導(dǎo)語：公共危機管理與應(yīng)急法制建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容提要」本文針對SARS疫情等公共危機暴露出的我國應(yīng)急法制的薄弱環(huán)節(jié)，考察了應(yīng)急法制的基本理念和國外應(yīng)急法制的特點，分析了我國應(yīng)急法制的現(xiàn)狀和突出問題及其原因，探討了我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)、原則和緊要任務(wù)，幷提出了相應(yīng)的對策建議。

「關(guān)鍵詞」公共危機，危機管理，應(yīng)急法制，對策建議

一、公共危機凸現(xiàn)我國應(yīng)急法制的薄弱環(huán)節(jié)

SARS疫情等傳染病的暴發(fā)流行是一種突發(fā)事件，但突發(fā)事件不限于傳染病流行，它的范圍非常廣泛，還包括地震、洪水等自然災(zāi)害，騷亂、恐怖事件等社會性動亂，火災(zāi)、環(huán)境污染、核事故等人為事故，以及戰(zhàn)爭等等。這些突發(fā)事件具有如下特性：一是突發(fā)性或非預(yù)期性；二是巨大的危險性；三是緊迫性；四是不確定性。它們的出現(xiàn)往往導(dǎo)致公共危機，需要全社會特別是政府加以特殊的應(yīng)對和管理。

“危機管理”也稱為“突發(fā)事件管理”、“緊急狀態(tài)管理”（EmergencyManagement），特指公共危機的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程中的應(yīng)對機制和制度安排。在現(xiàn)代法治國家，為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導(dǎo)致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權(quán)力幷實施應(yīng)急法律規(guī)范，來調(diào)整緊急情況下的國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會關(guān)系，以有效控制和消除危機，恢復(fù)正常的社會生活秩序和法律秩序，維護和平衡社會公共利益與公民合法權(quán)益。簡言之，危機管理＋利益平衡，這就是應(yīng)急法制（contingencylegality）的基本功能。

應(yīng)急法制具有許多特點。主要特征有五：（1）權(quán)力優(yōu)先性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，與立法、司法等其它國家權(quán)力相比，與法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力具有某種優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權(quán)利的行使；（2）緊急處置性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規(guī)定，行政機關(guān)也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權(quán)利受到更大損失；（3）程序特殊性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，行政緊急權(quán)力的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設(shè)置更高的事中或事后審查門坎；（4）社會配合性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，有關(guān)組織和個人有義務(wù)配合行政緊急權(quán)力的行使，幷提供各種必要幫助；（5）救濟有限性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下依法行使行政緊急權(quán)力造成行政相對人合法權(quán)益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如適當(dāng)補償（但不得違背公平負(fù)擔(dān)的原則）。具有這些特點的應(yīng)急法制，不言而喻也具有對公民權(quán)利造成嚴(yán)重傷害的可能性。

已經(jīng)過去的SARS危機以及還將不斷發(fā)生的各種公共危機，逐漸暴露出我國應(yīng)急法制存在許多薄弱環(huán)節(jié)，遠不適應(yīng)危機管理的客觀要求。例如，在SARS危機下緊急行政權(quán)力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔離人員的權(quán)利保護，財產(chǎn)征用的損失補償，公民的出行自由、言論自由、知情權(quán)、集會權(quán)、勞動權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)等憲法權(quán)利和法定權(quán)利能否以及應(yīng)如何加以限制或暫停行使，以及如何加以補救，這些方面都存在應(yīng)急法律規(guī)范缺口多、執(zhí)行不到位、救濟不力等問題，因此某些權(quán)益糾紛發(fā)生后一直難以得到有效解決。這是應(yīng)對SARS危機等公共危機管理帶給我們的深刻教訓(xùn)和啟示。

二、我國應(yīng)急法制的現(xiàn)狀與問題分析

（一）我國應(yīng)急法制的基本構(gòu)成

我國從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法，從而初步構(gòu)建了一個從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。這主要包括：

1.戰(zhàn)爭狀態(tài)法律規(guī)范。例如《國防交通條例》、《民用運力國防動員條例》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》和《人民防空法》。

2.一般的緊急情況法律規(guī)范。涉及到某些單行的緊急狀態(tài)法律規(guī)范，如《對外合作開采海洋石油資源條例》第26條、《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第21條、《戒嚴(yán)法》第2條、《專利法》第52條等等。此外在我國批準(zhǔn)和簽署的國際條約、協(xié)議中，涉及到一般緊急狀態(tài)法的多達20余個。

3.恐怖性突發(fā)事件法律規(guī)范?？植佬酝话l(fā)事件在一般緊急情況中危險度最高，但我國至今尚無國內(nèi)法意義上的專門的反恐怖法律出臺。除了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部2001年聯(lián)合的《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊恐怖犯罪活動的通知》以外，反恐怖機制主要體現(xiàn)于我國參加或締結(jié)的國際條約、協(xié)議。

4.騷亂性突發(fā)事件（群體性突發(fā)事件）法律規(guī)范。我國現(xiàn)階段應(yīng)對騷亂的主要法律是《戒嚴(yán)法》，還有《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第13條、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》第39條等等。

5.災(zāi)害性突發(fā)事件法律規(guī)范。目前我國的災(zāi)害性突發(fā)事件法主要包括以下幾個方面：（1）地震災(zāi)害法律；（2）洪災(zāi)法律；（3）環(huán)境災(zāi)害法律；（4）地質(zhì)災(zāi)害法律。

6.事故性突發(fā)事件法律規(guī)范。我國關(guān)于事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共衛(wèi)生事故法律；（4）火災(zāi)事故法律；（5）生產(chǎn)安全事故法律.

7.公民權(quán)利救濟法律規(guī)范。涉及到公民、法人和其它組織的合法權(quán)益由于公共危機的行政應(yīng)急措施受到損害之后的補救機制，包括行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償和補償方面的法律規(guī)范。

不言而喻，上述突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系還需要相應(yīng)的法律規(guī)范實施機制和制度相配套，才能有效地發(fā)揮出應(yīng)有作用。

（二）我國應(yīng)急法制的問題分析

上述情況表明，從總體上說我國已經(jīng)在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急法律體系方面具有一定基礎(chǔ)，這主要表現(xiàn)在現(xiàn)行憲法、法律、法規(guī)中已有一些關(guān)于應(yīng)急法律規(guī)范。這為應(yīng)對突發(fā)事件帶來的社會危機，依法實施有效的危機管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相對分散、不夠統(tǒng)一的應(yīng)急法制還存在如下問題和不足：

1.缺少突發(fā)事件應(yīng)急處理基本法律作為“龍頭”。僅僅針對不同類型的突發(fā)事件分別立法，難免造成立法沖突和矛盾較多，下位立法容易出現(xiàn)“惡法”現(xiàn)象。這種模式缺乏綱舉目張的效果，降低了危機處理能力。中央一級以應(yīng)急性行政立法為主雖然保證了突發(fā)事件由行政機關(guān)應(yīng)急處理的特點，但由于缺少上位基本法的控制，難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突，而且各部門都針對自己所負(fù)責(zé)的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協(xié)作；同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力。

2.一些領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范仍不健全。比如國防動員法、一般的緊急狀態(tài)法、恐怖性突發(fā)事件法，在我國至今仍是空白；騷亂性突發(fā)事件法，雖然有《戒嚴(yán)

法》的規(guī)制，但從各國的實踐來看，戒嚴(yán)是針對較為嚴(yán)重的騷亂事件所采取的一種較為嚴(yán)厲的應(yīng)急措施，其一旦運用將對國民的正常生活和心理帶來較大的緊張，故仍有制定一般性騷亂應(yīng)對法的必要；事故性突發(fā)事件法和災(zāi)害性突發(fā)事件法雖然在我國發(fā)展得較快，但也存在過于分散的問題。

3.許多突發(fā)事件應(yīng)急處理立法的可操作性不強。表現(xiàn)為在內(nèi)容上較為原則、抽象，缺乏具體的實施細則、辦法相配合，尤其是緊急行政程序法律規(guī)范嚴(yán)重不足。多數(shù)突發(fā)事件應(yīng)對處理立法在給應(yīng)急機構(gòu)配置緊急處置權(quán)力的同時卻忽視了權(quán)力控制和對緊急權(quán)力造成的傷害后果的救濟途徑，忽視機構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)與監(jiān)督關(guān)系，忽視程序性約束機制，忽視發(fā)揮下級機關(guān)和非官方機構(gòu)的積極性、自主性和創(chuàng)造性。

4.亟需清理現(xiàn)有的應(yīng)急法律規(guī)范。法律規(guī)范之間產(chǎn)生沖突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的約束，另一方面在于未能重視法律規(guī)范的清理工作，如法律的修改、修訂、廢止、解釋等等，從而影響到應(yīng)急法律規(guī)范的應(yīng)有作用和潛力的發(fā)掘。我國在制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》的時候，需要對現(xiàn)有法律中的一些重要概念如“突發(fā)事件”、“緊急狀態(tài)”、“危機管理”等等作出解釋，這也是重要的清理工作任務(wù)。

5.已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、行政不作為、難獲救濟等等。以公共衛(wèi)生應(yīng)急法律規(guī)范實施情況為例：《傳染病防治法》第二十二條、第二十三條規(guī)定，不得隱瞞、謊報或者授意他人隱瞞、謊報疫情，幷應(yīng)及時公布和通報；但2003年SARS危機期間正式公布的北京地區(qū)SARS病人和疑似病人的數(shù)量在2003年4月20日于北京召開SARS新聞會前后差別極為懸殊，已在一定程度上影響到人民群眾對于政府的信任；有關(guān)方面對此作出的一個解釋是北京地區(qū)眾多醫(yī)院分屬北京市、衛(wèi)生部等部委、部隊這樣三個條塊，各自收治和留置觀察的SARS病人與疑似病人難以準(zhǔn)確統(tǒng)計幷及時公布出來；但實際上十多年前出臺的我國《傳染病防治法實施辦法》第三十四條至第三十九條已規(guī)定，軍隊的醫(yī)療保健和衛(wèi)生防疫機構(gòu)發(fā)現(xiàn)地方就診的傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時，應(yīng)以法定通訊方式和在法定時限內(nèi)向發(fā)病地的衛(wèi)生防疫機構(gòu)報告疫情幷接受當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)（當(dāng)然地方醫(yī)衛(wèi)機構(gòu)也須如此）；可見，實際上當(dāng)時已有相關(guān)法律規(guī)范和法定制度（盡管不完善），統(tǒng)一地進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計本不成問題，主要問題還是出在有的地方、部門及公務(wù)人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、各行其是。

6.公共應(yīng)急法制的實施環(huán)境有待改善。從實踐效果來看，公共應(yīng)急法制的社會基礎(chǔ)條件，如公共應(yīng)急法制的公眾知曉度、認(rèn)同度、適應(yīng)度和配合度以及社會心理狀況等等，亟待進一步改善。[2]這也是造成已有的公共應(yīng)急法律規(guī)范未能充分發(fā)揮出應(yīng)有保障作用的重要原因之一。

這里還需要進一步指出，我國應(yīng)急法制建設(shè)滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導(dǎo)上來看，很長一個時期以來法學(xué)界和實務(wù)界都忽略了行政應(yīng)急性原則的應(yīng)有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區(qū)。竊以為這一認(rèn)識上的誤區(qū)既制約了我國應(yīng)急法制建設(shè)，也不利于全面深入推進依法行政。[3]行政應(yīng)急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和公民根本利益，維護經(jīng)濟與社會秩序，保障社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實施行政應(yīng)急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律規(guī)范甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律規(guī)范實施的行為。當(dāng)然，為防止行政恣意和濫用權(quán)力，現(xiàn)代行政法治對行政緊急行為也提出了現(xiàn)實性、專屬性、程序性、適當(dāng)性的要求，行政應(yīng)急性原則的運用需要有相應(yīng)的法律救濟機制作為保障。

三、忽視行政應(yīng)急性原則是一個深層原因

我國公共應(yīng)急法制建設(shè)滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導(dǎo)上來看，很長一個時期以來法學(xué)界和實務(wù)界忽視了行政應(yīng)急性原則在整個行政法制建設(shè)中的應(yīng)有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區(qū)。各國公共危機管理的經(jīng)驗教訓(xùn)啟示我們：必須注意將行政應(yīng)急原則列入我國行政法的基本原則體系，發(fā)揮其應(yīng)有的理論指導(dǎo)作用。

（一）行政法基本原則和行政應(yīng)急性原則的含義

行政法的基本原則是貫穿行政領(lǐng)域法律關(guān)系始終，調(diào)整和決定行政法主體的行為，指導(dǎo)行政法實踐的原理和準(zhǔn)則，起著保證行政法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的重要作用，直接和深刻地影響著當(dāng)代行政法的制定、執(zhí)行、遵守、監(jiān)督、救濟等制度環(huán)節(jié)的運行發(fā)展。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行政法治原則，具體來說可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則、行政信賴（利益）保護原則、行政公開原則，以及行政公正原則、行政效率原則等等。學(xué)者們對此見仁見智，并無定論。這里擇要加以討論。

行政合法性原則是是指行政權(quán)力的設(shè)立、行使必須依據(jù)法律，符合法律要求，不能與憲法和法律相抵觸；行政主體必須嚴(yán)格遵行行政法律規(guī)范的要求，超越法定權(quán)限的行為無效；行政主體應(yīng)對其行政違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政合法性原則包括實體合法和程序合法兩方面的要求。

行政合理性原則是指行政主體的行為不僅應(yīng)按照法定條件、種類和幅度作出，且其行為應(yīng)符合立法的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會共同行為準(zhǔn)則的社會公理。行政合理性原則要求行政主體的行為應(yīng)當(dāng)符合立法目的、出于正當(dāng)考慮、合乎情理公德、彼此關(guān)系協(xié)調(diào)，否則應(yīng)承擔(dān)一定的后果。

行政應(yīng)急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對人根本利益，維護經(jīng)濟與社會秩序，保障社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實施行政應(yīng)急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律規(guī)范甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律條款實施的行為。當(dāng)然，為防止行政恣意和濫用權(quán)力，現(xiàn)代行政法治對行政緊急行為也提出了現(xiàn)實性、專屬性、程序性、適當(dāng)性的要求，行政應(yīng)急性原則的運用需要有相應(yīng)的法律救濟機制作為保障。

（二）忽視行政應(yīng)急性原則導(dǎo)致公共應(yīng)急法制建設(shè)滯后及其消極影響

由上可見，理應(yīng)由行政應(yīng)急性原則和其他一些原則，與行政合法性原則、行政合理性原則共同構(gòu)成我國行政法的基本原則體系。遺憾的是，近些年來我國內(nèi)地出版的許多行政法教科書在闡述行政法的基本原則時，往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應(yīng)急性原則（以及其他原則）作為行政法的基本原則加以研討。竊以為這一認(rèn)識上的誤區(qū)既制約了我國公共應(yīng)急法制建設(shè)，也不利于全面深入推進依法行政，不利于行政法理論的全面發(fā)展。

例如，由于忽視行政應(yīng)急性原則，多年來在行政主體制度建設(shè)和理論體系上，就難免忽視突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)的地位、構(gòu)成、職能、職權(quán)和工作制度（如各種應(yīng)急預(yù)案）的研究和安排，也沒有未雨綢繆地做好相應(yīng)的專業(yè)人才隊伍建設(shè)，以至于SARS疫情危機出現(xiàn)后政府機關(guān)應(yīng)對危機的管理工作一時間顯得非常被動，不得不支付本可避免的巨大社會成本，個中教訓(xùn)非常深

刻。

再如，在出現(xiàn)SARS疫情的非常規(guī)狀態(tài)下，政府機關(guān)應(yīng)對危機的管理工作可否根據(jù)實際需要實行緊急行政程序，靈活采取各種行之有效的手段，包括各種應(yīng)急性的行政指令措施和行政指導(dǎo)措施？由于忽視行政應(yīng)急性原則，過去對此也沒有形成共識，或者不為行政管理和行政法制實務(wù)工作者普遍知曉，也造成了危機管理工作某些階段的非常被動。

又如，由于忽視行政應(yīng)急性原則，關(guān)于政府機關(guān)采取的危機管理行為對行政相對人合法權(quán)益造成的損害如何加以救濟，過去就未能完善有關(guān)的監(jiān)督與救濟規(guī)范，給實際工作造成諸多困難。例如緊急征用行政相對人的房屋、設(shè)施等財產(chǎn)用于SARS疫情隔離地點或防疫醫(yī)務(wù)人員輪換休息場所使用，應(yīng)遵循何種程序，如何予以補償，發(fā)生補償爭議通過什么渠道和程序加以及時裁斷和救濟？此類財產(chǎn)權(quán)糾紛問題出現(xiàn)過不少，如果解決不好，難免影響到人民群眾對于政府應(yīng)急措施的充分理解和積極配合，不利于保持良好的官民關(guān)系和政府形象。

（三）在公共危機管理中貫徹行政應(yīng)急性原則是實質(zhì)法治主義的要求

表面看來，在面臨突發(fā)事件等緊急情況下實施行政應(yīng)急措施，特別是在宣布進入緊急狀態(tài)后行政機關(guān)行使一系列在常態(tài)下不能行使的緊急權(quán)力，其中包括一些沒有具體法律依據(jù)甚至?xí)和９衲承椃?quán)利和法律權(quán)利、中斷某些法律規(guī)范實施的行為，似乎違背了法治原則；但實際上，這是政府為了國家、社會和全體公民的長遠和根本利益而作的理性選擇，是符合實質(zhì)法治主義要求的、利大于弊的危機管理舉措，其最終目的是通過化解危機因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系，從根本上維護公民權(quán)利。

因此，在實施依法治國方略、全面和深入推進依法行政的新形勢下，我們應(yīng)當(dāng)按照憲政和行政法治的要求，加強公共應(yīng)急法制建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定出龍頭性的《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》作為基礎(chǔ)，進一步完善我國應(yīng)急法律規(guī)范體系，把應(yīng)對突發(fā)事件的公共應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道；同時在突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機政府動員社會資源應(yīng)對危機時，應(yīng)貫徹行政應(yīng)急性原則，及時采取公共危機管理所需的各種行政應(yīng)急措施，同時予以及時和充分的權(quán)利救濟，更加穩(wěn)健地維護我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利（特別是基本權(quán)利）獲得更有效的保護，公共權(quán)力（特別是行政權(quán)力）能夠有效行使并受到有效制約，使二者能夠兼顧、協(xié)調(diào)、持續(xù)地發(fā)展。

四、若干國家應(yīng)急法制的特點與趨勢

他山之石，可以攻玉。通過考察美國、加拿大、澳大利亞、英國、法國、瑞典、俄羅斯、新加坡、日本等國家的基本情況，筆者發(fā)現(xiàn)這些國家的突發(fā)事件應(yīng)急法制，從總體上說具有如下特點和新的發(fā)展趨勢：

1.應(yīng)急法律規(guī)范的專門化、體系化。相當(dāng)一些國家具有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)（或危機管理）法律，通常規(guī)定宣布緊急狀態(tài)權(quán)力的行使主體、程序、對公民權(quán)利的限制以及權(quán)利救濟等內(nèi)容。它是突發(fā)事件應(yīng)急法制領(lǐng)域中的“基本法”，能夠在由于復(fù)雜原因產(chǎn)生的緊急狀態(tài)中有一個統(tǒng)一的指揮機制以及程序規(guī)范。除了統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法以外，許多國家還針對各種具體的緊急情況制定了各類單行法。

2.機構(gòu)人員的專門化、專業(yè)化。設(shè)置專門的危機管理體制和機構(gòu)主要有如下幾種模式：一是美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局模式；二是俄羅斯的緊急情況部模式；三是新加坡在國內(nèi)事務(wù)部下設(shè)立民防部隊的模式。不管是哪一種模式的國家，大都有一個專門從事危機管理的政府機構(gòu)作為核心。例如在加拿大，從聯(lián)邦到地方都設(shè)立了專門的機構(gòu)進行緊急事態(tài)的處理工作，其核心機構(gòu)就是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護與危機準(zhǔn)備局；美國自“9.11事件”以后在危機應(yīng)對機構(gòu)設(shè)置方面出現(xiàn)了新的趨勢，也即在中央設(shè)立更高層次的、統(tǒng)一的、實體性的危機管理機構(gòu)（如國土安全部）。公共危機管理人員的專業(yè)化是與公共危機管理機構(gòu)的專門化緊密聯(lián)系在一起的。例如，瑞士國家應(yīng)急中心（NEOC，NationalEmergencyOperationsCenter）是瑞士聯(lián)邦應(yīng)對各種類型的突發(fā)性事件的專門技術(shù)中心，現(xiàn)有工作人員都具有某一方面的技術(shù)或?qū)ｉL，例如是物理、化學(xué)、地理、測量、氣象、能源或通訊方面的專業(yè)技術(shù)人才。

3.危機管理體系出現(xiàn)多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。許多公共危機不是某一個部門或機構(gòu)（諸如警察、消防或醫(yī)療機構(gòu)）單獨可以應(yīng)對的，它們需要來自不同部門和機構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，故須以多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的管理體系來應(yīng)對危機。以瑞士國家應(yīng)急管理中心為例：該中心的運作往往不是獨立進行的，而是通過直接的溝通渠道與國家的一些部門、機構(gòu)如核電站、州警察指揮中心、瑞士廣播公司的地方播音室等合作，其運作網(wǎng)絡(luò)分為國內(nèi)和國際合作兩個方面。

4.危機管理中的政府應(yīng)急管理行為程序的規(guī)范化、制度化、法定化。常言道：實體公正難以預(yù)期，程序公正更為關(guān)鍵。從各國危機管理實踐中可以發(fā)現(xiàn)，危機管理行為都有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)和準(zhǔn)則，政府機構(gòu)所制定的政策、采取的措施須議會的立法作為根據(jù)，這有利于保證突發(fā)事件應(yīng)對處理措施的正當(dāng)性和高效性。從立法的內(nèi)容上看，一般都包括政府機構(gòu)處理突發(fā)事件的權(quán)力來源、內(nèi)容、行使權(quán)力的程序、對公民權(quán)利的限制和救濟、議會的監(jiān)督權(quán)等等。如《加拿大危機法》、《澳大利亞危機管理法》之規(guī)定。①

5.危機預(yù)警機制、資源儲備與調(diào)動機制、危機化解機制逐步完備。危機預(yù)警以及危機管理準(zhǔn)備是整個危機管理過程的第一個階段，做好這一階段的工作有利于預(yù)防和避免危機事件的發(fā)生。在某種程度上，危機狀態(tài)的預(yù)防比危機事件的解決更富有意義，因為可以避免社會財富的浪費，節(jié)省人力、物力、財力，有效地保障社會秩序的穩(wěn)定。因此，各國都非常重視作為危機管理基礎(chǔ)的危機預(yù)警機制。如法國特別強調(diào)預(yù)防原則，遵循預(yù)防原則是政府的職責(zé)。美國著名的聯(lián)邦應(yīng)急計劃（FRP）也規(guī)定了在預(yù)警也無法避免危機的情況下，針對緊急狀態(tài)如何調(diào)動資源、化解危機。

6.提高公共危機管理效率的重要因素——民間力量的參與。在危機管理領(lǐng)域，政府在掌控資源、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面雖有優(yōu)勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機預(yù)警、危機準(zhǔn)備階段，還是在危機發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，都應(yīng)積極吸納和發(fā)揮民間力量的作用，提高危機處理效率。例如在新加坡，民防志愿者的參與受到高度重視，50000多名民防志愿者接受過基本的民防技術(shù)培訓(xùn)，根據(jù)所在地區(qū)編成若干小組，一旦國家發(fā)生災(zāi)難或戰(zhàn)爭，即可轉(zhuǎn)為全職民防職員和國家公務(wù)員。又如在瑞典，私人組織的參與被認(rèn)為是必須的，私人組織的代表必須參與到危機規(guī)劃和預(yù)防階段中來，這一合作被稱為“PPP”——“公私合作”（Private-PublicPartnership）；在美國，更是將政府與紅十字會等非政府組織以及其它的私人組織的合作納入聯(lián)邦應(yīng)急計劃。這些都是20世紀(jì)后期日益發(fā)展起來的行政民主化潮流帶來的變化和要求。

7.危機防范意識和能力的培養(yǎng)、危機防范措施的改善與演習(xí)，走向經(jīng)?；?、制度化、法定化。在全社會樹立正確的危機防范意識，是形成完善的危機管理體系的關(guān)鍵之一。實踐證

明，不論是國家機構(gòu)工作人員還是普通的社會公眾，如果能夠有較強的危機防范意識和能力，那么在應(yīng)對公共危機時就能夠減少損失幷減輕社會震蕩。而危機防范意識和能力的培養(yǎng)除了平時的宣傳教育以外，規(guī)范化、制度化、法定化的危機演習(xí)是必不可少的。從國外情況來看，日常的情景訓(xùn)練和危機應(yīng)對演習(xí)，對于提高危機管理效率、減少危機帶來的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。這種演習(xí)不是偶爾的，而是經(jīng)?；?、制度化，幷寫入有關(guān)危機管理的立法中去。例如在日本這樣的災(zāi)難頻發(fā)國家，經(jīng)常性地組織各類災(zāi)難預(yù)防訓(xùn)練乃是政府的職責(zé)和公民的義務(wù)，是各類學(xué)校、機關(guān)、企業(yè)和社會組織的常設(shè)必修課。

五、我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)、原則與重點

（一）我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)

我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)是：在實施依法治國方略、全面推進依法行政的新形勢下，把突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善應(yīng)急法律規(guī)范，更有效地調(diào)整緊急情況下的各種社會關(guān)系，穩(wěn)健地維護我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利（特別是基本權(quán)利）獲得更有效的法律保護，公共權(quán)力（特別是行政權(quán)力）能夠更有效地依法行使，二者能夠兼顧協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

（二）我國應(yīng)急法制建設(shè)的原則

在我國應(yīng)急法制建設(shè)的過程中需要貫徹：（1）法治原則；（2）民主原則；（3）行政應(yīng)急性原則；（4）公民權(quán)利最低限度保障原則；（5）緊急行為目的之公益性原則；（6）緊急行為手段合理性原則；（7）政府積極責(zé)任原則。從而全面系統(tǒng)地為突發(fā)事件應(yīng)對措施提供科學(xué)、權(quán)威、規(guī)范、統(tǒng)一的法律指導(dǎo)和保障，改變現(xiàn)有應(yīng)急法律條文簡單、內(nèi)容原則抽象、可操作性差的狀況，便于依法行政、公眾守法和社會監(jiān)督，有利于實現(xiàn)建立法治政府、責(zé)任政府和陽光政府的法律制度創(chuàng)新目標(biāo)。

（三）我國應(yīng)急法制建設(shè)的重點

我國應(yīng)急法制建設(shè)的重點是：盡快完善各層次、各領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范，關(guān)鍵是制定出作為龍頭的我國的緊急狀態(tài)法；此外還要通過完善相應(yīng)的法律規(guī)范，逐步健全與重大突發(fā)事件應(yīng)對機制密切相關(guān)的法律制度，包括行政程序法制、行政強制法制、政府信息公開法制，行政征用（征收）法制，行政指導(dǎo)法制、緊急刑事法制、糾紛解決法制、國家賠償（補償）法制。應(yīng)急法制的核心和主干規(guī)范包括：憲法中的緊急條款、統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。應(yīng)急法律規(guī)范體系中還包括單行的部門應(yīng)急法、部門應(yīng)急法的實施細則及針對應(yīng)急法制某一獨立環(huán)節(jié)的專門立法等。具體意見如下：

1.在憲法中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度。具體意見是在已通過修憲程序明確全國人大常委會、國家主席、國務(wù)院等國家機關(guān)擁有相應(yīng)的緊急狀態(tài)決定權(quán)與宣布權(quán)的基礎(chǔ)上，能夠進一步在憲法第五條（或者第二十八條）增加一款，明確規(guī)定：“國家建立突發(fā)事件應(yīng)對機制和緊急狀態(tài)法律制度，實現(xiàn)危機管理的法治化和高效化”。從而進一步完善我國應(yīng)急法制的憲法和憲政基礎(chǔ)，能夠高屋建瓴、穩(wěn)健持續(xù)地為應(yīng)急法制建設(shè)提供更有力的憲法保障。

2.在一些空白領(lǐng)域抓緊制定應(yīng)急法律。首先是盡快制定出統(tǒng)一的《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》（或稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《緊急狀態(tài)法》），填補我國應(yīng)急法律體系中龍頭性基本法律的空白。還需要制定《國防動員法》、《恐怖事件應(yīng)急法》、《災(zāi)害救助法》，以及制定《行政征用法》、《行政補償法》，制定《行政程序法》時增設(shè)行政緊急程序章節(jié)，進一步完善我國應(yīng)急法律體系。既要賦予突發(fā)事件管理部門必要的緊急權(quán)力，保證應(yīng)急效率；又要規(guī)范突發(fā)事件管理行為，保證非常時期同樣能夠依法行政。

3.完善行政緊急程序法律規(guī)范。行政緊急程序?qū)τ跐M足公共危機管理的緊急需求、通過控制緊急行政權(quán)的行使過程保護行政相對人合法權(quán)益具有特殊意義，而我國現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急法對此少有規(guī)定。改進方案是：在將要出臺的行政程序法典中設(shè)專門章節(jié)規(guī)定行政緊急程序，就行政應(yīng)急措施的適用范圍、程序及原則、約束機制、補救機制等加以具體規(guī)定；或者在此之前，先行以行政法規(guī)的形式對此予以明確。

4.對現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。從而消除立法矛盾和沖突，克服應(yīng)急法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的弊端，破除部門利益和地方利益的局限性，實現(xiàn)應(yīng)急法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

5.按照危機管理的客觀要求完善相應(yīng)的機制和制度。例如建立健全危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補償”作為目標(biāo)的行政補償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場機制（例如保險方式）的各種救濟制度等等。

注釋：

[1]包括在2003年SARS危機期間以僅僅25天的超常規(guī)速度緊急頒布施行了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

[2]可參考中國科學(xué)院心理研究所聯(lián)合調(diào)查組根據(jù)問卷調(diào)查獲得的2003年5月5－11日數(shù)據(jù)及分析而的《“非典”社會心理預(yù)警簡報（第1號）》（中國新聞網(wǎng)北京2003年5月16日電）。

[3]從20世紀(jì)90年代中后期以來我國內(nèi)地出版的一系列高等法學(xué)教育統(tǒng)編行政法教材的基本理論部分可以看出，近年來行政法教科書在闡述行政法的基本原則時往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應(yīng)急性原則作為行政法的基本原則加以研討。

①在危機管理中難免發(fā)生一些錯誤，作出一些違法或不適當(dāng)?shù)男袨?，造成一些損失或損害，那么相關(guān)機構(gòu)和人員要不要承擔(dān)法律責(zé)任，國家要不要給受到損失的人予以補償？對此，《加拿大危機法》從如下四個方面作出了規(guī)定：一是法律責(zé)任；二是補償機制；三是訟爭制度；四是支付辦法。