導(dǎo)語：行政參與與法律關(guān)系革新一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政參與權(quán):行政法律關(guān)系新的權(quán)利要素

“公眾參與已經(jīng)成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢(shì)?！雹俟裥姓⑴c是現(xiàn)代民主政治制度下一種普遍性和廣泛性的行為，也是現(xiàn)代民主的重要表征之一②。的確，公眾參與行政是行政民主化潮流的必然要求，行政過程的民主化表征是相對(duì)人能夠平等地參與行政活動(dòng)，享有行政的話語權(quán)和一定的決定權(quán)。另一方面，行政活動(dòng)的正當(dāng)性和可行性也需要公眾參與，政府機(jī)關(guān)與公眾之間通過信息的匯集、意見的溝通、利益的博弈等，形成知識(shí)的薈萃、民意的聚集和利益的均衡，從而作出科學(xué)、理性、正當(dāng)?shù)男姓Q定，保障行政決定的順利實(shí)施，有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。因此，當(dāng)代公共行政已離不開公眾參與，公眾參與已經(jīng)成為行政活動(dòng)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，或者說，公眾參與已經(jīng)融入當(dāng)代公共行政之中。這種行政模式就是參與式行政。在參與式行政中，公眾參與要得到切實(shí)保障，必須要得到法律的確認(rèn)，即公眾參與應(yīng)當(dāng)成為一種法律權(quán)利，這就是行政參與權(quán)，是行政相對(duì)人依法以權(quán)利主體身份，為維護(hù)和發(fā)展自身或共同利益，以法定形式進(jìn)入行政管理活動(dòng)過程，并對(duì)行政立法、行政決策和行政執(zhí)法等直接發(fā)揮影響的一種綜合性權(quán)利，它包含參與資格權(quán)、了解權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與決定權(quán)、參與實(shí)施權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能。行政參與權(quán)雖然在我國還不是明確的法定概念，且其保障也存在明顯的不足，但是在我國整個(gè)行政法律制度體系中，已有行政參與權(quán)權(quán)能的有關(guān)規(guī)定，也即行政參與權(quán)實(shí)際已成為制度形態(tài)的行政法律關(guān)系1的內(nèi)容。首先，我國《憲法》規(guī)定了公民參政權(quán)和對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等1，同時(shí)也確立了國家機(jī)關(guān)和工作人員必須傾聽建議與接受監(jiān)督的義務(wù)2。這就是行政參與權(quán)的憲法法源。行政參與權(quán)不但已有憲法依據(jù)，而且，單從內(nèi)容而言，在我國行政法律制度體系中，我們不難發(fā)現(xiàn)在行政立法、行政決策、行政執(zhí)法等制度中都已經(jīng)規(guī)定行政參與權(quán)的具體權(quán)能。在行政立法上，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等都對(duì)公眾在行政立法過程中的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)有所規(guī)定與確認(rèn)3。而在一些地方政府規(guī)章中對(duì)規(guī)章制定中的公眾發(fā)起權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與實(shí)施權(quán)等都作了更為詳細(xì)的規(guī)定，且規(guī)定了政府的回應(yīng)和采納義務(wù)4。在行政決策中，《價(jià)格法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《城市規(guī)劃編制辦法》等都對(duì)公眾參與價(jià)格決策、城市規(guī)劃決策、環(huán)評(píng)決策等的表達(dá)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而且也確立政府應(yīng)當(dāng)征求意見和回應(yīng)意見的義務(wù)5。在行政執(zhí)法制度上，《行政處罰法》、《行政許可法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等對(duì)相對(duì)人的表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與決定權(quán)和參與實(shí)施權(quán)都有所規(guī)定?！缎姓幜P法》和《行政許可法》主要賦予了相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽證權(quán)，同時(shí)也確立行政機(jī)關(guān)聽取和采納相對(duì)人意見的義務(wù)6。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了政府機(jī)關(guān)擬定征收補(bǔ)償方案征求公眾意見的義務(wù)，同時(shí)賦予了公眾參與決定補(bǔ)償方案的權(quán)利和參與決定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利7。

行政參與權(quán)各種權(quán)能在行政法律制度中加以規(guī)定后，意味著行政參與權(quán)成為了制度層面的行政法律關(guān)系的權(quán)利要素，因?yàn)樾姓芍贫戎饕褪菍?duì)政府與公眾之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的配置，是行政法律關(guān)系的規(guī)范形式。與此同時(shí)，近年來，公眾參與行政實(shí)踐已成為公共行政生活領(lǐng)域里一道亮麗的風(fēng)景線，行政活動(dòng)中的公告評(píng)論、意見征求、座談會(huì)、論證會(huì)以及聽證會(huì)等公眾參與形式，此起彼伏，方興未艾。公眾參與貫穿于行政立法、行政決策以及行政執(zhí)法等領(lǐng)域，公眾參與行政活動(dòng)的案例不勝枚舉，俯拾即是，正如我國致力于公眾參與研究的行政法學(xué)者王錫鋅教授所言，“公眾參與的興起已經(jīng)成為中國公共生活領(lǐng)域越來越重要的社會(huì)事實(shí)，成為公共生活‘民主化’的一個(gè)符號(hào)?！雹賲⑴c的理念與參與行動(dòng)相結(jié)合，展開一幅中國民主制度從宏觀層面到微觀領(lǐng)域里公眾參與的豐富畫卷②。這幅生動(dòng)的畫卷也已在我國公共行政實(shí)踐中不斷展開。我國行政立法領(lǐng)域中的公眾參與已經(jīng)蔚然成風(fēng)。政府在行政立法過程中，通過網(wǎng)絡(luò)征求意見，召集有關(guān)公民和專家舉行座談會(huì)、論證會(huì)，依法公開舉行聽證會(huì)等形式和途徑廣泛聽取意見，吸納民意。例如，《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》在制定中公眾多種形式的參與，以及被譽(yù)為“拆遷變法”的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改中的“學(xué)者上書”和兩次面向全國公眾征求意見8等等，都是行政立法領(lǐng)域公眾參與的典型代表。行政決策領(lǐng)域是公眾參與行政實(shí)踐中最為廣泛和繁榮的領(lǐng)域。在政府重大決策過程中，公眾參與的意義被越來越多的行政主體意識(shí)到，并在決策過程中積極引入公眾參與，以期提高決策的科學(xué)化和民主化水平。公眾參與滲透于環(huán)保、城市規(guī)劃、政府財(cái)政預(yù)算等決策過程。如，環(huán)保領(lǐng)域中的“圓明園湖底防滲工程公眾聽證會(huì)”，城市規(guī)劃領(lǐng)域里的“廈門‘PX’事件①，財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的“溫嶺民主懇談”，公共產(chǎn)品供給中涉及到與國民生活密切相關(guān)的水、電、氣、交通運(yùn)輸、景點(diǎn)門票及教育醫(yī)療收費(fèi)等定價(jià)問題中的各種聽證會(huì)等等，這些行政決策中的公眾參與昭示著我國行政決策趨向于權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系配置。而行政執(zhí)法則是最早開展公眾參與實(shí)踐的行政領(lǐng)域。1996年開始實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》首次將聽證制度引入中國，1998年9月29日上午，在浙江嘉興舉行的毛阿敏偷稅案聽證會(huì)，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，顛覆了人們對(duì)于行政處罰的傳統(tǒng)思維。行政許可也是行政執(zhí)法中公眾參與開展較為充分的領(lǐng)域。《中華人民共和國行政許可法》明確規(guī)定了聽證制度，而且比《行政處罰法》規(guī)定更加具體。以“大連西部通道建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政許可聽證案”為典型代表的環(huán)保領(lǐng)域的行政許可聽證最為活躍，充分體現(xiàn)了公眾參與環(huán)保行政許可的熱情。近年來，我國其他行政許可實(shí)踐中的聽證會(huì)也是不絕于耳。

在以上行政立法，行政決策和行政執(zhí)法實(shí)踐中，相對(duì)人都已經(jīng)積極參與其中，通過獲得參與資格權(quán)，行使了解權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及一定的參與決定權(quán)和參與實(shí)施權(quán)等，對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生一定的積極影響，這又說明行政參與權(quán)已經(jīng)在行政實(shí)踐中加以運(yùn)用。盡管這種運(yùn)用還未成為一種普遍的權(quán)利現(xiàn)象，實(shí)踐效果也還有待檢驗(yàn)和提高，但這畢竟表明了行政參與權(quán)作為一種法定的相對(duì)人權(quán)利已經(jīng)開始在我國的行政管理活動(dòng)中得到確認(rèn)并發(fā)揮作用，并對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生影響?？傊?，行政參與權(quán)無論是在制度層面的行政法律關(guān)系中，還是在實(shí)踐層面的行政法律關(guān)系中都已存在，而且產(chǎn)生一定的效用1。因此，在實(shí)然上，行政參與權(quán)已構(gòu)成我國行政法律關(guān)系的權(quán)利要素。

二、行政參與權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的重構(gòu)

行政參與權(quán)源于人民主權(quán)基礎(chǔ)上的參政權(quán)。因此，行政參與權(quán)首先具有治理權(quán)的性質(zhì)，能夠作出某種決定，并對(duì)他人意志具有一定的支配力。具體而言，行政參與權(quán)是相對(duì)人基于與行政活動(dòng)的利益關(guān)系2，而享有參與行政活動(dòng)，表達(dá)利益訴求，提供行政信息，發(fā)表行政意見，以及參與行政決定并影響行政決定的權(quán)利。其次，行政參與權(quán)具有公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)利，這種公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)利具有充權(quán)(empower)②作用。其一，是充實(shí)相對(duì)人權(quán)利的內(nèi)容。公眾參與行政過程，首先需要賦予其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，這是公眾參與必須充實(shí)的基礎(chǔ)性權(quán)利，同時(shí)公眾參與行政過程的逐步深入，又會(huì)鞏固和加強(qiáng)這些權(quán)利，進(jìn)而形成諸如要求正當(dāng)意見采納權(quán)、要求說明不采納意見理由權(quán)、參與決定權(quán)、參與決定實(shí)施權(quán)等新型權(quán)利。其二，是增強(qiáng)了相對(duì)人權(quán)利的效力。行政參與權(quán)除了增加行政主體的相應(yīng)義務(wù)，而對(duì)行政主體具有一般的約束力以外，還對(duì)行政主體具有一定的強(qiáng)制力，如在行政決策、行政許可、行政處罰中，相對(duì)人的聽證權(quán)對(duì)行政主體就具有一定的強(qiáng)制力，相對(duì)人要求舉行聽證，行政主體必須舉行聽證?！缎姓S可法》還規(guī)定了聽證筆錄的案卷排他制度，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定，即不按聽證筆錄作出的行政許可決定無效。這些參與權(quán)無疑影響了行政決定的形成，同時(shí)又加強(qiáng)了對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)行政活動(dòng)形成理性化制約，也保護(hù)和實(shí)現(xiàn)了自己的實(shí)體權(quán)利訴求。行政參與權(quán)還具有與行政權(quán)的合作功能，相對(duì)人能通過行使表達(dá)權(quán)和參與決定權(quán)等權(quán)能，作用與影響行政主體意志，形成合作行政，獲得行政授益，實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利。因此，行政參與權(quán)的享有，必然會(huì)引起傳統(tǒng)行政相對(duì)人權(quán)利的解構(gòu)和參與式行政相對(duì)人權(quán)利的重構(gòu)。

(一)傳統(tǒng)行政中相對(duì)人權(quán)利的解構(gòu)傳統(tǒng)行政的相對(duì)人權(quán)利由實(shí)體權(quán)利、程序權(quán)利與救濟(jì)權(quán)利組成。其中相對(duì)人的自由權(quán)、平等權(quán)、受益權(quán)等是相對(duì)人權(quán)利體系中的實(shí)體內(nèi)容，是相對(duì)人權(quán)利的核心，其保障和實(shí)現(xiàn)關(guān)乎相對(duì)人的生存和發(fā)展。相對(duì)人的了解權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、得到通知權(quán)、要求回避權(quán)等，我們謂之行政程序權(quán)利，它們能對(duì)行政主體進(jìn)行程序上的制約而在一定程度上保護(hù)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但是由于程序性權(quán)利并不具有實(shí)體利益的博弈能力和影響行政決定的權(quán)能，因此對(duì)行政權(quán)的制約和對(duì)實(shí)體權(quán)利的保護(hù)是很有限的。行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)是相對(duì)人的救濟(jì)性權(quán)利，雖然看似保護(hù)相對(duì)人本體權(quán)利的最后一道屏障，但是由于行政復(fù)議與行政訴訟制度在可得性、有效性與補(bǔ)救性等方面都存在先天不足，而且“事后維權(quán)無法擺脫個(gè)體公民力量高度分散的困境，結(jié)果眾多個(gè)體的努力淪為‘飛蛾撲火’……?！雹僖虼?，事后救濟(jì)性權(quán)利對(duì)相對(duì)實(shí)體權(quán)利的保障也顯得有些脆弱。在傳統(tǒng)行政中，相對(duì)人缺乏自主參與行政過程，充分表達(dá)利益訴求，參與作出行政決定，參與實(shí)施行政決定的權(quán)利。相對(duì)人的申請(qǐng)權(quán)、了解權(quán)、得到通知權(quán)等最多只能算作程序性參與權(quán)，而不是實(shí)質(zhì)意義的行政參與權(quán)。相對(duì)人實(shí)質(zhì)意義的行政參與權(quán)，必須具有充分表達(dá)利益訴求、參與行政決定、影響行政決定、實(shí)現(xiàn)利益訴求和制約行政侵權(quán)的行動(dòng)能力。在傳統(tǒng)行政中，相對(duì)人對(duì)行政授益只是一種被動(dòng)接受，基本決定于行政主體的自律，而很少、甚至無法通過主動(dòng)參與行政，與行政主體形成合作而獲得更多的行政授益;另一方面，相對(duì)人也因缺乏在行政過程中的利益博弈能力和對(duì)行政主體的監(jiān)督權(quán)，對(duì)可能發(fā)生的行政侵權(quán)的制約能力也較弱。因此，在傳統(tǒng)行政中，相對(duì)人難以通過行使行政過程中的實(shí)質(zhì)參與權(quán)，形成對(duì)行政侵權(quán)的強(qiáng)力制約和對(duì)行政授益的有效合作，這樣相對(duì)人實(shí)體權(quán)利很難得到有效保障，行政權(quán)的行使也因缺少公眾參與而很難保障其合法性與正當(dāng)性。因此，傳統(tǒng)行政模式下相對(duì)人的權(quán)利譜系是殘缺的，需要補(bǔ)缺和充權(quán)。其權(quán)利結(jié)構(gòu)如下圖所示:

(二)參與式行政中相對(duì)人權(quán)利的重構(gòu)參與式行政模式中，相對(duì)人具有影響行政決定，并有效保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益的行動(dòng)能力，其根本原因就是相對(duì)人有了行政參與權(quán)。如上所述，行政參與權(quán)具有充權(quán)作用，一方面充實(shí)相對(duì)人權(quán)利的內(nèi)容，另一方面增強(qiáng)相對(duì)人權(quán)利的效力，從而既改變了相對(duì)人權(quán)利與行政主體權(quán)力的量的關(guān)系，又改變了二者之間質(zhì)的關(guān)系，使相對(duì)人具有了與行政權(quán)力制衡與合作的權(quán)能。因此，行政參與權(quán)是相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)變化和能量變化的關(guān)鍵要素。行政參與權(quán)是相對(duì)人參與行政過程，表達(dá)利益訴求，進(jìn)行利益博弈，實(shí)現(xiàn)利益訴求的權(quán)利，因此，從權(quán)利形式和行使方式來看，具有程序權(quán)利的性質(zhì)，但是從內(nèi)容看，行政參與權(quán)包含參政權(quán)的內(nèi)容，如參與決定的權(quán)能就是一種參政權(quán)的體現(xiàn)，而參與實(shí)施權(quán)本身也包含了相對(duì)人的實(shí)體利益。因此，行政參與權(quán)既有程序性權(quán)利內(nèi)容，又有實(shí)體性權(quán)利內(nèi)容，是實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利的集合體，從而把行政參與權(quán)從單純的程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利中分離出來。同時(shí)，行政參與權(quán)的運(yùn)行機(jī)理也打破了傳統(tǒng)行政相對(duì)人權(quán)利是私人公權(quán)利的單一屬性，行政參與權(quán)既是私人公權(quán)利，又具有公權(quán)力的性質(zhì)，從而又進(jìn)一步把行政參與權(quán)從相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利中分離出來。另者，行政參與權(quán)是相對(duì)人享有的參與行政過程，影響行政決定的權(quán)利，雖然包括對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，但是這種權(quán)能是行政過程中的監(jiān)督，而不是發(fā)生行政侵權(quán)后的補(bǔ)救性監(jiān)督，這又把行政參與權(quán)與相對(duì)人事后的救濟(jì)權(quán)相區(qū)別。因此，行政參與權(quán)是不同于傳統(tǒng)行政中的程序權(quán)利、實(shí)體權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利的新的權(quán)利類型。這種新的權(quán)利的確立，必然引起相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化，從而需要解構(gòu)相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)，并重構(gòu)參與式行政中相對(duì)人的權(quán)利結(jié)構(gòu)，使相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。正如有學(xué)者所言，“行政相對(duì)人平等參與權(quán)的豐富與發(fā)展，是對(duì)權(quán)利結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?！雹僭趨⑴c式行政模式中，我們需要對(duì)相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行如下重構(gòu)。行政參與權(quán)是相對(duì)人作為行政活動(dòng)的主體首先必須具備的權(quán)利，因此，應(yīng)當(dāng)置于相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)的首端，它包括參與資格權(quán)、知情權(quán)(了解權(quán))、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與決定權(quán)、參與實(shí)施權(quán)等。相對(duì)人通過主動(dòng)參與行政過程，表達(dá)利益訴求，提出行政建議，提供行政信息，與行政主體進(jìn)行平等地利益博弈與協(xié)商，并參與行政決定，形成有效的合作行政，獲得行政授益。

同時(shí)，相對(duì)人具有與行政主體均衡的利益博弈能力以及行政過程中對(duì)行政違法的糾錯(cuò)權(quán)(監(jiān)督權(quán))，從而形成對(duì)可能發(fā)生的行政侵權(quán)的強(qiáng)力制約。因此，行政參與權(quán)具有保護(hù)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利與促進(jìn)其有效實(shí)現(xiàn)的功能，是相對(duì)人實(shí)體權(quán)利保護(hù)與實(shí)現(xiàn)的最關(guān)鍵因素，形成對(duì)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的強(qiáng)力保障。行政參與權(quán)之后是一般程序性權(quán)利，包括申請(qǐng)權(quán)、得到通知權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等，對(duì)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利具有一定的保護(hù)作用。相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利包括自由權(quán)、平等權(quán)、受益權(quán)等，這些權(quán)利是相對(duì)人生存與發(fā)展的核心權(quán)利，位于相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)的中心。相對(duì)人權(quán)利的最底端是救濟(jì)性權(quán)利，包括行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)等，是相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的最后防線，但由于補(bǔ)救性權(quán)利的先天缺陷，因此，其作用是有限的，而且，只要相對(duì)人行政參與權(quán)真正得到保障和實(shí)現(xiàn)，行政侵權(quán)將會(huì)大大減少，這種事后救濟(jì)的程序權(quán)利的用武之地也會(huì)變小，救濟(jì)成本也將大大降低。當(dāng)然，一旦行政參與權(quán)自身受到行政主體的侵害，相對(duì)人也可以運(yùn)用救濟(jì)性權(quán)利提起復(fù)議或訴訟，從而保障行政參與權(quán)，因此，從此意義上說，救濟(jì)性權(quán)利是相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的最后屏障。在參與式行政模式中，由于相對(duì)人行政參與權(quán)的賦有，使相對(duì)人權(quán)利具有了對(duì)可能發(fā)生的行政侵權(quán)的強(qiáng)力制約和對(duì)行政授益的有效合作的功能，因此，相對(duì)人實(shí)體權(quán)利能得到很好的保障與實(shí)現(xiàn)，行政權(quán)的運(yùn)行也因公眾參與而獲得合法性與正當(dāng)性。因此，參與式行政中相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)是最充實(shí)和完整的。其權(quán)利結(jié)構(gòu)如下圖所示:綜上所述，在由傳統(tǒng)行政向參與式行政的轉(zhuǎn)化過程中，相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生了重構(gòu)，行政參與權(quán)成為相對(duì)人的前提性權(quán)利，公眾參與度由弱變強(qiáng)，行政授益與行政合作不斷增強(qiáng)，行政侵權(quán)則由強(qiáng)變?nèi)?，相?duì)人對(duì)可能發(fā)生的行政侵權(quán)的防御也由弱變強(qiáng)，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障則由弱變強(qiáng)。

三、行政參與權(quán)對(duì)行政權(quán)力的再造

“行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利之關(guān)系，是行政法所要調(diào)整的一對(duì)核心、基本矛盾。行政法制內(nèi)容主要圍繞行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利的分配、限界，以及互相監(jiān)督制約、激勵(lì)促進(jìn)而展開?！雹谝虼?，行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的相互作用與矛盾運(yùn)動(dòng)，是行政法所要解決的核心問題。相對(duì)人行政參與權(quán)的賦有不但會(huì)引起傳統(tǒng)行政模式中相對(duì)人權(quán)利的解構(gòu)和參與式行政模式中相對(duì)人權(quán)利的重構(gòu)，同時(shí)也必然會(huì)影響和作用于行政權(quán)力，引起行政權(quán)力產(chǎn)生、構(gòu)成與運(yùn)行的變化，或成為行政權(quán)力的來源，或成為行政權(quán)力的效力基礎(chǔ)，或成為行政權(quán)力的組成部分，從而形成新的行政權(quán)力產(chǎn)生、結(jié)構(gòu)與運(yùn)行模式。

1、行政參與權(quán)成為行政權(quán)力的來源“行政權(quán)來源于公民權(quán)”，③這是根據(jù)人民主權(quán)的憲政原理得出的結(jié)論，因此，公民權(quán)是行政權(quán)憲政意義上的來源，也是抽象意義上的根源。由于行政參與權(quán)也源于公民的參政權(quán)，因此，行政參與權(quán)不可能是行政權(quán)憲政意義上的來源，而是行政權(quán)力的具體來源，是指在行政活動(dòng)中，相對(duì)人行使的一些參與權(quán)會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)力，或者說，沒有這些參與權(quán)的行使，就不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的行政權(quán)力。如，相對(duì)人就某一公共事務(wù)，提出行政立法和行政決策的議案，會(huì)產(chǎn)生行政主體的立法權(quán)、決策權(quán)，相對(duì)人就自己某一合法權(quán)益向行政主體提出保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)的申請(qǐng)，會(huì)產(chǎn)生行政主體的執(zhí)法權(quán)。這些行政權(quán)力的產(chǎn)生是以相對(duì)人對(duì)行政事務(wù)的發(fā)起權(quán)等行政參與權(quán)的行使為前提和依據(jù)的，沒有相對(duì)人的這些參與權(quán)，行政主體不履行滿足相對(duì)人這些參與權(quán)的義務(wù)，就不會(huì)產(chǎn)生行政主體對(duì)應(yīng)的行政權(quán)力，亦即這些行政權(quán)力來源于行政參與權(quán)。這種行政權(quán)力產(chǎn)生的模式是:行政參與權(quán)(發(fā)起權(quán)等)→行政權(quán)力(產(chǎn)生)。

2、行政參與權(quán)成為行政權(quán)力的效力基礎(chǔ)在傳統(tǒng)行政模式中，行政權(quán)力具有先定力、公定力和強(qiáng)制力等，相對(duì)人的權(quán)利一般不會(huì)影響行政管理過程中的行政權(quán)力的效力，亦即對(duì)行政過程中的行政權(quán)力沒有約束力。而在參與式行政模式中，行政主體必須保障相對(duì)人的參與權(quán)，相對(duì)人享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、合理意見采納權(quán)等，行政主體不滿足相對(duì)人這些權(quán)利的行使，行政權(quán)力不會(huì)發(fā)生效力。如，在行政決策中，要求行政主體必須告知相對(duì)人舉行聽證的，行政主體沒有履行告知義務(wù)，或相對(duì)人要求舉行聽證，行政主體沒有舉行聽證，以及舉行聽證后，行政主體沒有根據(jù)聽證筆錄作出行政決策決定等情況下，行政決策都是無效的。再如，在行政處罰中，行政主體未聽取相對(duì)人的陳述與申辯，行政處罰不成立，當(dāng)然也不能生效;在行政許可中，要求舉行聽證的行政許可，舉行聽證后，未根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定的，行政許可決定不生效等等。因此，在這些行政決策與行政執(zhí)法中，行政參與權(quán)成為了行政權(quán)的效力基礎(chǔ)。這些行政權(quán)力雖然可以先于行政參與權(quán)而存在，但是其生效必須以履行滿足相對(duì)人參與權(quán)的義務(wù)為前提，否則會(huì)因喪失正當(dāng)性而無效。這種行政權(quán)力運(yùn)行的模式可以表示為:行政參與權(quán)(知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、意見采納權(quán)等)→行政權(quán)力(生效)。

3、行政參與權(quán)成為行政權(quán)力的組成部分真正的行政參與，是實(shí)質(zhì)性的參與，必須要求行政主體部分還權(quán)于行政相對(duì)人，從而使相對(duì)人也具有一定的治理能力，也就是相對(duì)人享有參與行政決定權(quán)和參與決定實(shí)施權(quán)，這些權(quán)利可以介入、滲透、融合于行政權(quán)力，成為行政權(quán)力的一部分，從而與行政主體一道分享公共事務(wù)的治理權(quán)。這樣，行政相對(duì)人與行政主體一同參與行政活動(dòng)，形成治理公共事務(wù)的合力，共同完成行政活動(dòng)的目標(biāo)，同時(shí)達(dá)到保障與實(shí)現(xiàn)自己實(shí)體權(quán)利的目的。例如，行政立法、行政決策中相對(duì)人的參與表決權(quán)，行政協(xié)助中相對(duì)人的參與實(shí)施權(quán)，都已是行政權(quán)力的組成部分。它們?nèi)诤蠞B透于行政主體的行政權(quán)力之中組成復(fù)合性行政權(quán)力，形成合作行政，促進(jìn)行政的正當(dāng)性與效率。這種行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)模式可以表示為:行政參與權(quán)(參與行政決定權(quán)、參與實(shí)施權(quán)等)+行政權(quán)力→復(fù)合性行政權(quán)力。

四、行政參與權(quán)對(duì)行政義務(wù)的增設(shè)

相對(duì)人行政參與權(quán)的賦有，雖然并不必然削減行政權(quán)力，甚至還會(huì)補(bǔ)強(qiáng)行政權(quán)，與行政權(quán)形成合力(復(fù)合性行政權(quán))，但是作為相對(duì)人一種新型權(quán)利，必然會(huì)增加對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體的義務(wù)，享有權(quán)利就是具有要求義務(wù)主體必須滿足這種權(quán)利請(qǐng)求的能力或資格，否則權(quán)利是虛無的?！皺?quán)利總是與義務(wù)人的義務(wù)相關(guān)聯(lián)的。離開了義務(wù)，權(quán)利就不能得到保障?！雹儆绕涫窃谛姓申P(guān)系中，行政相對(duì)人權(quán)利是具有特定意義的概念，是指由行政法所規(guī)定或確認(rèn)的、由行政相對(duì)人享有并與行政主體的義務(wù)相對(duì)應(yīng)的各種權(quán)利，是專門對(duì)應(yīng)行政主體義務(wù)的權(quán)利②。因此，從行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系而言，相對(duì)人行政參與權(quán)的享有必然需要立法增設(shè)行政主體相應(yīng)的義務(wù)。這樣，行政參與權(quán)才是實(shí)在的法律權(quán)利。概言之，相對(duì)人行政參與權(quán)的享有要求行政主體履行滿足行政參與權(quán)的義務(wù)。具體而言，相對(duì)人行政參與權(quán)的享有，需要確立政府如下義務(wù):

1、確定相對(duì)人參與資格的義務(wù)。相對(duì)人行政參與權(quán)首先要求參與資格必須得到政府的認(rèn)可和確定。行政參與權(quán)通過法律加以確認(rèn)后，需要政府在行政實(shí)踐中依法確定相對(duì)人參與行政的資格，保障利益相關(guān)人的行政參與權(quán)的實(shí)際享有，在行政立法、行政決策以及行政執(zhí)法中，都要認(rèn)可利益相關(guān)人的參與資格，這是行政參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提。這就要求政府應(yīng)當(dāng)履行行政公開的義務(wù)和通知依法具有參與資格的利益相關(guān)人的義務(wù)，使相對(duì)人知曉自己具有參與行政的資格。比如，某市政府為加強(qiáng)對(duì)電動(dòng)自行車的管理，維護(hù)城市良好的交通秩序，準(zhǔn)備作出對(duì)電動(dòng)自行車統(tǒng)一上牌照的決策，那么政府首先要將這一相關(guān)決策信息公開，并依法確定具有參與資格的市民，并發(fā)出公告，然后，根據(jù)具體情況依法確定參與人，并逐一通知參與人。

2、創(chuàng)設(shè)相對(duì)人參與機(jī)會(huì)、渠道與方式，吸納相對(duì)人參與行政的義務(wù)。政府在行政活動(dòng)中對(duì)參與人資格的確認(rèn)，只是行政參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提，為使參與人能實(shí)際參與行政活動(dòng)，政府負(fù)有創(chuàng)設(shè)相對(duì)人參與機(jī)會(huì)、渠道與方式，吸納相對(duì)人參與行政過程的義務(wù)。首先，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如在政府官方網(wǎng)站設(shè)立專門的電子信箱、信息交流平臺(tái)等，接受相對(duì)人的意見和建議，并且應(yīng)當(dāng)建立即時(shí)顯示接受的回復(fù)系統(tǒng)，使相對(duì)人參與行政能夠常態(tài)化。其次，應(yīng)建立定期舉行重大決策的公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)的制度，一是保障相對(duì)人與政府機(jī)關(guān)的直面交流與互動(dòng)，也保障了部分無法利用網(wǎng)絡(luò)資源的相對(duì)人行使參與權(quán)，同時(shí)也能使行政決策更加民主化和科學(xué)化。再次，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行依法舉行聽證會(huì)的義務(wù)，保障相對(duì)人最有實(shí)質(zhì)意義的參與權(quán)的行使。此外，政府還應(yīng)當(dāng)經(jīng)常通過電視播放、報(bào)紙登記和在辦公場所設(shè)立意見箱等形式，為農(nóng)民提供參與行政活動(dòng)的機(jī)會(huì)，保障他們能夠行使行政參與權(quán)。

3、聽取相對(duì)人意見與訴求的義務(wù)。在參與式行政中，利益相關(guān)人享有對(duì)行政活動(dòng)的話語權(quán)，能夠發(fā)表行政意見，表達(dá)自己的利益訴求，其表達(dá)對(duì)象就是行政機(jī)關(guān)，其目的首先就是政府能夠聽進(jìn)他們的聲音，知曉他們的訴求。這也是行政參與權(quán)能夠產(chǎn)生實(shí)效的第一步。因此，聽取相對(duì)人意見和訴求必然要成為政府機(jī)關(guān)的義務(wù)。如果雖然政府建立了網(wǎng)絡(luò)征求意見系統(tǒng)，在辦公場所設(shè)置了意見簿，也召開了座談會(huì)，甚至聽證會(huì)，相對(duì)人通過這些途徑和形式對(duì)相關(guān)行政活動(dòng)行使了表達(dá)權(quán)，但是，這些聲音和文字只是單向的輸出，如果政府機(jī)關(guān)或塞耳閉聽，或視而不見，相對(duì)人的表達(dá)權(quán)沒有任何意義和實(shí)際效力。在現(xiàn)行行政法制度中，由于很多情況下聽取相對(duì)人意見和訴求并沒有規(guī)定為政府機(jī)關(guān)的義務(wù)，這種現(xiàn)象司空見慣。如果通過相應(yīng)立法將聽取相對(duì)人意見與訴求明確為政府行政的義務(wù)，那么政府機(jī)關(guān)必須把相對(duì)人的意見進(jìn)行搜集、記載和整理，形成書面的記錄，并及時(shí)公布，重要的意見聽取還應(yīng)送達(dá)已經(jīng)登記的回執(zhí)。這樣，政府與相對(duì)人下一步實(shí)質(zhì)意義的溝通、交涉與協(xié)商才成為可能，相對(duì)人表達(dá)權(quán)才有可能進(jìn)一步發(fā)展為實(shí)質(zhì)意義的參與行政決定權(quán)。

4、及時(shí)回應(yīng)相對(duì)人的義務(wù)。聽取相對(duì)人表達(dá)，只是滿足表達(dá)權(quán)的第一步，相對(duì)人對(duì)意見和訴求進(jìn)行表達(dá)，更進(jìn)一步的目的是需要政府機(jī)關(guān)作出積極回應(yīng)和反饋，以知曉政府對(duì)相對(duì)人訴求的態(tài)度，從而與政府進(jìn)行進(jìn)一步的溝通、交涉與博弈，最后達(dá)到影響行政決定的目的。公權(quán)力機(jī)關(guān)征求公眾意見的意義在于要認(rèn)真對(duì)待意見———作出負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。因此，政府聽取相對(duì)人意見和訴求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)，如果聽而不應(yīng)，無疑使公眾訴求難以融入政府的行政決定之中，相對(duì)人也無法知曉政府決策的目的和依據(jù)，相對(duì)人與政府之間不能形成真正的溝通、交涉與博弈等良性互動(dòng)，公眾參與也難以正名。因此，政府應(yīng)當(dāng)履行及時(shí)回應(yīng)相對(duì)人意見和訴求的義務(wù)。否則，只有相對(duì)人意見輸入，沒有政府意見輸出與回音，相對(duì)人參與只能停滯于表達(dá)階段，久而久之，相對(duì)人會(huì)失去參與的熱情與信心，行政參與權(quán)也只能是徒有其表，公眾參與行政只會(huì)流于形式與過場。

5、依據(jù)相對(duì)人正確意見與正當(dāng)訴求作出行政決定的義務(wù)。行政參與權(quán)產(chǎn)生實(shí)效的根本標(biāo)志就是相對(duì)人的意志能夠影響政府的行政意志，政府能夠依據(jù)相對(duì)人正確意見和正當(dāng)訴求作出行政決定。而且，政府對(duì)未被采納的意見和訴求，還應(yīng)說明理由。這也是行政參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)，同時(shí)也是對(duì)政府機(jī)關(guān)濫用行政決定權(quán)的有效監(jiān)督與制約，有利于促進(jìn)行政決定的科學(xué)性、正當(dāng)性與可行性，是參與式行政取得實(shí)效的實(shí)質(zhì)保障。因此，依據(jù)相對(duì)人正確意見和正當(dāng)訴求作出行政決定是政府滿足行政參與權(quán)最重要的義務(wù)。然而，現(xiàn)行行政法制度中，尤其是行政立法和行政決策中，很少將其作為政府一方的強(qiáng)制性義務(wù)，這也是行政參與權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)，參與式行政流于形式的根本原因。

6、接受相對(duì)人行政評(píng)估并及時(shí)糾錯(cuò)的義務(wù)。在參與式行政中，相對(duì)人享有對(duì)政府行政效果的評(píng)估權(quán)。這也是公眾參與實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，是相對(duì)人行政參與權(quán)完整實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。相對(duì)人無論是對(duì)行政立法、行政決策和行政執(zhí)法的實(shí)施效果都具有評(píng)價(jià)的權(quán)利，對(duì)經(jīng)過行政實(shí)踐檢驗(yàn)違法的或不合理的、以及不具有可行性的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件，有提出修改或廢止的權(quán)利，對(duì)違法的行政執(zhí)法有提出糾正和要求采取補(bǔ)救措施的權(quán)利。與此相對(duì)應(yīng)，政府應(yīng)當(dāng)建立行政立法、行政決策和行政執(zhí)法的公眾評(píng)價(jià)制度，定期接受社會(huì)公眾的行政評(píng)估，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)與回應(yīng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)修改與廢止的行政法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或廢止，并進(jìn)行公布，對(duì)違法的行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正和采取補(bǔ)救措施。

五、參與式行政法律關(guān)系的形成

如上所述，行政參與權(quán)與相對(duì)人其他權(quán)利組合成新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，而且行政參與權(quán)具有充權(quán)(empower)作用，充實(shí)了相對(duì)人權(quán)利的內(nèi)容，強(qiáng)化了相對(duì)人權(quán)利的效力，并保護(hù)其他權(quán)利;另一方面，行政參與權(quán)還能滲透并作用于行政權(quán)，成為行政權(quán)力的組成部分或效力來源，從而影響行政決定的形成，并成為行政權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)。因此，行政參與權(quán)應(yīng)當(dāng)納入行政法律關(guān)系的構(gòu)造。在這種新型行政法律關(guān)系中，與相對(duì)人享有行政參與權(quán)相對(duì)應(yīng)，政府則負(fù)有履行滿足行政參與權(quán)的義務(wù)，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系貫穿于行政活動(dòng)的全過程。相對(duì)人的行政參與權(quán)包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與決定權(quán)和參與實(shí)施權(quán)等權(quán)能。相對(duì)人享有知情權(quán)后，政府必須履行行政公開的義務(wù)，由此形成了開放的行政法律關(guān)系;相對(duì)人享有表達(dá)權(quán)后，政府必須履行聽取公眾意見和訴求的義務(wù)，由此形成了雙向互動(dòng)的行政法律關(guān)系;相對(duì)人享有參與決定權(quán)和參與實(shí)施權(quán)后，政府必須履行合意決定和合作執(zhí)行的義務(wù)，由此形成了合作的行政法律關(guān)系。這種開放的、雙向互動(dòng)的、合作的行政法律關(guān)系是對(duì)傳統(tǒng)行政法律關(guān)系封閉性、單向性以及強(qiáng)制性的突破，我們稱之參與式行政法律關(guān)系。顯然，在參與式行政法律關(guān)系中，相對(duì)人行政參與權(quán)的賦有，凸顯和提升了行政相對(duì)人的主體地位，引起雙方權(quán)利義務(wù)配置的新變化、權(quán)利義務(wù)關(guān)系運(yùn)行的新變化、以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系目的的新變化，使行政法律關(guān)系由權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位，由內(nèi)部封閉轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠块_放，由單方命令轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方協(xié)商等等。

綜上觀之，參與式行政法律關(guān)系中的核心構(gòu)成是相對(duì)人的行政參與權(quán)，以保障與實(shí)現(xiàn)相對(duì)人行政參與權(quán)為前提基礎(chǔ)，相對(duì)人行政參與權(quán)的確立，使行政主體必須履行滿足行政參與權(quán)的義務(wù)，行政權(quán)力的行使才具有合法性與正當(dāng)性，而相對(duì)人只有享有了行政參與權(quán)，才能形成與行政權(quán)的制衡和合力，從而很好地保障和實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利。由此，行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中趨于一種平等與均衡狀態(tài)，二者之間形成一種既有制約又相互合作的關(guān)系，共同完成行政任務(wù)與目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)行政的合法性、正當(dāng)性與效率。結(jié)語“經(jīng)典的權(quán)利在新的時(shí)代背景下衍生出許多新的具體的權(quán)利，而新的社會(huì)關(guān)系要求在權(quán)利大家族中添列新的成員?！雹賲⑴c式行政的興起產(chǎn)生了新型的行政主體與相對(duì)人的關(guān)系，在相對(duì)人的權(quán)利譜系中產(chǎn)生了行政參與權(quán)這種新的權(quán)利。而在我國，行政參與權(quán)無論是在制度上，還是實(shí)踐中已經(jīng)有了一定的實(shí)證基礎(chǔ)，因此，行政參與權(quán)無疑已成為行政法律關(guān)系中的新的權(quán)利要素。作為一種具有充權(quán)作用和治理功能的權(quán)利，行政參與權(quán)的應(yīng)然價(jià)值首先體現(xiàn)在對(duì)行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的改造上，改造的結(jié)果會(huì)形成一種新型的行政法律關(guān)系，亦即參與式行政法律關(guān)系。這種行政法律關(guān)系是政府與公眾之間既有制約又有合作的關(guān)系，既有利于實(shí)現(xiàn)行政的正當(dāng)性與效率，又有利于并保護(hù)與實(shí)現(xiàn)相對(duì)人合法權(quán)益。然而，應(yīng)然價(jià)值只是一種理論價(jià)值，其真正實(shí)現(xiàn)還是要通過指導(dǎo)行政實(shí)踐，并在行政實(shí)踐中得到體現(xiàn)。