導語：行政規(guī)劃含義及性質(zhì)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以來，隨著我國城市化進程的不斷加快，促使城市人口和資本的流動日益密集化，慢慢形成了長三角、珠三角等都市圈，相應都市圈區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟逐漸走向一體化，從而形成了區(qū)域經(jīng)濟。目前，區(qū)域經(jīng)濟一體化已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，呈遍地開花之狀，從東北振興、中部崛起、西部大開發(fā)，到湖北省武漢城市圈一體化、河南省鄭汴一體化，再到成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的獲批。區(qū)域經(jīng)濟一體化超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，形成跨行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟。而在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，由于行政區(qū)劃上的條塊分割，地方政府作為地區(qū)利益代表，熱衷于追求自身利益最大化，這種政府的自利性往往導致政府行為的異化，在政策的制定、行政執(zhí)法等方面往往采取地方保護主義，對區(qū)域市場要素的跨區(qū)域流動和地區(qū)整合設置層層行政障礙，造成區(qū)域政府之間的競爭與沖突無所不在，使區(qū)域內(nèi)市場的統(tǒng)一遭遇了權力行政的壁壘。面對區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的現(xiàn)實困境———區(qū)域經(jīng)濟的整體性、系統(tǒng)性與行政區(qū)域上的條塊分割之間的矛盾，原有的以行政區(qū)劃為基礎的傳統(tǒng)行政規(guī)劃體系難以滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實需求。于是，一種新型的、跨行政區(qū)劃的行政規(guī)劃逐漸興起，在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域，我們都可以發(fā)現(xiàn)這種區(qū)域行政規(guī)劃的身影。這種區(qū)域行政規(guī)劃是政府在特定區(qū)域內(nèi)通過具體的措施在將來一定期限內(nèi)實現(xiàn)的社會資源的優(yōu)化配置、區(qū)域經(jīng)濟和社會事務的合理部署。區(qū)域行政規(guī)劃正逐步發(fā)展成為一種解決行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟之間固有矛盾、促進區(qū)域政府協(xié)作的重要機制。

一、區(qū)域行政規(guī)劃的內(nèi)涵分析

（一）區(qū)域行政規(guī)劃的涵義

在我國，區(qū)域行政規(guī)劃習慣上簡稱為區(qū)域規(guī)劃，在區(qū)域經(jīng)濟學和區(qū)域地理學上已經(jīng)是一個比較成熟的概念，然而，在法學視角上目前鮮有涉及。不過，隨著公共行政從傳統(tǒng)的行政區(qū)行政向“廣域行政”、“區(qū)域行政”和“協(xié)作式行政”拓展，以及為了調(diào)和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中存在的區(qū)域經(jīng)濟的整體性與行政區(qū)域的條塊分割之間的矛盾，在我國行政機關的正式文件中，對其已有所規(guī)定，如2005年5月國務院在《關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(國發(fā)［2005］33號)中明確指出：“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實?！眹野l(fā)改委在2006年4月25日的《關于區(qū)域行政規(guī)劃的若干問題》中規(guī)定：“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域為對象編制的規(guī)劃?！?010年4月1日浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委《關于我省十二五規(guī)劃編制工作若干意見的通知》（浙政辦發(fā)［2010］39號）中指出：“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實，是編制區(qū)域內(nèi)各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)?！笨梢?，區(qū)域行政規(guī)劃是區(qū)域政府在特定區(qū)域內(nèi)通過具體的措施在將來一定期限內(nèi)實現(xiàn)的對跨行政區(qū)社會資源的優(yōu)化配置、區(qū)域經(jīng)濟和公共事務進行合理部署的一種行政規(guī)劃模式，區(qū)域行政規(guī)劃是具有獨特個性、特殊的行政規(guī)劃類型之一，具有區(qū)域性、行政性和經(jīng)濟性特征。區(qū)域行政規(guī)劃不以固有的行政區(qū)劃為界限，超越了固有的行政管轄，強調(diào)的是跨區(qū)域政府之間的溝通與協(xié)作，以及制定與實施過程中的參與和對話，體現(xiàn)了政府規(guī)劃權在行政主體之間的運行關系。

（二）區(qū)域行政規(guī)劃的分類

分類是為了科學地說明對象，可以說，沒有分類就沒有科學。對區(qū)域行政規(guī)劃進行類型化研究，對于進一步認識區(qū)域行政規(guī)劃，正確理解其性質(zhì)具有法律層面上的重要意義。為了對區(qū)域行政規(guī)劃進行更加切合現(xiàn)實法治的研究，筆者認為可以從以下三個角度對區(qū)域行政規(guī)劃進行分類。其一，以區(qū)域行政規(guī)劃的編制機關不同為標準，可以將區(qū)域行政規(guī)劃分為共同上級機關統(tǒng)一編制制定的區(qū)域行政規(guī)劃與區(qū)域行政機關平等協(xié)商共同編制的區(qū)域行政規(guī)劃。前者的編制主體包括國務院及其各部委和區(qū)域的共同上級政府機關及其職能部門，這主要是基于我國《憲法》第89條、《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》第59-61條對中央和地方職能劃分、地方行政機關作為上級行政機關的執(zhí)行機關的法律定位。可見，中央政府對于全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟和社會等公共事務具有管轄權，區(qū)域的上級政府對所管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會公共事務具有管轄權［1］。而后者起主導作用的是區(qū)域地方政府，由區(qū)域地方政府共同參與區(qū)域事務的協(xié)調(diào)和管理。這種模式以20世紀90年代美國的“都市區(qū)域主義”為代表，其對世界其他地方進行跨行政區(qū)管治和協(xié)調(diào)發(fā)展的探討產(chǎn)生了較大影響，也為解決行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域之間矛盾提供了新的思路，即基于自愿參與、平等協(xié)商，以彈性、動態(tài)協(xié)作的方式，通過精心規(guī)劃、充分協(xié)調(diào)、科學管理來實現(xiàn)區(qū)域的共同繁榮［2］72。這樣根據(jù)區(qū)域行政規(guī)劃編制機關的不同進行分類，既能體現(xiàn)區(qū)域行政規(guī)劃特征之區(qū)域性、行政性，又能將其與一般規(guī)劃徹底相區(qū)別，更有利于進一步對區(qū)域行政規(guī)劃的實施、效力及其糾紛解決機制進行研究。其二，以區(qū)域行政規(guī)劃之間是否具有上下從屬關系為標準，區(qū)域行政規(guī)劃可以分為上位區(qū)域行政規(guī)劃與下位區(qū)域行政規(guī)劃。前者如跨區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，后者如所跨區(qū)域之內(nèi)的任一區(qū)域的住房建設用地規(guī)劃。上位區(qū)域行政規(guī)劃是指效力居于上位的規(guī)劃，其一般具有政策性、方針性、原則性，為下位區(qū)域行政規(guī)劃制定的依據(jù)；下位區(qū)域行政規(guī)劃在效力上從屬于上位區(qū)域行政規(guī)劃，在內(nèi)容上為上位區(qū)域行政規(guī)劃的具體化。這一劃分的法律意義在于明確規(guī)劃的效力，以協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的矛盾，使規(guī)劃保持一致。其三，以區(qū)域行政規(guī)劃拘束力的大小為標準，區(qū)域行政規(guī)劃可以分為拘束性區(qū)域行政規(guī)劃與非拘束性區(qū)域行政規(guī)劃。這是從區(qū)域行政規(guī)劃效力的角度進行的劃分，拘束性區(qū)域行政規(guī)劃，又稱強制性區(qū)域行政規(guī)劃，是指設定或者變更區(qū)域行政規(guī)劃主體的權利義務對其構(gòu)成實質(zhì)影響的規(guī)劃，對行政機關和行政相對人均有約束力的規(guī)劃；非拘束性區(qū)域行政規(guī)劃是指對行政相對人的權利義務未予直接設定或變更，未構(gòu)成實質(zhì)影響的規(guī)劃，但對行政機關具有拘束力，其往往通過提供一些政策、建議或信息，引導行政相對人在未來一定時間內(nèi)采取相應的行為，以實現(xiàn)一定的行政目標。

二、區(qū)域行政規(guī)劃的法律性質(zhì)

性質(zhì)是決定一事物之所以成為該事物而區(qū)別于其他事物的屬性?！胺尚再|(zhì)可以說是一種法律身份，目的是對行為和事物等在法律上進行科學、準確的分析?！保?］區(qū)域行政規(guī)劃作為一種特殊的行政規(guī)劃，有其獨特的個性，而這正是其與其他規(guī)劃相區(qū)別的本質(zhì)屬性。對于區(qū)域行政規(guī)劃的法律性質(zhì)問題，有學者比較贊成“分別歸類說”，即根據(jù)實踐情況進行具體認定［2］31。然而，在依法行政、法治政府框架下，區(qū)域行政規(guī)劃是應當有自己的定性的，更應當有其明確的性質(zhì)。結(jié)合我國法律、法規(guī)實際及上述對區(qū)域行政規(guī)劃的類型化研究，筆者認為，區(qū)域行政規(guī)劃可歸納為兩類：行政事實行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃和具體行政行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。

1.行政事實行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。目前，行政法學界對于行政事實行為的概念尚未達成共識，形成了五種典型的觀點：非行政法律效果說，行政法律效果非為行為目的說，客觀物質(zhì)活動說，事實效果說和自由裁量行為說。綜觀五種學說，均以不產(chǎn)生法律效果為其本質(zhì)，僅論述重點有所不同而已。所以，筆者認為，行政事實行為是與行政法律行為相對應的一種不具有法律效果的非行政權力行為，是指國家行政機關做出的非以設定、變更、消滅相對人行政法上權利、義務為內(nèi)容的行為。其特征有：主體為各類行政主體、具有適法性、客觀上不直接產(chǎn)生行政法律效果。具體到區(qū)域行政規(guī)劃，通過上述其類型化我們可知，其中，共同上級機關統(tǒng)一編制的區(qū)域行政規(guī)劃和上位區(qū)域行政規(guī)劃具有綱領性和宏觀上的指導性，是下級機關編制規(guī)劃和下位區(qū)域行政規(guī)劃制定的依據(jù)；非拘束性區(qū)域行政規(guī)劃具有方針性、原則性，對行政相對人的權利義務未予直接設定或變更。三者的實現(xiàn)均需要規(guī)劃相對人的自愿配合，其本身不足以導致后續(xù)行政行為的必然發(fā)生，不足以導致規(guī)劃相對人權利狀態(tài)的惡化和改變，規(guī)劃機關也不積極追求這種效果，也并不以產(chǎn)生法律約束力和實現(xiàn)某種法律效果為目的。所以，三者均為不追求法律效果產(chǎn)生的非行政權力行為，屬于行政事實行為的范疇；與此同時，行政機關平等協(xié)商共同編制的區(qū)域行政規(guī)劃、下位區(qū)域行政規(guī)劃和拘束性區(qū)域行政規(guī)劃均是針對特定的地域和特定的對象，均會對人們的權利義務或利益造成影響和限制，這種影響和限制就是規(guī)劃機關在編制規(guī)劃時所期望達到的預期目標，足以具有權益侵害性。這類規(guī)劃在編制時往往規(guī)定的比較具體詳細，具有極強的可操作性，積極追求產(chǎn)生一定的法律效果，故應納入行政行為的范疇。

2.具體行政行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。區(qū)域行政規(guī)劃是對未來一定時期內(nèi)的事項做出的預先部署和安排，從表面上看，其對公民權利義務的設定僅具有未來可能性，類似于行政立法行為，應將其歸屬于抽象行政行為。但事實上，它與行政立法行為有著極大的區(qū)別，主要表現(xiàn)在：一是法是針對不特定的對象并可以反復地適用，非因特殊情況，理論上可以永久的存在，而有些規(guī)劃是針對特定的對象，并且規(guī)劃的效力存續(xù)一般都有明確的期限。二是法具有引導性，為人們提供行為準則，為“要件-法律效果”模式，而規(guī)劃則為“目的-手段”模式，是對未來的一種藍圖式設計，并不為人們提供行為準則。三是規(guī)劃的編制和通過并不完全適用立法的程序。另外，2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》中第十條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開下列政府信息：（1）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。（2）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關政策；……”從中我們可以看出，該條將“行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”和“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關政策”相并列作為政府應予以公開的信息。該條例實質(zhì)上是將區(qū)域行政規(guī)劃與行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件區(qū)分開來，作為一種相對獨立的行政活動類型，這就意味著區(qū)域行政規(guī)劃并不屬于行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。區(qū)域行政規(guī)劃不屬于行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也意味著在現(xiàn)行法律框架之下，區(qū)域行政規(guī)劃并不是一種抽象行政行為［2］31。

具體到上述區(qū)域行政規(guī)劃的類型化，我們可知區(qū)域行政機關平等協(xié)商共同編制的區(qū)域行政規(guī)劃、下位區(qū)域行政規(guī)劃和拘束性區(qū)域行政規(guī)劃為具體行政行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。因為三者均具有適用范圍的特定性、對象的特定性并且能夠直接產(chǎn)生一定的法律效果。如城市群規(guī)劃、交通類規(guī)劃等等，這些規(guī)劃對特定地域內(nèi)的規(guī)劃相對人會產(chǎn)生直接的影響，范圍較為具體明確，調(diào)整對象相對特定。所以，這類區(qū)域行政規(guī)劃應納入具體行政行為。值得注意的是，區(qū)域行政規(guī)劃作為一種新型的、特殊的行政模式，在分類研究的同時我們需要認清，區(qū)域行政規(guī)劃是一個開放的、動態(tài)的法律制度，分析的視角不同可能會出現(xiàn)不同的類型形式，但這并不影響所有的區(qū)域行政規(guī)劃擁有共同的內(nèi)在機理，所以，我們在探討區(qū)域行政規(guī)劃時要著眼于其機能，統(tǒng)一地加以把握［4］，要在厘清個性的基礎上對其共性進行整合性研究。