導(dǎo)語：行政訴訟監(jiān)督審查對象論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞?檢察機(jī)關(guān)行政訴訟檢察監(jiān)督審查對象

?摘要?行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督原則是界分檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督權(quán)的基本依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)起行政訴訟監(jiān)督職責(zé)，必須對行政案件進(jìn)行全面審查，大致包括四個(gè)方面：生效行政判決、裁定的合法性；當(dāng)事人之間的行政爭議；法院行政審判行為的合法性；其他當(dāng)事人尤其是行政訴訟被告訴訟行為的合法性。從發(fā)揮國家監(jiān)督的效用的角度考慮，有必要把行政審判程序、行政檢察程序與追究違法行政責(zé)任的程序銜接起來。

?中圖分類號?DF84?標(biāo)識碼?A

?文章編號?1004－4043?2002?09－0017－04

行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。實(shí)踐中，有人過分看重“權(quán)”字，認(rèn)為對行政訴訟的法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，可以行使也可以不行使。然而，根據(jù)公法，任何公權(quán)力都具有兩面性——既是權(quán)力也是職責(zé)。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)根據(jù)法律規(guī)定全面履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)。為發(fā)現(xiàn)和糾正違法的行政訴訟行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對“行政訴訟活動(dòng)”進(jìn)行審查。既然是“法律監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動(dòng)的審查程度就應(yīng)當(dāng)是合法性審查，而不包括合理性審查?？梢哉f，全面把握行政案件的審查對象是檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)履行行政檢察職責(zé)的前提。

與刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟規(guī)則確定刑事案件的審查對象、民事訴訟中法院根據(jù)民事訴訟規(guī)則確定民事案件的審查對象一樣，行政案件的審查對象是根據(jù)行政訴訟規(guī)則派生出來的。三種訴訟的任務(wù)各不相同，其訴訟規(guī)則也不盡相同，決定了刑事、民事、行政案件中司法機(jī)關(guān)的審查對象各不相同，檢察機(jī)關(guān)在審查行政案件的實(shí)踐中，切忌套用刑事或民事案件的審查對象。而且，檢察機(jī)關(guān)與法院在行政訴訟中所起的作用不同，決定了檢察機(jī)關(guān)審查行政案件的對象與法院審查行政案件的對象也不相同。行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督的對象，即“行政訴訟活動(dòng)”，實(shí)際上是指所有行政訴訟行為，既包括法院的行政審判行為，也包括當(dāng)事人的訴訟行為。具體地說，檢察機(jī)關(guān)審查行政案件的對象主要有以下幾個(gè)方面：

一、行政裁判的合法性

除檢察監(jiān)督原則之外，行政訴訟法對行政檢察還有一條具體規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！睂?shí)踐中，抗訴是檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)的主要方式，行政裁判的合法性也因此成為檢察機(jī)關(guān)審查的主要對象。由于法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)僅僅對生效行政裁判行使抗訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)的審查對象，雖然有進(jìn)一步探討的余地，但現(xiàn)實(shí)必要性和理論根據(jù)都顯不足。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對象。

從理論上講，檢察機(jī)關(guān)全面履行監(jiān)督職責(zé)的前提是審查生效行政裁判的全部，而不能有所遺漏。而法院的相應(yīng)義務(wù)是每作出一個(gè)裁判就要把案卷移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。但是，如果環(huán)顧一下相關(guān)制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，法律機(jī)制對法律統(tǒng)一正確實(shí)施的追求，就像人們追求真理一樣，只能接近而永遠(yuǎn)不可能到達(dá)。法律應(yīng)當(dāng)普遍適用于所有的人，這是法律的內(nèi)在要求，然而，再龐大的國家機(jī)器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內(nèi)。同樣，依法行政原則也要求所有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，而國家同樣沒有能力讓所有行政機(jī)關(guān)及其公職人員的活動(dòng)處于監(jiān)督機(jī)關(guān)乃至公眾的監(jiān)督之下。正因?yàn)槿绱?，行政訴訟、行政復(fù)議都只能是“不告不理”的監(jiān)督機(jī)制。同樣，檢察機(jī)關(guān)對行政裁判合法性進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)際范圍，應(yīng)受制于訴訟原則。檢察監(jiān)督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然檢察機(jī)關(guān)要做到審查全部生效行政裁判是不可能實(shí)現(xiàn)的，那么，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以哪些生效行政裁判作為審查對象，也就成為一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的。

按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)受理行政案件，主要有以下來源：當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人申訴的；國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的；上級人民檢察院交辦的；人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的。在這一規(guī)定當(dāng)中，國家機(jī)關(guān)被擬定為利益和國家利益的化身，它代表了上承認(rèn)的利害關(guān)系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會(huì)利益和國家利益，是否嚴(yán)重踐踏了法制。是，它的判斷標(biāo)準(zhǔn)是它自己的，而不是大眾的，也不是其他利益主體的。眾所周知，任何國家機(jī)關(guān)的權(quán)力都是由人來行使的，不同的公職人員，雖然其智力、品行和責(zé)任感不盡相同，但他們所處的社會(huì)地位卻大致相同，這就決定了他們對利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有相對的單一性，他們與其他階層的人群對社會(huì)現(xiàn)象的感受完全不同①。而行政事務(wù)的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會(huì)的長遠(yuǎn)利益、根本利益。根據(jù)憲法規(guī)定，各個(gè)階層社會(huì)成員的利益因違法的行政裁判受到損害時(shí)，都應(yīng)當(dāng)有表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，無論他?它?是不是法律擬定的利害關(guān)系人。如果將檢察機(jī)關(guān)受理案件的來源局限于利害關(guān)系人申訴和擬定的公共利益代表的發(fā)現(xiàn)，就有可能檢察機(jī)關(guān)的視野。實(shí)踐已經(jīng)證明，檢察機(jī)關(guān)受理的案件絕大多數(shù)是當(dāng)事人申訴的案件，自行發(fā)現(xiàn)的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時(shí)，對“利害關(guān)系”應(yīng)盡可能地作廣義的理解，甚至可以將公民因社會(huì)利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權(quán)利。如果做到了這一點(diǎn)，行政檢察實(shí)踐就向法治的理想又靠近了一大步，憲法賦予公民的檢舉權(quán)在這個(gè)領(lǐng)域也受到了保障。

與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章一樣，檢察機(jī)關(guān)審查行政裁判的合法性也要以法律、法規(guī)為依據(jù)，也要參照規(guī)章。所不同的是，法院審查具體行政行為所依據(jù)的法律主要是指行政法規(guī)范，而檢察機(jī)關(guān)審查行政裁判合法性的依據(jù)，除行政法規(guī)范之外，還有行政訴訟法。

從實(shí)踐情況來看，行政判決違法主要指以下幾種情形：（1）撤銷了完全合法的被訴具體行政行為，或者撤銷了不可撤銷的違法行為；（2）完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（3）完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（4）維持了主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰；（5）沒有判決應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的行政主體履行法定職責(zé)；（6）判決行政機(jī)關(guān)履行不應(yīng)履行的職責(zé)；（7）應(yīng)當(dāng)駁回原告訴訟請求而未駁回，或者不應(yīng)駁回原告的訴訟請求而判決予以駁回；（8）將違法行為確認(rèn)為合法，將合法行為確認(rèn)為違法，或者確認(rèn)應(yīng)判決撤銷的行為無效；（9）應(yīng)給予行政賠償?shù)?，判決不給予賠償，或依法不應(yīng)給予行政賠償?shù)恼埱笈袥Q予以行政賠償。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使抗訴權(quán)的行政裁定主要有以下幾種情形：（1）對應(yīng)予受理的行政案件，作出不予受理或駁回起訴的裁定；（2）對不符合撤訴條件的案件，作出準(zhǔn)許撤訴的裁定；（3）對不符合終結(jié)訴訟的案件，裁定終結(jié)訴訟；（4）對不符合終結(jié)執(zhí)行條件的案件，裁定終結(jié)執(zhí)行。

檢察機(jī)關(guān)審查行政裁判，主要是判斷其是否符合抗訴標(biāo)準(zhǔn)。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結(jié)整個(gè)訴訟程序的意義，通過抗訴來進(jìn)行監(jiān)督會(huì)造成訴訟久拖不決，弊大于利。對那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定，檢察機(jī)關(guān)雖然可以不提出抗訴，但仍然應(yīng)將其作為審查對象，并論證和探索其他監(jiān)督方式的可能性。

二、當(dāng)事人之間的行政爭議

在行政訴訟中，當(dāng)事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性，這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)的目的，主要是保障和監(jiān)督法院依法行使審判權(quán)。與此相對應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)審查的直接對象不是當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也不是被訴具體行政行為的合法性，而是裁斷當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是，檢察機(jī)關(guān)對于法院是否依法作出裁判的判斷，需要以準(zhǔn)確地判斷當(dāng)事人之間的行政爭議為前提。正因?yàn)槿绱?，?dāng)事人之間的行政爭議也是檢察機(jī)關(guān)審查行政案件的對象。

對于當(dāng)事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判，是事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關(guān)的司法解釋對法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應(yīng)遵循這些條件，違反了法定判決的條件就是違法的判決，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)只有通過對當(dāng)事人之間爭議的具體行政行為的主體權(quán)限、事實(shí)認(rèn)定、程序和法律適用等要素進(jìn)行全面審查，才可能無一遺漏地發(fā)現(xiàn)行政判決中存在的錯(cuò)誤。檢察機(jī)關(guān)出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性，其審查標(biāo)準(zhǔn)、和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)②、內(nèi)容和程度大致相同，只是審查程序相對較為簡約③。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)審查行政爭議容易出現(xiàn)以下：其一，以所謂的“客觀事實(shí)”代替法律事實(shí)，忽視行政證據(jù)規(guī)則和行政訴訟證據(jù)規(guī)則的適用，從而導(dǎo)致對行政裁判合法性的判斷錯(cuò)誤；其二，忽視行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中遵循程序規(guī)則的義務(wù)，無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯(cuò)誤；其三，無視法院的不予受理、駁回起訴裁定對行政爭議的實(shí)體意義，未能妥善履行保護(hù)公民、法人或者其他組織起訴權(quán)的法定職責(zé)。

三、行政審判行為的合法性

行政審判行為，是法院行使行政審判權(quán)的體現(xiàn)，是行政訴訟活動(dòng)的重要組成部分。根據(jù)檢察監(jiān)督原則，法院的行政審判行為當(dāng)然屬于檢察監(jiān)督的范圍。不僅如此，對行政審判行為實(shí)行法律監(jiān)督，也是法院依法行使行政審判權(quán)原則的要求。《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹谛姓V訟法頒行之初，人們對這一規(guī)定常常突出強(qiáng)調(diào)獨(dú)立審判的重要性，對依法審判的呼聲不高，隨著民主的和社會(huì)觀念的進(jìn)步，法院獨(dú)立審判的理念日漸深入人心，法院行使行政審判權(quán)受到的干預(yù)越來越少，防止行政審判不公也就越來越顯現(xiàn)其重要性。在人大和檢察機(jī)關(guān)之間，由誰來承擔(dān)監(jiān)督審判權(quán)的主要責(zé)任，并不是問題，最終的選擇標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)：實(shí)際效果。

檢察機(jī)關(guān)對行政審判行為的監(jiān)督，主要是對法院是否依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定作出審判行為的監(jiān)督。從這種意義上說，檢察機(jī)關(guān)對法院的行政審判行為的審查，實(shí)際上就是對審判程序是否合法的審查。一個(gè)公正、合法的裁判，不僅要內(nèi)容合法，而且應(yīng)當(dāng)是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根據(jù)其內(nèi)容來確定。正因?yàn)槿绱?，法律把“人民法院違反法定程序，可能案件正確判決、裁定”規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的理由之一。從這種意義上說，對法院的審判行為的審查，也是檢察機(jī)關(guān)依法行使抗訴權(quán)的需要。對于利害關(guān)系人申請抗訴的案件，檢察機(jī)關(guān)的審查不應(yīng)局限于生效裁判的內(nèi)容是否合法，還要審查行政裁判的作出過程是否合法。

當(dāng)然，并不是所有的違法審判行為都會(huì)影響案件的正確裁判。檢察機(jī)關(guān)也無需對所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對檢察機(jī)關(guān)可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規(guī)則是每個(gè)法官和每個(gè)法院的法定職責(zé)，任何違反訴訟程序的行為都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督原則的內(nèi)涵非常豐富，糾正違法的行政審判行為應(yīng)當(dāng)是檢察監(jiān)督原則的基本要求之一。

問題是，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)了違法審判行為，應(yīng)當(dāng)如何行使監(jiān)督權(quán)?以前的實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監(jiān)督方式，效果并不理想。長此以往，檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責(zé)任感。到為止，旨在糾正違法審判行為的檢察實(shí)踐還沒有展開，立足于全局的論證也不多。違法審判行為之所以會(huì)長期存在，其原因就在于違法審判的責(zé)任沒有真正落實(shí)，因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有審查違法審判行為的職責(zé)，但沒有追究違法審判行為的權(quán)力；人大及其常委會(huì)擁有監(jiān)督、懲戒法官的職責(zé)，但缺乏發(fā)現(xiàn)違法審判行為的有效渠道；檢察機(jī)關(guān)的審查與人大及其常委會(huì)的懲戒缺乏有效的銜接。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)違法審判的程序與人大及其常委會(huì)懲戒法官的程序銜接起來，賦予檢察機(jī)關(guān)彈劾違法審判的法官的職責(zé)。只有這樣，法院的審判行為才能真正成為檢察機(jī)關(guān)的審查對象。

四、其他訴訟行為的合法性

與民事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對法院的“民事審判活動(dòng)”實(shí)行監(jiān)督有所不同，行政訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對“行政訴訟活動(dòng)”是否合法進(jìn)行監(jiān)督。“行政訴訟活動(dòng)”不僅包括法院的行政審判行為，還包括當(dāng)事人和其他訴訟參與人的訴訟行為。眾所周知，作為行政訴訟原告的當(dāng)事人是公民、法人或者其他組織，作為行政訴訟被告的當(dāng)事人是行使國家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織。公民、法人或者其他組織的非訴訟活動(dòng)要接受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，其行政訴訟活動(dòng)又是在法院的指揮之下進(jìn)行的，無論他?它?違反了行政法規(guī)范，還是違反了訴訟義務(wù)，都會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的制裁，無需檢察機(jī)關(guān)的制裁。只要訴訟規(guī)則得到執(zhí)行，就足以防止法院縱容原告一方。因此，檢察機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織的訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督并沒有多大的實(shí)際意義。相比之下，行政審判受到行政干預(yù)的可能性要大得多。多年的行政審判實(shí)踐已經(jīng)充分驗(yàn)證了立法者的遠(yuǎn)見?？梢哉f，行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監(jiān)督，排除行政審判過程中的行政干預(yù)和其他非法干擾。在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際承擔(dān)著監(jiān)督和保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的雙重責(zé)任。正因?yàn)槿绱耍瑱z察機(jī)關(guān)在審查行政案件過程中，應(yīng)當(dāng)把作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)是否依法作出訴訟行為作為審查對象，一方面，要審查法院是否依法追究了當(dāng)事人違反訴訟義務(wù)的行為，對應(yīng)予追究而未追究的，依法行使監(jiān)督權(quán)；另一方面，要審查法院對被告妨害行政訴訟的行為的追究是否取得了實(shí)效，是否受到了來自行政機(jī)關(guān)或者其他方面的非法干預(yù)，在法院依法行使的制裁權(quán)不足以排除非法干擾的情況下，采取措施為法院依法審判排除干擾。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的上述職責(zé)因受到多方面的局限而無法履行：檢察機(jī)關(guān)的地位決定了它難以擔(dān)當(dāng)如此重任，在法院無力排除干擾的情況下，檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)望而卻步；檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物方面同樣受制于行政機(jī)關(guān)；能夠有效遏制違反訴訟義務(wù)行為的國家機(jī)關(guān)通常并不認(rèn)為行政官員有違行政訴訟義務(wù)應(yīng)受行政處分，檢察機(jī)關(guān)即使建議予以追究也不可能被采納。因此，將來有必要以法律的形式明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反行政訴訟義務(wù)的行政責(zé)任。

此外，按照現(xiàn)行法律，檢察機(jī)關(guān)對被告行為的審查僅限于其訴訟行為，而不包括引起行政爭議和訴訟的行政行為。法院對引起爭議的行為的審查也只是為了解決引起爭議的具體行政行為是否合法、有效以及是否應(yīng)予撤銷、是否應(yīng)予賠償?shù)取，F(xiàn)行法律并沒有把檢察監(jiān)督、司法審查程序與追究有關(guān)人員違法失職責(zé)任的行政監(jiān)察和刑事訴訟程序有效地銜接起來。于是就出現(xiàn)了這樣的問題，行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)、法院發(fā)現(xiàn)了應(yīng)追究有關(guān)人員的法律責(zé)任的情形怎么辦?根據(jù)有關(guān)規(guī)定，行政訴訟中發(fā)現(xiàn)了犯罪行為應(yīng)移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。而行政審判實(shí)踐一再表明，因國家公職人員的職務(wù)過錯(cuò)導(dǎo)致國家、利益造成重大損失者屢見不鮮，卻沒有多少玩忽職守案件是通過行政訴訟程序進(jìn)入刑事訴訟程序的。檢察機(jī)關(guān)和法院對于行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的行政違法和失職，也沒有把建議有關(guān)機(jī)關(guān)予以追究作為一項(xiàng)必要的工作來對待。我們認(rèn)為，以法律的形式賦予檢察機(jī)關(guān)和法院啟動(dòng)行政責(zé)任追究程序的權(quán)力，這既有利于提高國家監(jiān)督的有效性，又能夠利用現(xiàn)有的司法資源更大限度地維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政。