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一、行政管理體制改革的目標(biāo)確定

長期以來，我們一直沒有找到行政管理改革的目標(biāo)所在，往往陷入單純就行政管理改革而論改革的被動局面之中，甚至認(rèn)為行政管理體制改革本身就是行政管理改革的目標(biāo)所在。在黨的十七大之前，我們曾經(jīng)先后將行政管理改革的目標(biāo)定位在機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能或行政管理體制之上，實際上，無論是機(jī)構(gòu)改革，還是職能轉(zhuǎn)變，以及行政管理體制改革自身，都不是行政管理改革的目標(biāo)所在，它們只是行政管理改革的某一個方面。從這個角度上來理解，我國多次行政管理改革之所以難以邁出“精減—膨脹—再精減—再膨脹”的歷史“怪圈”，一個重要原因就是因為沒有找到一個科學(xué)的行政管理改革目標(biāo)。改革開放以來，黨代會在行政管理體制改革方面的目標(biāo)先后確定在：十三大提出“改革政府工作機(jī)構(gòu)”，十四大提出“下決心進(jìn)行行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革”，十五大提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革”，十六大提出“繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革”，十七大提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，十八大提出“要深化行政管理體制改革”。可以說，經(jīng)過改革開放近30年的改革實踐，黨和政府在行政管理改革方面逐漸走向成熟，直到黨的十七大，才開始認(rèn)識到行政管理改革的主要任務(wù)是深化行政管理體制改革，而其主要目標(biāo)則是建設(shè)服務(wù)型政府。人類歷史上曾經(jīng)歷過三種政府模式，即統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府。統(tǒng)治型政府模式是一種最原始的政府類型，政治職能是政府的首要和中心職能，政府所有的行為都是為了實現(xiàn)有效的政治統(tǒng)治。管制型政府是統(tǒng)治型政府發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，在此模式下，管理是政府的主旨，經(jīng)濟(jì)職能是政府的首要和中心職能，政府通過對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制，發(fā)展社會生產(chǎn)力。而服務(wù)型政府則是指一種“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。服務(wù)型政府是對傳統(tǒng)“管制型政府”的全方位變革。自2001年“服務(wù)型政府”這一概念在國內(nèi)首次出現(xiàn)以來，“服務(wù)型政府”已經(jīng)在國內(nèi)理論界和實踐界得到廣泛討論和實踐。2004年“服務(wù)型政府”概念首次出現(xiàn)在全國政府工作報告之中。2005年總理主持召開國務(wù)院第85次常務(wù)會議，通過了2005年的工作要點，其中任務(wù)之一就是“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。在2006年黨的十六屆六中全會上通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，首次以中央文件的形式，明確地強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府的建設(shè)。2007年“服務(wù)型政府”出現(xiàn)在黨的十七大報告之中，強(qiáng)調(diào)要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。雖然，在2007年黨的十七大上，首次提出行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，但是就建設(shè)什么樣的服務(wù)型政府以及怎么樣建設(shè)服務(wù)型政府，并沒有做過多的闡述。隨著全國服務(wù)型政府研究和實踐的深入，特別是經(jīng)過近幾年的行政管理體制改革實踐，此次，在黨的十八大報告中，進(jìn)一步明確了建設(shè)服務(wù)型政府的行政管理體制改革目標(biāo)，并且還就建設(shè)成什么樣的服務(wù)型政府提出了四大標(biāo)準(zhǔn)，即建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，這表明黨和政府在行政管理改革方面逐漸走向成熟，已經(jīng)不再是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單方面改革，對行政管理是體制改革目標(biāo)和途徑的認(rèn)識開始走向科學(xué)化和系統(tǒng)化?？梢哉f，服務(wù)型政府的行政管理體制改革目標(biāo)的確立，將為全國各級政府推進(jìn)行政管理改革提供更加明確的方向和目標(biāo)。

二、行政管理體制改革的具體舉措

推進(jìn)行政管理體制改革，首先需要明確行政管理體制改革的目標(biāo)要求，只有確定了行政管理體制改革的目標(biāo)要求，才能進(jìn)一步明確推進(jìn)行政管理體制改革的具體舉措。就建設(shè)什么樣的行政管理體制，長期以來，我們有不同的表述和要求：十五大提出要“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”；十六大提出要“形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”；十七大提出要“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”；而十八大則跳出傳統(tǒng)的就行政管理體制改革論行政管理體制改革的思路，進(jìn)一步明確了行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，并強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。為了實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的行政管理體制改革總體目標(biāo)，在十八大報告中，還系統(tǒng)地提出了幾個方面的建設(shè)舉措：

（一）深化行政審批制度改革

與西方國家的行政審批制度是出于彌補(bǔ)市場失靈的目的不同，我國現(xiàn)有的行政審批制度是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政指令的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的?！叭绻f市場經(jīng)濟(jì)國家行政審批的產(chǎn)生是出于對市場失靈的克服和彌補(bǔ)，那么我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政審批制度則是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計劃的重要行政手段之一。”有什么樣的職能就會有什么樣的政府模式，與計劃經(jīng)濟(jì)追求對社會的一切經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面規(guī)劃相一致，計劃經(jīng)濟(jì)時期的政府追求的是一種“全能政府”。而要完成政府對整個社會的有效控制，又必須依賴于大量行政審批制度的建立。但是隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的解體和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，“全能政府”模式的弊端也日益暴露出來，而與之相配套的行政審批制度的不足也逐漸成為眾人所關(guān)注的對象。通過深化行政審批制度改革，將原來集中在各級政府手中的行政權(quán)力“下放”或“外放”，幫助傳統(tǒng)的“大政府”松綁，讓政府回歸本位，管好該管的，把不該管的、管不好的、不能管的交由相應(yīng)的管理主體去管理，最終實現(xiàn)社會共治。十八大報告明確提出，行政審批制度改革的一個重要方向就是要推動政府職能部門向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。

（二）繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

傳統(tǒng)的政府組織是“機(jī)構(gòu)驅(qū)使的政府”，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的配置和流程的安排均是以方便政府自身為出發(fā)點的，在這種情況下，大多數(shù)行政組織甚至還界定不清自己的服務(wù)對象，也就無法滿足公眾的服務(wù)要求。同時，由于部門主義現(xiàn)象嚴(yán)重，政府的各個職能部門在公共服務(wù)方面是各守一攤，部門之間存在著大量的“柏林墻”，缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和合作，出現(xiàn)職能性分裂（functionalfragmentation）的局面?！澳銜l(fā)現(xiàn)，積極進(jìn)取者約占25%，無所事事者也約占25%，剩下的就是中間分子，他們只干分內(nèi)的事——這些人循規(guī)蹈矩。而那些無所事事者卻安然無恙，他們只不過是體制的一個組成部分而已。”在這種情況下，政府部門之間就會存在職能“盲區(qū)”，出現(xiàn)“八個部委管不住一頭豬”的窘境也不足為奇。為了克服上述情況，在充分借鑒國內(nèi)外機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，自十七大以來，我國各級政府都在大力推進(jìn)大部門體制建設(shè)。作為政府機(jī)構(gòu)改革的一個重要舉措和發(fā)展方向，十八大報告再次強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革”。當(dāng)然，大部門體制建設(shè)不是簡單地進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)合并，它是在對原有政府職能進(jìn)行科學(xué)梳理的基礎(chǔ)上，按照政府管理的規(guī)律和社會分工的需要，對原有政府部門進(jìn)行重新組合，其涉及到職能、機(jī)構(gòu)和人員等多個方面的整合。故而，大部門體制建設(shè)的重中之重就是要對政府部門的職能進(jìn)行梳理，“健全部門職責(zé)體系”。

（三）創(chuàng)新行政管理方式

隨著人類社會逐漸實現(xiàn)從工業(yè)社會向信息社會、從生產(chǎn)者導(dǎo)向社會向顧客導(dǎo)向社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的政府管理方式已經(jīng)不能滿足社會公眾日益增長的公共服務(wù)需求，導(dǎo)致公共服務(wù)“縫隙”的廣泛存在，在公共服務(wù)的時間上（此時提供服務(wù)而彼時卻不提供服務(wù)）、內(nèi)容上（一些服務(wù)有多個機(jī)構(gòu)提供而另外一些服務(wù)卻沒有機(jī)構(gòu)提供）、地點上（通常是奔波于不同地點的政府機(jī)構(gòu)之間）和方式上（通常采用“公文旅游”的方式而不能實現(xiàn)“即時即辦”）都存在著大量的服務(wù)縫隙。在這種情況下，只有大力創(chuàng)新行政管理方式，才能夠跟得上社會發(fā)展的步伐。就行政管理方式創(chuàng)新而言，可以從“硬件”和“軟件”兩個方面來努力：在“硬件”方面，就是要充分利用當(dāng)前的信息技術(shù)來改善政府管理，大力發(fā)展“電子政務(wù)”、“網(wǎng)上辦事”、“無紙辦公”、“一站式”政府等新型行政管理模式；在“軟件”方面，就是要通過流程再造、機(jī)制創(chuàng)新來創(chuàng)新行政管理方式，大力推廣“首問負(fù)責(zé)制”、“承諾制”、“代辦制”、“預(yù)警制”等制度來改善政府服務(wù)。

（四）降低行政成本

如何有效利用社會資源為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)一直是全社會關(guān)注政府的焦點之一。浪費行政資源也是長期以來社會批評政府的主要詬病之一。隨著社會的發(fā)展，社會公眾對政府的績效水平要求越來越高，對政府機(jī)構(gòu)、人員、支出等透明度的要求也越來越大，傳統(tǒng)模式下的政府“暗箱”操作已經(jīng)不可能了，特別是隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府日益處于社會公眾的聚光燈之下，有任何一點有悖于社會公共利益的政府行為或行政人員的個人行為都會導(dǎo)致社會對政府的不信任，最終帶來社會公眾對政府的問責(zé)和非議。就如何有效控制行政成本，十八大報告明確提出要從控制政府機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面著手，控制政府整體規(guī)模，節(jié)約行政成本。

三、行政管理體制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)

由于行政管理體制改革涉及到多個方面，我們過去只是就行政管理體制的某一個方面進(jìn)行改革，比如機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、人員精減等，并沒有從全面和系統(tǒng)的角度去推進(jìn)各項改革，導(dǎo)致改革的成效一直不明顯，沒能跳出機(jī)構(gòu)改革的“歷史怪圈”。就政治體制改革的復(fù)雜性和困難性，早在1986年鄧小平同志就告誡我們：“這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。”十八大報告明確提出，要完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。這是在黨代會的報告中，首次提出要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)行政管理改革，這說明經(jīng)過歷次的政府改革，我們黨在對如何推進(jìn)行政管理改革方面已經(jīng)逐漸走向系統(tǒng)化和成熟化，已經(jīng)從原來的片面改革或局部改革走向整體改革和系統(tǒng)改革。這更有利于行政管理體制改革的深入和改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）行政管理體制改革內(nèi)部各項改革的系統(tǒng)推進(jìn)

我們長期開展的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和人員精簡需要全面系統(tǒng)推進(jìn)，在過去很長一段時間，我們沒有明白其中的聯(lián)系和規(guī)律，單方面推進(jìn)其中的某一項改革，可想而知，這種單方面的改革很難取得預(yù)期效果。因為政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和人員精簡之間存在著必然聯(lián)系：如果只進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，不調(diào)整職能和工作人員，由于大量人員和職能的存在，最終必然因為管理幅度和管理層次的問題，而把機(jī)構(gòu)找回來；如果只調(diào)整職能，沒有調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，這些富余的人員和機(jī)構(gòu)由于無事可做，最終必然把調(diào)整掉的職能找回來；相反，如果只精簡人員，不去調(diào)整職能和機(jī)構(gòu)，由于這些機(jī)構(gòu)和職能的存在，需要有人來履行職能，最終也會把人員找回來。當(dāng)前，正在開展的大部門體制改革也不例外，它同樣也需要系統(tǒng)改革的跟進(jìn)，我們不能指望大部門體制建設(shè)包治百病。如前所述，政府的機(jī)構(gòu)和職能之間有著特定的聯(lián)系，大部門體制建設(shè)的根本目的在于更好地履行政府職能，因而，如果不對政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，職能最終會將改革掉的機(jī)構(gòu)重新“找”回來。過去一段時間以來，我們雖然認(rèn)識到職能和機(jī)構(gòu)之間的這種關(guān)系，但是由于我們沒有尋找到一個合理的政府職能裁剪標(biāo)準(zhǔn)，總是徘徊于“大政府”與“小政府”之間，政府職能轉(zhuǎn)變的效果非常不盡人意。針對這一問題，十八大報告明確提出行政管理體制改革的目標(biāo)就是建設(shè)服務(wù)型政府。這就為我們提供了一個科學(xué)的政府職能裁剪標(biāo)準(zhǔn)，我們可以按照服務(wù)型政府的要求對既有政府職能進(jìn)行裁剪。

（二）行政改革與其它各項改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)

當(dāng)前，我們正在推進(jìn)的幾項重要改革，即行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革、社會管理改革等，看似是不同領(lǐng)域的改革，但實質(zhì)上是一個問題的不同方面，它們都是如何處理好政府與社會關(guān)系這一問題的不同方面。行政審批制度改革實質(zhì)上是解決政府職能如何轉(zhuǎn)移的問題，而事業(yè)單位分類改革和社會管理改革即是解決政府職能由誰承接的問題。在這些改革上，如果我們不能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，還走過去“單兵推進(jìn)”的老路，肯定很難取得預(yù)期的改革效果。特別是在一些改革方面，如果不能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)，比如，如果行政審批制度改革將政府的職能轉(zhuǎn)移出去，而事業(yè)單位分類改革和社會管理改革沒有及時跟上，必然導(dǎo)致一些政府職能沒有管理主體來承接，就會造成管理“漏洞”。

四、結(jié)論與建議

結(jié)合十八大報告的要求，當(dāng)前要著重抓好以下幾個方面的行政管理改革工作：一是繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，減政放權(quán)，減少行政審批程序，下放行政審批權(quán)力，創(chuàng)新行政審批方式，激發(fā)基層和社會活力；二是繼續(xù)推進(jìn)大部門體制建設(shè)，在已經(jīng)有大部門體制建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理部門職能，建立各個部門之間或部門內(nèi)部的聯(lián)系機(jī)制，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全覆蓋，建立“無縫隙”政府；三是大力改善行政服務(wù)，實施行政服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，繼續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)行政審批模式，積極發(fā)展實體綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，建設(shè)“一站式”行政審批服務(wù)體系；最后是協(xié)調(diào)推動各項行政管理改革，特別是要協(xié)調(diào)推動行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革和社會管理改革。

作者：段龍飛工作單位：中共中山市委黨校