導(dǎo)語(yǔ)：行政許可利害權(quán)利保護(hù)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「摘要」《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對(duì)行政許可進(jìn)行立法是我國(guó)的特色，它設(shè)定了一系列重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽(tīng)證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對(duì)利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現(xiàn)，成為亟待解決的問(wèn)題，解決的關(guān)鍵就在于正當(dāng)法律程序的確立。

「關(guān)鍵詞」：行政許可聽(tīng)證正當(dāng)法律程序《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》之后，對(duì)行政權(quán)力行使加強(qiáng)規(guī)制、對(duì)公民權(quán)利予以充分保護(hù)的又一部重要法律，被學(xué)者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現(xiàn)在它不僅在行政許可領(lǐng)域?yàn)樾姓C(jī)關(guān)設(shè)立了較規(guī)范的操作步驟，而且引入了正當(dāng)法律程序以切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。我國(guó)通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環(huán)境、調(diào)控而需要批準(zhǔn)的事項(xiàng)，它的性質(zhì)是公眾事先有這個(gè)權(quán)利，只是國(guó)家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國(guó)憲法規(guī)定公有資源、自然資源的所有權(quán)主體是國(guó)家，一般社會(huì)公眾個(gè)體不擁有天然的權(quán)利，因此，這種開(kāi)發(fā)利用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一種特別許可。第三種被稱為認(rèn)可，指提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件、特殊技能等資格資質(zhì)的事項(xiàng)。這里的資質(zhì)和能力不是行政機(jī)關(guān)賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機(jī)關(guān)予以承認(rèn)。第四種被稱為核準(zhǔn)，指對(duì)一些特定的物（設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品）進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，以確定其是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，其性質(zhì)是將物與一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業(yè)或其他組織的設(shè)立需要確定主體資格的事項(xiàng)，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內(nèi)容是豐富的，它涉及到眾多的行政領(lǐng)域和部門。一、許可—管制中的利益現(xiàn)代行政管理模式歷經(jīng)著幾個(gè)變化的階段，從十九世紀(jì)的“夜警國(guó)家”到二十世紀(jì)初的“全能政府”再到二十世紀(jì)中后期的“有限政府”，這幾個(gè)階段體現(xiàn)了政府行為方式的轉(zhuǎn)變。政府行為方式指的是行政的規(guī)則，而行政的規(guī)則在很大的程度上主要是行政許可問(wèn)題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區(qū)別，從世界范圍看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，強(qiáng)化管制是主流，20世紀(jì)80年代以后，國(guó)際上出現(xiàn)了放松管制的浪潮，這種放松體現(xiàn)在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴(yán)格的限制，也體現(xiàn)了相對(duì)人或利害關(guān)系人的權(quán)利更加得到尊重和保護(hù)。行政許可制度的社會(huì)效果具有二重性，一方面，許可是對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理的重要方式之一，它和行政處罰等手段相比，具有諸多的優(yōu)越性，因?yàn)樗且环N事前的監(jiān)督和規(guī)范，可以提前將相對(duì)人的行為納入進(jìn)監(jiān)管的視野，減少了行政相對(duì)人違法的概率，另一方面，它的缺點(diǎn)也是不可避免的，因?yàn)樵S可的前提是自由受到限制，故而許可設(shè)定的越多，公眾的自由就越少。因此，行政許可事項(xiàng)的設(shè)立，體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)與限制的權(quán)衡，需要加以限制的事項(xiàng)，往往是可以獲益的事項(xiàng)，無(wú)論許可的性質(zhì)是“普遍禁止的解除”，還是“特定權(quán)利的賦予”，其核心都是社會(huì)主體對(duì)其種資格的期待。既然需要管制，往往意味著對(duì)資格的需求量要大于給予量，資格的取得也就意味著獲取利益的可能性，因此，行政許可對(duì)社會(huì)公眾而言，就是利益的分配。一項(xiàng)行政許可的法律后果關(guān)系到眾多相對(duì)人、利害關(guān)系人的權(quán)利與義務(wù)，因此，我們說(shuō)行政許可是管制中的利益。從前述五種行政類型來(lái)看，許可會(huì)在社會(huì)上形成不同程度序的競(jìng)爭(zhēng)局面，特許最強(qiáng)，一般許可次之，認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記較為寬松而且從理論上講甚至是沒(méi)有數(shù)量的限制以致于不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。但從我國(guó)當(dāng)前的許可制度來(lái)講，設(shè)定許可的目的就在于管制，絕大多數(shù)許可都存在著數(shù)量限制，廣泛地影響著社會(huì)公眾的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)等等。享有上述權(quán)利的人我們通常稱之為利害關(guān)系人，對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利的有效保護(hù)，無(wú)疑是正當(dāng)行政許可制度不可回避的課題。二、利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)范圍作為一部較好體現(xiàn)民主意識(shí)的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽(tīng)證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對(duì)利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度?！缎姓S可法》第三十六條、第四十七條規(guī)定“行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人?！?、“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人間重大利益關(guān)系的，利害關(guān)系人享有聽(tīng)證的權(quán)利”。這里的利害關(guān)系通常表現(xiàn)為相鄰權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、環(huán)境權(quán)。在行政許可的過(guò)程中，對(duì)非行政相對(duì)人所主張的相鄰權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、環(huán)境權(quán)的保護(hù)機(jī)制，一般有兩種，一是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)考慮相關(guān)因素后，理性的作出決定，另外就是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定一定的義務(wù)，用義務(wù)來(lái)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第一種機(jī)制存在的前提是行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有高度的理性，能自覺(jué)地、主動(dòng)地避免錯(cuò)誤的發(fā)生，但社會(huì)常識(shí)告訴我們，這只能是美好的愿望。而第二種機(jī)制則是理性社會(huì)的通常手段，以可能出現(xiàn)錯(cuò)誤為前提，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)的機(jī)制，而告知、聽(tīng)證制度就是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定預(yù)防性機(jī)制，將其對(duì)利益的分配置于陽(yáng)光之下。為保障公眾權(quán)利，《行政許可法》為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了一系列的義務(wù)，在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，對(duì)相對(duì)人（許可申請(qǐng)人）的程序性保障，對(duì)其優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行判斷在理論上沒(méi)有多大的障礙，但對(duì)于利害關(guān)系人（相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人）的程序性保障，有著很大的伸縮空間。該法條的用語(yǔ)是“直接關(guān)系他人重大利益”、“申請(qǐng)人與他人間重大利益關(guān)系”，其中“直接”、“重大”均是對(duì)程度的表述，與其相對(duì)應(yīng)的詞是“間接”“、輕微”，二者之間的界限怎樣劃分？標(biāo)準(zhǔn)何在？立法上的模糊用語(yǔ)往往導(dǎo)致自由裁量的出現(xiàn)，既然是義務(wù)就意味著約束，而趨利避害又是人的本能，這種情況下，很多利害關(guān)系人對(duì)有關(guān)行政許可事項(xiàng)往往沒(méi)有被告知，更沒(méi)有稱述、申辯的機(jī)會(huì)。因此，就告知、聽(tīng)證問(wèn)題為行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)剛性的義務(wù)性規(guī)則是發(fā)展和完善《行政許可法》所面臨的重要課題。

三、利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)機(jī)制我國(guó)的《行政許可法》在制定、頒布之時(shí)有很多頗具特色的地方，近來(lái)，很多學(xué)者視告知、聽(tīng)證制度為《行政許可法》的核心制度，同時(shí)也指出：告知、聽(tīng)證制度尚不完善，保障聽(tīng)證制度的落實(shí)還需要進(jìn)一步努力[②]，筆者認(rèn)為，所謂保障與落實(shí)是指：告知、聽(tīng)證制度不僅應(yīng)當(dāng)具備其應(yīng)有的形式，更應(yīng)當(dāng)承載一定的內(nèi)在價(jià)值，如此才能被稱為正當(dāng)?shù)男姓S可制度。

對(duì)于正當(dāng)?shù)男姓绦蚺袛鄻?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，爭(zhēng)論久矣，功利主義分析法學(xué)派的先驅(qū)邊沁以“增進(jìn)最大多數(shù)人的最大幸?！弊鳛椤昂饬糠傻暮脡摹钡臉?biāo)準(zhǔn)。[③]這種模式認(rèn)為：程序的正當(dāng)性在于結(jié)果的有效性，“只要結(jié)果好，過(guò)程也就是好的，過(guò)程的意義在于結(jié)果之中”[④]，之后的德沃金對(duì)此觀點(diǎn)有所修正，但仍是強(qiáng)調(diào)工具性重于其內(nèi)在正義。這種絕對(duì)工具主義觀過(guò)分強(qiáng)調(diào)了程序立法的形式，而沒(méi)能體現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)在價(jià)值，這種思想指導(dǎo)下的程序存在著大量的不正當(dāng)程序。經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的代表波斯納及20世紀(jì)七十年代的美國(guó)聯(lián)邦最高法院將經(jīng)濟(jì)效益作為衡量程序正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，以各方利益之間的量化比較結(jié)果作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，表面上看，它讓程序的正當(dāng)性變得明確宜于操作，但它所欠缺的仍是正當(dāng)性往往無(wú)法用算式計(jì)算。我們稱的正當(dāng)性到底是什么呢？美國(guó)法學(xué)家羅伯特。薩斯于1974年首次提出了法律程序的獨(dú)立價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，貝勒斯、馬修相繼進(jìn)行了深入地分析與論證，以美國(guó)憲法上的“正當(dāng)法律程序”的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，提出正當(dāng)?shù)姆沙绦驊?yīng)當(dāng)是具有正義性的，而正義性就是通過(guò)“平等、可預(yù)測(cè)性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴(yán)獲得維護(hù)”，[⑤]這種程序本位主義觀徹底地堅(jiān)持和論證了程序正義的獨(dú)立性，賦予程序內(nèi)在價(jià)值以全新的意義。但這種理論的缺陷在于將重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤推向另一個(gè)極端，極易讓程序變成繁文縟節(jié)而走上形式主義道路，它既可能讓當(dāng)事人的權(quán)利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護(hù)。以上幾種判斷模式分別從不同的角度對(duì)行政程序的正當(dāng)性進(jìn)行了揭示，提出了很有見(jiàn)地并各成體系的思想，但均存在著一定程度的片面化、絕對(duì)化的缺陷。這種缺陷表現(xiàn)在：?jiǎn)我坏臉?biāo)準(zhǔn)、僵化的規(guī)則無(wú)法對(duì)繁紛復(fù)雜的行政事務(wù)做出統(tǒng)一的要求，行政關(guān)系中時(shí)間、事項(xiàng)、相對(duì)人等因素的改變將導(dǎo)致程序正義向其另一面轉(zhuǎn)化。我們知道，行政程序約束的是行政機(jī)關(guān)而非民眾，這種約束機(jī)制的正當(dāng)性應(yīng)體現(xiàn)出民主、責(zé)任、法治、參與?，F(xiàn)代行政的明顯特點(diǎn)是行政程序與實(shí)體總是相互交織、同時(shí)存在，這就要求我們要根據(jù)不同的行政目標(biāo)、不同的行政過(guò)程判斷相應(yīng)行政程序的正當(dāng)性，既要反對(duì)程序工具主義又要反對(duì)程序本位主義，努力實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義的辯證統(tǒng)一。高秦偉老師提出，正當(dāng)行政程序的判斷基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下四組參數(shù)的辯證統(tǒng)一：程序的內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值、公平與效率、個(gè)人權(quán)利和公共利益、程序正義與實(shí)體正義。程序?qū)τ谌魏我环N價(jià)值的舍棄，都必須有足夠充分的正當(dāng)理由予以說(shuō)明，[⑥]并進(jìn)而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來(lái)保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)生活，在程序保障與個(gè)案需求之間設(shè)立一些最低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)和，這種最低標(biāo)準(zhǔn)是確保程序正義實(shí)現(xiàn)的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當(dāng)法律程序，對(duì)于“最低限度”的認(rèn)識(shí)，學(xué)界的分歧也還是有的，二大法系的學(xué)者們都對(duì)最低限度的要素進(jìn)行了深入的分析，“三要素說(shuō)”、“四要素說(shuō)”、“五要素說(shuō)”、“六要素說(shuō)”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、說(shuō)明理由，至于在此過(guò)程中產(chǎn)生的異議及其解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)屬于后行政程序中的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題?！缎姓S可法》將告知、陳述做為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)、公民的權(quán)利進(jìn)行了原則性規(guī)定，但對(duì)其適用范圍及其保障的程度（如是否應(yīng)說(shuō)明理由、異議產(chǎn)生的制約）未進(jìn)一步規(guī)定，造成實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量余地過(guò)大，而過(guò)于自由的裁量往往造成權(quán)利保護(hù)的缺失、行政權(quán)力的恣意行使。如城市規(guī)劃行政許可中，公民申請(qǐng)建房許可時(shí)，相鄰關(guān)系人應(yīng)否被告知？可否提出異議？對(duì)提出的異議行政機(jī)關(guān)應(yīng)否給予說(shuō)明？這就關(guān)系到建房能否被視為涉及申請(qǐng)人與他人間重大利益關(guān)系，實(shí)踐中，建設(shè)規(guī)劃部門往往不愿進(jìn)行如此歸類而給自己帶來(lái)過(guò)多的麻煩。如國(guó)有土地使用權(quán)出讓許可中，非競(jìng)爭(zhēng)人（原使用權(quán)人）可否提出異議？實(shí)踐中，掛牌出讓公告應(yīng)當(dāng)可以解決被告知問(wèn)題，但原使用權(quán)人及其職工（享有劃撥土地使用權(quán)的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對(duì)待，不能當(dāng)然的啟動(dòng)告知聽(tīng)證程序，不能產(chǎn)生阻卻行政許可進(jìn)程的法律效果。又如在排污許可中，環(huán)保部門在審查排污許可申請(qǐng)時(shí)，往往只對(duì)申請(qǐng)人的條件進(jìn)行審查，而該許可對(duì)相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人可能造成的不利影響，卻無(wú)法啟動(dòng)相應(yīng)的強(qiáng)制審查機(jī)制。在公益訴訟制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正，公眾無(wú)法了解行政許可的過(guò)程，更無(wú)法通過(guò)一個(gè)對(duì)抗性的機(jī)制來(lái)維護(hù)自己及公眾的權(quán)利，公眾的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)因缺少制度保障而往往受到漠視。許多觸目驚心的環(huán)境污染、國(guó)土資源的破壞、國(guó)有資產(chǎn)流失、城市規(guī)劃侵權(quán)事件屢屢發(fā)生，其制度根源即在于此。在種類眾多的行政許可領(lǐng)域，告知、陳述是正當(dāng)許可程序中公民與行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紐帶，而正當(dāng)性則體現(xiàn)在將告知與聽(tīng)取陳述并說(shuō)明正當(dāng)理由做為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)予以強(qiáng)調(diào)，這是通過(guò)設(shè)定義務(wù)來(lái)保障權(quán)利的積極依法行政方式。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)涉及到社會(huì)主體的具體權(quán)利，而具體權(quán)利的屬性也是可以做出基本的權(quán)重比的，如生命健康權(quán)總是高于獲取財(cái)富的權(quán)利，生存權(quán)利總是高于享受娛樂(lè)而愉悅的權(quán)利，這種權(quán)重比在正當(dāng)法律程序的保障下，會(huì)在最低的標(biāo)準(zhǔn)下獲得最高的保障，從而使行政程序具備了基本的正當(dāng)性。正當(dāng)法律程序所承載的價(jià)值理念，推動(dòng)了西方憲政的發(fā)展，成為一條憲法基本原則為世界各國(guó)普遍采納。但這一理念在我國(guó)仍停留在理論的層面，并未成為明確的法律原則出現(xiàn)在成文法中，《行政許可法》所設(shè)定的告知、陳述制度隱約中折射出正當(dāng)法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關(guān)注的、有待進(jìn)一步確立的“最低限度”。愿我們?cè)诹⒎▽?shí)踐、行政實(shí)踐乃致司法實(shí)踐中形成良性互動(dòng)，在正當(dāng)法律程序的指引下構(gòu)建起具有我國(guó)特色的正當(dāng)行政許可制度。

注釋[①]參見(jiàn)：《江比新教授在行政許可法培訓(xùn)班上的講話》，2004年6月29日。[②]應(yīng)松年：《〈行政許可法〉實(shí)施以來(lái)所暴露的問(wèn)題》，政府法制半月刊，2005年第5期。[③]谷春德主編：《西方法律思想史》，中國(guó)人民大學(xué)出處社，2000年版，第186頁(yè)。[④]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑤]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑥]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。