導(dǎo)語(yǔ)：行政程序卷宗閱覽權(quán)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、卷宗閱覽權(quán)界說(shuō)

卷宗閱覽權(quán)是指行政相對(duì)人在參與行政程序過(guò)程中，查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關(guān)聯(lián)的卷宗材料之權(quán)利。卷宗閱覽權(quán)是知情權(quán)譜系中的一項(xiàng)子權(quán)利。它是“司法程序中‘武器平等’原則在行政程序中的體現(xiàn)。”[1]行政相對(duì)人通過(guò)卷宗閱覽，可以知悉行政主體掌握的對(duì)自己不利的資訊，可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。

在西方法學(xué)理論上，卷宗閱覽權(quán)可以溯源到英國(guó)自然正義理論。自然正義理論所衍生出的規(guī)則之一是公民有受公正審訊的權(quán)利。為了確保審訊的公正性，受不利指控的一方有了解對(duì)方提出的案件事實(shí)及其理由的權(quán)利。丹寧勛爵曾說(shuō)過(guò)：“一個(gè)真正的審訊往往必須包括‘讓爭(zhēng)議當(dāng)事人糾正或駁斥任何有損于他們觀點(diǎn)的事情的公平機(jī)會(huì)，……如果被聽(tīng)取意見(jiàn)的權(quán)利要成為有價(jià)值的真正的權(quán)利，它必須包括讓被控訴人了解針對(duì)他而提出的案情的權(quán)利。他必須知道提出了什么證據(jù)，有些什么損害他的說(shuō)法；然后他必須得到糾正或駁斥這些說(shuō)法的公平機(jī)會(huì)?！盵2]因此，行政相對(duì)人擁有卷宗閱覽權(quán)具有法理依據(jù)的。

通過(guò)法律確認(rèn)并保障行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)，是現(xiàn)代法治行政題中應(yīng)有之義?，F(xiàn)代法治的理念是制約權(quán)力，保護(hù)權(quán)利。這是任何一個(gè)崇尚法治的社會(huì)都可以接受的法治理念。雖然在公民的權(quán)利譜系中，卷宗閱覽權(quán)是一個(gè)很小的權(quán)利，但對(duì)于一個(gè)正在形成法治社會(huì)的中國(guó)，確認(rèn)行政相對(duì)人在行政程序中卷宗閱覽權(quán)的法律意義是不言而喻的：

1.落實(shí)行政公開(kāi)原則。作為行政程序法的基本原則，行政公開(kāi)本身的意義正如英國(guó)大法官休厄特所說(shuō)：“公平的實(shí)現(xiàn)本身是不夠的。公平必須公開(kāi)地、在毫無(wú)疑問(wèn)地被人們所能看見(jiàn)的情況下實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)至關(guān)重要。”[3]在行政程序法中，確認(rèn)行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)是細(xì)化行政公開(kāi)原則的方法之一。行政相對(duì)人擁有卷宗閱覽權(quán)，行政主體便失去了封閉行政案件材料的權(quán)力，行政主體制作行政案件的檔案始終處于一種隨時(shí)要向行政相對(duì)人開(kāi)放的狀態(tài)。只要屬于法定公開(kāi)范圍，行政主體要加塞“私貨”是極其困難的。行政主體要面對(duì)行政相對(duì)人隨時(shí)就行政案件材料提出質(zhì)問(wèn)，并給出合乎情理的回復(fù)，否則，行政主體可能在行政相對(duì)人對(duì)其行政決定所做出的法律挑戰(zhàn)過(guò)程中處于被動(dòng)的地位。因此，通過(guò)行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)，使行政公開(kāi)原則的法理凝固為一個(gè)具體的、具有可操作性的權(quán)利，從而規(guī)范行政程序主體的行為。

2.約束行政權(quán)力。就人的本性而言，任何權(quán)力者都不喜歡在受支配者的注視下行使權(quán)力，英國(guó)著名歷史學(xué)家阿克頓說(shuō)：“只要條件允許，每個(gè)人都喜歡得到更多的權(quán)力，并且沒(méi)有任何人愿意投票贊成通過(guò)一項(xiàng)旨在要求個(gè)人自我克制的條件?！盵4]自20世紀(jì)以來(lái)，行政權(quán)擴(kuò)張?jiān)谑澜绺鲊?guó)的行政管理領(lǐng)域中匯成一股無(wú)法遏制的趨勢(shì)。行政權(quán)擴(kuò)張的后果之一是行政權(quán)在內(nèi)容上發(fā)生重大變化，即行政權(quán)的基本內(nèi)容從羈束行政轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧?，自由裁量?quán)構(gòu)成了現(xiàn)代行政權(quán)的核心。自由裁量權(quán)是行政主體依據(jù)賦予其權(quán)力的法律、法規(guī)所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實(shí)際情況自行決定行政行為的權(quán)力。由此可見(jiàn)，自由裁量權(quán)本質(zhì)上是一種“自由權(quán)力”。在行政程序中，行政相對(duì)人通過(guò)卷宗閱覽權(quán)可以隨時(shí)了解行政主體行使職權(quán)的依據(jù)，及時(shí)抗辯行政主體違法及不當(dāng)行使行政職權(quán)，從而約束行政權(quán)力。

3.說(shuō)服行政相對(duì)人認(rèn)同行政權(quán)力。行政權(quán)力只有在行政相對(duì)人認(rèn)同的前提下才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果，而行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的認(rèn)同在很大程度上取決于行政主體運(yùn)用行政權(quán)力的依據(jù)是否為行政相對(duì)人所接受。如果行政相對(duì)人內(nèi)心深處潛藏著對(duì)行政主體運(yùn)用權(quán)力依據(jù)的懷疑，那么在行為上必然表現(xiàn)出——口頭的或者心里的——對(duì)行政權(quán)力的不服從。這種不服從損害了行政權(quán)力的實(shí)效，也減損了行政主體的威信。因此，“權(quán)力的成功運(yùn)用就在于使一個(gè)人不僅樂(lè)意而且?guī)в忻栏械胤乃说哪繕?biāo)。當(dāng)然對(duì)權(quán)力的最高明運(yùn)用就是使一個(gè)人不知道自己正在受控于人。這是制約權(quán)力應(yīng)取得的最高成就；信仰不是使服從成為一種有意識(shí)的意志行為，而是成為一種公認(rèn)行為的、正常的、自然的流露?！盵5]卷宗閱覽權(quán)的功能在于，在行政決定作出之前，行政相對(duì)人可以了解到將來(lái)可能成為行政決定依據(jù)的一切材料，并可以在行政決定作出之前反駁對(duì)自己不利的一切材料。雖然這種反駁可能無(wú)法將所有對(duì)其不利的材料排除在將來(lái)行政決定的依據(jù)之外，但既然行政相對(duì)人事先已經(jīng)了解到了這些材料，并給出了反駁的機(jī)會(huì)，那么行政相對(duì)人就有了準(zhǔn)備接受這一不利于己的行政決定的心理準(zhǔn)備。這種心理是行政相對(duì)人認(rèn)同行政權(quán)力的內(nèi)在條件。

二、卷宗閱覽權(quán)的基本內(nèi)容

（一）卷宗閱覽權(quán)的主體

卷宗閱覽權(quán)的主體是指依法有權(quán)查閱行政主體收集、制作的卷宗檔案材料的公民、法人或者其他組織，即行政相對(duì)人。[6]卷宗閱覽雖然是行政公開(kāi)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但這并不意味著行政案件的卷宗檔案可以向任何人公開(kāi)。為防止與行政案件無(wú)關(guān)的人利用卷宗檔案材料損人利己，干擾行政主體的正常行政管理秩序，卷宗閱覽權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適度的限制：

1.行政案件的當(dāng)事人。[7]行政案件的當(dāng)事人與行政爭(zhēng)議具有直接的利害關(guān)系，因此，他有權(quán)查閱行政案件的卷宗檔案材料具有無(wú)可爭(zhēng)辯的正當(dāng)性，即滿(mǎn)足行政相對(duì)人通過(guò)卷宗閱覽權(quán)保護(hù)其合法權(quán)益的需要。如日本《行政程序法》第18條規(guī)定：“當(dāng)事人及如為該不利益處分將有害自己利益之參加人（以下在本條及第24條第3項(xiàng)稱(chēng)”當(dāng)事人“等），自通知聽(tīng)證時(shí)起至聽(tīng)證終結(jié)止，得向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求閱覽有關(guān)該事件調(diào)查結(jié)果之筆錄或其他證明該不利益處分原因之事實(shí)之資料。行政機(jī)關(guān)除在損害第三人利益之虞或有其他正當(dāng)理由外，不得拒絕其閱覽?！盵8]韓國(guó)《行政程序法》也有類(lèi)似的規(guī)定：“自有聽(tīng)證通知之日起至聽(tīng)證結(jié)束之日為止，當(dāng)事人等可向行政機(jī)關(guān)要求閱覽或復(fù)印關(guān)于該案件之調(diào)查結(jié)果之文書(shū)及該處分相關(guān)之文書(shū)。此時(shí)，除其他法令限制公開(kāi)之情況外，行政機(jī)關(guān)不得拒絕?！盵9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序開(kāi)始后由其申請(qǐng)或行政主體通知其參加行政程序的公民、法人或其他組織。第三人認(rèn)為正在處理行政案件與自己的合法權(quán)益有關(guān)聯(lián)的，有權(quán)申請(qǐng)參加行政程序；行政主體認(rèn)為對(duì)行政案件的處理結(jié)果會(huì)對(duì)其的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，可以通知第三人參加行政程序。第三人參加行政程序意味著其在行政程序中具有獨(dú)立的合法權(quán)益。為了確保自身合法權(quán)益不受損害，確認(rèn)第三人在行政程序中有卷宗閱覽權(quán)在法理上是具有充分的法理基礎(chǔ)的。因此，行政程序的第三人應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人一樣，也享有獨(dú)立的卷宗閱覽權(quán)。

3.當(dāng)事人的人。當(dāng)事人的人依照法律規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人的委托或法律的規(guī)定，以當(dāng)事人的名義在委托權(quán)限或者法律規(guī)定的范圍內(nèi)參加行政程序，依法從事維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的活動(dòng)。當(dāng)事人通過(guò)委托或者根據(jù)法律規(guī)定，將包括卷宗閱覽權(quán)在內(nèi)的行政程序權(quán)利委托給人行使，人行使卷宗閱覽權(quán)因此獲得了明確的法律依據(jù)。但是，人不得利用卷宗閱覽所獲得的資訊材料，從事有損于當(dāng)事人合法權(quán)益、國(guó)家利益、公共利益和他人利益的活動(dòng)。

（二）卷宗閱覽權(quán)的范圍

卷宗閱覽權(quán)的范圍是指享有卷宗閱覽權(quán)的人可以查閱卷宗材料的范圍。這是關(guān)系到行政相對(duì)人能否切實(shí)享受卷宗閱覽權(quán)的問(wèn)題。行政主體在行政調(diào)查中取得的案件材料是否都必須納入行政相對(duì)人的查閱范圍，我認(rèn)為：

1.凡是與行政案件有關(guān)的卷宗材料都屬于行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)的范圍。這是確保行政相對(duì)人充分行使卷宗閱覽權(quán)的基本原則。行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)的目的是了解行政主體掌握的、與其行政案件有關(guān)的卷宗材料，以便他能在行政程序或者將來(lái)的行政訴訟程序中有效地維護(hù)自身的合法權(quán)益。為此目的，行政相對(duì)人行使卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)是全面的、徹底的，旨在保證行政相對(duì)人能了解與行政案件有關(guān)的一切卷宗材料。

所謂“與行政案件有關(guān)的一切卷宗材料”應(yīng)當(dāng)是指與行政案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用之間具有關(guān)聯(lián)性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否與行政案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用之間有關(guān)聯(lián)性，既不能由行政主體單方?jīng)Q定，也不能讓行政相對(duì)人說(shuō)了算。一個(gè)基本的分界線(xiàn)是，卷宗材料與行政案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用之間是否具有關(guān)聯(lián)性，是否成為行政決定理由的一部分。

2.凡是行政相對(duì)人不得查閱的卷宗材料應(yīng)當(dāng)由法律明確列舉。一般情況下，可以查閱的卷宗材料范圍越大，行政主體的權(quán)力受到約束的力度也就越大，行政相對(duì)人的合法權(quán)益受損害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，一旦為他人知悉，可能會(huì)產(chǎn)生不利后果。為維護(hù)國(guó)家利益、公共利益和他人利益，這部分卷宗材料應(yīng)當(dāng)排除在行政相對(duì)人查閱范圍之外。

然而，這個(gè)排除范圍應(yīng)當(dāng)如何確定呢？我認(rèn)為，首先，它不能由行政主體自己來(lái)確定，也不能為其確定一個(gè)原則任其自由裁量。它屬于法律保留的范圍，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律加以確定。因?yàn)?，如果將這個(gè)范圍交由行政主體自己確定，那么最終可能會(huì)使行政相對(duì)人的卷宗閱覽范圍由法定的原則變成法定的例外。其次，這個(gè)范圍應(yīng)當(dāng)是列舉式的，即行政相對(duì)人不能查閱的卷宗材料必須是明確的、個(gè)別化的，如“人事檔案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要設(shè)置可以由行政機(jī)關(guān)解釋的“兜底條款”。[10]通過(guò)法律以列舉的方式確定卷宗閱覽的排除范圍，其不言而喻的優(yōu)點(diǎn)在于：卷宗材料只要沒(méi)有明確列入排除行政相對(duì)人查閱范圍，行政相對(duì)人都有權(quán)查閱。

（三）卷宗閱覽權(quán)的行使方式

卷宗閱覽權(quán)的行使方式是指行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)卷宗閱覽目的之各種具體方法。從各國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定和行政實(shí)踐看，卷宗閱覽權(quán)的行使方式主要有：

1.復(fù)制。復(fù)制是行政相對(duì)人通過(guò)復(fù)制技術(shù)將查閱到的資料復(fù)制成副本的一種卷宗閱覽權(quán)行使方式。復(fù)制可以分為全部復(fù)制和部分復(fù)制。為了確保復(fù)制副本的真實(shí)性，行政主體應(yīng)當(dāng)在復(fù)制副本上加蓋公章。為了防止行政相對(duì)人濫用卷宗資料復(fù)制權(quán)，行政主體可以向行政相對(duì)人收取適當(dāng)?shù)膹?fù)制成本費(fèi)用。

2.摘抄。摘抄是行政相對(duì)人根據(jù)需要摘錄卷宗材料的一種卷宗閱覽權(quán)行使方式。摘抄也可以分為全部摘錄和部分摘錄。因摘抄內(nèi)容不如復(fù)制那么直觀，也無(wú)法確保其內(nèi)容與原件的一致性，因此，如行政相對(duì)人有要求，行政主體有義務(wù)給予真實(shí)性的證明。如行政相對(duì)人需要某一部分材料作為其用于申請(qǐng)其他行政主體履行法定職責(zé)，行政主體可以在摘抄材料上蓋章，以證明其內(nèi)容的真實(shí)性。

3.查閱。查閱是指行政相對(duì)人查看而不作復(fù)制、摘抄卷宗材料的一種卷宗閱覽權(quán)行使方式。行政相對(duì)人有時(shí)并不需要復(fù)制、摘抄卷宗，而只要求查看有關(guān)資料，因此，只要能夠看到卷宗材料也就滿(mǎn)足了其行使卷宗閱覽權(quán)的要求。如行政相對(duì)人要求查閱行政主體作出具體行政行為時(shí)引用的某一具體規(guī)范性文件內(nèi)容。

關(guān)于卷宗閱覽權(quán)的行使方式，以下三個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步明確：

1.卷宗閱覽的時(shí)間、場(chǎng)所。為了確保行政相對(duì)人有效地行使卷宗閱覽權(quán)，同時(shí)也為了不影響行政主體正常的工作秩序，法律應(yīng)對(duì)卷宗閱覽的時(shí)間、場(chǎng)所做出必要的規(guī)定?；趯?duì)卷宗材料有序管理的要求，卷宗閱覽的時(shí)間應(yīng)當(dāng)限于行政機(jī)關(guān)的辦公時(shí)間，除非有特殊情況，非辦公時(shí)間行政相對(duì)人不得申請(qǐng)查閱卷宗材料。為了便于行政相對(duì)人查閱卷宗材料，行政主體應(yīng)有卷宗閱覽的場(chǎng)所，為行政相對(duì)人提供必要的復(fù)制、摘抄卷宗材料的設(shè)備。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相對(duì)人用來(lái)在本案中維護(hù)其自身合法權(quán)益，其他用途應(yīng)當(dāng)為法律所禁止，尤其是證人證言，如行政相對(duì)人利用復(fù)制、摘抄所得的對(duì)其不利證據(jù)材料，威脅、利誘證人，有關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任。

3.卷宗閱覽權(quán)行使的時(shí)間限制。一般來(lái)說(shuō)，行政相對(duì)人在行政程序的任何階段都有申請(qǐng)查閱卷宗材料之權(quán)利。如德國(guó)《行政程序法》沒(méi)有規(guī)定閱覽卷宗的開(kāi)始時(shí)間，因此，可以理解為行政相對(duì)人從行政程序一開(kāi)始就可以申請(qǐng)卷宗閱覽權(quán)。[11]但是，行政相對(duì)人畢竟與本案件處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，如果讓其過(guò)早地了解有關(guān)卷宗材料，可能妨礙行政主體正常行使行政職權(quán)。如在調(diào)查程序階段，行政相對(duì)人的卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)給予必要的限制，因?yàn)樾姓黧w調(diào)查取得的卷宗材料可能成為其繼續(xù)查證的線(xiàn)索，或者行政主體取得的證據(jù)材料是否最后用于本案的處理，也沒(méi)有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對(duì)人知悉后，可能會(huì)為其隱藏不利證據(jù)提供了條件，或者成為威脅、利誘證人的依據(jù)。因此，對(duì)行政相對(duì)人卷宗閱覽權(quán)行使時(shí)間做出必要的限制是很有必要的。