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摘要：基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的高低直接影響著我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程，筆者通對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)卷調(diào)查分析基層領(lǐng)導(dǎo)干部在依法行政方面存在的問(wèn)題，并提出提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層領(lǐng)導(dǎo)干部；依法行政能力；對(duì)策

領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的高低直接影響著我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程，影響著我國(guó)法治政府的建設(shè)。筆者通過(guò)對(duì)一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管基層領(lǐng)導(dǎo)干部整體的依法行政能力有所提升，但是還是有不少基層領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中欠缺依法行政的能力，影響了我國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程的步伐，因此，有必要采取措施進(jìn)一步提高他們的依法行政能力。

一、基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的現(xiàn)狀分析

(一)基本情況

1.絕大部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律的重要性的認(rèn)識(shí)達(dá)成了共識(shí)。經(jīng)過(guò)這么多年的共同努力，可以說(shuō)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)法治觀念有了很大提高。問(wèn)卷調(diào)查顯示當(dāng)被問(wèn)及法律對(duì)自己工作是重要、比較重要、還是不太重要時(shí)，有87.5%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇重要，有12.5%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇比較重要；當(dāng)被問(wèn)及什么是解決問(wèn)題的最佳方式時(shí)，有近80%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇是法律手段；當(dāng)被問(wèn)及當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部最缺乏的知識(shí)是什么，有47.6%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇是法律知識(shí)；這說(shuō)明基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)有了很大提高，已經(jīng)充分認(rèn)到法律對(duì)工作的重要性。2.基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的自覺(jué)性大幅度上升。問(wèn)卷調(diào)查顯示，當(dāng)被問(wèn)及本人學(xué)習(xí)和了解法律的主要途徑時(shí)有54.7%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇了自學(xué)，這說(shuō)明我們的一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)能夠自覺(jué)主動(dòng)地去學(xué)習(xí)一些法律知識(shí)來(lái)提升自己的法律素養(yǎng)。3.我們基層政府的一些部門比較重視對(duì)各級(jí)干部法律知識(shí)的培訓(xùn)。問(wèn)卷調(diào)查顯示我們的一些政府職能部門在日常工作中能夠定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員學(xué)習(xí)有關(guān)法律，能組織干部法律學(xué)習(xí)的部門達(dá)到32.1%，這說(shuō)明我們有的部門比較重視法律的學(xué)習(xí)，依法行政意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。

(二)主要問(wèn)題

1.法治思維運(yùn)用方面存在的問(wèn)題(1)一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維的意識(shí)，行政思維意識(shí)比較重，往往上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情執(zhí)行起來(lái)比法律規(guī)定執(zhí)行的速度還要快。(2)一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力不足。雖然掌握了一定的法律知識(shí)，但在實(shí)際工作中缺乏運(yùn)用法律武器解決處理實(shí)際問(wèn)題的能力。(3)一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作中決策程序不合法。我們有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格依照法律程序依法做出決策，導(dǎo)致決策缺乏法律基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，使得政府的決策不透明，從而引發(fā)很多社會(huì)矛盾比如導(dǎo)致一些群體事件的發(fā)生。2.法律學(xué)習(xí)方面存在的問(wèn)題(1)基層領(lǐng)導(dǎo)干部中被動(dòng)地去學(xué)習(xí)法律的仍然占很大比例。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)有高達(dá)45.3%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)了解法律還是主要依靠單位和干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的法律培訓(xùn)，這說(shuō)明我們有很大一部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的自覺(jué)性還有待進(jìn)一步提高。(2)有相當(dāng)多的基層領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門缺少對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)經(jīng)常性的培訓(xùn)，即使有的部門能夠定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法律知識(shí)的培訓(xùn)但培訓(xùn)間隔的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)有67.9%的部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部缺少經(jīng)常性法律知識(shí)的培訓(xùn)；有69.5%部門組織學(xué)習(xí)法律的培訓(xùn)間隔周期在一年以上，這說(shuō)明我們對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)的培訓(xùn)缺少經(jīng)常性和計(jì)劃性。(3)基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律知識(shí)的需求往往更加注重其時(shí)效性。問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象全部來(lái)自于各級(jí)行政機(jī)關(guān),通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)我們有很大一部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)往往注重的是該法律對(duì)自己工作是否有用,比如當(dāng)被問(wèn)及最想了解的法律是什么方面的法律時(shí),有59%的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇最想了解的是行政管理類法律。

(三)產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因

1.對(duì)學(xué)習(xí)法律缺乏足夠的重視首先是有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上對(duì)學(xué)習(xí)法律不重視,認(rèn)為學(xué)不學(xué)法律，不影響自己的工作，沒(méi)必要平時(shí)花費(fèi)精力去學(xué)，現(xiàn)用現(xiàn)學(xué)就可以了，因此學(xué)習(xí)法律的積極性不是很高；其次,有些部門不夠重視對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)的培訓(xùn)，認(rèn)為干部法律知識(shí)的培訓(xùn)不重要，因此進(jìn)行的法律知識(shí)培訓(xùn)也往往是為了應(yīng)付上級(jí)的檢查，并沒(méi)有把法律培訓(xùn)作為很重要的工作來(lái)抓，因此，對(duì)干部的法律知識(shí)培訓(xùn)缺少計(jì)劃性和經(jīng)常性，沒(méi)有形成一種制度。2.干部考核制度上的缺失我們相關(guān)部門在對(duì)各級(jí)基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行績(jī)效考核制度設(shè)計(jì)的時(shí)候并沒(méi)有把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的情況好壞作為一項(xiàng)考核內(nèi)容來(lái)規(guī)定,而且現(xiàn)實(shí)工作中領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的情況好壞并不影響對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核以及職務(wù)的晉升,從而造成基層領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的積極性不高，自覺(jué)性不強(qiáng)。3.各政府機(jī)關(guān)目前還缺少積極學(xué)習(xí)法律的濃厚氛圍各部門組織學(xué)習(xí)有關(guān)法律并沒(méi)有成為經(jīng)常性的一項(xiàng)工作內(nèi)容，而只是在某個(gè)法律的宣傳日才組織干部及工作人員去學(xué)習(xí)該法律，因此，政府機(jī)關(guān)中并沒(méi)有形成人人積極學(xué)習(xí)法律的濃厚氛圍。4.長(zhǎng)期以來(lái)形成的人治思維的影響我國(guó)的法治建設(shè)起步較晚，且法治建設(shè)本身不可能一蹴而就。相對(duì)于法律制度建設(shè)而言，法治思維的形成更需時(shí)日，此路漫漫而修遠(yuǎn)。我國(guó)與法治思維相左的土壤一直沒(méi)有能夠得到徹底的改良，幾千年封建社會(huì)形成的人治思想還沒(méi)有在根本上從人們的頭腦中消除，這成為制約法治思維形成的一個(gè)關(guān)鍵性的障礙。

二、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的對(duì)策

“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。[1]怎樣才能更好地行使權(quán)力，做到依法行政，筆者認(rèn)為應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

(一)要牢固樹(shù)立法治思維

法治思維是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的最基本要求。法治思維是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、作出決定的思維模式。法治思維強(qiáng)調(diào)合法性，這個(gè)合法性它不僅是指行使行政權(quán)力的時(shí)候要合乎現(xiàn)行法律的規(guī)定即合法律性，更重要的是還要合乎法律的基本原則、法律精神，它是以保護(hù)人的權(quán)利為根本出點(diǎn)。法治思維要求我們的領(lǐng)導(dǎo)干部要養(yǎng)成“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”。[2]因此，我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式。改變過(guò)去在我們干部頭腦中根深蒂固的“唯領(lǐng)導(dǎo)”的人治思維方式和“唯上級(jí)”的行政思維方式?？梢哉f(shuō)，人的思維方式?jīng)Q定人的行為方式，一個(gè)人具有什么樣的思維方式直接決定著他的行為方式，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部如果不具有法治思維，就不可能真正做到依法行政，只有樹(shù)立了法治思維才能真正做到依法行政。

(二)要樹(shù)立三種理念

1.公民權(quán)利至上理念。在行使權(quán)力的時(shí)候、在制定政策的時(shí)候要以保護(hù)人民的權(quán)利作為根本出發(fā)點(diǎn)。2.法律至上理念。我國(guó)是否實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家很重要的一點(diǎn)是看法律的權(quán)威是否樹(shù)立起來(lái)，不是光看你這個(gè)國(guó)家法律制定了多少，法律制定的再多，如果法律的權(quán)威樹(shù)立不起來(lái)，也不是真正意義上的法治國(guó)家。法律的權(quán)威樹(shù)立首要的是法律至上理念要樹(shù)立，法律具有最高絕對(duì)權(quán)威，法律大于權(quán)力。尤其是憲法至上的核心理念要樹(shù)立起來(lái)，憲法作為一個(gè)國(guó)家根本大法，其他法律都是以憲法為依據(jù)制定的，憲法的權(quán)威性能否真正樹(shù)立起來(lái)至關(guān)重要。我們國(guó)家現(xiàn)在通過(guò)一系列制度的建立來(lái)樹(shù)立憲法的權(quán)威比如設(shè)立憲法日、建立憲法宣誓等制度，我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作和日常生活中要做憲法權(quán)威的維護(hù)者，堅(jiān)決捍衛(wèi)憲法，同一切違反憲法行為作斗爭(zhēng)。3.職權(quán)法定理念。行政權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，無(wú)法律授權(quán)不能享有行政權(quán)力，而且職權(quán)的行使只能在法定職責(zé)范圍內(nèi)：不能違反職能分工、不能違反層級(jí)分工、不能違反地區(qū)管轄。

(三)行使權(quán)力要遵循三個(gè)原則

1.合法行政原則。這一原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是主體要合法，在行使權(quán)力的時(shí)候要看我們是否具有行政主體資格；二是權(quán)限要合法，權(quán)力的行使是否在法定權(quán)限范圍內(nèi)；三是依據(jù)要合法，要求我們權(quán)力的行使首先要有法律依據(jù)，同時(shí)還要求我們依據(jù)的法律必須是良法。2.合理行政原則。要求我們?cè)跈?quán)力行使的時(shí)候不僅要合法，而且要做到公平公正。3.程序正當(dāng)原則。這一原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是程序合法，按法定程序行使權(quán)力；二是形式合法，符合法定形式，該書面的一定要書面；三是時(shí)限合法，按照法定時(shí)限行使權(quán)力。

(四)要依法科學(xué)決策

只有決策科學(xué)，才能制定符合實(shí)際的政策?，F(xiàn)實(shí)工作中因決策不科學(xué)造成財(cái)產(chǎn)浪費(fèi)的事例很多，例如；甘肅省慶陽(yáng)市政府領(lǐng)導(dǎo)拍腦門決定建設(shè)萬(wàn)畝蔬菜基地，結(jié)果這項(xiàng)決策并沒(méi)有取得良好的實(shí)際效果，導(dǎo)致慶陽(yáng)市境內(nèi)有60%大棚蔬菜基地閑置；媒體報(bào)道的遍地“鬼城”的出現(xiàn)也是源于決策失誤。國(guó)家發(fā)改委的一個(gè)課題組的調(diào)查顯示，平均每個(gè)地級(jí)市要建約1.5個(gè)新城新區(qū)，144個(gè)地級(jí)城市要建200余個(gè)新城新區(qū)。為了防止決策不科學(xué)給國(guó)家造成財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)，中央規(guī)定了重大行政決策法定程序即：1.公眾參與；2.專家論證；3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；4.合法性審查；5.集體討論決定。這就要求們的領(lǐng)導(dǎo)干部在做重大決策時(shí)要依法科學(xué)決策，這樣就會(huì)減少因決策不科學(xué)導(dǎo)致的浪費(fèi)。

作者:王廷勇 單位:中共營(yíng)口市委黨校

參考文獻(xiàn)：

[1]在2015年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上的講話.

[2].在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話.2012-12-4.