導(dǎo)語：行政程序理性原則研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在中國法治國家建設(shè)中，學(xué)術(shù)界對(duì)依法行政的重要性已經(jīng)沒有爭議。依法行政不僅要求政府權(quán)力的行使受實(shí)體法規(guī)范的制約，在更大程度上意味著政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公正、公平、公開的行政程序行使其權(quán)力。從這一意義上看，行政程序法制度的改革與完善乃是目前法治國家建設(shè)所面臨的一項(xiàng)迫切要求。在實(shí)踐中，行政程序法制度的改革已經(jīng)逐步展開，制定統(tǒng)一行政程序法典的呼聲越來越高。但是在我國行政程序的改革中，程序理性不論作為一項(xiàng)原則還是相應(yīng)的程序制度，都沒有得到足夠的重視。本文試對(duì)這一問題進(jìn)行探討。

一、程序理性的中心問題

程序理性亦即程序的合理性。程序的合理性不僅僅指通過法律程序所產(chǎn)生的結(jié)果從實(shí)體角度看是合理的、符合實(shí)體正義的，而且更主要的指一個(gè)法律程序產(chǎn)生結(jié)果的過程是一個(gè)通過事實(shí)、證據(jù)以及程序參與者之間平等對(duì)話與理性說服的過程。換言之，程序在結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)遵循通過理性說服和論證作出決定的要求，不是恣意、專斷地作出決定。因此可以認(rèn)為，程序理性是程序正義的一項(xiàng)基本要求。

就行政程序而言，程序理性的中心問題是通過一系列的程序機(jī)制（包括程序原則和程序制度）限制自由裁量權(quán)，盡可能地保證自由裁量權(quán)行使的理性化。美國著名的行政法學(xué)者K·C·戴維斯曾經(jīng)指出，在行政活動(dòng)過程中，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)可以說是無所不在的。不論是行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定還是對(duì)法律規(guī)范的理解，都存在不同程度自由裁量的空間。（注：戴維斯教授在他的《自由裁量的正義》一書中，對(duì)行政過程中存在自由裁量的語境進(jìn)行了詳細(xì)分析。在這一基礎(chǔ)上，他進(jìn)一步探討了對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行制約的法律途徑。參見K.C.Davis,DiscretionaryJusticeAPreliminaryInquiry,UniversityofinoisPress1969,chpter1.）從某種意義上說，只要有自由裁量權(quán)的存在和行使，就有產(chǎn)生恣意的可能性。（注：SeeRobertE.Goodin,ReasonsforWelfare:ThePoliticalTheoryofWelfareState,Princeton:PrincetonUniversityPress1988,p.p.193～204.）正因?yàn)槿绱耍杂刹昧繖?quán)的問題總是伴隨著權(quán)力應(yīng)當(dāng)理性行使的要求。“福利國家”和積極行政的興起，使現(xiàn)代國家的行政權(quán)，包括自由裁量權(quán)大大增強(qiáng)。自由裁量權(quán)的中心是選擇，而選擇的基礎(chǔ)總是與判斷相聯(lián)系，選擇與判斷又總是以一定的程序進(jìn)行的。因此通過法律程序的機(jī)制使自由裁量權(quán)的行使理性化，對(duì)于程序公正而言就顯得更為重要。

依其“自由裁量”程度的不同，我們可以將自由裁量權(quán)概括地分為三種。根據(jù)羅納德·德沃金教授的分析：（1）某人擁有自由裁量權(quán)，假如他在作出決定時(shí)必須先要對(duì)某一事實(shí)或狀態(tài)作出判斷的話，（注：SeeRonaldDworkin,TakingRightSeriously,Cambridge:HarvardUniversityPress1977,p.p.31～32.）這種意義上的自由裁量權(quán)筆者稱之為“判斷型自由裁量權(quán)”。例如，當(dāng)某人被要求從一棵果樹上摘下“最熟的一個(gè)蘋果”時(shí)，他必須先判斷哪一個(gè)蘋果是最熟的。（2）某人擁有自由裁量權(quán)，假如他可以在某個(gè)被準(zhǔn)許的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇的話，（注：RonaldDworkin,TakingRightSeriously,Cambridge:HarvardUniversityPress1977,p.32.SeealsoK.CDavis,AdministrativeLawText,WestPublishingCo.1972,P.91.）筆者將這種自由裁量權(quán)稱為“弱選擇型自由裁量權(quán)”，因?yàn)檫@是一種受特定標(biāo)準(zhǔn)限制的選擇。例如，如果某人被要求從樹上摘下一個(gè)熟蘋果，那么他可以在若干個(gè)蘋果之間進(jìn)行選擇。（3）某人擁有自由裁量權(quán)，假如他可以不受限制地作出選擇或判斷，（注：RonaldDworkin,TakingRightSeriously,Cambridge:HarvardUniversityPress1977,p.32.）這種自由裁量權(quán)可以被稱為“強(qiáng)選擇型自由裁量權(quán)”，因?yàn)樗鼪]有給出對(duì)選擇進(jìn)行限制的任何具體標(biāo)準(zhǔn)。例如，如果某人僅僅被要求從樹上摘一個(gè)蘋果，他實(shí)際上可以選擇摘任何一個(gè)蘋果。

以上對(duì)自由裁量權(quán)種類的簡要分析表明，隨著對(duì)自由裁量中判斷和選擇之標(biāo)準(zhǔn)的具體化和細(xì)致化，我們可以從實(shí)體方面對(duì)自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行控制。但是這種控制是相當(dāng)有限的，因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)設(shè)定的本來目的就是容許判斷和選擇的空間，如果標(biāo)準(zhǔn)越具體，判斷與選擇的空間就越小，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)具體到一定程度時(shí)，從邏輯上講，選擇實(shí)際上是唯一的。因此，從實(shí)體方面對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制盡管是必要和可行的，但也存在著一定程度上的兩難。法律程序的控制可以消解這種兩難困境。程序允許選擇，同時(shí)又限制恣意。法律程序可以滿足選擇理性化的基本要求。（注：從法律程序的結(jié)構(gòu)上看，程序所要限制的是選擇的恣意，而非選擇本身。法律程序要求程序主持者和程序的參與者通過理性對(duì)話、說服和論證而為他們的選擇與判斷提供證明，從而可以使選擇或決定更加合理。在這一過程中，恣意和專橫可以得到抑制。關(guān)于法律程序促進(jìn)選擇過程理性化的進(jìn)一步討論，參見季衛(wèi)東：《程序比較論》，《比較法研究》1993年第1期，第5頁。）其最主要的機(jī)制可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：第一，給出所作決定的理由；第二，程序在結(jié)構(gòu)上遵循形式理性的要求。以下對(duì)這兩方面的問題作扼要探討。

二、說明理由

當(dāng)裁判者通過一個(gè)程序活動(dòng)而作出決定時(shí)，他應(yīng)當(dāng)說明作出該決定的理由。說明理由的必要性首先可以從決定的實(shí)體合理性角度來進(jìn)行闡釋；當(dāng)某個(gè)決定是由一系列的理由而可以從邏輯上得到證明時(shí)，決定的實(shí)體合理性也可以得到證明。但是說明理由的要求并不僅僅是實(shí)體合理性的要求。從法律程序的運(yùn)作過程看，理性的人們?cè)谧鞒鰶Q定之前必然將考慮一系列的事實(shí)和法律因素，這些因素構(gòu)成決定的理由，如果裁判者在作出決定的程序中沒有說明這些理由，人們就可能認(rèn)為已作出的決定沒有理由，缺乏客觀和理性的考量，甚至只是權(quán)力恣意行使的結(jié)果——不論該決定在實(shí)體上是否合理?？梢韵胂?，假如一個(gè)法律程序不要求決定者說明所作決定的理由，人們將不可避免地對(duì)該程序的合理性并進(jìn)而對(duì)公正性喪失信心。

（一）說明理由的意義

對(duì)于程序正義的實(shí)現(xiàn)來說，說明理由的核心意義在于，對(duì)程序操作過程中的自由裁量權(quán)進(jìn)行一種理性的控制，促使人們建立起對(duì)法律程序的公正性的信心。具體說，說明理由有以下意義：（1）增強(qiáng)人們對(duì)決定合理性的信心，因?yàn)橹辽僭谛问缴纤砻鳑Q定是理性思考的結(jié)果，而不是恣意。人們對(duì)這樣的程序有理由予以信任。（2）對(duì)于那些對(duì)決定不滿而準(zhǔn)備提起申訴的當(dāng)事人來說，說明理由可以使他們認(rèn)真考慮是否要申訴，以何種理由申訴。特別是在決定非由全體一致同意的情況下，少數(shù)人的不同或反對(duì)意見更可以為當(dāng)事人提供關(guān)于決定形成的必要信息，可以使決定中可能存在的錯(cuò)誤暴露出來；對(duì)主持復(fù)審的主體來說，情況也同樣如此。（3）讓將要受到?jīng)Q定影響的當(dāng)事人了解作出該決定的理由，體現(xiàn)了程序公開這一價(jià)值，也意味著對(duì)當(dāng)事人在法律程序中的人格與尊嚴(yán)的尊重。一個(gè)針對(duì)當(dāng)事人的、拒絕說明理由的決定等于把人當(dāng)做客體，而不是可以理性思考的平等的主體。（4）對(duì)于裁判者來說，為自己作出的決定說明理由，意味著他在行使權(quán)力、作出決定的過程中，必須排斥恣意、專斷、偏私等因素，因?yàn)橹挥锌陀^、公正的理由才能夠經(jīng)得起公開的推敲，才能夠有說服力和合法性。因此，說明理由是對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制的一個(gè)有效機(jī)制。（5）對(duì)于一個(gè)決定來說，說明理由不僅使人們知其然，而且可以使人們知其所以然。人們可以因此而進(jìn)一步知道為什么自己的行為會(huì)得到肯定或否定，因而他們可以更好地調(diào)整自己以后的行為。

由此，對(duì)于一個(gè)程序過程來說，說明理由是一項(xiàng)基本要求，是法律程序體現(xiàn)正義的必要條件之一。英國行政法學(xué)者韋德強(qiáng)調(diào)，無論如何，如果某個(gè)行政決定沒有說明理由，行政機(jī)關(guān)將很難使這樣的決定正當(dāng)化。（注：H.W.R.Wade,AdministrativeLaw,5thedition,Oxford:ClarendonPress1982,p.p.373～374.）提供了理由的決定固然未必是準(zhǔn)確或體現(xiàn)了正義的，但沒有任何理由加以支持的決定僅僅從形式上看就是令人難以接受的，換言之，由于這樣的決定總是更容易與恣意和專斷相聯(lián)系，其正當(dāng)性將不可避免地受到質(zhì)疑。

（二）作為程序公正基本要求的說明理由制度

與程序中立和程序公正等要求不同的是，盡管說明理由的要求對(duì)于程序正義的實(shí)現(xiàn)非常重要，當(dāng)代主要的人權(quán)法典以及關(guān)于公民權(quán)的一系列憲法性規(guī)定中，都未直接對(duì)此要求加以規(guī)定。（注：SeeUntiedNations1966;andEuropeanConventiononTheProtectionofHumanRightsandFundamentalFreedulms,1950.）雖在刑事訴訟中，一系列主要的人權(quán)公約都規(guī)定被告人必須享有了解權(quán)，這意味著作出決定之前，他們有權(quán)了解有關(guān)的事實(shí)和被指控的罪名，他們有權(quán)了解針對(duì)他們的判決或決定，但知道有關(guān)的事實(shí)或決定是一回事，知道這些事實(shí)和決定是如何被確認(rèn)和如何產(chǎn)生的是另一回事。前者只是告知有關(guān)的事實(shí)和決定；后者則進(jìn)一步要求告知為何會(huì)有這樣的事實(shí)和決定。

值得注意的是，在英美的對(duì)抗制審判程序中，特別是在由陪審團(tuán)作出裁決的刑事訴訟中，并不需要對(duì)所作的裁決說明理由；在行政法領(lǐng)域，普通法院也曾經(jīng)主張：就普通法的要求看，如同法院一樣，行政機(jī)關(guān)并不具有為自己的決定說明理由的義務(wù)。一些學(xué)者認(rèn)為，“并不存在一種為司法或行政決定說明理由的義務(wù)”，而且自然正義原則也沒有說明理由的要求。（注：S.A.deSmith,JudicialReviewofAdministrativeAction,4thedition,London:StvensandSons1980,pp.148～149.）在英國，直到20世紀(jì)70年代，法院在Rv.GamingBoardforGreatBritain一案中（1970年）仍然認(rèn)為，該委員會(huì)根據(jù)有關(guān)法律而作出拒絕向當(dāng)事人頒發(fā)證書的決定時(shí)，無需說明理由。（注：SeeRv.GamingBoardforGreatBritain;ExparteBenaim(1970)2QBat417.）在其后的Breenv.AmalgamatedEngineeringUnion一案中，丹寧爵士堅(jiān)持：無論何時(shí)，只要公平原則要求說明理由，行政機(jī)關(guān)就必須對(duì)其所作的決定說明理由。他進(jìn)一步認(rèn)為，當(dāng)某項(xiàng)特權(quán)被否認(rèn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)無需說明理由；但是如果被影響的客體不是特權(quán)而是一項(xiàng)人身、財(cái)產(chǎn)或自由權(quán)，行政機(jī)關(guān)必須在作出相關(guān)的決定時(shí)說明理由。（注：SeeBreenv.AmalgamatedEngineeringUnion,(1971)1QBat175.）在1975年的Pepysv.LondonTransportExecutive一案中，審理該案的上訴法院開始在裁決中聲稱：“說明理由乃是良好行政的基本要素之一。”（注：SeePepysv.LondonTransportExecutive,(1971)2QBat191.）在1983年的一個(gè)案件中，法院甚至認(rèn)為：“任何沒有說明理由的行政決定都意味著違背了正義的要求，而且構(gòu)成一項(xiàng)記錄中的法律錯(cuò)誤?！保ㄗⅲ篠eeRv.ImmigrationAppealTrbunal;ExparteKham(1983)2ALLER420AT423.）

在美國，學(xué)者將制作決定的基礎(chǔ)分為兩個(gè)方面：事實(shí)和理由。前者涉及到?jīng)Q定的事實(shí)依據(jù)，后者主要與法律的適用、對(duì)政策的理解以及自由裁量權(quán)的行使相聯(lián)系。（注：K.C.Davis,AdministrativeLawText,WestPublishingComparry1982,p.236.）關(guān)于事實(shí)，聯(lián)邦最高法院曾經(jīng)認(rèn)為，在制作決定時(shí)必須指出該決定所依據(jù)的有關(guān)事實(shí)，乃是一項(xiàng)憲法性要求。（注：PanamaRefiningCo.v.Ryan,293U.S.388,431～432,55S.Ct.241,253(1995).）但是由于法院自身在作出決定時(shí)往往也未能開示有關(guān)的事實(shí)，因此，對(duì)事實(shí)的開示實(shí)際上并沒有成為正當(dāng)法律程序的一項(xiàng)要求。（注：1930年以前，即美國衡平法院規(guī)則（FederalEquityRules）修改之前，衡平法院在作出判決時(shí)并不需要說明有關(guān)的事實(shí)依據(jù)。即使根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)則，法院在對(duì)某些案件作出裁決時(shí)，也無需說明有關(guān)的事實(shí)。參見Davis,AdministrativeLawText,WestPublishingCompany1982,p.319.）盡管如此，不論是法院還是國會(huì)的立法都要求行政機(jī)關(guān)在制作將要影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定時(shí)，不僅要說明有關(guān)的事實(shí)依據(jù)，而且必須說明理由。根據(jù)美國聯(lián)邦行政程序法第557條（c）項(xiàng)的規(guī)定，所有的行政決定都必須附有關(guān)于“事實(shí)、理由、結(jié)論以及相應(yīng)的依據(jù)”的說明，除非“某些理由是不言自明的”。（注：Davis,AdministrativeLawText,WestPublishingCompany1982,p.320,326.）但經(jīng)過修改的標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法（MSA）以及大多數(shù)州的行政程序法都沒有規(guī)定行政決定必須說明理由，盡管這些法律都要求必須闡明有關(guān)的事實(shí)。從聯(lián)邦最高法院對(duì)一系列案件的裁決的態(tài)度看，說明理由可以被認(rèn)為是一項(xiàng)普通法上的程序要求，只要制定法沒有與其相反的規(guī)定，說明理由的要求就是應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足的?！靶姓C(jī)關(guān)對(duì)于其采取行動(dòng)所依據(jù)的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)能夠提供清楚的說明和足夠的理由支持。這是行政法一項(xiàng)簡單的，但卻是基本的規(guī)則”。（注：SECv.CheneryCorp.,318U.S.80,94,63S.Ct.454,462,(1943).）一些學(xué)者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)必須為其所作的決定說明理由，從一定程度上講，意味著人們對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提出了比對(duì)法院更高的程序要求。（注：SeeGeoffreyAFlick,NaturalJustice:PrincltplesandPracticalApplication,2ndedltion,Buterworths1984,p.115.）在我看來，之所以對(duì)行政程序強(qiáng)調(diào)這一要求，乃是因?yàn)榕c法院以及訴訟程序消極的特征不同，行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)地對(duì)相對(duì)人行使權(quán)力，行政程序因而具有主動(dòng)性；同時(shí)，與法院相比，行政機(jī)關(guān)擁有更多的自由裁量權(quán)。權(quán)力量的大小應(yīng)當(dāng)與其所應(yīng)當(dāng)受到的制約強(qiáng)度成正比。因此，筆者贊成一些學(xué)者的主張：普通法上的自然正義原則應(yīng)當(dāng)暗示了第三條關(guān)于程序正義的自然法原則——為自己所作的決定說明理由。（注：SeeD.J.Hewitt,NaturalJustice,Sydney:Butterworths1972,p.10;SeealsoPaulR.Verkuil,CrosscurrentsinAnglo-AmericanAdministrativeLaw,WilliamandMaryLawReview27,p.p.685～715）從程序性權(quán)利的角度看，這一要求實(shí)際上驗(yàn)證了當(dāng)事人在程序中有了解“充分信息”的權(quán)利。很少有哪些程序語境能夠有足夠的依據(jù)對(duì)當(dāng)事人的這種權(quán)利予以剝奪或限制，因?yàn)?，?dāng)事人要求對(duì)影響到他們利益的決定說明理由的權(quán)利，可被認(rèn)為是體現(xiàn)程序正義的一項(xiàng)基本要求。（注：SeeR.A.Macdonald,JudiclalReviewandProceduralFatrnessinAdministrativeLaw,McGillLawJournal25,p.p.520～564.）值得注意的是，從實(shí)踐方面看，行政決定必須說明事實(shí)和理由的要求主要是在正式的行政程序中發(fā)展起來的。在沒有正式聽證的非正式程序中，這一要求往往難以得到滿足。（注：Davis,AdministraviveLawText,WestPublishingCompany1982,p.318.）但事實(shí)表明：在非正式程序中，闡明事實(shí)和理由的要求往往顯得益發(fā)重要，因?yàn)樵诜钦匠绦蛑懈枰獙?duì)自由裁量權(quán)的恣意和專斷進(jìn)行制約。假如行政機(jī)關(guān)對(duì)于某個(gè)當(dāng)事人的申請(qǐng)僅僅告知“申請(qǐng)被拒絕了”，但卻不需要說明為什么，那么恣意和專斷的空間至少在形式上就令人難以接受。程序在這種情況下看起來成了一個(gè)“黑箱”。因此筆者主張，即使在非正式程序或簡易程序中，闡明事實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)與理由的要求都是不能被“簡化”的。

行政機(jī)關(guān)必須闡明行政決定所依據(jù)的事實(shí)和理由，這是一項(xiàng)程序性要求。至于其所闡明的事實(shí)和理由是否正確、合理，則主要是實(shí)體性問題。因此，對(duì)于說明理由的要求來說，是否說明了理由是程序合法性問題；而理由是否合理是實(shí)體合理性問題。對(duì)于后者，法院在進(jìn)行司法審查時(shí)有權(quán)就理由的“合理性”予以審查。這也表明，程序正義的要求并不是正義實(shí)現(xiàn)的“充要條件”，而僅僅是必要條件。

三、形式理性

說明理由的程序制度側(cè)重于從實(shí)體的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)方面來制約自由裁量權(quán)，形式理性則側(cè)重于從形式上對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行制約，要求通過法律程序而作出的決定至少應(yīng)當(dāng)在形式上或邏輯上符合理性的要求。

在法律程序的運(yùn)作過程中，一些程序制度并不直接要求針對(duì)給定的條件應(yīng)作出何種內(nèi)容的決定，但它們要求在作出這些決定時(shí)在步驟或形式上應(yīng)遵循什么樣的規(guī)則。例如，在正式程序中，作出決定之前應(yīng)該進(jìn)行聽證；如果聽證不是在作出決定之前而是在其后進(jìn)行，則不論該決定實(shí)體上是否合理，就其形式上看就是不公正的，因?yàn)檫@樣的程序步驟違背了形式理性的要求。同樣，如果對(duì)于兩個(gè)實(shí)質(zhì)上相同的情況作出了不同的處理決定，人們也有理由對(duì)產(chǎn)生這些決定的處理過程的公正性提出質(zhì)疑。實(shí)際上，法律程序的結(jié)構(gòu)和步驟安排對(duì)于決定的實(shí)體內(nèi)容并不發(fā)生直接的影響，正因?yàn)槿绱?，它們往往被稱為“形式理性的要素”。（注：DavidLyons,FormalJustice,MoralCommitment,andJudicialPrecedent,1984JuourmalofPhilosophy81,p.582.）這些要素可以被認(rèn)為是保證法律程序獲得“工具理性”的必要條件，是實(shí)現(xiàn)法律程序“理性”價(jià)值的基礎(chǔ)。為了獲得程序理性，筆者認(rèn)為，程序的操作或設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮以下三個(gè)方面的基本要求：（1）程序的步驟在運(yùn)行過程上符合合理的順序。（2）程序應(yīng)當(dāng)能夠保證在給定同樣的條件時(shí)產(chǎn)生相同的結(jié)果。在英美對(duì)抗制程序中，這一要求包括決定的一致性、遵守先例以及與法律規(guī)則的一致。（3）程序的操作應(yīng)當(dāng)遵循職業(yè)主義原則，主持或操作法律程序的主體應(yīng)當(dāng)是合格的。

（一）程序步驟的合理性

程序展開過程在時(shí)間上應(yīng)當(dāng)遵循合理的順序，因?yàn)槿藗內(nèi)粘Ｉ畹慕?jīng)驗(yàn)足以表明，一個(gè)理性決定的產(chǎn)生步驟在時(shí)間上應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的先后順序。合理的步驟一方面可以促進(jìn)結(jié)果在實(shí)體方面的合理化，另一方面，它們還是對(duì)決定產(chǎn)生過程公正合理的形式上的要求。例如，從作出決定的過程看，收集和闡述事實(shí)、證據(jù)及理由的程序步驟應(yīng)當(dāng)在制作決定的步驟之前進(jìn)行；如果先有決定，再闡述事實(shí)和理由，不論這一決定多么正確，也不論所闡述的事實(shí)和理由多么客觀全面，這一作出決定之過程的公正性仍然應(yīng)當(dāng)受到挑戰(zhàn)，因?yàn)榘凑者@樣的方式所作出的決定就給人一種恣意和專斷的印象。

（二）一致性

在給定的條件或前提相同的情況下，通過法律程序而產(chǎn)生的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是相同的。為了保證一致性，英美法系的傳統(tǒng)中產(chǎn)生了同樣情況同樣對(duì)待、遵守先例等原則。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于同樣的情況作出不同的決定，從形式上看就是違背理性的。遵守先例的要求也可以類似地得到說明。但遵守一致性原則只是形式合理性的要求，并不必然地意味著符合了這些要求的決定或結(jié)果實(shí)體上就是合理的。有時(shí)候，所遵循的先例可能是錯(cuò)誤的，遵守先例則意味著重復(fù)錯(cuò)誤；有時(shí)候作出決定的機(jī)關(guān)對(duì)具備同樣情況的當(dāng)事人作出相同的處理，但可能都是不合理的。由此可見，一致性的要求與程序正義的其它要求一樣，只是法律程序獲得理性的必要條件。

從法律角度講，一致性的要求主要是通過一種類似“作繭自縛”的效應(yīng)而防止權(quán)力行使中的恣意。從個(gè)體的道德權(quán)利角度講，有些學(xué)者認(rèn)為，一致性原則是個(gè)體應(yīng)當(dāng)享有的“平等對(duì)待權(quán)”的要求，因?yàn)閷?duì)同樣情況下的不同處理將會(huì)導(dǎo)致對(duì)個(gè)體的區(qū)別和歧視，導(dǎo)致不平等和不公平。（注：RichardPierce,SidneySharpiro,andPaulVerkuil,AdministrativeLawandProcess,NewYork:FoundationPress1979,p.127.）美國學(xué)者戴維斯在其《自由裁量的正義》一書中也指出，假如X和Y的情況是相同的，而行政機(jī)關(guān)要求X交稅，Y卻不用交稅，那么與Y相比較而言，X顯然受到了不公平的對(duì)待；或者雖然行政機(jī)關(guān)要求X和Y都必須交稅，但要求X比Y交得更多，X同樣也受到了不公平的對(duì)待。（注：Davis,DiscretionaryJustice;APreliminaryInquiry,UniversityofminoisPress1969,p.p.167～168.）在這種情況下，決定的公正與否似乎可以通過比較的方式而被感受到。有的學(xué)者由此而提出了“比較的正義”這一概念，認(rèn)為其基本要求就是對(duì)同樣情況應(yīng)當(dāng)給予平等對(duì)待。（注：SeeM.D.Balyes,ProceduralJustice:AllocatingtoIndividuals,KluwerAcademicPublichers,pp.92～94.但是應(yīng)當(dāng)注意，對(duì)“比較的正義”這一概念，人們提出了很多質(zhì)疑。一個(gè)被指控的刑事被告人可以以他的同犯逍遙法外為理由而認(rèn)為對(duì)他的指控不符合正義嗎？一個(gè)負(fù)有納稅義務(wù)的個(gè)人X可以以與他情況相同的Y沒有納稅而指責(zé)對(duì)其征稅的行為不符合正義嗎？有的學(xué)者甚至認(rèn)為，從道德上看，強(qiáng)調(diào)“比較的正義”也是存在問題的，因?yàn)檫@將鼓勵(lì)人性中“貪婪和妒嫉”等弱點(diǎn)，SeeJohnE.Coon,Consistency,1987CaliforniaLawReview75,p.p.59～133.）在行政法領(lǐng)域，遵循一致性的要求盡管是制約自由裁量權(quán)的一項(xiàng)原則，但由于行政活動(dòng)不能沒有必要的靈活性，因此對(duì)這一原則不能作僵化的理解。從某種程度上講，行政法對(duì)一致性、遵守先例等原則一般都有比較靈活的規(guī)定。從美國的情況看，對(duì)于復(fù)數(shù)以上的明顯相同的情況，行政機(jī)關(guān)要么予以同樣的對(duì)待，要么解釋它們之間的差別。（注：SeeContractorsTransportationCorporationv.UnitedStates,537F2d1160(4thCir.1976).）如果行政機(jī)關(guān)對(duì)同樣情況沒有進(jìn)行同樣的對(duì)待，或?qū)Σ煌闆r同樣對(duì)待，但卻沒有解釋這樣做的理由，在某些情況下其中的一個(gè)決定可能會(huì)被認(rèn)為“濫用自由裁量權(quán)”而被法院撤銷。（注：SeeDelMundov.Rosenberg,341F.Supp345(C.D.Cal,1972).）遵守先例原則與一致性原則緊密相關(guān)，因?yàn)樽袷叵壤龑?shí)際上意味著一致性原則在時(shí)間上的體現(xiàn)——現(xiàn)在的情況與以前相同的情況同樣對(duì)待。美國標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法規(guī)定，除非行政機(jī)關(guān)能夠給出“事實(shí)和理由”表明不遵守先例是“公平與理性的”，否則應(yīng)當(dāng)遵守先例。（注：MSA5—116（c）（8）（Ⅲ）.從理論上講，遵守先例原則也將可能導(dǎo)致一些問題。例如，如果被遵守的先例是錯(cuò)誤的，或者隨著時(shí)間的推移，先例已經(jīng)不再適合現(xiàn)在的要求等，在這些情況下，一味地遵守先例可能意味著法律的保守和僵化。但是，即便如此，一些學(xué)者仍然認(rèn)為遵守先例還是有其不可否認(rèn)的意義。他們爭辯道：（1）遵守先例可以保證法的確定性和可預(yù)測性（predictablity）；（2）人們?cè)谝欢ǔ潭壬弦蕾囉谶^去的經(jīng)驗(yàn)來處理當(dāng)下的事情；（3）遵守先例符合效率的要求；（4）遵守先例可以促使法律的一致性（coherenceorconsistency）。參見DavidLyons,Formal,JusticeandJudicialPrecedent,1985VanderbiltLawReview38,p.p.495～512.）

（三）職業(yè)主義原則

程序理性的另一個(gè)要求是程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)職業(yè)主義原則。雖然職業(yè)主義原則與控制自由裁量權(quán)并沒有直接的關(guān)系，但對(duì)于程序理性和自由裁量權(quán)的合理行使并非毫無關(guān)系。首先，職業(yè)主義意味著專業(yè)化，對(duì)于自由裁量權(quán)的行使而言，專業(yè)化的程序操作者比外行更有可能作出合理的判斷，至少從形式上看是如此。無論是稅率的確定還是對(duì)交通事故中責(zé)任的區(qū)分，專家的意見都更為中肯。其次，職業(yè)主義原則有助于保證決定之間的一致性，因?yàn)閷?duì)于相同情況的判斷以及豐富的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)都是非職業(yè)的程序操作者無法比擬的。

四、結(jié)論與建議

綜上分析，筆者認(rèn)為，程序理性原則作為程序正義的一個(gè)基本要求，中心問題是通過促使程序活動(dòng)過程中選擇和決定的理性化而防止武斷、恣意、專橫或反復(fù)無常，從而對(duì)自由裁量權(quán)予以制約。為達(dá)到上述目的，法律程序應(yīng)要求決定的制作者為自己所作的決定說明理由；法律程序應(yīng)反映形式理性的要求，即程序的操作應(yīng)體現(xiàn)職業(yè)主義原則，程序的展開符合理性推理的一般規(guī)律——程序步驟先后的合理性、通過程序而產(chǎn)生的決定符合形式邏輯的一般要求。這些要求雖然并不能必然地使程序所產(chǎn)生的結(jié)果獲得實(shí)體合理性，但是如果法律程序沒有遵循這些基本要求，那么僅從形式上看，程序活動(dòng)過程和結(jié)果的合理性就將受到質(zhì)疑，由此而產(chǎn)生的可以被感覺到的“不公正”，不論對(duì)當(dāng)事人還是對(duì)公眾都可能造成一種心理上的壓抑感。

在我國法律程序的改革中，理性的人們沒有理由拒絕程序理性原則。因?yàn)槌绦蚶硇缘暮诵囊蠹礄?quán)力應(yīng)當(dāng)以一種合理的、可以通過說明、論證以及邏輯上一致的方式而行使。其功能不僅在于對(duì)權(quán)力行使中可能產(chǎn)生的恣意與專橫加以制約，同時(shí)也使權(quán)力的行使具有“可預(yù)測性”。上述兩方面正是法治的要義所在。（注：例如，現(xiàn)代法治理論的一位重要代表人物哈耶克（F.A.Hayek）在其《通往奴役的道路》一書中提出了關(guān)于法治的一個(gè)很有影響力的觀點(diǎn)：“政府在其所有的活動(dòng)中都必須受到預(yù)先制定并公開宣布的法律的約束，而那些法律可以使人們能夠相當(dāng)明確地預(yù)見在某種特定情況下權(quán)威機(jī)構(gòu)將如何行使其具有強(qiáng)制力的公共權(quán)力，從而在這一知識(shí)的基礎(chǔ)上有效安排個(gè)人自己的事情?！痹谶@里，法治的一個(gè)重要功能即為人們行為的后果提供可預(yù)測性。參見F.A.Hayek,TheRoaltoSerfdom,Chicago,UniersityofChicago*1973）,p.54.）基于以上分析，筆者認(rèn)為，在我國行政程序立法中，應(yīng)當(dāng)將程序理性作為行政程序法的一項(xiàng)基本原則。為了使作為行政程序法基本原則的程序理性能夠得到落實(shí)，必須設(shè)定相應(yīng)的程序規(guī)則，這些規(guī)則是程序理性原則對(duì)行政活動(dòng)的具體要求。它們應(yīng)當(dāng)包括：（1）不論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)一方當(dāng)事人，對(duì)于其主張或判斷都應(yīng)當(dāng)提供旨在證明結(jié)論成立的事實(shí)和理由；（2）程序主持者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地整理有關(guān)爭論點(diǎn)及其理由并對(duì)其進(jìn)行仔細(xì)討論；（3）程序主持者應(yīng)當(dāng)在對(duì)有關(guān)爭論點(diǎn)和相應(yīng)證據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，沒有偏見地提出解決問題的方案；（4）行政機(jī)關(guān)對(duì)其所作出的決定應(yīng)當(dāng)說明理由；（5）行政機(jī)關(guān)在主持程序活動(dòng)以及作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮形式理性的要求，即行政決定內(nèi)容在時(shí)間上和空間上都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)同樣情況同樣對(duì)待、不同情況不同對(duì)待的一致性。當(dāng)然，形式理性的要求可能因行政活動(dòng)特殊性而受到不同程度的限制，但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過程序而作出的決定與形式理性要求不一致時(shí)，必須說明相應(yīng)的理由。