導(dǎo)語：行政行為處理問題論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：對(duì)行政訴訟中判決被告重作具體行政行為應(yīng)具備的條件、重作具體行政行為的期限、逾期不重作具體行政行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、重作具體行政行為的法律限制及其司法監(jiān)督等問題進(jìn)行了分析與探討。

關(guān)鍵詞：具體行政行為；判決重作；司法監(jiān)督

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，被告作出的具體行政行為違法的，人民法院有權(quán)依法判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。但人民法院判決被告重新作出具體行政行為應(yīng)具備哪些條件？人民法院是否必須判決被告重作具體行政行為？應(yīng)判決被告在多長(zhǎng)期限內(nèi)重作具體行政行為？被告逾期不重作具體行政行為應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任？對(duì)被告重新作出的具體行政行為如何進(jìn)行司法監(jiān)督？這些問題在立法上沒有作出明確規(guī)定，在執(zhí)法與司法實(shí)踐中卻亟待解決。對(duì)此，筆者作下列探析。

一、判決被告重作具體行政行為應(yīng)具備的條件

1.被訴的具體行政行為被人民法院判決撤銷

判決被告重作具體行政行為是指人民法院對(duì)已受理的行政案件經(jīng)過審理，認(rèn)定被告作出的具體行政行為違法，依法判決撤銷并同時(shí)責(zé)令被告重新作出具體行政行為的—種判決形式。判決被告重作具體行政行為不是一個(gè)獨(dú)立的判決，而是依附于撤銷判決的一個(gè)從判決，或者說是撤銷判決的—種補(bǔ)充。①撤銷具體行政行為的判決是重作具體行政行為的判決的前提，沒有撤銷判決，也就沒有重作具體行政行為的判決。撤銷判決又包括兩種類型：一是判決撤銷被訴的全部具體行政行為。這種判決是從整體上對(duì)具體行政行為的否定，使具體行政行為向前向后均失去效力，行政機(jī)關(guān)不得基于同一事實(shí)或理由重新作出行政決定；二是判決撤銷被訴的部分具體行政行為。這種判決適用于行政行為具有可分性，而且行政行為部分合法，部分違法的情況。法院判決維持合法的部分，撤銷其違法的部分。②根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)的規(guī)定，具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷：主要證據(jù)不足；適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤；違反法定程序；超越職權(quán)；濫用職權(quán)等。

2.被違法具體行政行為處理的問題需要得到重新處理

由于撤銷判決在不少情況下將導(dǎo)致行政法律關(guān)系的消滅，每—個(gè)撤銷判決并不必然會(huì)產(chǎn)生出—個(gè)重作具體行政行為的判決。只有在撤銷判決后，行政法律關(guān)系中的具體問題并沒有得到解決，即被違法具體行政行為處理的問題需要得到重新處理，且被告仍有作出具體行政行為的必要和可能時(shí)，人民法院才能判決被告重新作出具體行政行為。被違法的具體行政行為處理的問題需要得到重新處理，主要包括兩種情況：一是原告確有違法行為需要受到制裁，具有可罰性。如行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施了某種違法行為的公民甲作出行政處罰決定時(shí)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，該處罰行為是違法的，應(yīng)予撤銷。但公民甲的違法行為是實(shí)際存在的，且不存在法定的阻卻事由（如公民甲因車禍喪身等）而不能實(shí)施處罰，故必須同時(shí)判決行政機(jī)關(guān)對(duì)公民甲重新實(shí)施處罰。二是原告的合法權(quán)益需要得到保護(hù)，某項(xiàng)權(quán)利需要被賦予，具有受益性。如行政機(jī)關(guān)在征用土地時(shí)沒有按法定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公民甲進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償數(shù)額過低，甲不服，向人民法院起訴后，人民法院應(yīng)判決撤銷某行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)償決定，并同時(shí)判決該行政機(jī)關(guān)重新依法作出補(bǔ)償決定。

3.需要重新處理的問題在被告的職權(quán)范圍之內(nèi)

人民法院在審理行政案件的過程中，認(rèn)定被告作出的具體行政行為違法，在判決撤銷后，發(fā)現(xiàn)需要更新處理的問題已不在被告的職權(quán)范圍之內(nèi)，在此情況下，法院是否可以判決被告以外的其他有權(quán)的行政機(jī)關(guān)重作具體行政行為呢？有學(xué)者認(rèn)為，我國目前在司法實(shí)踐中采取的向被告以外的行政主體提出司法建議，提示其履行法定職責(zé)，這不是解決問題的最好辦法。因?yàn)樗痉ńㄗh并沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，如果被建議的行政機(jī)關(guān)拒絕采納，則司法建議就沒有任何意義。要解決這一問題，就必須充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，啟動(dòng)追加第三人的法律程序，將需要重作的具體行政行為判決給最適宜的行政機(jī)關(guān)。且認(rèn)為從訴訟效益和行政效率的要求看，這是解決問題的較好的法律方法。③對(duì)此，筆者不敢茍同。盡管司法活動(dòng)具有能動(dòng)性，但它不能沖破法律的底線，不能違背法律的基本規(guī)定。既然我國《行政訴訟法》第54條明確規(guī)定，人民法院判決撤銷或部分撤銷違法具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為，則人民法院必須依此規(guī)定行事。即使啟動(dòng)追加第三人的法律程序，讓被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加到訴訟中來，人民法院也只能向作為第三人的被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出司法建議，建議由其重作具體行政行為，而不能直接判決其重作具體行政行為。也不能簡(jiǎn)單認(rèn)為司法建議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，如果被建議的行政機(jī)關(guān)拒絕采納，司法建議就沒有任何意義。筆者認(rèn)為，司法建議是由人民法院依法作出的，它對(duì)被建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該是具有法律約束力的，被建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按司法建議的要求辦事，并將處理結(jié)果及時(shí)告知給提出建議的人民法院。如果人民法院不采用司法建議這種方式，而直接判決作為第三人的被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)重作具體行政行為，一來缺乏法律依據(jù)；二來如果被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)拒絕重作具體行政行為，則人民法院又能對(duì)其采取什么樣的執(zhí)行措施呢？這顯然在我國《行政訴訟法》中沒有相應(yīng)的規(guī)定，如果出現(xiàn)這種情況，則人民法院的判決不同樣變得沒有意義了嗎？因此，筆者認(rèn)為，違法的具體行政行為被人民法院判決撤銷后，只有需要重新處理的問題仍在被告的職權(quán)范圍之內(nèi)時(shí)，人民法院才能判決被告重新作出具體行政行為；如果需要重新處理的問題已超出了被告的職權(quán)范圍，則人民法院不能判決被告重新作出具體行政行為，也不能直接判決有權(quán)的行政機(jī)關(guān)重作具體行政行為，但應(yīng)向有權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出司法建議，建議其重作具體行政行為。

只有同時(shí)具備了上述條件時(shí)，人民法院才能判決被告重新作出具體行政行為，否則，就不能采用這一判決形式。

二、人民法院是否必須判決被告重作具體行政行為

根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)的規(guī)定，人民法院判決撤銷或部分撤銷違法的具體行政行為時(shí)，可以判決被告重新作出具體行政行為。在立法上采用的是“可以”這—法律用語，有人認(rèn)為，在行政訴訟法中規(guī)定的“人民法院判決被告重新作出具體行政行為”屬于任意性規(guī)范，而不屬于強(qiáng)制性規(guī)范，即使在具備上述重作條件的情況下，人民法院也不是必須判決被告重作具體行政行為，而是可以判決被告重作具體行政行為，也可以不判決被告重作具體行政行為。筆者認(rèn)為，這是對(duì)行政訴訟法立法本意的—種誤解，在行政訴訟法中設(shè)定判決被告重新作出具體行政行為的目的，在于讓行政法律關(guān)系中的具體問題得到全面解決，使公共利益和個(gè)人利益得到切實(shí)保護(hù)。因此，人民法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧公共利益和個(gè)人利益，應(yīng)當(dāng)從既有利于維護(hù)公共利益又能保護(hù)公民合法權(quán)益的角度出發(fā)去行使審判權(quán)。如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)被告作出的具體行政行為違法，人民法院依法判決撤銷，但被告與原告之間如仍存有法律問題需要得到解決時(shí)，則人民法院應(yīng)同時(shí)判決被告重新作出具體行政行為。否則，就會(huì)誤導(dǎo)雙方當(dāng)事人的行為，這要么對(duì)維護(hù)公共利益不利，要么對(duì)保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益不利。例如，公民甲實(shí)施了某種違法行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)

其實(shí)施處罰時(shí)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，則該處罰行為是違法的，應(yīng)予撤銷，但公民甲也應(yīng)受到處罰。此時(shí)，如果人民法院只判決撤銷被告作出的違法處罰行為，卻不判決被告重新作出具體行政行為的話，就會(huì)令被告認(rèn)為，既然人民法院沒有判決其重新作出具體行政行為，則即使原告的違法行為需要得到重新處罰，也不必或不能重作具體行政行為，否則會(huì)引起因原告又起訴而帶來的麻煩；也會(huì)使原告認(rèn)為，雖然自己有違法行為，但案件已經(jīng)經(jīng)歷了人民法院的審判過程，人民法院的裁判對(duì)被告是具有約束力的，既然人民法院在判決撤銷被告作出的具體行政行為時(shí)沒有一并判決被告重作具體行政行為，則被告無論如何也不能對(duì)其重新作出具體行政行為。即使被告依據(jù)新的事實(shí)和理由作出了與原具體行政行為不同的行為，且是合法合理的，也會(huì)令原告認(rèn)為被告是在對(duì)自己進(jìn)行報(bào)復(fù)，從心理上難以接受。如在此時(shí)，原告又起訴到人民法院，則會(huì)使人民法院陷入兩難境地：如果判決撤銷被告重新作出的具體行政行為，沒有理由。因?yàn)樵鎸?shí)施的違法行為確實(shí)需要受到制裁，且被告重新作出的具體行政行為也是合法合理的；如果法院判決維持被告重新作出的具體行政行為，也顯得有些不妥，因?yàn)榉ㄔ涸谂袥Q撤銷違法的具體行政行為之時(shí)并沒有判決被告重新作出具體行政行為。

三、被告重作具體行政行為的期限及逾期不作的法律后果

人民法院判決被告重作具體行政行為的，必須在判決書中確定被告重作具體行政行為的期限，一個(gè)沒有履行期限的判決不是一個(gè)完整的判決。既然法律賦予了法院判決被告重作具體行政行為的權(quán)力，法院就應(yīng)當(dāng)為被告履行判決確定具體的期限。如果不確定期限來約束被告，則被告在接到法院的判決后，重作具體行政行為時(shí)，就可能會(huì)無故拖延。這要么使公共利益不能得到及時(shí)維護(hù)，要么使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不能得到及時(shí)保護(hù)，且人民法院也難以認(rèn)定被告逾期不履行判決而對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，這將會(huì)使人民法院的判決變得沒有多大意義。人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告在多長(zhǎng)期限內(nèi)重作具體行政行為呢？在我國《行政訴訟法》中對(duì)此沒有作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，人民法院確定被告重作具體行政行為的期限時(shí)，可以從下列方面考慮：第一，如果在單行的法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限的，則人民法院可依此規(guī)定來確定被告重作具體行政行為的期限。第二，如果單行法律、法規(guī)和規(guī)章中沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限，但在其他規(guī)范性文件或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦事規(guī)則中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限的，則人民法院可以參考其他規(guī)范性文件或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事規(guī)則的規(guī)定確定被告重作具體行政行為的期限。第三，如果連其他規(guī)范性文件或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦事規(guī)則中都沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限的，則人民法院應(yīng)當(dāng)考慮被告以往處理同類案件所需要的時(shí)間，結(jié)合本案的實(shí)際情況，為被告確定—個(gè)履行判決的合理期限。第四，如果情況緊急，被告不立即重作具體行政行為，會(huì)給國家利益、公共利益或者公民的合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損失的，人民法院應(yīng)判決被告立即重作具體行政行為。

人民法院在判決書中確定了被告重作具體行政行為的期限的，被告就應(yīng)受人民法院判決的約束，在確定的期限內(nèi)重新作出具體行政行為。如果被告在收到人民法院的判決后，既不依法提起上訴又逾期不重作具體行政行為的，則視為被告不履行人民法院判決所確定的義務(wù)。此時(shí)，被告應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，人民法院可依照《行政訴訟法》第65條第3款之規(guī)定，對(duì)被告采取如下執(zhí)行措施：（1）在規(guī)定的期限內(nèi)不履行的，對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處以50元至100元的罰款；（2）向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；（3）拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

四、對(duì)被告重作具體行政行為的限制及其司法監(jiān)督

《行政訴訟法》第55條規(guī)定：“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。”這是對(duì)被告重作具體行政行為的法律限制，其目的在于防止被告再作出與被法院判決撤銷的具體行政行為相同的具體行政行為，使判決收不到實(shí)效，并可能引起循環(huán)訴訟。但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問題的解釋》）第54條的規(guī)定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為，被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)果相同，但主要事實(shí)或主要理由有改變的，不屬于行政訴訟法第55條規(guī)定的情形；人民法院以違反法定程序?yàn)橛?，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。在實(shí)踐中，還有一個(gè)值得注意的問題是，人民法院判決撤銷被告作出的違法的行政處罰決定后，判決被告重作具體行政行為時(shí)，被告能否以同一事實(shí)和理由加重對(duì)原告的處罰呢？這在我國行政訴訟法沒有作出明確的禁止性的規(guī)定，在實(shí)踐中卻存在這種現(xiàn)象。如某公安機(jī)關(guān)對(duì)某公民罰款20元，被處罰人不服，向法院起訴，法院撤銷原處罰裁決后，被告又以同樣理由對(duì)原告作出拘留五天的處罰。某地一位主管機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人直言不諱地對(duì)法院辦案人員說：“我們本來是照顧情面從輕處罰的，現(xiàn)在竟然到法院告我們，態(tài)度太惡劣了，我們得加重處罰。”④筆者認(rèn)為，行政訴訟的一個(gè)重要目的在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，即使被告的處罰畸輕，在訴訟中人民法院不得加重對(duì)原告方的處罰，這在《若干問題的解釋》中有明確規(guī)定。⑤人民法院判決撤銷被告作出的處罰決定，并判決被告重作具體行政行為時(shí)，被告也不得以同一事實(shí)和理由加重對(duì)原告的處罰。否則，即為違反行政訴訟法的宗旨和人民法院判決的旨意。

此外，被告在重作具體行政行為時(shí)，在取證權(quán)上是否應(yīng)受到限制，是否擁有取證權(quán)呢？對(duì)此，有兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告重作具體行政行為，其行為的實(shí)質(zhì)是在執(zhí)行法院的判決，是訴訟中的行為，根據(jù)《行政訴訟法》第33條的規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！币虼耍桓鏇]有取證權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在行政訴訟中，法院作出撤銷判決并附帶作出重作具體行政行為的判決，這表明法院結(jié)束了訴訟程序，于是，本案所涉及的行政爭(zhēng)議又回到了行政程序中，被告將在行政程序中根據(jù)自己的權(quán)限依法重新作出具體行政行為。因此，被告在重作具體行政行為時(shí)必然擁有取證權(quán)。如果否定被告在重作具體行政行為時(shí)擁有取證權(quán)，則《行政訴訟法》第55條的規(guī)定就失去了可行性。因?yàn)椋毁x予被告在重作具體行政行為時(shí)的取證權(quán)，被告只能以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。因此，賦予被告在重作具體行政行為時(shí)的取證權(quán)，是具有充分的法律和法理依據(jù)的。⑥筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，對(duì)被告重新作出的具體行政行為，相對(duì)一方當(dāng)事人不服，能否向人民法院提起行政訴訟呢？《若干問題的解釋》第38條規(guī)定：“人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！睋?jù)此可見，公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服的，仍可以向人民法院提起行政訴訟，即被告重新作出的具體行政行為仍應(yīng)接受人民法院的司法監(jiān)督。如果被告違背《行政訴訟法》第55條的規(guī)定，以同一事實(shí)和理由作出了與原具體行政行為基本相同的行為的，就表明被告對(duì)工作是不負(fù)責(zé)任的，對(duì)人民法院的判決采取了消極應(yīng)付甚至對(duì)抗的態(tài)度，在此情況下，人民法院對(duì)被告重新作出的具體行政行為判決撤銷是確定無疑的。但受被告處理的問題仍需要得到重新處理，且人民法院又不能直接代被告作出具體行政行為，因?yàn)樗痉?quán)可以監(jiān)督行政權(quán)的行使，但不能代替行政權(quán)的行使。因此，又得判決被告重新作出具體行政行為。這就出現(xiàn)了與上輪判決的重復(fù)循環(huán)狀態(tài)，為了減少或防止這種循環(huán)訴訟的發(fā)生，可以采取如下對(duì)策：一是事先防范。人民法院判決被告重新作出具體行政行為，應(yīng)根據(jù)具體情況，分別確定重新作出具體行政行為的條件和期限。一般說來，涉及到事實(shí)不清，宜作附條件的判決；如果事實(shí)已經(jīng)清楚，只涉及定性或適用法律方面的問題，宜作附期限的判決，以避免行政機(jī)關(guān)久拖不決或形成循環(huán)訴訟。二是事后強(qiáng)制。《若干問題的解釋》第54條中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)、第55條的規(guī)定撤銷或部分撤銷，并根據(jù)行政訴訟法第65條第3款的規(guī)定處理。即人民法院判決被告重新作出具體行政行為，被告以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的行為的，在原告起訴后，人民法院判決撤銷被告重作的具體行政行為的同時(shí)，可依《行政訴訟法》第65條第3款的規(guī)定對(duì)被告采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。

注：

①楊海坤。行政訴訟法學(xué)[M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，1994.199.張正釗。行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社1999.385.

②張尚族鳥。走出低谷的中國行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1991.528-529.

③⑥章劍生。判決重作具體行政為[J].法學(xué)研究，1996（6）：27，29-30.

④夏勇。走向權(quán)利的時(shí)代[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000，580.

⑤《若干問題的解釋》第55條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不得加重對(duì)原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外?！?/p>