導(dǎo)語：行政收費(fèi)理論分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：行政收費(fèi)法治化是中國行政收費(fèi)生存和發(fā)展的制度性需求，其前提是對(duì)行政收費(fèi)概念及其生存空間的界定。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府的一部分職能改由社會(huì)中介組織承擔(dān)，其收費(fèi)項(xiàng)目也勢(shì)必減少，劃清各種“費(fèi)”之間以及“費(fèi)”與“稅”之間的關(guān)系，進(jìn)而規(guī)范行政收費(fèi)行為是治理亂收費(fèi)的關(guān)鍵所在。本文認(rèn)為“費(fèi)改稅”并不能根治“亂收費(fèi)”，行政收費(fèi)法治化才是其生存和發(fā)展的制度性需求。

關(guān)鍵字：行政收費(fèi)，費(fèi)改稅，法治化

人們對(duì)行政收費(fèi)的認(rèn)識(shí)源于“亂收費(fèi)”，但遺憾的是人們的認(rèn)識(shí)也僅僅局限于此。改革開放以前，我國政府收入分配形式單一，主要是稅收和國營企業(yè)的利潤收入，收費(fèi)項(xiàng)目少，并且都納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。但進(jìn)入90年代以后，各種收費(fèi)行為不斷膨脹，除預(yù)算外資金允許收費(fèi)的以外，各級(jí)地方政府機(jī)關(guān)和各部門還在國家規(guī)定之外進(jìn)行亂收費(fèi)、亂罰款和自立名目按各種形式的亂攤派（簡稱“三亂”），形成了政府收入的第三條渠道-“制度外收入”。本文將從行政收費(fèi)的理論基礎(chǔ)入手，深入探討行政收費(fèi)的合理性及“費(fèi)改稅”的可能性，并就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何規(guī)范行政收費(fèi)提出建設(shè)性意見。

一、行政收費(fèi)的理論分析

行政收費(fèi)是行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)的組織和具有公共服務(wù)職能的事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)國家對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，向特定相對(duì)人收取一定數(shù)量的錢幣同時(shí)給付特定利益的法律行為。行政收費(fèi)的主體應(yīng)為行政主體，是國家行政干預(yù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相結(jié)合并互為目的和手段的產(chǎn)物，是市場(chǎng)附加在國家身上的一項(xiàng)職能。他具有以下幾個(gè)特征：首先是成本補(bǔ)償性，即行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是“部分補(bǔ)償”，這一特征來源于行政權(quán)的非盈利性和收費(fèi)的補(bǔ)充地位。其次是特別負(fù)擔(dān)性和直接受益性，即繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對(duì)人負(fù)擔(dān)，他所承受特別負(fù)擔(dān)的目的在于獲得特別的利益（非公眾的），因?yàn)樾姓黧w的一般活動(dòng)是為了滿足國家和公共利益的普遍需要，收益主體是公眾，所以由公眾負(fù)擔(dān)，但特別活動(dòng)僅針對(duì)個(gè)別人的需要而進(jìn)行的，不能由公眾負(fù)擔(dān)，對(duì)繳費(fèi)人來說其對(duì)收費(fèi)人來說，其收取的費(fèi)用只能用于為繳費(fèi)人提供特別利益的支出，不象稅收那樣可以進(jìn)行統(tǒng)籌安排。再次是財(cái)政管理性和相對(duì)穩(wěn)定性，從某種角度來說，行政收費(fèi)是一種政府收入形式，與其他收入形式一樣也是為了政府職能需求的手段，行政部門的經(jīng)費(fèi)是完全由財(cái)政預(yù)算開支的，因此應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理。所以行政收費(fèi)具有國家意志，一經(jīng)確立，變動(dòng)比其它收費(fèi)要小，但同稅收相比又因行為和對(duì)象的不穩(wěn)定性，因此這一穩(wěn)定性是相對(duì)的。

行政收費(fèi)的含義和特征可作為區(qū)別于行政征稅、行政集資、行政事業(yè)性收費(fèi)、行政規(guī)費(fèi)與行政罰款等相關(guān)概念的基本標(biāo)志，為了更好理解行政收費(fèi)，下面將同這些相關(guān)概念做進(jìn)一步分析：一是行政收費(fèi)與行政征稅，雖然都是行政征收行為，是國家強(qiáng)制性地從社會(huì)獲取財(cái)政收入的形式，但有重大的區(qū)別，從收費(fèi)主體上來看，行政收費(fèi)的主體較分散，無統(tǒng)一專門機(jī)關(guān)，而行政征稅則由專門的機(jī)關(guān)征收；從目的上來看，行政收費(fèi)是滿足政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行行政干預(yù)的特別支出，行政征稅是獲取財(cái)政收入，滿足政府的普遍性行政支出；從功能上來看，行政收費(fèi)用于特定目的，即為特別相對(duì)人提供特殊利益，而行政征稅是通過財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，使社會(huì)普遍受益。二是行政收費(fèi)與行政集資，集資在一般意義上是指為了進(jìn)行某種活動(dòng)而籌集款項(xiàng)，行政集資通常通過收費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)，因此也叫做集資性收費(fèi)，但不是行政收費(fèi)，因?yàn)樾姓召M(fèi)具有強(qiáng)制性，而集資原則上遵循自愿原則，并且按時(shí)返還集資款項(xiàng)，且行政收費(fèi)的受益對(duì)象為繳費(fèi)人，受益是直接的，而集資的受益對(duì)象為特定繳費(fèi)群體，受益是間接的。三是行政收費(fèi)與行政事業(yè)性收費(fèi)，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)際上是指行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)兩種收費(fèi)，其中行政性收費(fèi)是指國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)依據(jù)國家法律、法規(guī)行使其管理權(quán)，向公民、法人和其他組織收取的費(fèi)用。①事業(yè)性收費(fèi)是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用。行政收費(fèi)與事業(yè)性收費(fèi)在范圍上存在交叉關(guān)系：行政性收費(fèi)（除司法機(jī)關(guān)收費(fèi)以外）屬于行政收費(fèi)，事業(yè)性收費(fèi)部分屬于行政收費(fèi)（即國家獨(dú)立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)，而排除司法機(jī)關(guān)和其他事業(yè)單位的收費(fèi)）。四是行政收費(fèi)與行政規(guī)費(fèi)，行政規(guī)費(fèi)是指行政主體在執(zhí)行社會(huì)管理職能過程中，出于管理目的而向有關(guān)特定相對(duì)人提供某種特定服務(wù)并收取相應(yīng)手續(xù)費(fèi)或工本費(fèi)用的行政行為，如車輛登記費(fèi)、身份證費(fèi)等。行政規(guī)費(fèi)實(shí)際上是一種附帶性行政收費(fèi)，是在進(jìn)行主體行政行為過程中附帶收費(fèi)的行為，具有較強(qiáng)的職務(wù)補(bǔ)償性，有“費(fèi)擠稅”后果，應(yīng)縮減其范圍，并盡可能取消手續(xù)費(fèi)。②五是行政收費(fèi)與行政罰款，這兩者區(qū)別應(yīng)當(dāng)非常明顯：行政收費(fèi)以繳費(fèi)人獲益為前提，而行政罰款以繳費(fèi)人違法為前提，以單位財(cái)產(chǎn)懲罰為內(nèi)容。但在實(shí)踐中人們對(duì)“三亂”之間的界限認(rèn)識(shí)十分模糊，往往導(dǎo)致以罰代收、以收代罰或收罰合一的混亂局面。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)最根本的分配關(guān)系是稅，但我國目前的政府收入越來越離不開非稅收入的支持。為了改變“費(fèi)擠稅”，于是“費(fèi)改稅”得到了廣泛的推崇，大有以“除費(fèi)”來“正稅”的趨勢(shì)。這種片面性認(rèn)識(shí)源于對(duì)行政收費(fèi)的客觀基礎(chǔ)和合理空間缺乏理論研究，因?yàn)椤百M(fèi)改稅”固有其現(xiàn)實(shí)的合理基礎(chǔ)，但行政收費(fèi)卻有其恒久的客觀依據(jù)。

（一）準(zhǔn)公共物品分配效率最大化理論

“公共物品”是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)概念，是指由公共部門或政府提供的“集體性商品”。公共物品又有純公共物品和準(zhǔn)公共物品之分，前者在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性，后者則具有公共物品和私人物品的雙重性，其非競爭性和非排他性相對(duì)較弱，如作為純公共物品的國防、治安等，由于具有共同消費(fèi)的特點(diǎn)，許多人不付費(fèi)也能消費(fèi)，便導(dǎo)致“無票乘車”現(xiàn)象，因而要采取排斥措施，但排斥往往不可能或者排斥成本高昂，因此要通過市場(chǎng)機(jī)制提供，公共物品的形式不能準(zhǔn)確反映資源的有效配置，導(dǎo)致效率損失，而稅收則是政府提高公共物品效率的重要途徑，可以避免“無票乘車”現(xiàn)象。另一方面，準(zhǔn)公共物品如教育、公路等一般具有“效率外溢性”，若完全由政府以稅收方式免費(fèi)提供則會(huì)導(dǎo)致過度消費(fèi)，造成消費(fèi)擁擠，降低分配效率；但如果完全由市場(chǎng)提供，則又會(huì)造成商品供給量低于效率水平，導(dǎo)致社會(huì)福利損失，因此由政府以收費(fèi)方式提供，雖然要承擔(dān)一定的排他成本（如設(shè)立收費(fèi)站、圍墻等），但可有效限制消費(fèi)量，避免擁擠狀態(tài)和擁擠成本，從而促使這類物品的分配效率和社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)最大化，比稅收更有利于體現(xiàn)公平與效率。在行政收費(fèi)實(shí)踐中，準(zhǔn)公共物品分配效率最大化理論的運(yùn)用范圍是：容易引起資源昂貴或稀缺的服務(wù)，如公共運(yùn)輸、公共娛樂、郵電等；容易發(fā)生擁擠的高速公路及其他基礎(chǔ)設(shè)施；高等教育；特殊醫(yī)療服務(wù)。這類行政收費(fèi)也可叫做“準(zhǔn)入性收費(fèi)”或“擁擠性收費(fèi)”。

（二）“負(fù)外部效應(yīng)”矯正論

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，外部效應(yīng)可分為正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)，前者指的是交易雙方之外的第三者所帶來的未在價(jià)格中得以反映的經(jīng)濟(jì)效益，如養(yǎng)蜂者的養(yǎng)蜂場(chǎng)接近他人的蘋果園，其養(yǎng)蜂活動(dòng)便會(huì)有益于蘋果園的主人；后者是指對(duì)交易雙方之外的第三者所帶來的未在價(jià)格中得以反映的成本費(fèi)用，如工業(yè)污染對(duì)人及其財(cái)產(chǎn)所帶來的損害。由于外部效應(yīng)的產(chǎn)權(quán)往往難以界定，損益的范圍和大小也無法確定，因此受“外部效應(yīng)”影響者不可能因受害而向生產(chǎn)“負(fù)外部效應(yīng)”者索賠，這樣，生產(chǎn)“正外部效應(yīng)”者必然會(huì)盡可能少地從事這類活動(dòng)，而生產(chǎn)“負(fù)外部效應(yīng)”者勢(shì)必會(huì)過度地從事這類活動(dòng)，使“負(fù)外部效應(yīng)”進(jìn)一步加劇，而由此產(chǎn)生的治理成本都要由社會(huì)來承擔(dān)，造成明顯的不公平和社會(huì)福利的損失，因此，在“負(fù)外部效應(yīng)”領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制失去調(diào)節(jié)作用，政府必須承擔(dān)起矯正外部效應(yīng)的責(zé)任。政府用于矯正外部效應(yīng)的措施一般有兩類：即矯正負(fù)外部效應(yīng)的稅收和收費(fèi)與矯正正外部效應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。③由于負(fù)外部效應(yīng)帶來的社會(huì)成本難以估算，因此應(yīng)根據(jù)消除或減輕負(fù)外部效應(yīng)所需的治理成本來確定稅率或收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)誰污染誰治理的公平分配效益。在治理負(fù)外部效應(yīng)的效果上，收費(fèi)明顯優(yōu)于稅收，這類收費(fèi)具有某種“懲戒性”。能使生產(chǎn)者自覺減少“負(fù)外部效應(yīng)”的產(chǎn)生，按照社會(huì)治理“負(fù)外部效應(yīng)”的所需成本來核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以有效地修正社會(huì)成本與微觀成本的差距，使生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)真實(shí)的活動(dòng)成本。矯正“負(fù)外部效應(yīng)”的行政收費(fèi)也可以叫做“修正性收費(fèi)”。

（三）受益者負(fù)擔(dān)理論

在行政管理過程中，行政主體與相對(duì)人之間就特定事務(wù)會(huì)發(fā)生特別支出和特別收益的關(guān)系，由于行政主體的特別活動(dòng)是針對(duì)個(gè)別人滿足或增進(jìn)個(gè)別人的利益，因此應(yīng)該根據(jù)收益大小和服務(wù)成本，由直接的受益者承擔(dān)由特別活動(dòng)引起的特別支出，這便是“誰受益誰負(fù)擔(dān)”理論，也可叫做“行政特別支出補(bǔ)償”理論。④受益負(fù)擔(dān)理論是現(xiàn)行行政收費(fèi)制度的主要支撐點(diǎn)之一，與以上兩種行政收費(fèi)的理論基礎(chǔ)和淵源相比較，他有兩大特點(diǎn)：存在于行政主體向特別相對(duì)人提供“私人產(chǎn)品”的領(lǐng)域，私人產(chǎn)品不會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)上的“效應(yīng)外溢”，屬于純個(gè)別人消費(fèi)；與行政主體特定的行政職能密切聯(lián)系，但收費(fèi)本身并不是該行政職能的主要內(nèi)容，他是“附帶性”的，換言之，他依附于一個(gè)主體行政行為而存在，如許可證費(fèi)、注冊(cè)登記費(fèi)，行政機(jī)關(guān)的主體行政行為分別是行政許可行為和注冊(cè)登記行為，收費(fèi)并不是該行政行為的必要內(nèi)容，其存在理由僅是遵循“誰收益誰負(fù)擔(dān)”理論，避免“免費(fèi)相送”產(chǎn)生的顯失公平后果。行政特別支出補(bǔ)償理論運(yùn)用于以下收費(fèi)領(lǐng)域：行政主體向特別的相對(duì)人提供特定服務(wù)并使其收益。主要涉及三種行政收費(fèi)：證照性收費(fèi)；工本費(fèi)；手續(xù)登記費(fèi)，這類收費(fèi)可叫“補(bǔ)償性收費(fèi)”，這種收費(fèi)目前在各國收費(fèi)實(shí)踐中普遍存在，而且數(shù)量龐大，但是由于該類收費(fèi)所補(bǔ)償?shù)摹靶姓貏e支出”屬行政主體本職能的行政管理支出，難免會(huì)產(chǎn)生稅外收費(fèi)、以費(fèi)擠稅的后果。政府的一切行政管理活動(dòng)本身所產(chǎn)生的損耗都應(yīng)由稅收承擔(dān)，而當(dāng)前該領(lǐng)域之所以存在行政收費(fèi)，其理由或借口就是行政經(jīng)費(fèi)的不足，所以它更是一種財(cái)政型收費(fèi)，必須以財(cái)政確無撥款或極少撥款為前提。

（四）國有資源產(chǎn)權(quán)界定理論

公共資源如土地、草原、礦產(chǎn)、河流、能源、電磁波譜等為社會(huì)共有，在我國，它們歸國家所有，國家須進(jìn)行合理配置，交有關(guān)社會(huì)主體占有、使用和經(jīng)營。國有資源的使用產(chǎn)權(quán)如果不加以確立，社會(huì)主體就會(huì)對(duì)國有資源進(jìn)行掠奪性破壞，任何人都會(huì)從“共有的池塘”里濫捕魚類，在“共有的森林”里濫伐樹木。而界定產(chǎn)權(quán)的最好方式就是建立資源有償使用制度，即收費(fèi)制度，因?yàn)檫@樣一則可以使國有資源產(chǎn)權(quán)規(guī)范清晰，使產(chǎn)權(quán)主體能自覺合理地使用資源，避免資源的浪費(fèi)；二則可以使國家在保護(hù)和再生國有資源方面的投資得到充足的經(jīng)費(fèi)保障。此類收費(fèi)適用于國有所有并經(jīng)行政程序進(jìn)行合理配制以便實(shí)現(xiàn)最大使用效益的公共資源（主要是自然資源），也可叫做“界定性收費(fèi)”。

二、稅費(fèi)關(guān)系的梳理與改革

（一）稅與費(fèi)各有其合理性

費(fèi)（本文指行政收費(fèi)）、稅都是政府財(cái)政收入的形式，從財(cái)政學(xué)的意義上來說，在當(dāng)代世界各國，稅是財(cái)政收入的主要形式，費(fèi)居于次要地位，是輔助形式。這種格局的形成是由費(fèi)、稅各自的本質(zhì)屬性決定的。稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性保證了政府財(cái)政收入及時(shí)、可靠，在穩(wěn)定增長方面，是其它財(cái)政范疇不可比擬的。費(fèi)以有關(guān)部門、單位向社會(huì)提供特定服務(wù)為前提，帶有“交換”性質(zhì)，不具備強(qiáng)制性、固定性、無償性、組織收入功能較差，因而不可能成為國家財(cái)政收入的主要形式，只能起補(bǔ)充作用。如果收費(fèi)膨脹，則表現(xiàn)出稅收主體地位喪失，財(cái)政分配秩序混亂，即通常所說的“費(fèi)擠稅”，亟須治理。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來說，根據(jù)世界銀行1988年發(fā)展報(bào)告的定義，所謂公共收費(fèi)是指“為交換公共部門所提供的特別商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付，主要由國營企業(yè)和地方政府征收?！雹荼疚闹械男惺召M(fèi)不包括國營企業(yè)收費(fèi)，但同樣體現(xiàn)了有償征收原則。經(jīng)濟(jì)學(xué)上公共收費(fèi)和稅收的合理性建立于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府承擔(dān)資源配置職能所提供的物品的分類上：即純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品，第一類物品由稅收承擔(dān)，第二類物品由收費(fèi)方式承擔(dān)更符合經(jīng)濟(jì)效率原則，第三類物品主要是某些具有壟斷性質(zhì)的私人物品，如水、電等，及具有信息不對(duì)稱的私人物品，如醫(yī)療、保險(xiǎn)等，應(yīng)采取公共收費(fèi)方式來保證消費(fèi)和生產(chǎn)的效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

從行政法學(xué)意義上來說，征稅與收費(fèi)都是行政行為。稅收作為支撐政府體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，其強(qiáng)制性、無償性是政府權(quán)力高度集中的體現(xiàn)，同時(shí)也是公民基本義務(wù)的體現(xiàn)，因此稅收的合理性直接來源于憲法，來源于公民與國家的基本關(guān)系，或者根據(jù)社會(huì)契約論的說法，來源于公民與國家簽訂的一份整體契約。“費(fèi)”作為行政主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種行政干預(yù)，雖然也是行政權(quán)的行使，但不具有無償性，而是體現(xiàn)為行政主體與繳費(fèi)人之間的一種“雙務(wù)性”法律關(guān)系，因此“費(fèi)”的合理性不是直接來源于憲法，而是來源于民主憲政體制下行政主體與特定繳費(fèi)人之間就特定事務(wù)所簽訂的一份“個(gè)別契約”，體現(xiàn)為憲法之外的一般立法文件，體現(xiàn)為“費(fèi)”的對(duì)待給付內(nèi)容。

（二）“費(fèi)改稅”與“稅改費(fèi)”

“費(fèi)改稅”有其現(xiàn)實(shí)的合理基礎(chǔ)，行政收費(fèi)確有其恒久的客觀依據(jù)，無論從歷史發(fā)展還是從世界范圍來看，行政收費(fèi)制度的合理內(nèi)容都沒有因?yàn)樯鐣?huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)模式和國家結(jié)構(gòu)的變化及差異而主動(dòng)消退或遭到否定。我國行政性收費(fèi)的源頭可以追溯到公元前11世紀(jì)的周代，當(dāng)時(shí)因“政府組織擴(kuò)大，職務(wù)亦增多，設(shè)官分職治軍”，使得賦貢兩項(xiàng)正稅已不足使用，便在正稅之外派征了“罰布”、“廛布”等十余種行政性收費(fèi)，從而開啟行政收費(fèi)的先河，行政收費(fèi)起初就帶有稅收的性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上是稅收的一種痼疾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，政府在教育、道路及其他基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域普遍存在收費(fèi)，中央政府通過收費(fèi)籌集的收入占財(cái)政收入比重一般不超過15％，地方政府收費(fèi)收入在地方財(cái)政收入中占的比重一般高達(dá)20—50％，并且收費(fèi)規(guī)范程度較高，管理較嚴(yán)格。而反觀我國現(xiàn)實(shí)情況，預(yù)算外資金收入規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金收入規(guī)模的50％以上，再加上“制度外”資金，至少要與預(yù)算內(nèi)資金“平起平坐”，其中大部分來自各種各樣的收費(fèi)，相當(dāng)一部分則屬于地方政府自籌資金，管理非常混亂。

中國歷史上分別在唐代、明代、清代進(jìn)行了三次重要的稅費(fèi)改革。唐代推行的“兩稅法”可謂是首開中國費(fèi)改稅之先河；明代的“一條鞭法”，清代的“火耗歸公”又是兩次較大的稅費(fèi)改革。然而這三次稅費(fèi)改革由于當(dāng)時(shí)封建社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的局限性和法制不健全，加上改革措施本身的一些不科學(xué)和不完善，最終都未能徹底解決亂收費(fèi)和濫收費(fèi)問題。

而我們現(xiàn)在推行的“費(fèi)改稅”是基于愈演愈烈、民怨沸騰的“亂收費(fèi)”在中國改革轉(zhuǎn)型期將當(dāng)前中國財(cái)政預(yù)算管理體制、政府收入結(jié)構(gòu)和政府職能的全部弊端和痛處無情地暴露出來，人們?cè)诮?jīng)歷了一番艱難的思考、探索和試驗(yàn)之后終于認(rèn)清了“亂收費(fèi)”的真面目，“亂收費(fèi)”本質(zhì)上是稅費(fèi)關(guān)系不清，政府收入混亂、政府職能越位而提出來的，所以當(dāng)前的“費(fèi)改稅”的基本思路是：分流歸位。但其內(nèi)容實(shí)際上不僅僅包括把一部分費(fèi)改為稅，他是以清理整頓預(yù)算外、制度外資金和各種收費(fèi)為前提，使政府稅收、各種行政收費(fèi)和非政府預(yù)算的商業(yè)性收費(fèi)各自分流歸位的一種綜合性稅費(fèi)改革，包括“取消各種不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，保留合理的收費(fèi)項(xiàng)目并實(shí)施規(guī)范化管理，對(duì)部分收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行轉(zhuǎn)制，將部分收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收”等具體內(nèi)容。

本人認(rèn)為，當(dāng)前的“費(fèi)改稅”改革應(yīng)作如下設(shè)計(jì)：

1.從清理整頓現(xiàn)行各種收費(fèi)項(xiàng)目入手，并結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，取消一切明顯不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，主要是各級(jí)政府及其部門越權(quán)設(shè)立或巧立名目設(shè)立的亂收費(fèi)項(xiàng)目、重復(fù)收費(fèi)項(xiàng)目、擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍的項(xiàng)目以及完全憑借行政權(quán)力設(shè)立的項(xiàng)目。

2.保留合理的收費(fèi)項(xiàng)目或者降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但必須實(shí)施規(guī)范化收費(fèi)，將所有收費(fèi)納入預(yù)算同一管理。如前所述，行政收費(fèi)可分為四類：準(zhǔn)入性收費(fèi)、修正性收費(fèi)、補(bǔ)償性收費(fèi)和界定性收費(fèi)，除補(bǔ)償性收費(fèi)外，其他三類收費(fèi)在效率和社會(huì)福利上優(yōu)于稅收，應(yīng)予以保留和加強(qiáng)規(guī)范。補(bǔ)償性收費(fèi)原則上應(yīng)廢除，政府行政外經(jīng)費(fèi)和政府工作人員的工資福利待遇應(yīng)由稅收承擔(dān)?？紤]到稅收本身功能之不足和維護(hù)社會(huì)公平之作用，可予以適當(dāng)保留但應(yīng)盡量減少，且不準(zhǔn)再擴(kuò)大或設(shè)立新的收費(fèi)項(xiàng)目。

3.對(duì)部分收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整，也就是說將部分政府負(fù)責(zé)管理的具有經(jīng)營性的事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，政府部門不再介入經(jīng)營性質(zhì)的事務(wù)，而將其交給從事經(jīng)營服務(wù)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)中介組織承擔(dān)。中介服務(wù)組織應(yīng)與政府財(cái)力運(yùn)作系統(tǒng)脫鉤。

4.實(shí)施“費(fèi)改稅”。在清理各項(xiàng)收費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過擴(kuò)大現(xiàn)有稅種的稅基或設(shè)置新稅種的辦法，將比較規(guī)范的具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目，主要是集資性收費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目改變?yōu)槎?。比如把各種農(nóng)牧林業(yè)附加及基金改為農(nóng)牧林業(yè)稅，把養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)改為燃油稅，把城鎮(zhèn)建設(shè)費(fèi)、城市公用事業(yè)附加、旅游發(fā)展基金改為城市維護(hù)建設(shè)稅，把市場(chǎng)管理費(fèi)改為交易稅等等。

“費(fèi)改稅”是我國轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的一項(xiàng)改革內(nèi)容，正如“亂收費(fèi)”也是這一時(shí)期特有的現(xiàn)象一樣，“費(fèi)改稅”的目的是治理“亂收費(fèi)”而不是消滅收費(fèi)。費(fèi)與稅一樣有其存在的現(xiàn)實(shí)合理性，決不可能相互取代，如果說我國當(dāng)前在政府收入領(lǐng)域確實(shí)存在嚴(yán)重的“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象，那么在實(shí)施“費(fèi)改稅”的同時(shí)須警惕“稅擠費(fèi)”，并不失時(shí)機(jī)地清理各種稅收項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)不合理之稅，同時(shí)實(shí)施“稅改費(fèi)”，也是一項(xiàng)意義不遜于“費(fèi)改稅”的政府工程，雖然其重要性尚未獲得人們的深刻認(rèn)識(shí)。

三、結(jié)論

（一）“費(fèi)改稅”不是治本之策

基于對(duì)“亂收費(fèi)”的深切痛恨，在經(jīng)歷了多次嘗試和失敗之后，人們開始把希望寄托于“費(fèi)改稅”，那么“費(fèi)改稅”能根治“亂收費(fèi)”嗎？

從目標(biāo)上看，“費(fèi)改稅”是要規(guī)范政府收入，統(tǒng)一國家財(cái)政，然而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須與行政事業(yè)體制改革同步，與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步，與完善稅制改革同步，⑥只有這樣才能建立起主要以稅收為支撐力量的國家財(cái)政支出預(yù)算均衡體系，消除產(chǎn)生“亂收費(fèi)”的體制方面的原因。從“費(fèi)改稅”的具體內(nèi)容看，首先，“費(fèi)改稅”并非把所有的行政收費(fèi)都改為稅收，相當(dāng)一部分的行政收費(fèi)必須保留下來，于是如何規(guī)范這部分收費(fèi)就成了“費(fèi)改稅”之外的問題。其次，改為稅收的那部分行政收費(fèi)，需要通過政府職能和分稅制的改革在中央和地方之間進(jìn)行合理配制，使地方政府財(cái)政收入與事權(quán)相一致，這也是“費(fèi)改稅”之外的問題。再次，被取消的不合理行政收費(fèi)在很大程度上源于體制之外的行政主觀因素，“費(fèi)改稅”僅僅解決了財(cái)政體制上的問題，但不能解決政府權(quán)力謀取不當(dāng)利益的“本能”問題。

由此可見，“費(fèi)改稅的出路在于稅費(fèi)之外”關(guān)鍵在于行政行為的約束。

（二）行政收費(fèi)的法治化選擇

如果約束行政行為？在任何一個(gè)社會(huì)，眾多的社會(huì)控制方式之中，政策與法律是兩種較為常見的手段。政策與法律均有其各自的價(jià)值與作用，不能相互代替。對(duì)于行政行為而言，政策實(shí)際上是一種內(nèi)部監(jiān)督方式，而法律則更多地從外部對(duì)行政行為進(jìn)行約束。在有著濃厚的人治色彩的中國法制史上，“法律虛無主義論”和“法律工具主義論”交相輝映，政策成為權(quán)威的唯一解釋，而法律則淪為政策的注釋。一方面行政行為變得愈發(fā)隨機(jī)和不可預(yù)測(cè)；另一方面，社會(huì)沖突的解決成本過度膨脹。歷史和現(xiàn)實(shí)表明：從權(quán)力的本性來說，其具有走向腐敗的可能，而規(guī)范化、程序化的法律正是起著控制權(quán)力走向腐敗的閘門作用，“法律至上”觀念必然意味著法律成為解決社會(huì)沖突，控制行政行為的首要渠道。

然而“法律”并不等于“法治”。我國的政府預(yù)算制度早已具有了應(yīng)有的法律形式，但政府仍處于混亂狀態(tài)，因此，“法律”具備“法治”內(nèi)容和權(quán)威性才是目前亟需加強(qiáng)的工作。

作為一種行政行為，我國行政收費(fèi)則連形式上的法律約束機(jī)制也尚未建立起來，收費(fèi)膨脹是我國轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的現(xiàn)象，在缺乏法律監(jiān)控體系的情況下，治理亂收費(fèi)便作為這一時(shí)期黨和政府的工作重點(diǎn)。以講究現(xiàn)實(shí)、追求實(shí)效為特征，而并不刻意注重其價(jià)值合理性和自身規(guī)范性，政策性管理（或者說行政綜合管理）便當(dāng)仁不讓地成為國家監(jiān)控行政收費(fèi)的主要手段，增強(qiáng)了人們對(duì)本身就非常軟弱的法律權(quán)威性的懷疑。從80年代中期開始，黨中央、國務(wù)院就多次通過政策性文件的方式來治理亂收費(fèi)，各地區(qū)、各部門便紛紛進(jìn)行清理整頓，掀起了一個(gè)又一個(gè)綜合治理的改革浪潮，但“總的來說，效果不明顯，問題仍相當(dāng)嚴(yán)重”。⑦到了90年代，盡管黨中央、國務(wù)院及其各部委的政策性文件數(shù)量趨向龐大，但亂收費(fèi)卻愈演愈烈，于是在稅制改革的同時(shí)，國家醞釀了“費(fèi)改稅”改革?？上驳氖且恍┵澇伞百M(fèi)改稅”的有識(shí)人士認(rèn)識(shí)到了“費(fèi)改稅”的不足，提出了“費(fèi)改稅”的出路在于稅費(fèi)之外。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府特有功能的行政收費(fèi)的法治化是整個(gè)法治國家的內(nèi)容之一。只有建立起公民權(quán)利對(duì)行政權(quán)利的監(jiān)督，制約法律機(jī)制才能真正有效地約束政府行為，才能根治亂收費(fèi)，而這正是行政收費(fèi)法治化的全部內(nèi)涵和法治化選擇的正當(dāng)性所在。中國行政收費(fèi)法治化的命運(yùn)是十分復(fù)雜的，除了法治本身的復(fù)雜之外，還有兩大難題：合理界定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能和地位；建立科學(xué)的現(xiàn)代稅收和財(cái)政預(yù)算管理體制。只有解決了這兩大難題行政收費(fèi)法治化才會(huì)邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。

注釋：

[①]《關(guān)于行政性收費(fèi)應(yīng)納入預(yù)算管理有關(guān)問題的通知》，財(cái)政部1994年3月25日。

[②][⑤]高培勇：《費(fèi)改稅-經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第27、304頁。

[③]王傳綸、高培勇：《當(dāng)代西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論》（上），商務(wù)印書館1995年版，第47頁。

[④]應(yīng)松年：《行政法新論》，中國方正出版社1998年版，第325頁。

[⑥]何振一：《費(fèi)改稅應(yīng)實(shí)行配套改革》，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)1998年1月10日第4版。

[⑦]《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種特派的決定》，中共中央、國務(wù)院1990年9月16日公布。