導(dǎo)語：國家行政法官獨(dú)立化論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1996年3月17日第11屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規(guī)定了一個(gè)特別的行政程序-聽證程序，并突出強(qiáng)調(diào)聽證主持人員地位的獨(dú)立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，特別是美國發(fā)達(dá)的聽證制度經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。這一兩年來，美國學(xué)者在積極探討如何改進(jìn)本國聽證制度的時(shí)候也把焦點(diǎn)集中在行政法官的獨(dú)立化問題上。雖然美國在這個(gè)問題上已經(jīng)走得很遠(yuǎn)，但作一些介紹和分析評(píng)價(jià)，對于我國聽證制度的發(fā)展也許不無稗益。

一、行政法官-象征地位獨(dú)立的名稱

美國行政法官地位的發(fā)展是美國行政法發(fā)展的重要組成部分。最近，在美國，有人認(rèn)為行政法官已成為美國法官系統(tǒng)的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質(zhì)，但作為對現(xiàn)實(shí)狀況的評(píng)價(jià)確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統(tǒng)組成人員。根據(jù)普通法系的司法傳統(tǒng)，國家審判權(quán)只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個(gè)組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設(shè)立專門的行政法院，當(dāng)然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機(jī)關(guān)行使審判型聽證權(quán)的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規(guī)定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據(jù)。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點(diǎn)就是其地位的獨(dú)立性，這源于美國行政法中貫徹了一項(xiàng)古老的原則-自然公正原則，該原則的一個(gè)重要內(nèi)容是當(dāng)事人不能作為自己案件的法官，體現(xiàn)在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機(jī)構(gòu)和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動(dòng)，以保證裁決的公平”?！?〕所謂不相容的活動(dòng)，主要是指調(diào)查追訴活動(dòng)，因?yàn)槭孪葏⒓诱{(diào)查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調(diào)查的、用以追訴當(dāng)事人的證據(jù)作為聽證依據(jù)，而忽視當(dāng)事人所提出的相反證據(jù)。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權(quán)，并作出初步?jīng)Q定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權(quán)的聽證主持人員逐步與其它行政人員區(qū)別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨(dú)立性日益分明，進(jìn)而形成了行政法官這支特殊的隊(duì)伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀(jì)開始時(shí)，主持行政聽證的人員被授予一個(gè)專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據(jù)1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業(yè)委員會(huì)任命的專門負(fù)責(zé)主持宣誓，審查證人和接收證據(jù)的人員，他們與稍后不久由其它行政機(jī)關(guān)任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠(yuǎn)不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機(jī)關(guān)之間是一種完全的從屬關(guān)系，他們的任命、提升和薪金保險(xiǎn)全部由行政機(jī)關(guān)決定，根據(jù)行政長官的意志主持聽證，缺乏職業(yè)安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機(jī)關(guān)無視審查官聽證工作的獨(dú)立性。在這種批評(píng)聲中，1946年美國通過了《聯(lián)邦行政程序法》，該法規(guī)定了一系列保證聽證主持人員獨(dú)立工作的措施：文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務(wù)委員會(huì)管理，不受聽證所在行政機(jī)關(guān)影響；行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，從文官事務(wù)委員會(huì)確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實(shí)行職能分離，不能執(zhí)行和聽證工作不相容的職務(wù)；聽證主持人員除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正常理由，并經(jīng)正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯(lián)邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨(dú)立聽證權(quán)。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時(shí)也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨(dú)立化問題并未就此結(jié)論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨(dú)立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機(jī)關(guān)的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認(rèn)為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規(guī)定的聯(lián)邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

目前，在美國一些州適用行政法官集中使用制度，由一個(gè)統(tǒng)一的行政聽證機(jī)構(gòu)（CentralOfficeofAdministrativeHeanings）雇傭一批行政法官，這些行政法官根據(jù)各行政機(jī)關(guān)的要求被派往主持該機(jī)關(guān)的聽證。通過這一制度，實(shí)際上形成了一個(gè)行政法官集團(tuán)，或者叫作統(tǒng)一組織（CentralPanel）。這個(gè)組織中的行政法官由統(tǒng)一的行政聽證機(jī)構(gòu)管理，他們不屬于聽證所在機(jī)關(guān)的職員，也不只為一個(gè)行政機(jī)關(guān)服務(wù)，而是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的請求去主持聽證。各行政機(jī)關(guān)由于種種原因，如避免利益沖突、維護(hù)在公眾中的形象，自愿要求使用統(tǒng)一組織中的行政法官主持聽證。行政法官集中使用制的根本目的在于“給予行政法官脫離主持聽證所在行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位”〔5〕，同時(shí)也是為了提高行政法官的專業(yè)化水平、減少開支、合理安排工作量、實(shí)現(xiàn)行政法官的集中管理、制定統(tǒng)一的聽證程序和職業(yè)紀(jì)律等等。1945年加利福尼亞州《行政業(yè)務(wù)法》是建立行政法官集中使用制的開創(chuàng)性文件，在1981年的《示范州行政程序法》中規(guī)定了兩種聽證人員組成版本〔6〕：一種是行政機(jī)關(guān)可以決定任何程序中的聽證官員為行政長官、行政機(jī)關(guān)的一個(gè)或幾個(gè)成員、或者統(tǒng)一聽證機(jī)構(gòu)分派的一個(gè)或幾個(gè)行政法官；另一種是除了上述幾種選擇，行政機(jī)關(guān)在無法律禁止時(shí)，還可以安排一個(gè)或幾個(gè)另外的人主持聽證。第一種版本無疑把集中使用制作為其推薦的方式之一，這促進(jìn)了該制度更快的發(fā)展。到1992年，適用行政法官集中使用制度的有加利福尼亞、科羅拉多、馬薩諸塞、弗羅里達(dá)、明尼蘇達(dá)、密蘇里、新澤西、田納西、弗杰尼亞、華盛頓、德克蒺斯、衣阿華、威阿明、馬里蘭、北達(dá)克塔、威斯康新等16個(gè)州，還有一些大城市，如紐約市等。

上述這些州在適用行政法官集中使用制時(shí)各有各的特定，有的甚至不能稱之為完整的集中使用制。比如有些州行政法官統(tǒng)一聽證機(jī)構(gòu)與某個(gè)已經(jīng)存在的行政機(jī)關(guān)合并在一起辦公，但從事獨(dú)立的工作，統(tǒng)一聽證機(jī)構(gòu)能從這一行政機(jī)關(guān)中得到政治上或?qū)嶋H工作上的幫助，在財(cái)政緊缺時(shí)作為該機(jī)關(guān)的一部分而得到相應(yīng)的支援；還有些州雖有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的名稱，但并不是為所有行政機(jī)關(guān)提供聽證服務(wù)，而只負(fù)責(zé)某些領(lǐng)域內(nèi)的聽證。但無論采取哪種類型的集中使用方法，這些州都意在為行政法官創(chuàng)造一個(gè)獨(dú)立聽證的環(huán)境，排除聽證所在行政機(jī)關(guān)的干擾。行政法官集中使用制還附帶來一些別的收獲，如制定全州統(tǒng)一的聽證程序規(guī)則，適用于凡使用統(tǒng)一組織分派的行政法官的行政機(jī)關(guān)；制定行政法官統(tǒng)一的行為規(guī)范，如1991年，適用集中使用制的所有州的統(tǒng)一聽證機(jī)構(gòu)長官舉行會(huì)議，通過了《司法道德示范規(guī)則》（ModelCo姡洌*ofJudicialEthics）主張適用于采取集中使用制各州。

1992年行政法官調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，79％的行政法官想與聽證所在行政機(jī)關(guān)脫離，76％的行政法官認(rèn)為沒有一個(gè)統(tǒng)一的行政法官組織是一個(gè)問題?！?〕在地方各州和大城市中開展的行政法官集中使用運(yùn)動(dòng)無疑迎合了行政法官獨(dú)立的需要，成為行政法官尋求保護(hù)其獨(dú)立地位的堡壘。

三、聯(lián)邦行政法官的首席法官負(fù)責(zé)制度

“行政程序法雖然創(chuàng)造了行政法官這一獨(dú)特的職務(wù)，但并沒有給予他們聯(lián)邦法官的地位?！薄?〕聯(lián)邦行政法官雖然由文官事務(wù)委員會(huì)管理，但被分派到特定的行政機(jī)關(guān)任職，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以為不同的行政機(jī)關(guān)服務(wù)，所以往往與行政機(jī)關(guān)有比較密切的關(guān)系。于是從本世紀(jì)的30年代起，就有人倡導(dǎo)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦行政司法機(jī)構(gòu)，但該建議不僅被國會(huì)拒絕，還要求聯(lián)邦行政法官向行政機(jī)關(guān)內(nèi)的非行政法官長官負(fù)責(zé)。目前，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在與行政法官的關(guān)系上，有的任命一個(gè)首席行政法官負(fù)責(zé)行政法官工作，如聯(lián)邦運(yùn)輸局；有的任命一個(gè)高于行政法官職位的領(lǐng)導(dǎo)（director）負(fù)責(zé)行政法官工作，如美國聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部；還有的由一個(gè)負(fù)責(zé)裁決工作的裁決官員（judicialofficer）或負(fù)責(zé)聽證工作的聽證官員（administrativehearingofficer）負(fù)責(zé)行政法官工作，如郵政服務(wù)部和移民事務(wù)辦公廳。但無論名稱怎樣變化，無非兩種類型：一種由行政法官自己領(lǐng)導(dǎo)自己，即作為長官的首席行政法官領(lǐng)導(dǎo)其它行政法官工作；另一種是由其它非行政法官領(lǐng)導(dǎo)行政法官工作，非行政法官由行政機(jī)關(guān)任命產(chǎn)生，不具有行政法官的獨(dú)立地位。前者叫作首席行政法官負(fù)責(zé)制，后者叫作非行政法官負(fù)責(zé)制。

在首席行政法官負(fù)責(zé)制中，首席行政法官身兼兩職，首先作為主要行政法官在聽證程序中發(fā)揮特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量權(quán)，不但可以決定聽證程序的進(jìn)展，還可以就有些事實(shí)和法律文件的含義作出解釋；其次，作為行政管理人負(fù)責(zé)輪派行政法官聽證、監(jiān)督行政法官和其它協(xié)助聽證人員的行為。在非行政法官負(fù)責(zé)制中，負(fù)責(zé)人更多地主持日常行政事務(wù)，他們被要求尊重行政法官的獨(dú)立性，但同時(shí)又必須積極參予行政法官的聽證工作。這兩種方式孰優(yōu)孰劣還沒有定論，但不少學(xué)者認(rèn)為首席行政法官負(fù)責(zé)制有以下的優(yōu)點(diǎn)：（1）行政法官們把首席行政法官視為自己的伙伴，認(rèn)為他更能理解行政法官所遇到的問題，并且在聽證工作中能夠保持與他們較密切的聯(lián)系；（2）公眾通常認(rèn)為使用非行政法官負(fù)責(zé)制連表面上行政法官與行政機(jī)關(guān)的分離都作不到，而首席行政法官負(fù)責(zé)制可以增強(qiáng)他們的信任感；（3）大多數(shù)非行政法官由政治任命產(chǎn)生，不具有行政法官的獨(dú)立地位，所以容易受行政機(jī)關(guān)長官意志的左右，而首席行政法官所受操縱和影響的程度小得多；（4）首席行政法官能為其他行政法官提供實(shí)質(zhì)性問題的指導(dǎo)，并可以組織有關(guān)這些問題的研討，非行政法官的指導(dǎo)則往往注重形式，不夠深入；（5）首席行政法官監(jiān)督行政法官的行為不會(huì)引起抵觸情緒，非行政法官因?yàn)轭櫦捎懈缮嬷樱瑢π姓ü傩袨榈谋O(jiān)督不夠得力。當(dāng)然，非行政法官負(fù)責(zé)制也有自己的長處，由于非行政法官專門從事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有獨(dú)立地位由政治任命產(chǎn)生，所以通常工作較認(rèn)真，而行政法官，由于地位獨(dú)立，缺乏對其的監(jiān)控手段，更易發(fā)生濫用職權(quán)行為；再者，行政法官分散在各地區(qū)，不需要集中辦公時(shí)，一個(gè)非行政法官的設(shè)置更切實(shí)際。

在這樣的利弊決擇中，首席行政法官負(fù)責(zé)制似乎更符合行政法官獨(dú)立化的要求，被視為行政聽證制度改革的有力步驟較受推崇。

四、行政法官獨(dú)立化進(jìn)程的特點(diǎn)與暴露的問題

美國行政法官獨(dú)立化進(jìn)程是美國現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)縮影，它既反映出行政權(quán)在現(xiàn)時(shí)代的擴(kuò)大、行政司法權(quán)的日益增強(qiáng)；也表明公眾對約束行政權(quán)的呼聲日高，遵守行政程序法和恪守自然公正原則已成為與行政權(quán)力擴(kuò)張并行的*，還是集中使用制、首席行政法官負(fù)責(zé)制的推廣，都是從無到有，歷經(jīng)許多年，“時(shí)而這兒，時(shí)兒那兒有些起伏”，〔9〕這種趨勢并未停止，仍在蔓延。這一方面說明有些制度并非適用于所有情況，需要根據(jù)各地區(qū)、各行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)選擇適宜的獨(dú)立化措施；另一方面也說明美國立法對改革成果的確認(rèn)是比較謹(jǐn)慎的，重大的變革只有在時(shí)機(jī)成熟時(shí)才會(huì)以成文法形式作出規(guī)定，這一過程中，許多立法建議是法學(xué)家們通過對行政法官地位的深入調(diào)查和研究而提出的?？傊?，以行政法官獨(dú)立化為主題，選擇適用、多方研究、謹(jǐn)慎立法貫穿于行政法官平緩的獨(dú)立化過程。

行政法官獨(dú)立化進(jìn)程中無疑也暴露出一些問題，最令行政法學(xué)家們擔(dān)心的莫過于“一支有著難以接受數(shù)量的聽證人員隊(duì)伍，卻存在著拙劣的表現(xiàn)和無視正直?！薄?0〕目前，美國已有一支相當(dāng)龐大的行政法官隊(duì)伍，到1980年，聯(lián)邦行政法官人數(shù)是美國地方法院從事聯(lián)邦刑事、民事案件審判法官人數(shù)的兩倍〔11〕；1990年，在聯(lián)邦31個(gè)行政機(jī)關(guān)中有1，005名行政法官；在地方各州中，1991年，僅加利福尼亞州就有400名以上的行政法官〔12〕。這些行政法官分布于美國社會(huì)各級(jí)政府之中，處理著每年上百萬的行政糾紛，象任何一個(gè)大的集團(tuán)一樣不可避免地存在著濫用權(quán)力現(xiàn)象；但由于行政法官的獨(dú)立性受到更多的重視，使他們很少受到來自外界的監(jiān)督，并且隨著其地位越高，越獨(dú)立，也越發(fā)與外界隔絕。這形成兩種威脅：一種是行政法官屈從于有權(quán)的行政機(jī)關(guān)或有勢力的社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人，不公平聽證，而“受到不利影響的卻往往是那些在社會(huì)上處于非常不利地位的人”〔13〕，雖然有司法審查作為對當(dāng)事人的補(bǔ)救措施，行政法官聽證工作的專業(yè)化和工作經(jīng)驗(yàn)，使法院不能完全排除其濫用權(quán)力；另一種是行政法官內(nèi)部長官權(quán)力日益加強(qiáng)，集中使用制中統(tǒng)一聽證機(jī)構(gòu)的長官或首席行政法官負(fù)責(zé)制中的首席法官，在分派聽證任務(wù)、解釋法律政策時(shí)濫用權(quán)力，反而成為行政法官獨(dú)立聽證的威脅，“當(dāng)許多首席法官表現(xiàn)出色時(shí)，其他卻在專權(quán)和利用他們的權(quán)力控制自己的同類?！薄?4〕

所以，美國行政法官的獨(dú)立化進(jìn)程也有暗礁潛伏，對于它的前景，美國的學(xué)者們可謂喜憂參半。

注：

〔1〕AllenHobergAdministratireHearings：StateCentralPanelsinthe1990s46AdmiLRerat75（1994Winter）。

〔2〕BernardSchwartsAdministrativeJusticandItsPlaceintheLegalOrder30N.Y.U.LRevat13901413－14（1955）。

〔3〕王名揚(yáng)著：《美國行政法》第437、452頁，中國法制出版社，1995年版。

〔4〕JosephJSimeoneTheFunction，F(xiàn)leeibilityandFutureofUnitedStatesJudgesoftheExecutiveDepartment，44AdmiLRev159（1992）。

〔5〕〔8〕〔9〕〔12〕Id.AllenHoberg‘sat76、89、92、75.

〔6〕《美國示范州行政程序法》第4－202（a）。

〔7〕1992ALJSurrey，Supranote3，response23k.

〔10〕CharlesH.Koch，JrAdministrativePresidingOfficialToday46AdmiLRerat272（1994Summer）。

〔11〕FeffreysLubbers，F(xiàn)ederalAdministrativeLawJudges：AFocusOn姡希酰*InrisibleJudiciary，33AdmiLRevat109（1981）。

〔13〕Id.CharlesH.koch，Jrat272.

〔14〕RussellLWearerMangementofALJOfficesinExecutiveDepartmentsandAgoncies47AdmiLRerat317（1995Summer）。