導(dǎo)語(yǔ)：行政訴訟與村民自治糾紛論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

村民自治權(quán)利是憲法賦予的重要權(quán)利，全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)某些自治權(quán)利和村民自治組織活動(dòng)等內(nèi)容作了規(guī)定，但對(duì)爭(zhēng)議解決途徑未作規(guī)定，村民自治中的爭(zhēng)議面臨很多尷尬。有些糾紛納入行政訴訟，（注：有些爭(zhēng)議純粹屬于村民個(gè)人與政府或者與村民委員會(huì)之間的一般行政、民事糾紛，按照民事訴訟行政訴訟程序解決并無(wú)不妥，本文所分析的屬于村民自治范圍的案件，屬于村民自治權(quán)利的糾紛，不能作為一般的行政訴訟或民事訴訟案件處理。）短期看有其積極作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，其負(fù)面作用應(yīng)當(dāng)引起重視，其根本出路在于建立憲法訴訟制度。

一、目前解決村民自治糾紛的主要行政訴訟情形

目前，在村民自治中，已經(jīng)進(jìn)入行政訴訟的案件至少有以下幾種情形。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府任意免除村委會(huì)主任職務(wù)的爭(zhēng)議訴訟。

案例1：《法制日?qǐng)?bào)》訊（記者王曉飛，通訊員左莉）：湖南省常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村村民委員會(huì)主任蔣石林被鎮(zhèn)政府隨意免除，蔣將蔭田鎮(zhèn)政府告上法庭并討回公道。蔣石林系蔭田鎮(zhèn)爺塘村農(nóng)民，1999年3月依法被選舉為該村村民委員會(huì)主任。在2001年1月召開(kāi)的全鎮(zhèn)黨員冬訓(xùn)會(huì)上，蔭田鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府突然宣布免除蔣的村委主任職務(wù)，并于同年2月指定村上另一農(nóng)民蔣玉紅主持爺塘村村委會(huì)工作。蔣石林對(duì)此不服并多次向有關(guān)方面反映，一直未得到答復(fù)。2001年8月，蔣向常寧市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，市政府以其提出行政復(fù)議超過(guò)法定時(shí)效為由將其申請(qǐng)駁回。蔣以自己的合法權(quán)益受到非法侵害為由，于9月7日向常寧市人民法院提起行政訴訟。法院審理認(rèn)為，鎮(zhèn)政府的行政行為違反了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，蔭田鎮(zhèn)政府的這一行政行為程序違法，故判令撤銷(xiāo)其所作的免除蔣石林村委主任職務(wù)的決定。（注：《職務(wù)無(wú)故遭免除“村官”依法討公道》，/bbs《行政法論壇》，2001年11月19日。）

類(lèi)似的案件還發(fā)生在江蘇省淮安市淮陰區(qū)王營(yíng)鎮(zhèn)王莊村村委會(huì)主任王士豐、（注：《江蘇一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府免去村委會(huì)主任職務(wù)被判違法》，中國(guó)新聞社，中新江蘇網(wǎng)2001年2月22日。）京山縣永隆鎮(zhèn)盧相臺(tái)村村委會(huì)原主任倪中清身上。（注：《京山—“海選”村官依法“要”回職務(wù)》，湖北日?qǐng)?bào)社網(wǎng)絡(luò)報(bào)2001年6月7日。）

如果說(shuō)，前述情況還討得了一個(gè)說(shuō)法的話(huà)，在現(xiàn)實(shí)中，不幸運(yùn)的人也不少見(jiàn)。福建惠安縣小炸鎮(zhèn)東山村村主任黃抱生因?yàn)閷?duì)村民用漁船非法載人制止不力，“經(jīng)鎮(zhèn)黨委會(huì)研究決定：停止黃抱生小炸鎮(zhèn)東山村村民委員會(huì)主任職務(wù)?！苯?jīng)多次爭(zhēng)議也未從根本上解決問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組到福建檢查村委會(huì)組織法時(shí)，曾要求省內(nèi)有關(guān)部門(mén)將包括黃抱生被違法停職事件在內(nèi)的所有各部門(mén)和群眾反映的案例逐一落實(shí)，作出答復(fù)。在執(zhí)法檢查組離開(kāi)福建時(shí)，他們拿到了相關(guān)的答復(fù)。關(guān)于黃抱生反映其被停止職務(wù)的問(wèn)題上，只有簡(jiǎn)單的一句話(huà)：“反映情況與事實(shí)不符?！保ㄗⅲ骸丁皵R淺”之后-福建惠安具小炸鎮(zhèn)一起對(duì)村委會(huì)主任違法停職案透視》，2001年7月25日《人民日?qǐng)?bào)》。）

第二，涉及村民行使自治權(quán)利受到行政處罰的行政訴訟：具體訴訟與憲法法律的沖突。

案例2：廖良興原是閩北延平樟湖鎮(zhèn)溪口村村委會(huì)主任，在2000年底的村民委員會(huì)換屆選舉時(shí)謀求連任。他請(qǐng)人拍攝了競(jìng)選演說(shuō)錄像帶，通過(guò)閉路電視系統(tǒng)播放，將自己在任3年的政績(jī)和假如連任后的打算告訴選民。播出后的第二天，鎮(zhèn)里就派人收繳了錄像帶，區(qū)廣播電視局以“擅自制作電視節(jié)目”為由對(duì)他罰款1萬(wàn)元。廖認(rèn)為自己的做法符合《福建省村民委員會(huì)選舉工作手冊(cè)》中有關(guān)“正式候選人的自我宣傳介紹可以采用村民小組會(huì)議的形式進(jìn)行，也可以采取競(jìng)選欄、閉路電視、有線(xiàn)廣播、走家串戶(hù)等形式進(jìn)行”的規(guī)定。遂將區(qū)廣電局告上法庭。一審法院認(rèn)定被告未適用《有線(xiàn)電視管理暫行辦法》規(guī)定，而適用《廣播電視管理?xiàng)l例》的規(guī)定，屬于適用法規(guī)錯(cuò)誤，區(qū)法院作出判決撤銷(xiāo)對(duì)廖良興的行政處罰決定。延平區(qū)廣電局提起上訴，南平市中級(jí)法院二審審理后撤銷(xiāo)一審法院的判決，維持延平區(qū)廣電局的處罰決定。（注：《電視競(jìng)選村主任是否合法引爭(zhēng)議》，中國(guó)人大新聞網(wǎng)。）

涉及的主要問(wèn)題是：本案中，行政處罰的實(shí)施依據(jù)的是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)《廣播電視管理?xiàng)l例》，與村民委員會(huì)組織法并無(wú)沖突。然而在法規(guī)法律實(shí)施中帶來(lái)了享有權(quán)利上的事實(shí)沖突，它涉及到村民自治權(quán)的行使是否受到侵害的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)的處罰和二審法院的判決處理至少有以下幾點(diǎn)值得探討：其一，按照法無(wú)禁止即可為的現(xiàn)代法治原則，該村民的行為雖有不妥，但似乎還不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地作為行政違法行為來(lái)處理，特別是當(dāng)前在推進(jìn)村民自治、大力發(fā)展基層民主的情況下。其二，村民的自治權(quán)是憲法和《村民委員會(huì)組織法》賦予的憲法性社會(huì)權(quán)利，不是一般的行政權(quán)利，這一點(diǎn)可以從《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定中清楚地反映出來(lái)，村民委員會(huì)的工作受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)該法的實(shí)施?？梢?jiàn)，法律確立保障村民自治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的體制主要以人大常委會(huì)為主，由此可以推測(cè)：其權(quán)利不是一般的行政管理權(quán)的對(duì)象和客體。本案中的情形正是村民行使自治權(quán)的具體形式。該區(qū)廣播電視局的處理顯然只將這種行為作為一種行政違法行為認(rèn)定，這種認(rèn)識(shí)有違現(xiàn)代法治精神。這種情況在國(guó)外一些國(guó)家，因?yàn)橛羞`憲審查制度而得以解決。其三，本案發(fā)生的糾紛法律關(guān)系是否屬于《廣播電視管理?xiàng)l例》調(diào)整對(duì)象和范圍，本身很值得研究。正如該區(qū)廣電局負(fù)責(zé)人所說(shuō)的那樣：對(duì)于什么叫“電視節(jié)目”，法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定；而錄像帶一經(jīng)公眾網(wǎng)上播出就是“電視節(jié)目”的認(rèn)識(shí)只是廣電系統(tǒng)不成文的看法。既然法律沒(méi)有明確規(guī)定，作為權(quán)利者來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)可以享有。從常識(shí)角度考慮，試圖將所有的制作錄象的行為全部納入法律規(guī)范控制范圍，不僅不可能，而且也不合情理；即使要追究責(zé)任，追究播放者的責(zé)任更妥。就是說(shuō)，廖良興的行為是否屬于該法調(diào)整范圍需要慎重對(duì)待。當(dāng)然如果僅從字面看，這種行政處罰似乎并無(wú)不妥。根據(jù)《廣播電視管理?xiàng)l例》第48條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，擅自設(shè)立廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)單位或者擅自制作電視劇及其他廣播電視節(jié)目的，由縣級(jí)以上人民政府廣播電視行政部門(mén)予以取締，沒(méi)收其從事違法活動(dòng)的專(zhuān)用工具、設(shè)備和節(jié)目載體，并處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。當(dāng)然，如果從實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)利角度考慮，似乎并不妥適。其四，從適用的法律規(guī)范依據(jù)來(lái)看，處罰的依據(jù)是低層級(jí)的行政法規(guī)，而沒(méi)有采用直接調(diào)整該行為的法律規(guī)范-《村民委員會(huì)組織法》。盡管從適用的先后次序來(lái)說(shuō)，優(yōu)先適用低位階法律規(guī)范并無(wú)不妥，但就本案來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的處罰和法院的判決都選用了調(diào)整“手段”性（本案中運(yùn)用電視廣告宣傳只是實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)利的手段而非目的，我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的處罰和法院的判決都是對(duì)法律關(guān)系的誤解，或者至少可以說(shuō)是舍本逐未）的法律規(guī)范，而沒(méi)有從目的上認(rèn)識(shí)本案中的真正法律關(guān)系-村民自治這種憲法法律關(guān)系。

第三，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督村民自治權(quán)利的行政訴訟：地方性法規(guī)與法律沖突帶來(lái)的尷尬。

案例3：河北省晉州市趙蘭莊聯(lián)名要求罷免村委會(huì)全體成員的風(fēng)波。

河北省晉州市趙蘭莊村2386名村民因村集體12年財(cái)務(wù)賬目突然丟失和村委會(huì)換屆選舉不合法，聯(lián)名向桃園鎮(zhèn)政府提出罷免村委會(huì)成員申請(qǐng)，鎮(zhèn)政府以罷免理由不成立為由回絕。后該村村民以行政不作為將鎮(zhèn)政府訴至人民法院。

趙蘭莊村現(xiàn)任村委會(huì)成員有11人，自1988年上臺(tái)后沒(méi)有大的變動(dòng)。該村集體收入主要來(lái)源是1000畝梨園和3000畝荒地的承包費(fèi)。據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，因?yàn)榇遑?cái)務(wù)不公開(kāi)，村民多次上訪(fǎng)告狀。1999年村集體梨園重新承包，原定承包期6年，每年交納承包金20萬(wàn)元，當(dāng)年10月村委會(huì)收取2000年度20萬(wàn)元承包金，同年12月1日村委會(huì)在沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)情況下，擅自改變合同，又強(qiáng)收3年承包金60萬(wàn)元，之后承包金不知去向。2000年，趙蘭莊村部分村民向有關(guān)部門(mén)反映村干部違法違紀(jì)行為，晉州市紀(jì)檢委曾將該村12年財(cái)務(wù)賬目調(diào)來(lái)查賬。2001年春節(jié)剛過(guò)，村民得知村財(cái)務(wù)賬目丟失。據(jù)村民鄭玉鎖說(shuō)，他和幾個(gè)村民代表曾到市紀(jì)委詢(xún)問(wèn)此事，負(fù)責(zé)調(diào)查此案的紀(jì)委干部說(shuō)，春節(jié)前夕，市紀(jì)檢委認(rèn)為趙蘭莊村財(cái)務(wù)賬目放在紀(jì)委不安全，就讓村干部拿回去了。正月初八，趙蘭莊村干部向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，村委會(huì)被盜，該村12年財(cái)務(wù)賬目全部丟失。丟賬風(fēng)波激起民憤，2001年4月13日，趙蘭莊村有選民資格的2386名村民委托律師聯(lián)名向桃園鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)，要求召開(kāi)村民大會(huì)，罷免村委會(huì)成員。申請(qǐng)書(shū)稱(chēng)，該村村委會(huì)違反《村委會(huì)組織法》，沒(méi)有實(shí)行民主選舉，選舉走過(guò)場(chǎng)，選票沒(méi)有公開(kāi)過(guò)，嚴(yán)重侵害村民的合法權(quán)益，使村集體經(jīng)濟(jì)損失慘重。4月21日，桃園鎮(zhèn)政府以周頭管理區(qū)的名義給村民答復(fù)說(shuō)，管理區(qū)已經(jīng)組織調(diào)查組，村民反映的問(wèn)題已經(jīng)調(diào)查，罷免理由不成立。趙蘭莊村2386名村民對(duì)鎮(zhèn)政府的答復(fù)不滿(mǎn)意，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，狀告桃園鎮(zhèn)政府行政不作為。6月4日，法院受理此案。晉州市法院作出判決，認(rèn)為，被告方對(duì)申請(qǐng)罷免的理由進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，應(yīng)視為已履行了法定職責(zé)。因調(diào)查的結(jié)論罷免理由不成立，被告方就沒(méi)有督促趙蘭莊村委會(huì)及時(shí)召開(kāi)村民大會(huì)的義務(wù)。因此，原告的訴訟請(qǐng)求不能成立，依法駁回。（注：參看《丟賬風(fēng)波引發(fā)行政訴訟》，2001年6月27日《中青報(bào)》；《法律沖突引發(fā)罷免村委風(fēng)波》，《人民法院報(bào)-正義周刊》，轉(zhuǎn)引自/bbs《行政法論壇》，2001年11月17日。）

該案存在很多問(wèn)題值得探討，這里只就其中的地方性法規(guī)展開(kāi)分析?！逗颖笔〈迕裎瘑T會(huì)選舉辦法》規(guī)定與《村民委員會(huì)組織法》沖突?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2、3、4條規(guī)定，村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；黨在農(nóng)村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。第16條：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村委會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見(jiàn)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求。”而《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》第28條：“罷免要求應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式向村民委員會(huì)和所在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)對(duì)罷免理由進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，罷免理由成立，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，進(jìn)行投票表決；村民委員會(huì)拒不召開(kāi)村民會(huì)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府督促村民委員會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議，進(jìn)行投票表決?！本褪钦f(shuō)，《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)罷免理由進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的規(guī)定實(shí)際上賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民罷免權(quán)的審查權(quán)力。

《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》的規(guī)定雖然操作性較強(qiáng)，但規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查村民罷免請(qǐng)求，顯然與法律規(guī)定不符。村委會(huì)不是一級(jí)國(guó)家政權(quán)或政府機(jī)構(gòu)，雖然他接受政府對(duì)其工作的指導(dǎo)、支持和幫助，但它依法行使的自治權(quán)，如成員的任命與罷免，不受各級(jí)政府的干涉。組織法第16條規(guī)定罷免一定要提出罷免理由，被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見(jiàn)，但這里講的是由村民會(huì)議決定罷免理由和申辯意見(jiàn)是否成立，由村民會(huì)議投票表決罷免要求，而不是由上級(jí)政府或官員決定是否進(jìn)入罷免程序或是否進(jìn)行罷免。村委會(huì)拒不召開(kāi)村民大會(huì)進(jìn)行罷免表決怎么辦？組織法沒(méi)有具體規(guī)定，這是法律的疏漏。雖然《村民委員會(huì)組織法》在第14條中規(guī)定了“具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”，但是這一授權(quán)顯然是為保障村民自主行使選舉權(quán)和罷免權(quán)做出的，而根本不是授權(quán)省級(jí)人大對(duì)其作任何形式的限制。如何監(jiān)督這樣的地方性法規(guī)，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院顯然無(wú)權(quán)解決這個(gè)問(wèn)題。

二、行政訴訟解決上述爭(zhēng)議的優(yōu)點(diǎn)和缺陷

第一，將村民自治權(quán)利糾紛納入行政訴訟的意義重大：

其一，可以使憲法法律規(guī)定的村民自治權(quán)利中的糾紛得到解決，進(jìn)而化解社會(huì)矛盾，保護(hù)村民自治權(quán)利-一種重要的具體憲法法律權(quán)利，進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)秩序。行政訴訟使我們看到了具體法治的實(shí)質(zhì)性意義，而“離開(kāi)了具體的法治，那種宏大而高揚(yáng)的法治只不過(guò)是引起空氣振動(dòng)的口號(hào)而已?！保ㄙR衛(wèi)方先生語(yǔ)）要使憲法和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民自治權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，司法保障是最有力的保障。

其二，對(duì)現(xiàn)代法治特別是司法制度的發(fā)展具有重要的意義。我國(guó)法院一直地位很低，通過(guò)對(duì)這種糾紛的解決，樹(shù)立司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，進(jìn)一步鞏固其獨(dú)立地位，對(duì)于建立現(xiàn)代的司法制度十分重要，它反映了現(xiàn)代法治的基本原則-司法應(yīng)當(dāng)成為解決社會(huì)糾紛的最終途徑-正在為越來(lái)越多的人所認(rèn)識(shí)；從更長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)看，它不僅是一種訴訟制度創(chuàng)新，更重要的是，它完全可以成為政治體制改革的突破口，成為官治走向民治的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

其三，與人大處理案件相比，它可以避免人大解決案件糾紛的不足，及時(shí)處理糾紛。因?yàn)?，人大不是常年開(kāi)會(huì)，不能及時(shí)解決社會(huì)糾紛；人大的工作程序和人員法律素質(zhì)也難以勝任日益復(fù)雜的訴訟案件；法院常年向民眾開(kāi)放，是專(zhuān)司解決糾紛的機(jī)關(guān)，能及時(shí)和比較準(zhǔn)確地化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，成為社會(huì)穩(wěn)定的港灣。

其四，比行政機(jī)關(guān)解決矛盾更具有中立性和公正性，特別是能體現(xiàn)司法監(jiān)督行政權(quán)的優(yōu)點(diǎn)，這是村民將自治糾紛訴之于法院的根本原因。而且，按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，政府沒(méi)有處理此類(lèi)糾紛的權(quán)力。案例3中，河北省的地方性法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審查權(quán)本身缺乏足夠的上位法依據(jù)，也是行政權(quán)干預(yù)村民自治權(quán)利的重要內(nèi)容和體現(xiàn)。

其五，推進(jìn)行政訴訟向縱深發(fā)展。我國(guó)1989年制定的《行政訴訟法》由于受到當(dāng)時(shí)條件的限制，主要局限于保護(hù)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而現(xiàn)實(shí)中許多新的行政爭(zhēng)議不斷增加，該法難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求；最高人民法院于1999年作出的新的司法解釋拓寬了行政訴訟受案范圍，但畢竟其功能有限。通過(guò)司法實(shí)踐，將實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題納入行政訴訟領(lǐng)域，為將來(lái)《行政訴訟法》的修改完善積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件；同時(shí)也為行政訴訟的深入發(fā)展掃清了諸多障礙。再者，通過(guò)行政訴訟解決糾紛，為完善法律、更好地保護(hù)村民自治權(quán)利創(chuàng)造良好的條件。它還特別為將來(lái)建立憲法訴訟制度提供程序、技術(shù)和司法組織等方面的條件，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)憲法走向憲政，使憲法由紙上憲法變?yōu)閷?shí)際可以操作的憲法。因?yàn)?，在行政訴訟的所有可能的潛能發(fā)揮出來(lái)后，將無(wú)法解決根本矛盾，只能進(jìn)一步創(chuàng)立新的憲法訴訟機(jī)制，推動(dòng)憲法司法化的實(shí)現(xiàn)。

第二，行政訴訟處理上述案件的局限和弊端：

其一，它以行政訴訟的形式掩蓋了實(shí)質(zhì)上的憲法訴訟關(guān)系，進(jìn)而可能推遲我國(guó)憲法訴訟制度的早日到來(lái)。對(duì)于違憲行為和違憲訴訟，學(xué)術(shù)界有不同看法。就上述案例的情形來(lái)看，既違反憲法的規(guī)定，又違反《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，是廣義的違憲行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法訴訟解決。即：“憲法訴訟是特定國(guó)家機(jī)關(guān)（憲法法院）為解決因憲法的實(shí)施而引起的爭(zhēng)議和糾紛而在當(dāng)事人之間進(jìn)行的訴訟活動(dòng)?！保ㄗⅲ簵詈侠恚骸蛾P(guān)于建立憲法訴訟制度若干問(wèn)題的思考》，《政治與法律》1997年第6期，第26頁(yè)。）它符合憲法訴訟的實(shí)質(zhì)條件。

1.侵權(quán)主體不是一般的行政主體。村民自治中的諸多違法主體和違法行為既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反《村民委員會(huì)組織法》第4條、干涉村民自治范圍事項(xiàng)的行為；更有黨委（包括村黨支部）違反第3條的規(guī)定。許多違反《村民委員會(huì)組織法》的行為都是二者共同造成侵害村民自治權(quán)利的結(jié)果，而黨委不能作為行政訴訟的被告。案例1、3中屬于這種情況。案例2如果構(gòu)成侵權(quán)，既有有關(guān)行政機(jī)關(guān)，也有法院的判決。這些都不是一般的行政主體。

2.前述案件都存在違法和違憲審查問(wèn)題，存在行政訴訟無(wú)法解決或者難以完全依靠行政訴訟解決的問(wèn)題。案例1中的問(wèn)題本身就不宜作為行政訴訟來(lái)解決?！稇椃ā返?11條確立了村民委員會(huì)是群眾性自治組織，村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由村民選舉?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第4條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！痹摲m然是普通法律，但它與其他主要規(guī)范行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理的典型的行政法律顯然有區(qū)別。該部法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和對(duì)象是村民自治這樣一種社會(huì)權(quán)利。盡管侵權(quán)者本身是具有行政職能的政府，但其侵害的不是一般的公民的行政法權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)歸納為憲法性的民主權(quán)利。因此不能將《村民委員會(huì)組織法》作為一般的行政管理法律來(lái)看待，它是對(duì)憲法典依賴(lài)性很強(qiáng)的一部憲法性法律。如果將其認(rèn)定為一般的行政管理法律，就有可能導(dǎo)致該法調(diào)整對(duì)象的錯(cuò)誤，將村民自治性的民主權(quán)利行政化、國(guó)家化，這必然違背整個(gè)社會(huì)發(fā)展由國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的基本規(guī)律和趨勢(shì)，也有違制定該法的本意和宗旨。案例2涉及到法院的判決是否侵害了《村民委員會(huì)組織法》賦予村民的自治權(quán)，應(yīng)當(dāng)有憲法訴訟來(lái)加以審查和救濟(jì)。案例3問(wèn)題的復(fù)雜性使行政訴訟難以承擔(dān)重任，直接作為憲法訴訟案件更妥，其中涉及到地方性法規(guī)是否違反法律的問(wèn)題本身就是違憲審查問(wèn)題，僅僅靠憲法和《立法法》規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)處理顯然難以操作，需要憲法訴訟來(lái)解決。

3.從原告來(lái)看，將其作為憲法訴訟主體更妥當(dāng)。案例1中，鎮(zhèn)政府免去村委會(huì)主任不僅侵害了主任個(gè)人的權(quán)利，而且侵犯了該村民的自治權(quán)利。主體應(yīng)當(dāng)是村民或者村委會(huì)。案例3中本身訴訟主體是村民集體，是適格的憲法訴訟主體。案例2中，原告對(duì)于二審法院的終審判決的異議應(yīng)當(dāng)有更高級(jí)的憲法訴訟進(jìn)行審查，即審查國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和法院的判決是否存在違憲。

4.以行政訴訟程序解決的案件還面臨著一個(gè)極為尷尬的處境和潛在的危機(jī)，如案例1中，如果被判決敗訴的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作出相應(yīng)的行為或者不履行或者對(duì)法院的受理提出異議，將使村民自治權(quán)利受到極大的影響。前文江蘇省淮安市淮陰區(qū)王營(yíng)鎮(zhèn)王莊村村委會(huì)主任一案就是如此。據(jù)報(bào)道，法院作出判決后，鎮(zhèn)政府很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有說(shuō)法?！巴跏控S通過(guò)法律打贏了這場(chǎng)官司，討回了自己的公道。按照常理，王營(yíng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該給他一個(gè)‘實(shí)質(zhì)’的結(jié)果或者采取一些積極的補(bǔ)救方式。但截至記者發(fā)稿時(shí)，一切還是和審判前一樣，王士豐只是得到了一個(gè)‘說(shuō)法’?！保ㄗⅲ骸洞逯魅蚊饴氝`法鎮(zhèn)政府被判敗訴》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》第2035期，2001年3月16日。）在該案中，法院只判決違法，沒(méi)有作出撤銷(xiāo)，也沒(méi)有判決被告作出其他類(lèi)似恢復(fù)原村委會(huì)主任職務(wù)的行為。而案例3所經(jīng)歷的種種艱難更說(shuō)明了沒(méi)有憲法訴訟保障的村民自治權(quán)利是難以實(shí)現(xiàn)的。據(jù)2000年3月21日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，山東省棲霞市4個(gè)鎮(zhèn)57個(gè)村委委員要求集體辭職，其原因是“村黨支部和鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府片面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，采取支部包辦代替村委會(huì)的做法，新村官當(dāng)選一年多，村里的財(cái)務(wù)和公章一年多不交接，財(cái)務(wù)支出由村支書(shū)說(shuō)了算，鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府不但不解決村官反映的問(wèn)題，反而對(duì)村委會(huì)成員隨意‘懲免’甚至停職?！边@種情況在農(nóng)村有普遍性。對(duì)于這種情況，即使法院受理按照行政訴訟處理，也無(wú)法解決根本問(wèn)題，它超出了行政訴訟所能解決的權(quán)限范圍。

其二，適用行政訴訟解決上述案件理由并不充分

因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，村民自治中的糾紛解決權(quán)應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣人大、政府或縣民政部門(mén)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第28條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利?！钡?9條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。”筆者查閱了相當(dāng)一部分地方性法規(guī)，對(duì)于保障村民自治法律法規(guī)的實(shí)施主體基本上是人大常委會(huì)、政府和民政部門(mén)。無(wú)論從《村民委員會(huì)組織法》和《行政訴訟法》，還是最高人民法院的司法解釋?zhuān)磳⑦@種爭(zhēng)議納入糾紛。

1.《行政訴訟法》第11條規(guī)定的兩款和第12條規(guī)定的排除條款表明行政訴訟的受案范圍局限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。本文中的案件情形不是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不符合該法受案范圍規(guī)定。

2.1999年最高人民法院通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第1條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”第2款排除了6種不能提起訴訟的情形。能否根據(jù)該解釋第1款規(guī)定受理該案呢？根據(jù)最高人民法院江必新的觀點(diǎn)：該《解釋》“對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)作了廣義的理解。關(guān)于行政訴訟的權(quán)利保護(hù)范圍，行政訴訟法第2條使用的是合法權(quán)益的概念，但在第11條又使用的是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)利保護(hù)范圍，從公民日益增長(zhǎng)的權(quán)利保護(hù)要求和行政審判實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看，如果對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行狹義理解，就會(huì)使相當(dāng)一部分權(quán)益得不到保護(hù)；從行政訴訟法立法本意看，并沒(méi)有將社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利排除在外，當(dāng)時(shí)惟一考慮到應(yīng)當(dāng)排除的就是政治權(quán)利；從社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的內(nèi)涵來(lái)看，無(wú)一不直接或間接地涉及到公民的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)作廣義理解?！保ㄗⅲ骸墩_把握行政訴訟受案范圍》，2000年4月27日《人民法院報(bào)》。）這表明，最高人民法院的解釋擴(kuò)大范圍主要在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，而本案不屬于經(jīng)濟(jì)權(quán)利范圍，基本上屬于廣義的政治權(quán)利（社會(huì)權(quán)利）范圍，所以不符合行政訴訟的受案范圍。

3.《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有提供任何可以提起訴訟的條文。

其三，行政訴訟的局限性是顯而易見(jiàn)的，它無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，與該法實(shí)施有關(guān)的幾個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)包括人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)人民政府、民政部門(mén)等。這里還要考慮的問(wèn)題是：如果當(dāng)事人對(duì)人民法院的終審判決提出挑戰(zhàn)，如果人大常委會(huì)、人民政府等挑戰(zhàn)司法管轄的效力，法院將面臨著非常被動(dòng)的局面。特別是在目前各地開(kāi)展司法監(jiān)督力度日益加強(qiáng)的情況下，如果人大常委會(huì)的監(jiān)督危及到司法獨(dú)立權(quán)，它將使法院的處境和權(quán)威受到極大的傷害。

可見(jiàn)，本文中所說(shuō)的案例實(shí)質(zhì)是運(yùn)用行政訴訟的程序處理了本應(yīng)由憲法訴訟程序解決的違憲案件。由于我國(guó)沒(méi)有憲法訴訟制度，才造成這種奇特的解決方法。它是法院在迫不得已的情況下作出的處理。需要指出的是：在我國(guó)沒(méi)有違憲審查情況下，法院拓寬受案范圍有其積極的作用，也需要這種制度的存在；短期適用既有必要又有可行性，但如果長(zhǎng)期將這種違憲案件作為行政案件來(lái)解決，以行政訴訟掩蓋憲法訴訟案件，可能帶來(lái)極大的消極后果，正如托克維爾認(rèn)為的，“憲法易逝，而行政法長(zhǎng)存。”（注：［英］弗里德利希。馮。哈耶克：《法律、立法與自由》（第1卷），中國(guó)大百科全書(shū)出版社2000年版，第230頁(yè)第22注解。另外，德國(guó)行政法學(xué)家?jiàn)W托。麥耶在《德國(guó)行政法》第3版序言中也指出“憲法消亡，行政法存續(xù)”。這些都說(shuō)明，憲法本身容易被輕視，被行政法取代；過(guò)度發(fā)展行政法（行政訴訟）忽視憲法制度，必然既不利于憲政制度，也不利于行政訴訟制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。）國(guó)內(nèi)也有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行分析過(guò)，認(rèn)為行政法（包括行政訴訟法）的發(fā)展容易使人淡忘憲法的消極后果。（注：參見(jiàn)陳斯喜、劉南平：《中國(guó)現(xiàn)代行政法的發(fā)展對(duì)憲法的影響》，《行政法學(xué)研究》1998年第1期，第29-30頁(yè)。該文中所說(shuō)的行政法將憲法具體化帶來(lái)的消極后果同樣適用于法院將憲法訴訟案件簡(jiǎn)單地作為行政訴訟案件處理的情形。）而且如果行政訴訟制度缺乏憲法訴訟制度的約束、控制和保障，也很難長(zhǎng)期穩(wěn)步地健康發(fā)展。正如有人指出的，“如果缺少制約與引導(dǎo)，行政法就有可能偏離憲政的軌道而自行其是。尤其是在缺乏一種經(jīng)常性違憲審查機(jī)制的情況下，這種危險(xiǎn)就可能進(jìn)一步加劇……”（注：楊海坤、章志遠(yuǎn)：《憲法與行政法良性互動(dòng)關(guān)系之思考》，《東吳法學(xué)》2000年號(hào)，第110頁(yè)。）我國(guó)行政訴訟在實(shí)踐中遇到的巨大困難或者行政訴訟中的諸多異化現(xiàn)象，（注：2000年江蘇省行政法學(xué)年會(huì)上，有學(xué)者講了這樣一個(gè)案例：某縣法院受理了農(nóng)民起訴鄉(xiāng)政府亂攤派、加重負(fù)擔(dān)，結(jié)果法院以這屬于“行政指導(dǎo)”駁回起訴。這表明現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有一部分行政訴訟已經(jīng)異化。）最終都是涉及到深層次的憲法憲政問(wèn)題，需要憲法訴訟加以解決。

三、解決問(wèn)題的根本出路：憲法訴訟

限于篇幅，簡(jiǎn)要談幾個(gè)具體問(wèn)題。

第一，原因。在我國(guó)，應(yīng)當(dāng)盡快建立憲法訴訟制度，否則村民自治權(quán)利的保護(hù)存在重大的隱患。其理由如下：其一，上述爭(zhēng)議從根本上說(shuō)是憲法性質(zhì)的爭(zhēng)議或者存在憲法爭(zhēng)議，適用行政訴訟程序來(lái)解決不僅導(dǎo)致案件性質(zhì)的錯(cuò)誤，而且也無(wú)法從根本上徹底解決爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)納入憲法訴訟，或者設(shè)立憲法訴訟程序制度進(jìn)行救濟(jì)。只有憲法訴訟才最能恰當(dāng)?shù)亟鉀Q前述問(wèn)題。如第一種情形中，由法院作為行政訴訟案件審理顯然勉強(qiáng)，無(wú)論是原告、被告以及受案范圍等都不妥。第二種情形中，行政訴訟案件的處理本身就存在合憲性問(wèn)題疑慮，對(duì)于此類(lèi)案件，應(yīng)當(dāng)由憲法法院（訴訟）途徑加以糾正。第三種情形更是普通法院無(wú)權(quán)審查的立法行為，但是案件的處理不能無(wú)限期地拖延下去，應(yīng)建立憲法訴訟制度、設(shè)立憲法法院，以解決這個(gè)疑慮。其二，我國(guó)村民自治法實(shí)施的困難和現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性決定了行政訴訟無(wú)法解決根本問(wèn)題，實(shí)踐呼喚憲法訴訟制度。其中一個(gè)突出的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)關(guān)系原則沒(méi)有理順，它“或多或少帶有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的印記，甚至有些表現(xiàn)為直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。（注：吳思紅：《論村民自治與農(nóng)村社會(huì)控制》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2000年第6期，第73頁(yè)。）其三，建立憲法訴訟制度符合整個(gè)世界司法監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)。在我國(guó)建立憲法訴訟制度，可以解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)違憲審查存在的空白。我國(guó)憲法、立法法等都規(guī)定了人大、政府的審查法律法規(guī)規(guī)章制度，《立法法》還啟動(dòng)了公民、社會(huì)組織請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)的裁決權(quán)等，但從實(shí)際情況看，這些規(guī)定實(shí)際上均未操作，大量的違反憲法、法律的低層級(jí)法律規(guī)范層出不窮，但由于立法機(jī)關(guān)自身沒(méi)有動(dòng)力解決，離當(dāng)事人比較遠(yuǎn)，實(shí)際情況又未見(jiàn)人大運(yùn)用憲法、法律規(guī)定加以糾正。而司法機(jī)關(guān)（憲法法院）通過(guò)憲法訴訟處理案件有很多優(yōu)勢(shì)。

第二，關(guān)鍵是首先建立這種憲法訴訟制度。至于具體機(jī)制設(shè)置，筆者認(rèn)為主要是技術(shù)操作方面的問(wèn)題，具體路徑可以逐步發(fā)展。其一，目前在最高人民法院內(nèi)部設(shè)立憲法法庭。其二，等條件成熟后，通過(guò)修改憲法和法律，成立專(zhuān)門(mén)的憲法法院進(jìn)行審查。其長(zhǎng)處在于機(jī)構(gòu)超脫、獨(dú)立，工作人員有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，直接接觸法律實(shí)踐。由于涉及到大的體制問(wèn)題，涉及法官的素質(zhì)和法院的獨(dú)立性，需要修改憲法解決。

第三，發(fā)展規(guī)律。其一，從行政訴訟導(dǎo)入憲法訴訟是一條可行之路。因?yàn)槎叨际翘幚砉珯?quán)利受到侵害的案件。在尚無(wú)憲法訴訟制度和程序的情況下，首先適用行政訴訟程序解決憲法訴訟案件。其二，按照現(xiàn)在的憲法和法律規(guī)定，違憲和違法審查由人大及其常委會(huì)等機(jī)關(guān)處理，今后逐步向最高人民法院進(jìn)行審查方向轉(zhuǎn)變。其三，由政治審查性質(zhì)逐步向法律性、司法性過(guò)渡；憲法法院的審查從依附性（依附人大）向獨(dú)立性發(fā)展。其四，從村民自治向其他領(lǐng)域發(fā)展，如公民選舉權(quán)、受教育權(quán)、平等權(quán)等；從私權(quán)利（類(lèi)似齊玉苓案件中引用憲法處理案件）和社會(huì)權(quán)利（如村民自治）的適用憲法解決案件向?qū)?guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力審查方向發(fā)展；從主要審查行政行為（包括行政法規(guī)、規(guī)章及具體行為）到審查權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為（包括法律、地方性法規(guī)等）。