蔓延到對(duì)舉證責(zé)任配置的差異上來(lái)。[49]（四）合理配置舉證責(zé)任舉證責(zé)任制度是一項(xiàng)司法操作技術(shù)，它的合理配置能夠使多元實(shí)體價(jià)值的沖突消弭于程序的無(wú)形，對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法正義極為重要。對(duì)于解決必要性原則的司法困境，舉證責(zé)任制度的合理配置有著突出價(jià)值?？紤]到必要性原則適用領(lǐng)域的復(fù)雜性和自身審查強(qiáng)度的彈性需要，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的審查領(lǐng)域配置不同的舉證責(zé)任制度。德國(guó)法院認(rèn)為：“對(duì)于在經(jīng)濟(jì)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)措施的選擇和技術(shù)形成方面……如果法院無(wú)法確信還有其他選擇可能性為相同有效，而且對(duì)基本權(quán)限制較少時(shí)，不利即歸訴愿人承擔(dān)”。[50]換言之，對(duì)于不涉及或者較少涉及基本權(quán)利限制的經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域，必要性原則的舉證責(zé)任（是否有更小侵害的手段）就由相對(duì)人承擔(dān)。這樣的舉證責(zé)任配置，有利于解決相對(duì)人置疑行政措施違反“最小侵害”而產(chǎn)生濫訴的局面，而且也體現(xiàn)對(duì)專家行政的尊重。然而，對(duì)于那些涉及基本人權(quán)限制的訴訟領(lǐng)域，由于對(duì)行政措施的審查需要更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)也適當(dāng)向行政機(jī)關(guān)傾斜。此時(shí)，必要性原則的舉證責(zé)任比較復(fù)雜。按照美國(guó)的做法，經(jīng)常需要通過(guò)四個(gè)舉證步驟來(lái)論證必要性原則：首先，行政相對(duì)人必須舉證受爭(zhēng)議的行政措施對(duì)自己造成的損失；進(jìn)而，行政部門進(jìn)而舉證反駁；然后，行政相對(duì)人提出可供選擇的限制更小的措施；最后，行政部門必須論證目前所采用的行政措施已經(jīng)是最小侵害的了，尤其需要證明相對(duì)人所提供的替代性措施不能滿足實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的“相同有效性”。[51]通過(guò)這種舉證責(zé)任的配置方式，達(dá)到行政機(jī)關(guān)審慎選擇行政措施、確保相對(duì)人基本人權(quán)的目的。

--------------------------------------------------------------------------------[1]在我國(guó)有關(guān)文獻(xiàn)的介紹中，必要性原則大多被視為比例原則的一個(gè)分支原則。既便如此，學(xué)者們從未忽略必要性原則作為一項(xiàng)具有獨(dú)立內(nèi)涵的行政法原則的功能。[2]周紅耕、王振宇：《比例原則在司法審查中的應(yīng)用》，載《人民法院報(bào)》2001年4月22日第3版；湛中樂(lè)：《行政法上的比例原則及其司法運(yùn)用——匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案的法律分析》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期。[3]例如國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條提出：“合理行政……所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式?！盵4]蔡震榮：《行政法理論與基本人權(quán)之保障》，臺(tái)灣五南出版社1999年版，第109頁(yè)。[5]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基本理論》，山東人民出版社2001年版，第375頁(yè)。[6]黃學(xué)賢：《行政法中的比例原則研究》，載《法律科學(xué)》2001年第1期。[7]GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1463（1967）。[8]GeorgeA.Bermann,ThePrincipleofProportionality,p.L.Sup.415（1978）。[9]Notes,TheLeastAdverseAlternativeApproachofSubstantiveReviewunderNEPA,80Harv.L.Rev.735（1975）。[10]RobertThomas,LegitimateExpectationsandProportionalityinAdministrativeLaw,HartPublishing,Oxford,2000,pp.79.[11]「美」斯蒂芬·G·布雷耶、理查德·B·斯圖爾特、卡斯·R·森斯特恩、馬修·L·斯皮策：《行政法：難點(diǎn)與案例》，第五版，中信出版社2003年版，第198頁(yè)。[12]FrancisD.WormuthandHarrisG.Mirkin,TheDoctrineoftheReasonableAlternative，9UtahL.Rev.254（1964）。[13]NAACPv.Button,371U.S.415,428（1963）。[14]Dunnv.Blumstein,405U.S.330,342（1972）；Shapirov.Thompson,394U.S.618,634（1969）。[15]行政法層面的必要性原則區(qū)別于憲法層面的必要性原則，后者審查議會(huì)立法（在我國(guó)指的是人大及其常委會(huì)頒布的法律）所采取的干涉措施是否為公共利益所必需并且達(dá)致“最小侵害”，因此僅僅涉及司法權(quán)與立法權(quán)之間的關(guān)系；而前者則同時(shí)涉及立法、司法與行政間的關(guān)系。有關(guān)這兩層涵義的區(qū)分，請(qǐng)參見(jiàn)鄭春燕：《必要性原則內(nèi)涵之重構(gòu)》，載《政法論壇》2004年第6期。本文僅就行政法層面的必要性原則展開(kāi)論述。[16]GuyMillerStruve,TheLess-Restrictive-AlternativePrincipleandEconomicDueProcess，80Harv.L.Rev.1463（1967）。[17]RobertM.Bastress,Jr.,TheLessRestrictiveAlternativeinConstitutionalAdjudication：AnAnalysis,AJustification,andSomeCriteria，27Vand.L.Rev.971（1974）。[18]執(zhí)行性裁量主要是指行政機(jī)關(guān)在法規(guī)范所提供的效果裁量范圍內(nèi)進(jìn)行手段選擇，屬于傳統(tǒng)意義上的行政裁量；而立法性裁量是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的空白授權(quán)或者概括授權(quán)，就某一管制領(lǐng)域自行決定管制政策，它往往表現(xiàn)為針對(duì)不確定多數(shù)人的行政立法，美國(guó)學(xué)者布萊納稱這種裁量為“制定準(zhǔn)立法性政策的行政裁量”，GaryC.Bryner,BureaucraticDiscretion：LawandPolicyinFederalRegulatoryAgencies,NewYork：PergamonPress,1987,p.6，有關(guān)這組行政裁量的分類，還請(qǐng)參見(jiàn)蔣紅珍：《羈束行政行為與裁量行政行為》，載胡建淼主編：《行政行為基本范疇研究》，浙江大學(xué)出版社2005年7月版，第98頁(yè)。[19]GugMiller.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1463（1967）。[20]謝世憲：《論公法上之比例原則》，城仲模主編：《行政法之一般原則》，三民書局1999年版，第126頁(yè)。[21]可以從行為類型、行為方式、行為要素和行為過(guò)程等方面確立必要性原則的審查標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)必要性原則適用的標(biāo)準(zhǔn)，參見(jiàn)蔣紅珍：《論必要性原則的適用標(biāo)準(zhǔn)》，2006年未刊文。[22]德國(guó)學(xué)者齊曼里和阿利克西均將必要性原則視為“偏重于技術(shù)性的事實(shí)問(wèn)題”，參見(jiàn)，U.Zimmerli,DerGrungdsatzderVerh？ltnism？？igkeitim？ffentlichenRecht,ZeitschriftfürSchweiyerischesRecht,N.F.B.97.Ⅱ。1978,S.120,轉(zhuǎn)引自陳新民著：《德國(guó)公法學(xué)基本理論》，山東人民出版社2001年版，第386頁(yè)；RobertAlexy,ATheoryofConstitutionalRights,OxfordUniversityPress,2002,Introduction.[23]DavidL.Chambers,AlternativestoCivilCommitmentoftheMentallyIll：PracticalGuidesandConstitutionalImperatives,70Mich.L.Rev.1146（1972）。[24]蔡茂寅：《比例原則的界限與問(wèn)題性》，載《月旦法學(xué)雜志》（公法學(xué)篇）2002年版，第117頁(yè)。[25]有關(guān)裁量惰怠或怠于行使裁量權(quán)（failuretoexercisediscretion），可參見(jiàn)P.P.Craig,AdministrativeLaw,4thedition,London：Sweet&Maxwell,1999,pp.507.Alsosee,Williamwade,AdministrativeLaw,6thedition,Oxford：ClarendonPress,1988,pp.358-381.陳清秀：《依法行政與法律的適用》，載翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社，2002年9月第1版，第248頁(yè)。[26]TheRt.Hon.LordHoffmann,TheInfluenceoftheEuropeanPrincipleofProportionalityuponUKLaw,editedbyEvelynEllis,ThePrincipleofProportionalityintheLawsofEurope,Oxford-PortlandOregon,1999,pp.117.[27]英國(guó)法上的合理性原則有兩層涵義。一種用來(lái)作為概括一系列違法方式的代名詞，例如不相關(guān)考慮、不正當(dāng)目的或者惡意；另一種就是“韋德內(nèi)斯伯里不合理原則”，它由韋德內(nèi)斯伯里案所確定，指的是“決定是如此的不合理以致任何理性的公共機(jī)關(guān)都不可能作出”。

[28]SophieBoyron,ProportionalityinEnglishAdministrativeLaw：AFaulityTranslation？12OxfordJ.LegalStud.238（1992）。[29]PaulCraig,UnreasonablenessandProportionalityinUKLaw,editedbyEvelynEllis,ThePrincipleofProportionalityintheLawsofEurope,Oxford-PortlandOregon,1999,pp.87－89.[30]GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1463（1966-1967）；陳淳文：《比例原則》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，五南圖書出版公司2000年版，第101頁(yè)。[31]Grossmanv.Baumgartner，40Misc.2d221,N.Y.S.2d910（Sup.Ct.1963）,rev''''d,22App.Div.2d100,254N.Y.S.2d335（1964）,aff''''d,17N.Y.2d345,218N.E.2d259,271M.Y.S.2d195（1966）。[32]這被概括為“負(fù)擔(dān)性措施優(yōu)于禁止性措施”的標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)Powellv.Pennsylvania案件中，費(fèi)爾德法官對(duì)行政立法全面禁止一件產(chǎn)品生產(chǎn)的正當(dāng)性進(jìn)行了質(zhì)疑，并旗幟鮮明地指出：“不要忽略管制與禁止之間的差別”，換言之，能夠通過(guò)一定的負(fù)擔(dān)性措施實(shí)現(xiàn)目的的，就不必要采用全面禁止，該案件也被稱為“人造牛奶生產(chǎn)和銷售禁止案”，127U.S.678（1888）。[33]蔡茂寅：《比例原則的界限與問(wèn)題性》，載《月旦法學(xué)雜志》（公法學(xué)篇）2002年版，第117頁(yè)。[34]「德」弗里德赫爾穆·胡芬著：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第37頁(yè)。[35]蔡宗珍：《公法學(xué)之比例原則初論——以德國(guó)法的發(fā)展為中心》，載《政大法學(xué)評(píng)論》1999年12月第62期。[36]盛子龍：《比例原則作為規(guī)范違憲審查之標(biāo)準(zhǔn)》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文，1989年，第60頁(yè)。[37]這個(gè)確認(rèn)“相同有效性”的一般原則是在“原油煉制品儲(chǔ)存案”（Mineral？lbevorratung,BverfGE30,292ff）中被集中闡述的?！澳シ话浮保∕ühlenbeschluss,BverfGE25,1（18ff））也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。[38]事實(shí)上，沒(méi)有一項(xiàng)行政決定的作出與審查不需要綜合地考慮這些因素，差別只是在怎樣的分析框架下進(jìn)行而已。將之納入“相同有效性”的考慮固然是一條途徑，結(jié)合其他原則進(jìn)行配套考慮也不乏其例。例如英美法系習(xí)慣從合理性原則（thestandardofreasonableness）、平衡原則（abalancingtest）上考慮，而德國(guó)等大陸法系國(guó)家則可以從狹義比例原則上入手。GeorgeA.Bermann,ThePrincipleofProportionality,p.L.Sup.415（1978）。[39]286U.S.374，388（1932）。該案中，貨車主們要求貨車凈載重的限制不應(yīng)是7000磅，而應(yīng)是10000磅。[40]GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1476（1967）。[41]RobertM.Bastress,Jr.,TheLessRestrictiveAlternativeinConstitutionalAdjudication：AnAnalysis,AJustification,andSomeCriteria,27Vand.L.Rev.978（1974）。當(dāng)然，也有學(xué)者提出，難以計(jì)算和窮盡政府管制的目的，并不能作為拒絕最小侵害原則適用的理由，僅僅只能表明它需要被謹(jǐn)慎地運(yùn)用，參見(jiàn)GugM.Struve,TheLess-RestrictiveAlternativePrincipleandEconomicDueProcess,80Harv.L.Rev.1469（1967）。[42]Note,LessDrasticMeansandtheFirstAmendment,78YaleL.J.467-469（1969）；GeorgeA.Bermann,ThePrincipleofProportionality,p.L.Sup.415（1978）。[43]ReneeGrewe,AntitrustLawandtheLessRestrictiveAlternativesDoctrine,9SportsLaw.J.227（2002）。[44]陳淳文：《比例原則》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，五南圖書出版公司2000年版，第104頁(yè)。[45]Wellington,CommonLawRulesandConstitutionalDoubleStandards：SomeNotesonAdjudication,83YaleL.J221（1973）。[46]RobertM.Bastress,Jr.,TheLessRestrictiveAlternativeinConstitutionalAdjudication：AnAnalysis,AJustification,andSomeCriteria,27Vand.L.Rev.987（1974）。[47]PaulCraig,UnreasonablenessandProportionalityinUKLaw,editedbyEvelynEllis,ThePrincipleofProportionalityintheLawsofEurope,Oxford-PortlandOregon,1999,pp.102.[48]RobertThomas,LegitimateExpectationsandProportionalityinAdministrativeLaw,HartPublishing,Oxford,2000,pp.79.[49]ChadDavidson,GovernmentMustDemonstratethatThereIsNotaLessRestrictiveAlternativeBeforeaContent-BasedRestrictionofProtectedSpeechCanSurviveStrictScrutiny,70Miss.L.J.457（2000）。[50]盛子龍：《比例原則作為規(guī)范違憲審查之標(biāo)準(zhǔn)》，臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文，1989年，第71、88、89頁(yè)。[51]ChadDavidson,GovernmentMustDemonstratethatThereIsNotaLessRestrictiveAlternativeBeforeaContent-BasedRestrictionofProtectedSpeechCanSurviveStrictScrutiny,70Miss.L.J.463（2000）,note37；ReneeGrewe,AntitrustLawandtheLessRestrictiveAlternativesDoctrine,9SportsLaw.J.228-229（2002）。