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[摘要]行政訴訟目的是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識預(yù)先設(shè)計的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。我國行政訴訟法對權(quán)利救濟和行政法治維持目的的同等對待，造成制度設(shè)計上的偏差，影響了行政訴訟作用的發(fā)揮，應(yīng)予調(diào)整。

[關(guān)鍵詞J行政訴訟目的;權(quán)利救濟說;行政法治維持說;劉紛解決說

一、從我國行政訴訟法的規(guī)定說起

行政訴訟的目的是設(shè)計和構(gòu)建行政訴訟制度的基點。我國行政訴訟法第1條規(guī)定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法c”

這一法律規(guī)定及由此衍生出的理解，近年來日益遭到學(xué)術(shù)界的批評。批評之一，就是此一觀點混淆了行政訴訟的目的與行政訴訟法的目的。行政訴訟法的目的雖然要在根本上服從行政訴訟的目的，但二者并不完全相同。行政訴訟法的目的是指“行政訴訟法立法者確定的，制定和實施行政訴訟法所要達到的目標(biāo)和所要實現(xiàn)的任務(wù)。”〔’〕保障行政人民法院正確、及時審理行政案件，應(yīng)為行政訴訟法的目的，而不是行政訴訟的目的。川另一種更為嚴(yán)厲的批評是，將維護行政機關(guān)行使職權(quán)作為行政訴訟的目的不能令人接受，認為其完全背離了行政訴訟的本質(zhì)。[3]來自我國臺灣地區(qū)的學(xué)者亦指出，我國行政訴訟法維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的規(guī)定，實“為他國行政訴訟法所未見”閉。

追溯歷史，維護行政機關(guān)行使職權(quán)之所以能寫人行政訴訟法作為行政訴訟的目的，與保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益相并列，根本上源于行政權(quán)的強大和配套制度的不完善?？陀^來看，行政訴訟法制定之時，我國一些行政法制度不健全曾導(dǎo)致行政權(quán)運作不力，其突出表現(xiàn)是法律對行政行為的強制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一規(guī)定，致使某些行政機關(guān)的行政行為無法強制執(zhí)行?；诖?，行政機關(guān)在同意行政行為接受司法審查的同時，要求完善行政強制執(zhí)行制度順理成章。受客觀因素制約，行政訴訟法以第66條這一簡約規(guī)定解決這一問題，雖迫不得已，但不失為一種現(xiàn)實選擇，第砧條的規(guī)定一定程度上彌補了行政訴訟配套制度不健全的缺憾。不過，以法制不健全，及不少行政部門普遍存在調(diào)查難、處理難、執(zhí)行難等問題為由，川提出行政訴訟或人民法院的判決應(yīng)維護行政權(quán)之行使，并藉此將維護行政機關(guān)行使職權(quán)納人行政訴訟目的，在折射出彼時行政權(quán)的強大和優(yōu)越地位的同時，亦深刻反映了對行政訴訟目的誤解。

其時及行政訴訟法頒布后相當(dāng)一段時期內(nèi)，認為行政訴訟具有維護和保障行政權(quán)的目的的一個主要理由是，人民法院在審理行政案件時，對行政機關(guān)的合法決定應(yīng)予維持，維持判決即是行政訴訟維護行政權(quán)目的的典型體現(xiàn);同時，在公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)對行政機關(guān)所作出的具體行政行為，既不執(zhí)行又不起訴的，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。[6]然而，后者本身屬于行政強制執(zhí)行范疇，并非行政訴訟制度的構(gòu)成部分，其與行政訴訟具有維護行政職權(quán)并無內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以此作為行政訴訟有保護行政權(quán)的目的根本是錯誤的。本質(zhì)上混淆了行政訴訟目的與行政訴訟作用的差異。

行政訴訟的目的與作用二者雖然關(guān)聯(lián)，但行政訴訟目的是指以觀念形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標(biāo)，是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識預(yù)先設(shè)計的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。這種目的的設(shè)定源于國家自覺的、有意識的對行政訴訟結(jié)果的價值評判和選擇，其構(gòu)成具體訴訟活動的起點。而行政訴訟的作用指作為客觀存在的行政訴訟其具體的實踐活動對相關(guān)事項所產(chǎn)生的實際影響。二者區(qū)別主要是:第一，行政訴訟目的是國家設(shè)置行政訴訟制度的前提，帶有預(yù)先性，是國家對行政訴訟所導(dǎo)致的預(yù)期結(jié)果;而行政訴訟的作用是行政訴訟實際運作結(jié)果的表現(xiàn)。第二，行政訴訟目的的確定雖然帶有對行政訴訟固有屬性的考慮，但其確定本質(zhì)仍是國家意志的反映，是國家對行政訴訟價值選擇的結(jié)果，帶有一定的主觀性和價值取向性;而行政訴訟作用屬客觀后果并不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，具有客觀性和中立性。第三，行政訴訟目的主要對國家而言，而行政訴訟作用的對象則具有多元性，包括行政機關(guān)、公民等對象。

二、行政訴訟目的諸說

目前，權(quán)利救濟說、行政法治維持說和糾紛解決說，構(gòu)成了我國學(xué)者探討行政訴訟目的焦點。

在民事領(lǐng)域中，禁止自力救濟是民事糾紛解決的一項基本要求。行政管理不同于民事活動，它所具有的公共性和公益性，使得行政機關(guān)在法律上具有了自力救濟的權(quán)力?！霸谛姓芾碇校姓C關(guān)享有實現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，這既可以通過命令權(quán)的行使，將自己的單方面意志加之于相對人一方，為其設(shè)定義務(wù)，還可以通過處罰權(quán)的運用，對不服從命令、不執(zhí)行行政機關(guān)意志的相對人給予懲戒制裁，更可以對負有法定義務(wù)而不履行的相對人依法采取強制執(zhí)行手段，將自己的意志變?yōu)楝F(xiàn)實。”而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對等性，為相對方提供一個權(quán)利救濟的途徑和場所，是行政訴訟產(chǎn)生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的的特殊性。“行政救濟主要是在行政作用給國民權(quán)益造成侵害或負擔(dān)的情況下，根據(jù)該國民的請求，通過一定機關(guān)防止和排除其侵害或負擔(dān)，以保護、救濟國民的權(quán)益?！?/p>

當(dāng)然，法院并非是解決行政爭端的唯一場所。現(xiàn)實中，相當(dāng)多的行政爭端事實上是由行政機關(guān)通過職權(quán)(非以協(xié)商或和解方式)加以解決的。由于行政為執(zhí)法部門，法律所具有的公平分配現(xiàn)有資源以及調(diào)整社會各種利益沖突的功能，使行政也具有了以國家名義單方解決社會紛爭的功能。通過行政訴訟方式由法院解決行政爭端，除可以用運用正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦蚪鉀Q糾紛(包括行政爭端在內(nèi))保障公民的權(quán)利，“眾多形式的司法程序就是用于解決沖突糾紛的人類文明的答案‑r9,這一人們長期以來形成的共識予以解釋外，行政訴訟的存在還需要從憲政民主，從為公民提供更充分、更公正的權(quán)利保護方面加以理解。雖然行政機關(guān)亦代表國家，但行政本身的積極主動性，尤其從更深層看其本身即為廣義上的行政爭端利害關(guān)系方，由行政機關(guān)解決行政爭端的公正性存在著一定的內(nèi)在矛盾性。法官不直接分配人們之間的權(quán)利、義務(wù)，也不直接行使政治、經(jīng)濟等管理權(quán)，因而在社會中屬于一種中立的力量，法官遵從法律而不屈從政治因素作出裁判的可能性更大，“能夠‘冷靜地重新考慮’，從而可以表達出我們最基本的價值觀念”。因此，與民事訴訟相比，由法院通過行政訴訟方式解決行政爭端具有更豐富、更深層的意蘊。從民事訴訟制度的運作來看，由國家介人私人間的糾紛實現(xiàn)社會有序，與通過國家裁判保護公民權(quán)益之間存在著差異，會因關(guān)于訴訟受益者側(cè)重于國家或公民的區(qū)別，而產(chǎn)生民事訴訟糾紛解決說與權(quán)利救濟說的爭論。!”]但就行政訴訟產(chǎn)生而言，其首先在于為普通民眾提供一條對抗行政權(quán)力的司法途徑，由中立的司法機關(guān)解決公民與行政機關(guān)之間行政紛爭，給予公民以權(quán)利保護，而不單純是為了解決糾紛或爭端?；蛟S說在行政訴訟中，糾紛解決與權(quán)利保護并行不悖，不存在單以糾紛解決為目的的行政訴訟制度。①[①在我國，少有將糾紛解決作為行政訴訟單一目的的觀點。但近年來受民辜訴訟目的研究中糾紛解決說觀點的影響，我國行政法學(xué)界亦有主張行政訴訟的目的是糾紛解決的明確觀點問世。請參見宋爐安(行}k訴訟程序目的論》，載劉攀等主編:(中國行政法學(xué)新理念》，中國方正出版社1999年版，第358一371頁。濟模式有可能走向形式主義。]

由于行政訴訟的審理對象多以行政機關(guān)己作出的行政行為為中心，法院對公民的權(quán)利保護是通過對行政行為合法性進行審查判斷，并撤銷違法行政行為得以實現(xiàn)的。在這一過程中，行政訴訟客觀上又具有糾正違法行政，保證行政機關(guān)適法正確性的功能和作用。因此，行政訴訟可被設(shè)定具有保證行政機關(guān)依法行政和監(jiān)督行政權(quán)的目的。上述兩個目的雖然相伴相生，但二者在理念上的確存有差異，并由此對法官的權(quán)力、訴訟程序的運作造成重大影響。

權(quán)利救濟目的說在理念上以保護個人權(quán)利為重心，屬主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設(shè)計和運作機制主要圍繞著當(dāng)事人的權(quán)利損害與救濟展開。其具體表現(xiàn)為，行政行為被訴的前提必須是它對個人的權(quán)利已造成損害，決不會僅僅因其違法即具有可訴性。在此目的要求中，對當(dāng)事人的起訴資格常常有嚴(yán)格的限定，而決定起訴資格的關(guān)鍵是當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利。與此同時，法院審理的焦點主要集中在下列問題之上:(1)當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利;(2)當(dāng)事人的權(quán)利是否遭到侵害;(3)此侵害是否為行政行為所造成;(4)現(xiàn)行法律上給予此種侵害以何種救濟等。嚴(yán)格來說，在這一審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心問題，而只是給予當(dāng)事人救濟的輔助手段。極端的權(quán)利救濟模式有可能走向形式主義。

本質(zhì)而言，監(jiān)督行政和行政法治維護說的主要目的不在于保護當(dāng)事人的權(quán)利，而在于促進良好行政和正當(dāng)行政。此種訴訟目的當(dāng)歸人客觀訴訟之理念。在此理念卜，訴訟要查明的關(guān)鍵問題不是當(dāng)事人的權(quán)利或利益是否受到侵犯，而是行政行為是否存在違法。不過，與權(quán)利救濟日的模式相比，在此目的下，對當(dāng)事人起訴資格的要求要寬松許多。而法院的審理側(cè)重圍繞著行政行為合法與否進行。不可否認，維護行政法治，撤銷違法行政行為，最終可以實現(xiàn)保護公民權(quán)利之目的，但當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利、法定權(quán)利與行政行為之間的關(guān)聯(lián)性等問題不是審理的核心。

因此，權(quán)利救濟說與行政法治維護說之間雖有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性，但客觀來看，兩種目的模式所隱含的理念及其所進行的制度設(shè)i{可能有重大的差異。在不同目的要求下，不僅行政訴訟運作的出發(fā)點不同，而且司法權(quán)的運作空間也有差異。

三、多元目的的選擇

從立法和實務(wù)角度看，當(dāng)今各國電很少以單一目的作為行政訴訟的最終目的，然而，不可否認，各國在對行政訴訟目的選擇上的側(cè)重點和傾向性并不完全相同。

從英美國家的傳統(tǒng)行政法模式來看，英美學(xué)者傾向于認定行政法的目的主要是控制行政權(quán)力:行政機關(guān)擁有作為主權(quán)所有者所享有的各種權(quán)力、威望和財力，行政機關(guān)與被管理者基本上是不平等的，行政法的目標(biāo)就是要矯正這種不平等?！病薄橙欢档米⒁獾氖?，“控權(quán)論”在英美司法審查中并不表現(xiàn)為行政法治維持論，而恰恰是權(quán)利保護論。之所以如此，尚需從英美國家傳統(tǒng)行政法模式的基礎(chǔ)說起。英美國家的傳統(tǒng)行政法模式一直力圖協(xié)調(diào)政府權(quán)力與私人自主權(quán)之間的沖突，但其采用的方式是禁止政府對私人自由或財產(chǎn)的侵犯‘川。這種使政府服從法律的理念的理論基礎(chǔ)是個人主義和自由主義，其“出發(fā)點是假定個人優(yōu)先于社會，特別是主張個人權(quán)利的首要性”，“把社會看作是個人為了實現(xiàn)本質(zhì)上屬于個人的目的而建構(gòu)起來的工具”[t5]。在此理念及注重司法與行政分立的憲法理論指引下，司法審查的目的只能被定位為“救濟法”而不是“監(jiān)督法”。自20世紀(jì)中后期以來，隨著行政積極職能的擴張，英美國家傳統(tǒng)以消極防止公民個人權(quán)利不受行政侵犯的觀念已有重大轉(zhuǎn)變，行政法和司法審查的主要功能也已以側(cè)重保護私人權(quán)利，轉(zhuǎn)向促進行政良好運作、在法治之下為公民和社會謀求更大的福扯。

“德國的民主傳統(tǒng)相當(dāng)薄弱，除在納粹時期外，法院一直發(fā)揮著重要的作用。此種作用在第二次世界大戰(zhàn)后憲法法院的設(shè)立而更為強大。一個強大的司法機關(guān)被視為對抗不可靠政治之必需?！盵’6〕鑒于德國行政優(yōu)位的傳統(tǒng)背景及實踐，德國基本法的法治國家原則認為“在國家采取干涉公民權(quán)利的措施時保證提供法院司法保護”是公民的一項基本權(quán)利，“對個人提供法律保護是(德國)行政訴訟的最重要任務(wù)”[17，為公民提供無漏洞、有效的司法保護是德國行政訴訟的主要目的。由此，有效的法律保護原則成為德國構(gòu)建整個行政訴訟領(lǐng)域的基礎(chǔ)。在德國人看來，“有效的法律保護要求對于受到指責(zé)的行政決定具有足夠的監(jiān)督審查權(quán)”，并針對公民的不同訴訟請求，采用與行政行為形式相適應(yīng)的訴訟方式。“要實現(xiàn)有效的法律保護必須使用不同的訴訟形式，通過這些形式公民的主體權(quán)利才能得到有效保護?！薄病甝因此，德國的行政訴訟在給予公民有效的司法保護目的之下，事實上具有監(jiān)督行政權(quán)的重要功能。

與英、美、德等國家不同，法國行政訴訟的主要目的在于監(jiān)督行政機關(guān)的活動，保證行政機關(guān)的活動符合法律。[’們在法國，行政訴訟是制裁違法行政行為最主要的手段，行政訴訟是行政法治原則最主要的保障。[20]在法國的行政訴訟類型中，越權(quán)之訴是最重要、最主要的訴訟類別，而此種訴訟著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性，屬對事不對人的客觀訴訟，對起訴資格要求寬松，費用低廉，法院的判決效力不以當(dāng)事人為限，而發(fā)生對事的效果。但這不意味著法國行政訴訟不注重對公民權(quán)利的保護，越權(quán)之訴必須在當(dāng)事人的利益受到侵害時才能提起，事實上具有保護當(dāng)事人的權(quán)益的作用。與此同時，法國行政訴訟中同越權(quán)之訴并行的另一重要訴訟形式—完全管轄權(quán)之訴，即以保護當(dāng)事人的主觀權(quán)利為核心。

四、我國行政訴訟目的之簡單評判

從我國行政訴訟法第1條的規(guī)定來看，監(jiān)督行政權(quán)和保護公民權(quán)利均屬我國行政訴訟目的，二者并存。不過，從這一規(guī)定本身中似乎很難判斷出二者孰輕孰重。在筆者看來，雖然在立法中確定雙重目的并無問題，但以中國現(xiàn)階段行政法治和行政訴訟狀況，在制度設(shè)計上不區(qū)分兩種日的主次先后，將難以克服監(jiān)督行政權(quán)和保護公民權(quán)利之間的內(nèi)在緊張關(guān)系。

通過行政訴訟達到保障行政法治的目的，最終實現(xiàn)行政既不任意侵犯公民合法權(quán)益.又能積極、能動服務(wù)于社會的宗旨，是一項要求極高的法治理想，它需要具備諸多的條件，

特別是要求司法機關(guān)能在對行政有充分了解的基礎(chǔ)上，保持對行政有效的控制作用。這一有效控制不僅表現(xiàn)在控制領(lǐng)域和控制范圍要盡可能寬泛，而且表現(xiàn)在要求法院具備足夠的控制手段和控制能力;同時，它要求法院的監(jiān)督能有持續(xù)性，因此在維持訴訟必要的結(jié)構(gòu)恃性前提下，使起訴資格具有足夠的開放性十分重要。從我國行政訴訟的制度設(shè)計來看，我國行政訴訟確有監(jiān)督行政權(quán)的目的導(dǎo)向，從受案范圍的確定到審理對象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是以當(dāng)事人的權(quán)利為核心展開的。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件以審查行政行為的合法性為中心，原則上不審理因該行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系，審理的核心問題不是公民、組織權(quán)利主張是否成立，而是行政行為是合法。而我國行政訴訟法設(shè)定的維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決形式，明顯是我國行政訴訟以行政行為為中心確定判決形式的產(chǎn)物。但我國行政訴訟法所規(guī)定的狹窄的受案范圍和嚴(yán)格以權(quán)利侵害為基準(zhǔn)的起訴資格，以及對履行判決等判決形式嚴(yán)格適用和狹隘解釋卻恰恰又偏向的是權(quán)利救濟目標(biāo)取向。權(quán)利救濟和監(jiān)督行政權(quán)兩種目的沒能在制度設(shè)計上實現(xiàn)完好的結(jié)合，反而暴露出二者之間內(nèi)在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現(xiàn)實運行中的不暢。

鑒于此情況及西方發(fā)達國家行政訴訟的成功經(jīng)驗，我國行政訴訟在制度設(shè)計上應(yīng)突出權(quán)利救濟目的，并適當(dāng)吸收監(jiān)督行政權(quán)的目的模式的優(yōu)點，是較為現(xiàn)實的選擇。在此理念下，必須根據(jù)公民、法人或者其他的權(quán)利保護要求設(shè)計出不同的訴訟機制，對行政訴訟進行必要的類型化，擴大履行之訴和變更之訴的適用范圍和法院對當(dāng)事人的救濟力度，凸顯行政訴訟的救濟目的;并適當(dāng)拓寬行政訴訟受案范圍，擴大撤銷之訴中訴的利益范圍，放寬原告資格，以此增強行政訴訟推進行政法治功能。

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