導(dǎo)語：行政執(zhí)法督查問題與措施一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的法理分析

近年來，隨著依法治理的深入開展，行政執(zhí)法工作取得了很大的成績。但是，由于種種原因，權(quán)大于法、情重于法、貪贓枉法的現(xiàn)象在行政執(zhí)法中時(shí)有發(fā)生，民眾對行政執(zhí)法頗有微詞，這不僅損害了黨和政府在人民群眾中的聲譽(yù)和形象，而且嚴(yán)重破壞了法律的尊嚴(yán)，影響了社會主義法制建設(shè)。以下從行政執(zhí)法監(jiān)督的法理層面予以簡述：首先，根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國的一切權(quán)力都屬于人民，人民為了治理好自己的國家，通過選舉人大代表組成權(quán)力機(jī)關(guān)，再通過權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)。為了做到對人民負(fù)責(zé)，國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力需要科學(xué)的分工，每個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置，其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的，權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)”[1](P154)，不受限制的權(quán)利必然導(dǎo)致腐敗、絕對權(quán)力絕對腐敗，這是千古不變的真理。每一個(gè)機(jī)關(guān)及其公務(wù)員都必須在法定的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力，自覺接受來自其他國家機(jī)構(gòu)、社會組織及人民的監(jiān)督，這既是國家機(jī)關(guān)的義務(wù)，反之，也是其他國家機(jī)構(gòu)、社會組織及人民的權(quán)利。其次，行政執(zhí)法不同于其他國家公權(quán)力，與公民個(gè)人、組織有著密切、廣泛、直接的聯(lián)系。即每個(gè)人從出生登記到死亡注銷戶口，以及結(jié)婚登記、個(gè)稅繳納、營業(yè)執(zhí)照、房產(chǎn)登記等等，其行政執(zhí)法均如影隨形。無論是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收，還是行政許可、行政給付、行政裁決，都會直接影響行政相對人的權(quán)益。可以說，人的一生可以不與人大、法檢系統(tǒng)打交道，但是卻不可能不與行政機(jī)關(guān)打交道?？梢姡O(jiān)督行政執(zhí)法，對維護(hù)每個(gè)公民的合法權(quán)益何等重要。再次，有史以來行政一直是權(quán)力的代名詞，行政執(zhí)法又是權(quán)力形象的化身。

權(quán)力具有雙重性，它不僅代表責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也意味著某個(gè)人的便利和地位。權(quán)力在使用的過程中，必然產(chǎn)生兩種效果：正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)。權(quán)利的正效應(yīng)指權(quán)力發(fā)揮其正常的應(yīng)有的正面和職能。權(quán)力的負(fù)效應(yīng)，指權(quán)力的擁有者假公濟(jì)私、濫用權(quán)力，因而對公共目標(biāo)和公共利益造成危害。行政執(zhí)法在日常生活中表現(xiàn)是紛繁具體的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、直接效力性和直接強(qiáng)制性，且其具有國家強(qiáng)制性，該強(qiáng)制性是由國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)的，因而行政執(zhí)法便具有了權(quán)力的負(fù)面效應(yīng)。行政主體在行政執(zhí)法過程中就時(shí)刻有濫用權(quán)力的可能，行政執(zhí)法活動(dòng)中亂立章法、以言代行、以權(quán)壓法、干擾執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫施處罰、以罰代法、以罰代刑、徇私枉法、貪贓枉法、不履行法定職責(zé)等執(zhí)法違法的現(xiàn)象仍然存在，有些現(xiàn)象表現(xiàn)得相當(dāng)突出。為此，基于行政執(zhí)法本身的特征，加強(qiáng)對其監(jiān)督，增益其正效應(yīng)、減損其負(fù)效應(yīng)顯得十分必要。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

到目前為止，行政執(zhí)法監(jiān)督已初步形成了一個(gè)主體眾多、范圍廣泛、形式多樣的執(zhí)法監(jiān)督體系。盡管我國已初步形成了內(nèi)外結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)督體系，發(fā)揮了較全面的功能，但仍存在一系列的問題及缺陷。

（一）行政權(quán)相對于立法權(quán)和司法權(quán)大為膨脹和擴(kuò)展。

行政權(quán)不再單純的擁有執(zhí)行管理權(quán)，而是攫取了越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)?！靶姓C(jī)關(guān)自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行規(guī)范，自己裁決因執(zhí)行規(guī)范而發(fā)生的爭議、糾紛”[2](P25)，“如果由一些人同時(shí)掌握行政和執(zhí)行權(quán)，就會對人性的弱點(diǎn)———攫取權(quán)利構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)；他們會利用手中的立法和行政權(quán)使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執(zhí)法時(shí)，以他們自己的私人利益為依據(jù)”[3](P405)。其典型體現(xiàn)就是近年飽受詬病的“利益、立法部門化”，這就為行政執(zhí)法監(jiān)督增加了不小的難度。

（二）執(zhí)法監(jiān)督體系缺乏主導(dǎo)，未形成監(jiān)督合力。

不少監(jiān)督部門缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，地位偏低，權(quán)力不足，權(quán)威性差；監(jiān)督部門職能重復(fù)，交叉過多，監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系未理順，監(jiān)督部門協(xié)調(diào)配合不夠，監(jiān)督職能混合，尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力。尤其是執(zhí)法監(jiān)督體制中，沒有一個(gè)專司行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)或部門，主導(dǎo)性不強(qiáng)，不能夠?qū)崿F(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離，導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督的效能低下。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督法律制度不健全，執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)不足，缺乏長效機(jī)制。

我國迄今為止尚未制定統(tǒng)一的行政監(jiān)督法。一些地方制定了涉及行政執(zhí)法監(jiān)督法的地方性法規(guī)或出臺了一些規(guī)范性法律文件。

但缺乏全國統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督制度。導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督依據(jù)不足，且尺度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)督工作尚未做到經(jīng)?；?、制度化、具體化。

（四）監(jiān)督乏力、懲處不嚴(yán)。

行政執(zhí)法監(jiān)督部門執(zhí)法手段單一，裝備欠缺，責(zé)任制不健全，造成了許多行政執(zhí)法監(jiān)督的空檔，效果差強(qiáng)人意，形式主義嚴(yán)重；在執(zhí)法監(jiān)督檢查中，習(xí)慣搞“既往不咎”、“下不為例”、“親疏有別”，間接地或變相地成為執(zhí)法犯法、濫用職權(quán)、貪贓枉法者的避風(fēng)港和保護(hù)傘。在對行政違法行為處理和追究行政責(zé)任的過程中，往往以教代罰、以罰代刑、制裁不力，缺乏有效的震懾力，時(shí)有曝光的問題官員“復(fù)出”就是明證。

（五）社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。

社會監(jiān)督的渠道不暢，機(jī)制缺乏。輿論監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)，相應(yīng)的安全保障不夠，對重大案件只能做避重就輕的滯后性報(bào)道。社會組織監(jiān)督分散和乏力，且渠道有限等等。

三、完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度的對策

行政執(zhí)法監(jiān)督的目的一方面是促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員依法行政，提高行政管理水平，另一方面是為了維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，保障法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一。因此，必須盡快建立起符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政法制建設(shè)要求的行政執(zhí)法和監(jiān)督的新機(jī)制：

（一）更新行政法律文化觀念，推動(dòng)行政法文化的革新。

要樹立公平、正義、自由、平等的理念，要充分認(rèn)識行政法即“控權(quán)法”，樹立崇尚法律至上的理念，樹立依法行政的理念，形成新的法律觀念和法行為模式。要一改以往的法律統(tǒng)治工具論觀念，應(yīng)該意識到并認(rèn)同“行政法是控制和限制政府機(jī)關(guān)權(quán)力（主要是通過程序）的法律制約器?！盵4]羅爾斯也曾提到“一個(gè)法律體系是一系列強(qiáng)制性的公開規(guī)則。提出這些規(guī)則是為了調(diào)整理性人的行為并為社會合作提供某種框架。當(dāng)這些規(guī)則是正義時(shí)，它們就建立了合法期望的基礎(chǔ)，它們構(gòu)成了人們相互信賴以及當(dāng)他們的期望沒有實(shí)現(xiàn)時(shí)就可直接提出反對的基礎(chǔ)”[5](P187)。要努力讓“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”落實(shí)到實(shí)際中，而不是僅僅局限于口號的層面。

（二）革新民眾的思維方式。

前幾天去鄰居家串門，正好碰到老大伯看病回來，一進(jìn)門就大發(fā)牢騷：“說某醫(yī)院檢查個(gè)骨質(zhì)增生就用掉幾百塊，醫(yī)生沒有一個(gè)不是黑心肝的東西……?！贝蟛膶O子和我談到了高考的相關(guān)問題，老大伯立刻斬釘截鐵地說：“一定要考醫(yī)學(xué)院，只要當(dāng)上醫(yī)生，工資多少不說，單拿紅包和提成就足夠了”。老大伯的一席牢騷話，對筆者觸動(dòng)頗深，在現(xiàn)實(shí)生活中，這種自相矛盾的思維方式的無處不在：我們對貪官恨之入骨，可同時(shí)我們又不顧一切的報(bào)考公務(wù)員，夢寐以求的要做官；我們對壟斷國企罵不絕口，可同時(shí)我們又削減腦袋地想到那里求職就業(yè)，拿不合理的高工資；我們對辦事情要找關(guān)系送東西深惡痛絕，可一旦自己要辦事，我們首先想到的就是要找關(guān)系送東西；我們對特牌車憤憤不平，可是當(dāng)我們偶然有機(jī)會坐在里面風(fēng)光一把的時(shí)候，又覺得無比的痛快和神氣……總之，我們覺得憤怒，不是因?yàn)槲覀冇X得不公平，而是因?yàn)槲覀冇X得自己處在不公平中的不利位置，我們憤慨的目的不是為了消滅這種不公平，而是想方設(shè)法讓自己處在不公平中的有利位置。我們許多人骨子里甚至是喜歡、迷戀、崇拜這種不公平的。在這種思維方式下，作為行政相對人時(shí)就會縱容行政執(zhí)法的不公；作為行政主體時(shí)就會恣意對行政相對人不公。修正這種思維方式，僅采用現(xiàn)行的浮光掠影、自上而下的“普法”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有真正讓民眾充分的行使言論、出版、結(jié)社、游行示威的自由，自下而上地推進(jìn)“憲政國家”和“公民社會”的建設(shè)。

（三）賦予行政相對人對違法行政行為直接拒絕執(zhí)行的權(quán)利。

在行政法理論中，行政執(zhí)法作為具體行政行為，具有公定力和執(zhí)行力，“公定力是指具體行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人表示尊重的一種法律效力”[2](P240)；“執(zhí)行力是指已生效的具體行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力”[2](P244)。簡言之，行政行為一經(jīng)作出，無論其是否合法，都要求行政相對人遵照執(zhí)行。在法律上的典型體現(xiàn)就是行政相對人對該行政行為提起行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)，在一般情況下都不能中止行政行為的效力。對此，現(xiàn)行的法律法規(guī)已有些零星的例外規(guī)定，如《行政處罰法》第四十九條“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”如果賦予行政相對人對違法行政行為直接拒絕執(zhí)行的權(quán)利明文入憲，作為一項(xiàng)基本人權(quán)，借助發(fā)達(dá)的媒介及正在覺醒的公民意識，或許能收到雙重之功效。因?yàn)椤安还苁菄竦臋?quán)利，還是個(gè)人的權(quán)利，大凡一切權(quán)利的前提就在于時(shí)刻都準(zhǔn)備著去主張權(quán)利。法不僅僅是思想，而是活的力量。因此，正義女神一手持有衡量權(quán)利的天平，另一只手握有為主張權(quán)利而準(zhǔn)備的寶劍。無天平的寶劍是赤裸裸的暴力，無寶劍的天平則意味著法的軟弱可欺。”[6](P6)賦予行政相對人對違法行政行為直接拒絕執(zhí)行的權(quán)利無疑就是給了行政相對人一把寶劍。

（四）充實(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督中的力量。

我國的權(quán)力機(jī)關(guān)具有很高的法律地位，但是在現(xiàn)實(shí)生活中卻有些式微，就向廟中之神———高高在上，卻無靈驗(yàn)。式微的反面是權(quán)力機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督中有較大的潛能，因?yàn)閼椃ㄒ呀?jīng)賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)利，現(xiàn)在的問題是急需構(gòu)建相應(yīng)的制度讓權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力得以充分行使：制定人大及常委會監(jiān)督法，使人大及人大代表充分行使詢問、質(zhì)詢和罷免權(quán)；建立人大監(jiān)察專員制度，就重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域以及重大行政違法案件進(jìn)行專門監(jiān)督；強(qiáng)化對涉及公民、法人和其他社會組織人身和財(cái)產(chǎn)利益重大影響的行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性法律文件的備案審查。因?yàn)椤胺ㄖ螒?yīng)包含兩重意義：已成立的法律要獲得普遍服從；而大家服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律”[7](P19)。行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性法律文件的制定作為抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外，加之其并不是針對特定的具體人或事，使人們對其合法與否很少予以關(guān)注，其結(jié)果往往是因?yàn)槌橄笮姓袨榈牟缓戏ǘ鴮?dǎo)致大量的具體執(zhí)法行為的違法。在付出血的代價(jià)后在聲討聲中廢止的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》即是最有利的說明。

（五）健全和完善對行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。

實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法的有效監(jiān)督,關(guān)鍵要確保監(jiān)督者的獨(dú)立、中立地位,重在強(qiáng)化完善司法對行政權(quán)的監(jiān)督。當(dāng)前,我國法律、法規(guī)中針對行政執(zhí)法監(jiān)督的式有很多,主體也有很多,但是實(shí)際效果卻不盡人意。我國對于行政執(zhí)法監(jiān)督仍然是以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)上級監(jiān)督下級或者平級監(jiān)督為主。從世界各國的慣例來看，針對行政執(zhí)法監(jiān)督的最有力機(jī)關(guān)往往在行政機(jī)關(guān)之外，比如立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，尤其是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過行政訴訟或者司法審查程序，對行政執(zhí)法監(jiān)督最為有力。但是，由于我國行政訴訟乃至整個(gè)司法體制改革尚處于起步階段，司法機(jī)關(guān)人、財(cái)、物長期不能獨(dú)立，各級行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，司法機(jī)關(guān)視地方政府為衣食父母，地方政府視司法機(jī)關(guān)為掌中嬰兒（一旦斷乳，即可餓死），導(dǎo)致我國司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的力度較弱。因此，進(jìn)一步深化司法體制改革、確保司法機(jī)關(guān)能夠真正依法獨(dú)立行使審判權(quán),應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督的主攻方向。同時(shí)可設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和部門，進(jìn)一步擴(kuò)大檢察院對行政違法、瀆職案件的法律監(jiān)督力度。修改現(xiàn)行的行政訴訟法，擴(kuò)大人民法院對行政糾紛案件、司法審查的范圍，不僅應(yīng)包括對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，還應(yīng)對抽象行政行為合法性進(jìn)行審查，賦予更大的對行政不當(dāng)行為的司法變更權(quán)。

（六）推行政務(wù)公開，接受社會和人民群眾的監(jiān)督。

在不少行政糾紛案件中，人民群眾最不滿意的就是某些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中沒有充分陳述行政收費(fèi)、行政執(zhí)罰的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為他們是在搞“暗箱作業(yè)”。這種行政執(zhí)法缺少透明度的做法，說輕些是有關(guān)人員素質(zhì)低下、態(tài)度生硬，說重點(diǎn)是執(zhí)法人員剝奪了人民群眾的知情權(quán)，不敢接受人民群眾的監(jiān)督。不要以為不公開就無法被監(jiān)督、就能掩飾住什么，不公開更易引起民眾的各種猜疑，猜疑多了，政府的公信力就得走低。同時(shí)，行政公開是依法行政的一項(xiàng)重要原則。實(shí)踐也充分證明，政府行政部門只有無條件地全面地推行行政公開，才能“還干部一個(gè)清白，給老百姓一個(gè)明白”，同時(shí)更利于民眾對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

（七）完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制、機(jī)制的設(shè)計(jì)。

從體制的選擇、機(jī)構(gòu)職能劃分、人員的配置、規(guī)范的確立、條件的創(chuàng)設(shè)、環(huán)境的改造、動(dòng)力機(jī)制的形成等方面對行政執(zhí)法監(jiān)督體制進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。結(jié)合行政管理體制改革，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、權(quán)限和責(zé)任?？朔巧靵y、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。對職能交叉、權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法的問題，結(jié)合大部門體制改革，對相關(guān)的行政執(zhí)法職能進(jìn)行歸并，同時(shí)在整個(gè)行政執(zhí)法監(jiān)體系中，應(yīng)單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專司行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，即行政執(zhí)法監(jiān)督局（委），明確其主導(dǎo)性監(jiān)督地位和職能，解決多頭監(jiān)督，形不成合力的問題。

（八）加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的制度性建設(shè)，為實(shí)施有效的行政執(zhí)法監(jiān)督提供制度和依據(jù)保障。

1.制定行政執(zhí)法監(jiān)督法或行政執(zhí)法監(jiān)督條例。在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督體系。

3.各地可制定行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法、行政處罰檢查辦法、行政許可監(jiān)督辦法、行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法、行政首長問責(zé)制等相關(guān)條例和辦法。將行政審批、政務(wù)公開、行政監(jiān)察、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議、行政賠償?shù)确矫娴倪^錯(cuò)行為納入查處、追究的范圍。對于不履行法定職責(zé)、行政不作為、亂作為的，要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)人的相應(yīng)責(zé)任，形成責(zé)任體系的閉環(huán)效應(yīng)。

3.建立行政過錯(cuò)責(zé)任追究的備查制度和統(tǒng)計(jì)分析制度。準(zhǔn)確界定具體過錯(cuò)責(zé)任，并進(jìn)行備案和報(bào)告。

4.制定和完善關(guān)于行政（執(zhí)行）程序的地方性法規(guī)、規(guī)章，作為國家統(tǒng)一行政程序法，未頒布的補(bǔ)充性程序性規(guī)范，解決行政程序違法問題。

（九）暢通民主監(jiān)督渠道，完善有關(guān)保密、證人保護(hù)、信訪等監(jiān)督渠道，使民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化。

充分保證人民群眾行使申訴、控告、檢舉的權(quán)利。改革完善現(xiàn)行的新聞輿論監(jiān)督制度，擴(kuò)大新聞輿論監(jiān)督的范圍，對典型和大的行政違法案件進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤報(bào)道，使行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)行。綜上所述，行政執(zhí)法監(jiān)督若缺失，就會為執(zhí)法不公培植土壤，如果行政執(zhí)法不公，每個(gè)人都可能被“弱勢”、被侵害、被剝奪應(yīng)有的尊嚴(yán)?？梢?，加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度迫在眉睫。