導(dǎo)語：復(fù)議與訴訟關(guān)系的調(diào)和一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“《行政訴訟法》”)和1990年公布的《中華人民共和國行政復(fù)議條例》(以下簡稱“《行政復(fù)議條例》”)分別確立了我國的行政訴訟與行政復(fù)議兩大行政救濟(jì)制度。一方面,在很多方面兩大制度是緊密聯(lián)結(jié)的;另一方面,它們又各自彰顯出獨(dú)特的功能。目前學(xué)界已有論著談及了行政復(fù)議與行政訴訟間的聯(lián)系和區(qū)別,對此不再贅述。但就我國行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系協(xié)調(diào)中的相關(guān)問題而言,無論是在理論上還是在實(shí)踐上,學(xué)界和實(shí)務(wù)界都還存有一些分歧。為此,我們可以從行政復(fù)議與行政訴訟間關(guān)系之定位、經(jīng)行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的之確定、行政復(fù)議與行政訴訟之銜接模式和行政復(fù)議司法化方面進(jìn)行思考與分析。

一、行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系之定位

行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系之定位是處理和協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的前提。在1990年公布《行政復(fù)議條例》之后,國內(nèi)很多學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議制度是為了發(fā)展和完善行政訴訟制度而建立起來的,認(rèn)為《行政復(fù)議條例》就是國務(wù)院為了貫徹《行政訴訟法》而采取的一項(xiàng)立法措施?！啊缎姓?fù)議條例》在對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)范圍等決定行政復(fù)議作用的重大問題上,都以實(shí)施《行政訴訟法》的需要為目的,沒有超出《行政訴訟法》的設(shè)計(jì)路線。我們應(yīng)改變行政復(fù)議對行政訴訟的附屬地位,擺脫配套框架的束縛”。[1]還有學(xué)者從行政復(fù)議制度的歷史發(fā)展、受案范圍、審查程度、審查結(jié)果以及體制的性質(zhì)方面論證了行政復(fù)議相對于行政訴訟具有的獨(dú)立價(jià)值。[2]首先,從理論層面上講,我國行政復(fù)議制度具有諸如專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性以及作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督體制本身所體現(xiàn)出來的眾多特點(diǎn),有很多方面都是行政訴訟體制所缺少的,行政復(fù)議制度也是充分實(shí)現(xiàn)“行政救濟(jì)”原則的重要內(nèi)容。無論是在及時(shí)而全面地保障申請人合法權(quán)益,還是在監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)依法、合理行政方面,行政復(fù)議制度與行政訴訟制度相較,她都體現(xiàn)出其獨(dú)特的功能。就此而言,賦予行政復(fù)議制度獨(dú)立地位是有重大意義的,它能夠促進(jìn)行政復(fù)議理論的發(fā)展和完善,從而進(jìn)一步地改觀當(dāng)前我國的行政救濟(jì)理論體系,為確保行政主體依法、合理行政和全面保障相對人合法權(quán)益提供理論和制度支持。其次,從實(shí)踐層面上看,通過對比當(dāng)前我國《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋規(guī)定,我們可以得知,在受案范圍、審理原則、審理程序、當(dāng)事人資格等眾多方面行政復(fù)議與行政訴訟又存有一定的共同性。除了少量的終局復(fù)議情形外,大部分行政復(fù)議案件都得接受司法審查,行政復(fù)議機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的案件都應(yīng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,行政復(fù)議司法化改革的要求也變得日益迫切等等都無不說明了行政復(fù)議與行政訴訟間的緊密關(guān)聯(lián)。就實(shí)踐層面而言,在當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還不完善的背景下,缺失了行政訴訟制度的銜接功能,僅靠行政復(fù)議制度是無法充分而有效地監(jiān)控行政權(quán)和保障申請人合法權(quán)益的,必須有司法權(quán)的介入。在實(shí)踐上我們不能將行政復(fù)議制度看成是“靈丹妙藥”,真正獲得其獨(dú)立地位尚需相關(guān)配套制度的改革。

二、經(jīng)行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的之確定

經(jīng)行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的之確定是協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的直接體現(xiàn)。經(jīng)行政復(fù)議后的行政訴訟,由于復(fù)議決定種類的不同,也就使得在確定行政訴訟標(biāo)的時(shí)會出現(xiàn)不同的情況。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋規(guī)定,我們可將其分為以下幾種情形:

(一)行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或在法定期間內(nèi)不做出復(fù)議決定時(shí)行政訴訟標(biāo)的之確定。根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定,此時(shí)對于行政訴訟被告的確定應(yīng)依相對人對誰不服來定。若相對人對原具體行政行為不服,則應(yīng)以做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,此時(shí)原具體行政行為的合法性也就成為法院的審查對象(行政訴訟標(biāo)的);若相對人對復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或不作為不服,則應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為或不予受理決定就成為行政訴訟的標(biāo)的。

(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為時(shí)行政訴訟標(biāo)的之確定。依照我國法律規(guī)定,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,應(yīng)以做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,行政訴訟的標(biāo)的也就是原具體行政行為的合法性。但這里存在的問題是,復(fù)議機(jī)關(guān)可能出于畏懼成為被告的心態(tài),往往不愿意做出改變原具體行政行為的決定,而是做出維持決定。這樣也就與我國行政復(fù)議制度存在和發(fā)展的宗旨相悖,不能夠真正而有效地發(fā)揮復(fù)議制度應(yīng)有的功能。因此,有學(xué)者提出,“可以充分利用復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)部追究機(jī)制,對復(fù)議決定維持而司法判決改變或撤銷的案件,通過內(nèi)部機(jī)制追究復(fù)議機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的責(zé)任”。[3]我們認(rèn)為,依據(jù)法院的變更或撤銷判決來追究復(fù)議機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的責(zé)任,體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約功能。同時(shí)我們也應(yīng)看到,“《行政復(fù)議法》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定存在被虛化、弱化的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn),該法沒有指明對行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員、被申請人違法責(zé)任進(jìn)行追究的具體機(jī)關(guān)和程序”。[4](P531)在這里,做出原具體行政行為的并不是復(fù)議機(jī)關(guān),復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)部追究機(jī)制是種被動追究機(jī)制,此時(shí)不能僅停留在內(nèi)部追究依據(jù)層面上,還應(yīng)重視對內(nèi)部追究進(jìn)行外部監(jiān)控的司法機(jī)關(guān)的作用。即在內(nèi)部追究前要依據(jù)法院的變更或撤銷判決,在追究過程中要強(qiáng)化法院的監(jiān)督功能,在追究結(jié)束時(shí)要在合理期限內(nèi)告知法院處理情況。以此建構(gòu)起一套從內(nèi)部追究依據(jù)到追究責(zé)任落實(shí)全過程的司法監(jiān)督體系,從而有效發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部追究機(jī)制的功效。

(三)復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更或撤銷原具體行政行為時(shí)行政訴訟標(biāo)的之確定。根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定,若復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更或撤銷原具體行政行為,申請人不服的,應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,此時(shí),行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更或撤銷決定的合法性就是行政訴訟標(biāo)的。但是,若復(fù)議機(jī)關(guān)變更或撤銷的是不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為時(shí),法院是否有權(quán)對該行政行為進(jìn)行審查?目前我國法律只規(guī)定了法院有權(quán)對具體行政行為的合法性和行政處罰顯示公正時(shí)的適當(dāng)性進(jìn)行審查,即法院一般無權(quán)審查行政行為的適當(dāng)性。我們認(rèn)為,在復(fù)議機(jī)關(guān)變更或撤銷不適當(dāng)具體行政行為時(shí),可以賦予法院一定的附帶審查權(quán),但這里的“附帶審查”僅是手段性審查或前提性審查。因?yàn)榉ㄔ旱闹苯訉彶閷ο笫切姓?fù)議機(jī)關(guān)針對不適當(dāng)?shù)脑唧w行政行為做出的變更或撤銷決定,不適當(dāng)?shù)脑姓袨殡m不能作為法院的直接審查對象,但卻是審查復(fù)議決定合法性的重要法律事實(shí),作為法院審查對象的復(fù)議決定包含了對具體行政行為合理性的審查。故這里“合法性”中的“法”應(yīng)做廣義解釋,即不僅指具體法律規(guī)定層面上的法,還包括法律的原則和精神?！胺墒聦?shí)就是法律規(guī)范所規(guī)定的,能引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的客觀情況和現(xiàn)象”?！耙朗欠褚匀藗兊囊庵緸檗D(zhuǎn)移作標(biāo)準(zhǔn),可將法律事實(shí)大體上分為兩類,即法律事件和法律行為”。[5](P118—119)離開了對作為重要法律事實(shí)的具體行政行為適當(dāng)性的附帶審查,人民法院對復(fù)議決定的合法性審查也只是“空中樓閣”式的審查。此外,賦予法院對原具體行政行為適當(dāng)性的手段性審查權(quán),也是發(fā)揮好現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)制度與行政訴訟體制銜接功能的重要組成部分。三、行政復(fù)議與行政訴訟之銜接模式行政復(fù)議與行政訴訟之銜接是協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的關(guān)鍵。有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟間的銜接問題,國內(nèi)有學(xué)者已做了較為全面的論證。下面筆者僅就行政復(fù)議與行政訴訟間的銜接模式問題進(jìn)行分析。在行政復(fù)議與行政訴訟間的銜接與配合模式上,我國并無明確而統(tǒng)一的規(guī)定,從現(xiàn)有的法律、法規(guī)的規(guī)定來看,呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn):[6](P31—33)(一)行政復(fù)議構(gòu)成行政訴訟的前置階段。如果法律、法規(guī)明文規(guī)定須先經(jīng)復(fù)議,然后才能起訴的,行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段,或者說,行政復(fù)議成為行政訴訟的一個(gè)必經(jīng)程序。(二)行政復(fù)議與行政訴訟構(gòu)成可供行政相對人選擇的并列救濟(jì)手段。當(dāng)事人可在行政復(fù)議與行政訴訟之間進(jìn)行選擇,若選擇了行政復(fù)議,也不是終局決定,對復(fù)議決定不服仍可提起行政訴訟;當(dāng)事人也可直接向人民法院提起訴訟。(三)行政復(fù)議與行政訴訟由相對人自由選擇其一,行政相對人如果選擇了行政復(fù)議,則復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決即為終局裁決,當(dāng)事人不能據(jù)此再向人民法院起訴。(四)行政相對人不經(jīng)復(fù)議,直接向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟便成為當(dāng)事人的惟一選擇。

(五)行政復(fù)議是當(dāng)事人的惟一選擇。此時(shí)的復(fù)議決定為終局決定,當(dāng)事人不得再向人民法院起訴。在第(一)、(四)和(五)種模式(即復(fù)議前置、只能起訴和只能復(fù)議模式)中,有些雖然還體現(xiàn)在我國現(xiàn)行的相關(guān)單行法中,但這三種模式已日益體現(xiàn)其不足,也是不符合我國現(xiàn)代法制理念要求的,不利于全面而有效地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相對人的合法權(quán)益。我們可以通過修改相關(guān)單行法的方式,逐步地廢除這三種模式,發(fā)展和完善第(二)、(三)種模式(即自由選擇和受限制選擇模式)。首先,關(guān)于自由選擇模式。這是最直接、最充分體現(xiàn)當(dāng)事人“選擇主義”的模式,即不僅在最初選擇時(shí)賦予當(dāng)事人選擇復(fù)議或訴訟的自由,而且在選擇復(fù)議后,仍有申請司法最終裁決的機(jī)會。這種模式體現(xiàn)和貫徹了“司法最終救濟(jì)”原則,有利于全面而有效地實(shí)現(xiàn)和保障相對人的合法權(quán)益?！按罅ν菩小皇芟拗频男姓?fù)議與行政訴訟選擇型’,將救濟(jì)權(quán)的選擇交給當(dāng)事人自主行使。從本質(zhì)上來說,救濟(jì)方式畢竟主要是為了私益而設(shè)置的,因而應(yīng)當(dāng)相信作為‘理性人’的當(dāng)事人為了自己的私益會做出理智的選擇”。[7](P512)這一模式也得到了國內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛認(rèn)同。其次,關(guān)于受限制選擇模式。該模式在最初就賦予了當(dāng)事人選擇的自由,即在行政復(fù)議與行政訴訟間選擇其一,但若選擇了復(fù)議,則產(chǎn)生終局效力,不能再尋求司法救濟(jì)。該模式也體現(xiàn)在我國單行法相關(guān)規(guī)定中,即復(fù)議終局規(guī)定。自從2001年修改的商標(biāo)法和專利法取消了商標(biāo)評審委員會和專利復(fù)審委員會的終局決定權(quán)后,國內(nèi)學(xué)界對廢除其他單行法中復(fù)議終局規(guī)定的呼吁也越來越強(qiáng)烈,大部分“廢除論”者的理由可歸結(jié)為:復(fù)議終局規(guī)定與WTO規(guī)則不符,也與司法最終裁決的原則相悖,不符合我國的現(xiàn)代法制精神。在是否廢除單行法中的有關(guān)復(fù)議終局規(guī)定方面,我們不能搞“一刀切”標(biāo)準(zhǔn),目前我國的有些復(fù)議終局規(guī)定須進(jìn)行修改,有些是有存在必要的。例如,《公民出境入境管理法》第15條和《外國人入境出境管理法》第29條規(guī)定了當(dāng)事人若對違反出入境管理行為作出的處罰決定不服,可向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴,由上一級公安機(jī)關(guān)做出最后裁決,也可直接向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。這里的“由上一級公安機(jī)關(guān)做出最后裁決”便是復(fù)議終局的規(guī)定。國內(nèi)很多學(xué)者主張廢除這一規(guī)定。本文認(rèn)為,該規(guī)定目前在我國有存在的必要,對當(dāng)事人來講,起初當(dāng)事人就具有了申請行政復(fù)議或起訴的選擇自由,體現(xiàn)了對當(dāng)事人自主選擇的尊重,并未剝奪公民的訴訟權(quán)利,只是當(dāng)事人要慎重做出這個(gè)選擇罷了。另外,該規(guī)定對國家而言,可以一定程度上確保國家有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)地處理好由于出入境行為引發(fā)的行政處罰爭議,實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家的整體利益。

四、行政復(fù)議司法化之趨勢

行政復(fù)議司法化是協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系發(fā)展的新趨向。在筆者看來,正視當(dāng)前我國行政復(fù)議制度的缺陷,逐步推進(jìn)我國的行政復(fù)議司法化改革,是有效發(fā)揮我國行政復(fù)議和行政訴訟銜接功能的必然要求和重要內(nèi)容。

(一)行政復(fù)議司法化的含義

周漢華教授闡釋了行政復(fù)議司法化的三層含義。[8]他認(rèn)為,第一,行政復(fù)議組織應(yīng)有相對的獨(dú)立性,行政復(fù)議活動不受任何外來干預(yù),復(fù)議人員獨(dú)立作出決定,保證過程的公正性;第二,行政復(fù)議程序應(yīng)具有公開性與公正性,保護(hù)參與人的平等參與權(quán)等相關(guān)權(quán)利以及實(shí)行行政復(fù)議程序的多元化;第三,行政復(fù)議結(jié)果也應(yīng)有準(zhǔn)司法效力,要求司法機(jī)關(guān)給決定以相當(dāng)程度的尊重。上述三層含義分別從行政復(fù)議組織、程序和結(jié)果角度對行政復(fù)議司法化加以了界定。本文認(rèn)為,從理論層面上看,這三層含義對行政復(fù)議司法化作了全面而理想的定義。同時(shí),將這種理想的定義放入我國的現(xiàn)行行政復(fù)議制度中去時(shí),我們又不得不面臨一些問題,還需逐步推進(jìn)相關(guān)制度的改革才能真正符合行政復(fù)議司法化的含義。首先,關(guān)于行政復(fù)議組織的相對獨(dú)立。就我國的行政復(fù)議司法化改革而言,這里的“組織”應(yīng)做何種理解?“相對”的對象是誰?是要求復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立于復(fù)議機(jī)關(guān)?還是要求復(fù)議機(jī)關(guān)相對獨(dú)立于同級政府?抑或兩者都做要求?上下級復(fù)議機(jī)關(guān)間的關(guān)系是否應(yīng)重新定位?這些問題都是我們在界定“行政復(fù)議組織相對獨(dú)立”時(shí)需要面對和解決的。筆者以為,雖然復(fù)議機(jī)構(gòu)不能以自己名義作出復(fù)議決定,但復(fù)議人員及復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立比復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立顯得更有實(shí)質(zhì)性意義,因?yàn)樗鼈儾攀钦嬲摹爱?dāng)事人”。在確保復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的前提下,再去定位復(fù)議機(jī)關(guān)、同級政府等相互間的關(guān)系,這是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議組織相對獨(dú)立目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)。其次,關(guān)于復(fù)議結(jié)果的準(zhǔn)司法效力。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定,對于行政復(fù)議決定的執(zhí)行,可由作出原具體行政行為機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)或申請人民法院執(zhí)行。要求司法機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定有相當(dāng)程度的尊重,也主要是基于復(fù)議機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行的情況。法院對于申請執(zhí)行的復(fù)議決定仍然要進(jìn)行合法性審查,不能以“尊重”為借口而免除了法院的審查權(quán)。法院對于合法、正確的復(fù)議決定應(yīng)該執(zhí)行,對于違法、錯(cuò)誤的復(fù)議決定法院有權(quán)不予執(zhí)行。“尊重是一項(xiàng)原則,至于如何具體掌握尊重的度,要視行政管理的具體領(lǐng)域,復(fù)議本身的制度構(gòu)造,爭議案件的性質(zhì)等眾多因素綜合決定,沒有‘一刀切’式的標(biāo)準(zhǔn)”。[9]

(二)行政復(fù)議司法化的模式

周漢華教授提出了行政復(fù)議司法化的三種模式,[10]即行政法院模式、雙軌制模式和司法化模式。行政法院模式主張合并行政復(fù)議與行政訴訟制度,廢除普通法院的司法審查權(quán)。雙軌制模式主張先在少數(shù)特定領(lǐng)域引入獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu),再逐步擴(kuò)大范圍。司法化模式則以司法化為目標(biāo),對現(xiàn)行行政復(fù)議制度進(jìn)行較為系統(tǒng)的改革,以增強(qiáng)行政復(fù)議的獨(dú)立性和公正性。我們較為贊成司法化模式,一方面這一模式關(guān)注到了行政復(fù)議與行政訴訟間的互動與協(xié)調(diào),共同發(fā)揮好兩者的銜接功能;另一方面,它在對現(xiàn)行行政復(fù)議與行政訴訟聯(lián)動改革的前提下,強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和活動的獨(dú)立性,以此全方位地推動行政復(fù)議司法化的發(fā)展。行政法院模式主張合并行政復(fù)議與行政訴訟制度,不同于法國和德國作為行政訴訟體制組成部分的行政法院體系,我國實(shí)行的是人民代表大會制度,全國人民代表大會行使國家最高權(quán)力,一府兩院對全國人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督,不存在適用行政法院體制的基礎(chǔ)。另外,雙軌制模式類似于“試點(diǎn)型”改革,它將行政復(fù)議孤立了起來,缺少了與行政訴訟體制的互動。進(jìn)而,如何理解所謂的“少數(shù)特定領(lǐng)域”?界定的標(biāo)準(zhǔn)為何?這些都是有待商榷的關(guān)鍵性問題。五、結(jié)語正確認(rèn)識和定位行政復(fù)議與行政訴訟在理論和實(shí)踐中的相互關(guān)系,明確區(qū)分經(jīng)過行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的的不同情況,發(fā)展和完善在行政復(fù)議與行政訴訟銜接上的自由選擇和受限制選擇模式,逐步推進(jìn)行政復(fù)議司法化的發(fā)展,這些都是理順我國行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的必然要求和重要內(nèi)容。我們?nèi)魶]有很好地認(rèn)識與解決這些問題,我國行政復(fù)議與行政訴訟相脫節(jié)的狀況就無法得到根本改變,就會阻礙行政救濟(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展。