導(dǎo)語(yǔ)：政策轉(zhuǎn)為法律程序研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：正當(dāng)程序承載著正義、民主、自由、人權(quán)等價(jià)值，是民主與法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)普遍法則。政策轉(zhuǎn)換為法律作為民主與法治社會(huì)的一項(xiàng)制度，也應(yīng)當(dāng)遵循這一法則。同時(shí)，遵守正當(dāng)程序可以保障政策轉(zhuǎn)化為良法，可以保證政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程的正當(dāng)性。遵循正當(dāng)程序，就應(yīng)該在政策轉(zhuǎn)換為法律的過(guò)程中注重聽(tīng)取意見(jiàn)制度、公開與說(shuō)明理由制度和避免偏私制度等。

關(guān)鍵詞：政策轉(zhuǎn)換為法律/正當(dāng)程序制度/聽(tīng)取意見(jiàn)制度/公開與說(shuō)明理由制度/避免偏私制度

一、正當(dāng)程序及其目的價(jià)值

（一）正當(dāng)程序是民主與法治社會(huì)的普遍法則

正當(dāng)程序是民主與法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)普遍法則，因?yàn)樗笸ㄟ^(guò)一個(gè)具有正當(dāng)性的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)程序的正義和理性并獲得實(shí)體結(jié)果的公正。正當(dāng)程序作為一個(gè)基本原則也普遍為英美法系和大陸法系國(guó)家適用，指導(dǎo)著立法、司法、行政等各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)。

正當(dāng)程序最早可追溯到英國(guó)，稱之為“自然公正”原則。英國(guó)1215年制定的《自由大憲章》第39條規(guī)定：“凡自由民，如未經(jīng)其同級(jí)貴族之依法裁判，或經(jīng)國(guó)法判決，皆不得被逮捕和監(jiān)禁，沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)，放逐或被加以任何其他方式侵害?！?354年英國(guó)國(guó)會(huì)首次以法令形式明確提到并解釋了“正當(dāng)程序”：未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權(quán)和生命。正當(dāng)程序條款最初適用于司法程序，具體包括兩項(xiàng)內(nèi)容，即“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”和“當(dāng)事人有陳述和被傾聽(tīng)的權(quán)利”。之后正當(dāng)程序又逐步運(yùn)用于行政活動(dòng)領(lǐng)域，成為衡量行政行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。在英國(guó)“程序公平是一個(gè)覆蓋整個(gè)行政過(guò)程的一般原則，也是法院對(duì)行政行為予以審查的基本原則”[1].自然公正原則在美國(guó)表現(xiàn)為正當(dāng)程序原則，并得到了憲法的明確規(guī)定。美國(guó)憲法修正案第5條規(guī)定：“不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。不給公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用?！边@條規(guī)定適用于聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)，它要求在剝奪私人生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須符合自然正義的要求，即一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正聽(tīng)取。正當(dāng)程序由美國(guó)憲法修正案第14條的規(guī)定而被擴(kuò)展適用于立法程序。憲法修正案第14條規(guī)定：“任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵?guó)公民的特權(quán)或豁免權(quán)的任何法律；不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。對(duì)于在其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等法律保護(hù)?！边@條規(guī)定適用于各州政府機(jī)關(guān)。該條要求聯(lián)邦和州議會(huì)所制定的法律必須符合公平和正義，政府的行為受到必要的限制?！皩?duì)立法機(jī)關(guān)加以防范，因?yàn)樗钣袡?quán)力，最有可能被濫用，還要防止行政官員濫用職權(quán)，防止由少數(shù)人操縱的集團(tuán)壓迫多數(shù)人……”[2]美國(guó)憲法修正案的正當(dāng)程序條款起源于麥迪遜起草的聯(lián)邦《權(quán)利法案》?！爱?dāng)時(shí)的正當(dāng)程序有著精確的司法技術(shù)含義，并不涉及聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)法案本身的正當(dāng)性問(wèn)題”，“1868年美國(guó)憲法第14條修正案生效后，正當(dāng)法律程序逐漸具有了實(shí)質(zhì)性含義”，從而使“正當(dāng)法律程序適用于立法程序、行政程序和司法程序”[3].

當(dāng)今世界，正當(dāng)程序的兩個(gè)要求為文明社會(huì)廣泛認(rèn)同，被視為文明社會(huì)的普遍法則。《世界人權(quán)宣言》第10條規(guī)定：“人人完全平等地有權(quán)由一個(gè)獨(dú)立而無(wú)偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開的審訊，以確定他的權(quán)利和義務(wù)并判定對(duì)他提出的任何刑事指控?！薄豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條規(guī)定：“在判定對(duì)任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，人人有資格由一個(gè)依法設(shè)立的合格的、獨(dú)立的和無(wú)偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開的審訊?！薄稓W洲人權(quán)憲章》第6條規(guī)定：“在有關(guān)自己的民事權(quán)利和義務(wù)的決定或針對(duì)自己的刑事指控中，任何人均有權(quán)在合理的時(shí)間內(nèi)，從一個(gè)依法建立的、獨(dú)立的、不偏不倚的法庭中得到公正和公開的審理?！?/p>

我國(guó)憲法和法律雖然沒(méi)有對(duì)正當(dāng)程序原則專門規(guī)定，但正當(dāng)程序的要求已在立法、司法和行政活動(dòng)中得以貫徹，在許多法律中已經(jīng)有了相應(yīng)的規(guī)定。例如《立法法》第五條規(guī)定：立法應(yīng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參加立法活動(dòng)。第十六條和第二十九條分別要求提案人在人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行審議時(shí)應(yīng)當(dāng)派人聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)。各代表團(tuán)審議法律案時(shí)，根據(jù)代表團(tuán)的要求，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)派人介紹情況。第三十四條規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。這些都體現(xiàn)了立法中的正當(dāng)程序要求。其他類似的法律規(guī)定還有：我國(guó)《行政處罰法》第三十七條有關(guān)回避問(wèn)題的規(guī)定，第三十一條有關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)和依法享有的權(quán)利的規(guī)定，第六條和第三十二條當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯的規(guī)定，以及《行政許可法》第七條關(guān)于公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)的規(guī)定等等。

（二）正當(dāng)程序的價(jià)值

正當(dāng)程序能夠成為一個(gè)普遍規(guī)則，在于正當(dāng)程序的價(jià)值。關(guān)于正當(dāng)程序的目的價(jià)值有兩個(gè)方面的內(nèi)容，兩種觀點(diǎn)。兩個(gè)方面的內(nèi)容指的是實(shí)體意義上的價(jià)值和程序本位價(jià)值兩個(gè)方面的內(nèi)容；兩個(gè)觀點(diǎn)指的是“程序工具主義”和“程序本位主義”。程序工具主義認(rèn)為，程序不是作為自主和獨(dú)立的實(shí)體而存在，它沒(méi)有自己內(nèi)在的正當(dāng)性的因素，它本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法的“功利”的工具和手段，是“附屬”的法。法律程序的好壞，在于程序?qū)?shí)體法的意義。如果這種程序能夠使實(shí)體法上的規(guī)定得以理性、公正地實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)體法上的有效性，那它就是好的程序，“正當(dāng)”的程序，否則就是不好的程序，非正當(dāng)程序。程序工具主義是“將法律程序視為一種實(shí)現(xiàn)單一價(jià)值或目的的最大化的工具”[4]；程序本位主義是指程序并不只是實(shí)現(xiàn)某種實(shí)體目的的手段或者工具，結(jié)果有效性亦并非法律程序的唯一價(jià)值，評(píng)價(jià)法律程序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)立足于程序本身是否具有某些獨(dú)立于結(jié)果的“內(nèi)在品質(zhì)”，即過(guò)程價(jià)值有效性。換言之，法律程序的根本價(jià)值在于程序本身的正義，而不是結(jié)果的有效性。一種法律適用程序即使能夠使實(shí)體法上有良好的結(jié)果，但是如果它本身在運(yùn)用中出現(xiàn)違背道德標(biāo)準(zhǔn)的要求，那它就缺乏了“正當(dāng)性”的要求，偏離了實(shí)體法的價(jià)值方向。諸如裁判員在裁判中不能保持中立，通過(guò)刑訊逼供的方式獲得真實(shí)的證據(jù)，貶低人格或侵犯?jìng)€(gè)人隱私等就是典型的不正當(dāng)程序。在對(duì)一種至少會(huì)使一部分人的權(quán)益受到有利或者不利影響的活動(dòng)或決定作出評(píng)價(jià)時(shí)，不能僅僅關(guān)注其結(jié)果的正當(dāng)性，而要看這種結(jié)果的形成過(guò)程或者結(jié)果據(jù)以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當(dāng)性“合理性標(biāo)準(zhǔn)”。

我們贊同后一種觀點(diǎn)，即程序本位主義。程序法與實(shí)體法共同構(gòu)成法治過(guò)程中的“法律”，相對(duì)于實(shí)體法而言，程序既是手段又是目的。作為手段的程序是法律目的實(shí)現(xiàn)所必須依賴的過(guò)程，從這個(gè)意義上講，程序具有為實(shí)體服務(wù)的功能，但不能因此認(rèn)為這是其唯一的功能，因?yàn)槌绦蛞簿哂衅渥陨愍?dú)立的價(jià)值，同時(shí)具有目的屬性，在一定程度上決定著實(shí)體決定的正確性。程序正義是程序工具主義和程序本位主義的統(tǒng)一，二者統(tǒng)一于程序的目的價(jià)值。正當(dāng)程序的目的有很多價(jià)值，在法治國(guó)家中，正當(dāng)程序承載正義、民主、自由、人權(quán)等價(jià)值。

1.實(shí)現(xiàn)公正、公平，體現(xiàn)正義。正當(dāng)程序首要的價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)公平、公正，體現(xiàn)正義。人類社會(huì)是利益博弈的社會(huì)，這是因?yàn)橛邢薜淖匀毁Y源面對(duì)的是人類無(wú)限的占有欲望。為了化解這一矛盾，協(xié)調(diào)沖突，反應(yīng)社會(huì)成員之間關(guān)系的公正價(jià)值就被人類社會(huì)認(rèn)為是最優(yōu)先考慮的價(jià)值。公正是平衡和協(xié)調(diào)人與人之間、人與自然之間、人與社會(huì)之間關(guān)系的價(jià)值，“是社會(huì)組織的首要價(jià)值，正像真理是思想體系23的首要價(jià)值一樣”[5].公正涉及社會(huì)成員地位、權(quán)利、義務(wù)、財(cái)富、機(jī)會(huì)等最基礎(chǔ)、最重要的社會(huì)資源，反映的是人類共同生活形式所固有的特征，是任何一個(gè)社會(huì)成立的道德基礎(chǔ)。正當(dāng)程序通過(guò)回避制度、參與制度和公開制度，使有限的資源在無(wú)限的欲望中間得到可行性的分配，實(shí)現(xiàn)公平、公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這是程序工具主義的表現(xiàn)。程序還有程序本位主義方面的意義。正當(dāng)程序的關(guān)鍵點(diǎn)不僅僅在于結(jié)果公平，更重要的是這種公平的過(guò)程是大家都能看見(jiàn)的，它比實(shí)體正義更能讓大家直觀感受，使從心理上接受和行為上認(rèn)同，過(guò)程的神圣性和公正性遠(yuǎn)比一個(gè)還在期待中的結(jié)果更讓人感受到“自然公正”，正當(dāng)程序的反復(fù)適用遠(yuǎn)比追求一次結(jié)果正義更讓“自然公正”理念深入人心，讓人心服口服。獲得信服的規(guī)則會(huì)使信服者主動(dòng)遵循，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的秩序。因此，正當(dāng)程序的價(jià)值在于體現(xiàn)正義。

2.限制恣意、防止權(quán)力濫用并實(shí)現(xiàn)民主參與。正當(dāng)程序通過(guò)活動(dòng)過(guò)程的理性安排，能有效防范權(quán)力行為的恣意和濫用，并由此實(shí)現(xiàn)民主參與，保障民主權(quán)利。正當(dāng)程序中的回避制度、說(shuō)明理由和聽(tīng)取意見(jiàn)制度和公開制度等，都可以有效地限制權(quán)力行為的專橫、濫用，而說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)和公開同時(shí)又保障了廣大公眾的了解權(quán)、參與權(quán)等民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了民主的過(guò)程。

3.保障人權(quán)和自由。有學(xué)者在論及行政正當(dāng)程序的價(jià)值時(shí)曾指出：“人的主體性以及對(duì)人的尊重和平等保護(hù)是我們把握行政程序正當(dāng)性的關(guān)鍵和切入點(diǎn)，也是正當(dāng)行政程序的價(jià)值所在?！盵6]當(dāng)然，這種人權(quán)保障理念不僅僅是正當(dāng)行政程序的價(jià)值，而且是正當(dāng)司法程序、正當(dāng)立法程序的價(jià)值所在。正當(dāng)程序不僅能使實(shí)體上的結(jié)果對(duì)當(dāng)事人是公正的，而且要求實(shí)現(xiàn)得到實(shí)體上的公正結(jié)果的過(guò)程同樣具有尊重人權(quán)和平等保護(hù)的正當(dāng)性。因此，正當(dāng)程序的目的還在于人權(quán)保障。

二、政策轉(zhuǎn)化為法律應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序

（一）正當(dāng)程序與政策轉(zhuǎn)化為法律的良法追求

法治作為一種治國(guó)方式，承載了人類美好的愿望與理想，因而其本身蘊(yùn)含著一些崇高的價(jià)值。對(duì)于法治，歷來(lái)都有兩種理解方式，即形式法治主義和實(shí)質(zhì)法治主義。以規(guī)范法學(xué)派和實(shí)證法學(xué)派為代表的法學(xué)學(xué)者主張形式法治主義，以自然法學(xué)派或新自然法學(xué)派等為代表的學(xué)者則主張實(shí)質(zhì)法治主義。形式法治主義與實(shí)質(zhì)法治主義的根本區(qū)別在于對(duì)不具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的法律是否承認(rèn)其法律效力。前者主張惡法亦法，后者則主張惡法非法。

早在古希臘時(shí)，亞里士多德就提出了實(shí)質(zhì)法治主義，他認(rèn)為，“法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應(yīng)該是制定得良好的法律”[7].特別是在二戰(zhàn)以后，鑒于納粹以法治為名肆意踐踏人權(quán)的歷史，世界上許多法學(xué)家又重新強(qiáng)調(diào)了實(shí)質(zhì)法治主義。例如，德國(guó)著名哲學(xué)家拉德布魯赫認(rèn)為，“法律分法上之法和法下之法，以人類的共同理性，以人的尊嚴(yán)和權(quán)利作為展示內(nèi)容的法是法上之法；凡是以背棄人類理性，漠視人的尊嚴(yán)、踐踏人的權(quán)利為特征的法都是法下之法，法下之法是惡法，惡法非法也”[8].在這里，被拉德布魯赫稱為“法上之法”的即“良法”，“法下之法”的即“惡法”。在拉德布魯赫眼里，“惡法”非法，即法治是良法之治。如果依“惡法”辦事，法治將會(huì)成為持久的災(zāi)難。為此，拉德布魯赫呼吁“我們必須重新思考人權(quán)，這是超越所有法律，以自然法為基礎(chǔ)的權(quán)利；自然法不賦予敵視正義的法律以任何效力”[9].在此，我們也主張實(shí)質(zhì)法治主義，即認(rèn)為法治是良法之治。

黨的十五大提出了實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略和目標(biāo)，這一治國(guó)方略和目標(biāo)還被載入了我國(guó)憲法。法治從此成為我國(guó)現(xiàn)階段的美好理想與期待，黨和政府必須以法治國(guó)家的基本要求來(lái)約束其行為。我國(guó)立法法規(guī)定了“立法應(yīng)體現(xiàn)人民的意志”；黨的十六大報(bào)告進(jìn)而提出了“堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”的目標(biāo)，同時(shí)還提出了“保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”，“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系”，“維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，防止和克服地方和部門的保護(hù)主義”等目標(biāo)和要求。立法體現(xiàn)人民意志，高質(zhì)量的立法體系是現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于“良法”的具體表達(dá)方式。就此而論，我國(guó)實(shí)行法治，就是實(shí)行良法之治，黨依法執(zhí)政就是依良法執(zhí)政。將政策轉(zhuǎn)化為法律，是黨實(shí)行依法執(zhí)政和提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。黨依良法執(zhí)政決定了政策轉(zhuǎn)化的目標(biāo)必須是良法。

為了保障政策能夠轉(zhuǎn)化為良法而不是轉(zhuǎn)化為惡法，要求政策本身及轉(zhuǎn)化過(guò)程具備一系列條件。例如，政策本身應(yīng)該具有良好的品質(zhì)、轉(zhuǎn)化時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟、轉(zhuǎn)化過(guò)程遵守一定程序，等等。其中，遵守正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化為良法這一目標(biāo)的重要保障。

首先，正當(dāng)程序的目的價(jià)值與良法的目的價(jià)值一致，可以保障政策轉(zhuǎn)化的目標(biāo)不發(fā)生價(jià)值偏離。即正當(dāng)程序承載的公正、公平、正義、民主、自由與人權(quán)等目的價(jià)值也就是政策轉(zhuǎn)化的目標(biāo)即良法的目的價(jià)值。正當(dāng)程序與良法的目的價(jià)值一致，可以從價(jià)值目標(biāo)追求上保障政策轉(zhuǎn)化為良法。

其次，正當(dāng)程序可以通過(guò)制度化的手段保障政策轉(zhuǎn)化為良法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序就是程序的正當(dāng)性要求，也是一種制度化的手段。正當(dāng)程序的目的價(jià)值需要相應(yīng)的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，如聽(tīng)證制度、公開制度和回避制度等實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序目的價(jià)值的系列制度。在政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中就表現(xiàn)為制定立法方針聽(tīng)取意見(jiàn)制度、立法建議的公開與說(shuō)明理由等一系列相關(guān)制度，這些制度為政策轉(zhuǎn)化為良法提供了制度化保障。

再次，正當(dāng)程序的理性品質(zhì)和科學(xué)精神可以從技術(shù)上保證政策轉(zhuǎn)化為良法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序是民主與法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)普遍法則，并經(jīng)過(guò)了道德考證，具有理性的品質(zhì)和科學(xué)的精神。它要求通過(guò)一個(gè)具有正當(dāng)性的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)程序的正義和理性并獲得實(shí)體結(jié)果的公正。正當(dāng)程序“與其說(shuō)是共識(shí)，不如說(shuō)是科學(xué)”[10].理性與科學(xué)具有較高的技術(shù)含量，正當(dāng)程序所具有的這種理性品質(zhì)和科學(xué)精神，當(dāng)然可以為政策轉(zhuǎn)化為良法目標(biāo)提供技術(shù)支持。

“正義的程序雖然并不必然導(dǎo)致公正的結(jié)果，但要獲得公正的結(jié)果卻必須存在程序的正義?！边@一句英國(guó)法諺正好表達(dá)了正當(dāng)程序?qū)τ谧非蠼Y(jié)果公正所具有的重要作用。在這種意義上，正當(dāng)程序是政策轉(zhuǎn)化為良法的程序保障。

（二）保證轉(zhuǎn)化過(guò)程的正當(dāng)性

政策轉(zhuǎn)化為法律，是一個(gè)從政策到法律的過(guò)程。執(zhí)政黨提出立法建議是啟動(dòng)政策轉(zhuǎn)化為法律的環(huán)節(jié)，在立法建議被采納后會(huì)被納入立法規(guī)劃或計(jì)劃，然后被提交立法機(jī)關(guān)審議和表決，最后形成法律并公布，這是政策轉(zhuǎn)化為法律的大致過(guò)程。這一過(guò)程應(yīng)該遵循一定的方式、步驟、順序和時(shí)限等，即政策轉(zhuǎn)化為法律要符合一定的程序要求。遵守法定程序只是政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程法治化的最低要求，法律具有良惡之分，法定程序也會(huì)有正當(dāng)與不正當(dāng)之別。法定程序不等于正當(dāng)程序，正當(dāng)程序是比法定程序更深層次的要求。政策轉(zhuǎn)化為法律既涉及法定程序，又涉及正當(dāng)程序。

程序具有獨(dú)立的價(jià)值和品質(zhì)要求，即程序要體現(xiàn)一定價(jià)值，公正、公開、公平與效率等是程序的一般要求和基本價(jià)值。政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程作為一種程序，也應(yīng)該符合程序的品質(zhì)要求。其基本的品質(zhì)要求是：程序能夠保障相關(guān)主體的程序性權(quán)利，符合一般程序價(jià)值。而正當(dāng)程序所承載的公開、平等權(quán)等一系列價(jià)值，正好符合轉(zhuǎn)化過(guò)程的品質(zhì)要求。

正當(dāng)程序可以通過(guò)制度化的手段，在政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程中保障相關(guān)主體的程序性權(quán)利，體現(xiàn)一系列程序價(jià)值，從而保證轉(zhuǎn)化過(guò)程的正當(dāng)性。例如，在政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程中，貫徹正當(dāng)程序的聽(tīng)取意見(jiàn)制度，可以保障派和無(wú)黨派人士、公民等主體的參政議政權(quán)和平等權(quán)；政策轉(zhuǎn)化為法律的公開與說(shuō)明理由制度可以保障國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和公民等主體的知情權(quán)和參與權(quán)，等等。通過(guò)貫徹正當(dāng)程序的上述相關(guān)制度，可以保障派和公民等各種主體的程序性權(quán)利，使政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程實(shí)現(xiàn)公正、公開、公平、民主和自由等系列程序價(jià)值，從而使政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程本身具有正當(dāng)性。由此，正當(dāng)程序就成為保證政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程正當(dāng)性的手段。

三、政策轉(zhuǎn)化為法律的正當(dāng)程序制度

如上所述，正當(dāng)程序原本是司法技術(shù)上的程序，而今正當(dāng)程序已經(jīng)超越其原有的內(nèi)涵，而成為一種法律精神，這種精神的實(shí)質(zhì)在于無(wú)偏私、公正、公開。作為民主與法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)普遍法則，正當(dāng)程序可以為政策轉(zhuǎn)化為良法提供程序保障，并保證政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程具有正當(dāng)性，因而，政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程應(yīng)該遵循正當(dāng)程序。為了實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序的目的價(jià)值，結(jié)合正當(dāng)程序的要求，我們認(rèn)為在政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)作以下制度安排：

（一）政策轉(zhuǎn)化為法律中的聽(tīng)取意見(jiàn)制度制定立法方針、提出立法建議是執(zhí)政黨將政策

轉(zhuǎn)化為法律的兩種主要方式。由于立法方針的制定與立法建議的提出一般涉及國(guó)家大政方針，對(duì)國(guó)家和社會(huì)以及廣大人民群眾的生活影響重大，為了保證立法方針與立法建議內(nèi)容的合法、正當(dāng)，立法方針與立法建議程序的民主、科學(xué)，保障派、社會(huì)團(tuán)體及公民等各方面的參政議政權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、平等權(quán)，使立法方針與立法建議體現(xiàn)人民意志，執(zhí)政黨應(yīng)該通過(guò)各種民主方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并建立相應(yīng)制度。立法方針與立法建議論證制度、立法方針與立法建議民主協(xié)商制度等是執(zhí)政黨將政策轉(zhuǎn)化為法律的聽(tīng)取意見(jiàn)制度的主要內(nèi)容。具體如下：

1·對(duì)立法方針、立法建議的專家論證制度

立法方針與立法建議專家論證制度是指執(zhí)政黨邀請(qǐng)有關(guān)專業(yè)人員運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)立法方針與立法建議中的專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行論證的制度。這是為保證立法方針與立法建議具備科學(xué)性、合法性而設(shè)計(jì)的制度。實(shí)踐中，黨的大政方針，包括立法方針的確定和立法建議的形成大都堅(jiān)持了專家論證的習(xí)慣做法，在推動(dòng)民主政治建設(shè)過(guò)程中起到了重要作用。但是，這種做法還沒(méi)有制度化，有必要把這種實(shí)踐中反映良好且符合民主政治要求的做法制度化。

我們認(rèn)為，立法方針與立法建議專家論證制度主要包括論證形式、論證人員的范圍和論證結(jié)果的處理等方面的內(nèi)容。在論證形式上，可以采取專家論證會(huì)、專家座談會(huì)等形式；在論證人員的范圍上，參與立法建議論證人員的范圍不能太寬泛，否則就是公眾的一般參與；同時(shí)立法方針與立法建議論證也不能太狹窄，否則就有可能使形成的立法方針與立法建議論證缺乏全面性。在對(duì)論證結(jié)果的處理上，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序的理性要求，執(zhí)政黨對(duì)專家論證結(jié)果應(yīng)充分重視，根據(jù)科學(xué)性的要求客觀做出判斷與取舍，否則就會(huì)使專家論證的結(jié)果流于形式。

2·對(duì)立法方針、立法建議的民主協(xié)商制度。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是具有中國(guó)特色的政黨制度和民主政治制度。就大政方針與派進(jìn)行協(xié)商既是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，又是中國(guó)民主憲政制度的重要內(nèi)容。但是，我國(guó)憲法就政黨制度與民主協(xié)商制度只是做出了原則性規(guī)定，并沒(méi)有具體到執(zhí)政黨制定立法方針和提出立法建議上來(lái)，在制定立法方針、提出立法建議時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨與各派進(jìn)行民主協(xié)商只是實(shí)踐中采取的做法。這種習(xí)慣能夠體現(xiàn)民主，有利于執(zhí)政黨在做出重大決策時(shí)充分聽(tīng)取派的意見(jiàn)，因此有必要將這種做法制度化。有關(guān)立法方針與立法建議的民主協(xié)商制度，能夠體現(xiàn)正當(dāng)程序聽(tīng)取意見(jiàn)的要求。執(zhí)政黨通過(guò)這種方式充分尊重派意見(jiàn)，保障派的參政、議政權(quán)和平等對(duì)待權(quán)，從而體現(xiàn)了正當(dāng)程序的公正、平等與自由等價(jià)值。民主協(xié)商制度可以有多種表現(xiàn)形式，如可以采取座談會(huì)、討論會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等形式與派就立法方針與立法建議進(jìn)行民主協(xié)商。通過(guò)這些方式，各派代表可以就立法方針與立法建議案提出意見(jiàn)和建議以供執(zhí)政黨參考。

（二）政策轉(zhuǎn)化為法律中的公開與說(shuō)明理由制度

1·政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程的公開制度。

公開原則在于讓民眾親眼見(jiàn)到正義的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，長(zhǎng)期以來(lái)就一直被視為是正當(dāng)程序的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。正當(dāng)程序制度要求：在政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程中，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)將立法方針、立法建議以及其他涉及有可能轉(zhuǎn)化為法律的政策內(nèi)容及其依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向公眾公開，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)、使其知悉并有效參與。這是保障公眾參與權(quán)的重要途徑。媒體溝通的方法、座談會(huì)的方法、公告評(píng)價(jià)的方法等[11]，可以作為重要的公開手段和方式。公開的方式很多，其中新聞是公開的重要方式之一。“新聞自由是憲法規(guī)定的基本自由，報(bào)紙有———也應(yīng)該有———對(duì)公眾感興趣的問(wèn)題發(fā)表公正意見(jiàn)的權(quán)利，但是這種權(quán)利必須受誹謗法和蔑視法的限制”，“只要報(bào)道正確態(tài)度端正，就不能非難它們”[12].就立法建議進(jìn)行公開，在我國(guó)憲法制定與修改過(guò)程中有著較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立以來(lái)，中共中央的立憲建議和歷次修憲建議的形成和提交基本都堅(jiān)持了將建議內(nèi)容公開并征求意見(jiàn)的做法。這種制度不僅應(yīng)該在憲法修改過(guò)程中繼續(xù)貫徹下去，還應(yīng)該廣泛應(yīng)用于一般的立法過(guò)程中，不應(yīng)僅停留于慣例，還應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范化、法制化。因此，在政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)將制定立法方針、提出立法建議形成公開的制度，使廣大公眾都能了解并提出建議、意見(jiàn)，參與到政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中來(lái)，同時(shí)保證政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程、結(jié)果、內(nèi)容等的公開性。

2·政策轉(zhuǎn)化為法律的說(shuō)明理由制度。

說(shuō)明理由是正當(dāng)程序的要求之一，要求影響他人利益的決定在做出前要說(shuō)明做出決定的依據(jù)和理由。體現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中，由于立法方針與立法建議等涉及國(guó)家、社會(huì)和廣大公民的各種利益，正當(dāng)程序要求執(zhí)政黨在制定立法方針與提出立法建議的過(guò)程中說(shuō)明依據(jù)與理由。但是，在政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中，執(zhí)政黨就制定立法方針與提出立法建議等說(shuō)明理由還未制度化。以中共中央提出的立憲或歷次修憲建議為例，在提出建議時(shí)，中共中央一般都以不同的方式說(shuō)明理由。有的是由中共中央直接受托代表在全國(guó)人大會(huì)議上以報(bào)告的形式說(shuō)明理由，有的由中共中央建議的修改憲法委員會(huì)代表在全國(guó)人大會(huì)議上以報(bào)告的形式說(shuō)明理由，有的是在提交修改憲法建議的同時(shí)以附件的形式說(shuō)明理由。最常見(jiàn)的是在修改憲法建議中簡(jiǎn)要、原則地說(shuō)明理由。這些做法只是出于某種政治習(xí)慣，并且?guī)в泻艽蟮碾S意性，做法不太穩(wěn)定，這表現(xiàn)在說(shuō)明理由的方式多變上。政策轉(zhuǎn)化為法律是否需要說(shuō)明理由？怎樣說(shuō)明理由？有關(guān)這方面的規(guī)范目前尚缺乏。因此應(yīng)該規(guī)定政策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中的說(shuō)明理由制度。

黨的立法方針與立法建議是執(zhí)政黨提出來(lái)的，立法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾將極為重視和關(guān)注。但是黨確定的立法方針是否正確、恰當(dāng)，政策內(nèi)容是否需要轉(zhuǎn)化為法律，是否合憲合法，是否具備轉(zhuǎn)化的時(shí)機(jī)，是否比其他組織的立法建議更妥當(dāng)?shù)葐?wèn)題，在公開的過(guò)程中是應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由的，要闡明目的、根據(jù)、原因、必要性和可能性條件等等。說(shuō)明理由的目的在于讓人民群眾了解、理解、信服和擁護(hù)。如果理由不充分，表明還需要調(diào)整、改進(jìn)、完善甚至撤回后另行確定，以保證對(duì)人民負(fù)責(zé)。政策轉(zhuǎn)化為法律過(guò)程中的說(shuō)明理由制度可以實(shí)現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)、建議權(quán)、參政權(quán)，并防止隨意性。

（三）政策轉(zhuǎn)化為法律中的避免偏私制度

中國(guó)共產(chǎn)黨黨章規(guī)定：“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。”這充分表明黨以執(zhí)政為民作為自己的宗旨，黨除了人民的利益，沒(méi)有自己的私利。這種無(wú)偏私的立場(chǎng)，能夠通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)得以體現(xiàn)和落實(shí)。

政策轉(zhuǎn)化為法律中的避免偏私制度包括以下要求：

1.尊重人民代表的獨(dú)立表決權(quán)和立法機(jī)關(guān)的表決結(jié)果。

在法律案提出之后，立法程序?qū)⑦M(jìn)入到立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的審議和表決階段，它應(yīng)該由人大代表們來(lái)最終完成。立法機(jī)關(guān)中的人民代表包括執(zhí)政黨成員的代表和其他代表。立法機(jī)關(guān)中的黨員代表是具有雙重身份的：既是黨的成員又是人民代表。執(zhí)政黨可以要求自己的成員貫徹落實(shí)黨的意圖，努力爭(zhēng)取使黨的主張轉(zhuǎn)化為法律，這是政黨影響國(guó)家立法的基本方式。如在英國(guó)，議會(huì)黨團(tuán)中的督導(dǎo)員的“主要任務(wù)是保證本黨議員按照黨團(tuán)的意愿參加活動(dòng)和投票，既把本黨的意向傳達(dá)給本黨議員，又要對(duì)可能持不同意見(jiàn)的議員進(jìn)行開導(dǎo)和說(shuō)服”[13].在日本，如果黨員不按照要求去投票，有被開除出黨的危險(xiǎn)[14].但對(duì)其他代表，執(zhí)政黨組織不能提出這種要求，不能以各種方式干預(yù)代表的投票自主權(quán)，要尊重他們的意愿和獨(dú)立選擇，并通過(guò)他們的選擇來(lái)檢驗(yàn)自己的主張是否真正符合大多數(shù)人民群眾的意愿，不能以黨內(nèi)的民主集中制取代黨外民主和立法民主。同時(shí)，執(zhí)政黨必須尊重立法機(jī)關(guān)代表們最終的表決結(jié)果。如果擬轉(zhuǎn)化為法律的政策內(nèi)容經(jīng)立法機(jī)關(guān)表決未能以法定多數(shù)票通過(guò)，則表明政策有一定不足，尚未得到多數(shù)代表的充分理解和贊同，對(duì)此執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改進(jìn)和完善政策規(guī)定。

2.政策應(yīng)適時(shí)公布。

與法律相比，政策無(wú)疑更具有前瞻性，更活躍，有著鮮明的時(shí)代感，更能及時(shí)反映生產(chǎn)力發(fā)展的要求。也因?yàn)槿绱?，它往往成為先?dǎo)。法律由于其穩(wěn)定性而隨后跟進(jìn)，在此過(guò)程中政策的精神、原則和具體內(nèi)容轉(zhuǎn)化為了法律，執(zhí)政黨的政策成為了指導(dǎo)法的制定、修改的靈魂。但是，執(zhí)政黨在制定出臺(tái)政策、提出立法建議以及制定法律的順序上有兩種不同做法：

第一，先制定出臺(tái)并公布推行與現(xiàn)行憲法、法律內(nèi)容不一致的有關(guān)政策，再就政策內(nèi)容向立法機(jī)關(guān)提出立法建議，隨后立法機(jī)關(guān)再制定或修改憲法、法律。如執(zhí)政黨在改革中關(guān)于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策，早在1987年10月25日黨的十三大報(bào)告中就提出來(lái)了：“社會(huì)主義初級(jí)階段的所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)以公有制為主體。目前全民所有制以外的其他經(jīng)濟(jì)成份，不是發(fā)展得太多了，而是還很不夠。對(duì)于城鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，都要繼續(xù)鼓勵(lì)它們發(fā)展”，“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是存在雇傭勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)成份”，“實(shí)踐證明，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)一定程度的發(fā)展，有利于促進(jìn)生產(chǎn)，活躍市場(chǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，更好地滿足人民多方面的生活需求，是公有制經(jīng)濟(jì)必要的和有益的補(bǔ)充”。1993年2月28日，中共中央向六屆全國(guó)人大常委會(huì)提出關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的修憲建議，1993年3月29日，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議隨后通過(guò)了相關(guān)的憲法修正案。

第二，先就政策基本精神向立法機(jī)關(guān)提出立法建議，立法機(jī)關(guān)根據(jù)建議制定或修改現(xiàn)行憲法、法律，然后執(zhí)政黨再制定出臺(tái)并公布推行與修改后的憲法、法律內(nèi)容一致的政策。如1993年2月14日中共中央先向全國(guó)人大提出關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的修憲建議，1993年3月29日，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了相應(yīng)的憲法修正案，1993年11月14日，中共中央再作出《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。

在這兩種模式中，顯然第二種是符合法治國(guó)家執(zhí)政黨依法執(zhí)政要求，符合正當(dāng)程序中的避免偏私原則的。在第一種模式中，黨先制定出臺(tái)與現(xiàn)行憲法規(guī)定不一致的政策，然后才向立法機(jī)關(guān)提出修改憲法和法律的建議，最后憲法法律得以修改。這個(gè)順序的結(jié)果就是執(zhí)政黨政策超越憲法和法律，即形式上的“良性違憲”。盡管它可能具有實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性，但對(duì)法治理念的沖擊也是不可否認(rèn)的，因?yàn)檫@種做法往往導(dǎo)致了社會(huì)民眾對(duì)政策的合憲、合法性產(chǎn)生懷疑，也會(huì)喪失對(duì)憲法、法律權(quán)威性的信仰和信任。而且會(huì)認(rèn)為政策已出臺(tái)并實(shí)施，憲法法律規(guī)定如何已經(jīng)不重要了。黨要實(shí)行依法執(zhí)政，就要改變這種政策形式“違憲”、“違法”的模式。執(zhí)政黨應(yīng)該將第二種模式制度化，變“黨的政策出臺(tái)———提出立法建議———修改憲法法律”的模式為“黨的立法建議———憲法法律修改———出臺(tái)黨的政策”的模式，使黨的政策與憲法法律的規(guī)定保持一致。這樣，從實(shí)質(zhì)上，黨的主張和人民意志達(dá)到了統(tǒng)一而形成國(guó)家法律；從形式上，黨的政策也是對(duì)憲法法律的貫徹，體現(xiàn)了黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

注釋：[1CouncilforCivilServiceUnionvMinisterfortheService[1983]AC374.轉(zhuǎn)引自徐亞文·程序正義論[M]·濟(jì)南：山東人民出版社，2004·35·

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