導(dǎo)語：行政改革制度環(huán)境及限制條件一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境：國企改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

這種制度環(huán)境不僅包括市場(chǎng)，亦包括國家對(duì)組織的影響。對(duì)此，布洛維在《生產(chǎn)的政治》一書中將國家引入分析體系，揭示了微觀的車間政治與宏觀的經(jīng)濟(jì)制度間密不可分的關(guān)系。布洛維認(rèn)為不同的經(jīng)濟(jì)制度（資本主義、社會(huì)主義、殖民主義）的含義體現(xiàn)在國家扮演的角色不同。換言之，我們不能忽視國家對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的制度性影響。[2]林毅夫等亦認(rèn)為改革以前國有企業(yè)的低效率是國家為在資金稀缺的條件下實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，以扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計(jì)劃配置制度，以及沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機(jī)制共同作用的結(jié)果。[3]但是，新制度主義的缺陷在于過分強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境的影響，沒有對(duì)組織自身權(quán)力關(guān)系和運(yùn)作機(jī)制予以足夠關(guān)注，因此不能解釋導(dǎo)致組織變化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素。事實(shí)上，在國有企業(yè)適應(yīng)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的改革過程中，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化尤為明顯。根據(jù)周叔蓮（1998）的研究，國企改革大致經(jīng)歷了從放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)到采取承包租賃、推進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離直至建立現(xiàn)代企業(yè)制度的三個(gè)漸次深化的發(fā)展階段。相應(yīng)地，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化亦呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。趙明華和蒂奧通過對(duì)河南紡織業(yè)三家國有企業(yè)勞動(dòng)控制的研究，揭示了國有企業(yè)一旦以追求利潤為目標(biāo)，也會(huì)像自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的資本主義企業(yè)一樣對(duì)個(gè)人進(jìn)行身體、心理、精神的控制。[4]特別是隨著兩權(quán)分離的實(shí)施，管理權(quán)力不斷擴(kuò)大，企業(yè)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新傳統(tǒng)主義”轉(zhuǎn)向“去組織化的全權(quán)主義”，其典型特征是工廠對(duì)工人實(shí)行強(qiáng)制、嚴(yán)格的管理方式。[5]在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，工人與管理者的關(guān)系不再是“庇護(hù)依附主義”性質(zhì)的，而是轉(zhuǎn)向“對(duì)抗式的聯(lián)盟”，利益成為雙方合作的基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種關(guān)系可以是穩(wěn)固的，也可以是脆弱的（平萍，1997）。至于第三階段的改革則是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為框架所實(shí)施的國有企業(yè)大規(guī)模戰(zhàn)略重組。其中，集中體現(xiàn)企業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)權(quán)重組主要是通過股份制改造、聯(lián)合、兼并、分離與分立以及要素流動(dòng)等途徑所進(jìn)行的國有企業(yè)結(jié)構(gòu)重組（鄧鴻勛，1997）。建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體也一時(shí)成為改革的主流話語。但與此同時(shí)，人們也注意到發(fā)展迅速并在國民經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)?shù)匚坏姆菄薪?jīng)濟(jì)并非具有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，它們大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或居委會(huì)所有，產(chǎn)權(quán)邊界處于模糊狀態(tài)。倪志偉（1994）認(rèn)為這是在政治權(quán)力和市場(chǎng)機(jī)制并存的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)“試圖克服微弱的市場(chǎng)環(huán)境和不完全的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型情況下產(chǎn)生的問題的一種結(jié)構(gòu)安排”，并指出作為過渡性形式的混合型產(chǎn)權(quán)最終會(huì)隨著市場(chǎng)制度的完善而轉(zhuǎn)向明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[6]林毅夫等人卻認(rèn)為，國有企業(yè)問題的真正原因不在于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而在于缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境。[7]以上兩種觀點(diǎn)雖各執(zhí)一端，但存在融合之處。事實(shí)上，若從“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的角度來看，產(chǎn)權(quán)作為一束關(guān)系，其結(jié)構(gòu)和形式是“該組織與其他組織建立長期穩(wěn)定關(guān)系、適應(yīng)其所處環(huán)境的結(jié)果”[8]。在這個(gè)意義上，組織內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)總是衍生于特定的制度環(huán)境，并以之為存在的基礎(chǔ)。因此，兩者的匹配影響重大。至此，通過國有企業(yè)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提取出內(nèi)生于改革過程的兩個(gè)關(guān)鍵變量———“權(quán)力結(jié)構(gòu)”與“制度環(huán)境”。

二、權(quán)力調(diào)整的制度限制：中央-地方關(guān)系的變遷歷程

權(quán)力結(jié)構(gòu)，作為權(quán)力的組織體系，用于指涉權(quán)力在不同主體之間的配置及其相互關(guān)系，其以特殊的方式造就了主體的行為選擇。在有關(guān)我國行政改革問題的討論中，人們習(xí)慣于將改革視為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和由此引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)性變遷過程中，對(duì)現(xiàn)有體制以及體制內(nèi)權(quán)力安排所進(jìn)行的必要調(diào)整。[9]其中，中央-地方關(guān)系作為整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅是我國財(cái)政體制改革的要點(diǎn)，而且也是經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的突破口（傅晨、張晏，2007）。改革開放初期，為打破中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，國家采取“放權(quán)讓利”的政策，將相當(dāng)一部分原屬中央的企業(yè)管理權(quán)、基建項(xiàng)目審批權(quán)、投資決策權(quán)下放地方。與此同時(shí)，為明確中央、地方各自的預(yù)算收支范圍，國家進(jìn)一步推動(dòng)了財(cái)政體制改革。1980年在除三個(gè)直轄市外的所有省和自治區(qū)實(shí)行了財(cái)政“分灶吃飯”，1988年又在37個(gè)省級(jí)地方政府和計(jì)劃單列市實(shí)行了“財(cái)政包干”。“包死基數(shù)、確保上交、超收留用、欠收自補(bǔ)”的分權(quán)式改革，極大地激發(fā)了地方政府的積極性，推動(dòng)了其行為重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變。但是，隨著資源配置能力和財(cái)政相對(duì)獨(dú)立性的增強(qiáng)，地方政府的“謀利化”傾向亦日益凸顯，并逐漸演化成為一個(gè)內(nèi)聚緊密的壟斷集團(tuán)。[10]行政性投資擴(kuò)張、稅收轉(zhuǎn)移截流、市場(chǎng)封鎖、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象層出不窮，不僅擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，而且嚴(yán)重降低了國家宏觀調(diào)控能力。在此背景下，國家試圖通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑，調(diào)整中央-地方利益關(guān)系，進(jìn)而強(qiáng)化“國家能力”建設(shè)。這即是1994年分稅制改革的緣由。但此次集權(quán)-分權(quán)化策略的延續(xù)，在經(jīng)歷了“一放就活，一活就亂，一亂就收”的治亂循環(huán)后，卻沒有走向改革前“一收就死”的傳統(tǒng)復(fù)歸。地方政府在一般預(yù)算體系外，開辟出“第二財(cái)政”，土地的征用和轉(zhuǎn)讓成為其新的生財(cái)之道。周飛舟認(rèn)為，只要“軟預(yù)算約束問題沒有解決，并且政府具有合法地獲取體制外資源的強(qiáng)大能力，集權(quán)-分權(quán)框架的改變不會(huì)對(duì)地方政府的謀利行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響”。[11]但“軟預(yù)算約束”和“獲取體制外資源的能力”無非是制度環(huán)境的產(chǎn)物。回顧30多年的改革歷程，地方政府始終是我國高速發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。之前的工業(yè)化是憑借地方政府對(duì)企業(yè)發(fā)展的強(qiáng)力推動(dòng)，現(xiàn)今的城市化則是倚賴地方政府對(duì)土地的征用、開發(fā)、出讓及其帶動(dòng)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的興盛所拉動(dòng)的城市擴(kuò)張。[12]在這一過程中，所謂的改革實(shí)質(zhì)是將新的市場(chǎng)化要素附加于舊的體制，通過分權(quán)讓利、釋放體制能量，達(dá)到激發(fā)地方積極性、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，而這也成為區(qū)別于“休克療法”的“漸進(jìn)改革”的實(shí)踐意涵?？梢?，正是體制變遷路徑本身，蘊(yùn)涵了“軟預(yù)算約束”和“獲取體制外資源”的危機(jī)。在新一輪的以市場(chǎng)、土地和城鎮(zhèn)化為核心的經(jīng)濟(jì)增長中，“失地農(nóng)民”不斷增加，由土地引發(fā)的上訪、對(duì)抗等群體性事件亦接連不斷，這即是“經(jīng)濟(jì)奇跡”和“社會(huì)危機(jī)”的同一體制根源，而進(jìn)一步的改革如何定位，也因此成為“國家的抉擇”。[13]在改革已深入體制“硬核”的情形下，依靠傳統(tǒng)權(quán)力收放的結(jié)構(gòu)性調(diào)整難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響。依靠“行政吸納政治”的邏輯致力于行政體系的技術(shù)化改革效果也并不明顯。考核的過程化與多重化[14]、財(cái)政支出的專項(xiàng)化與項(xiàng)目化不一而足。科層化的技術(shù)治理盡管有助于規(guī)范權(quán)力的行使并強(qiáng)化國家對(duì)自由市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)制，但由于其合理形式依然嵌生于傳統(tǒng)體制之中，因此行政改革中的治理并未完全脫離行政經(jīng)營的實(shí)質(zhì)邏輯，反而使政府的經(jīng)營性運(yùn)作向多個(gè)維度展開（渠敬東等，2009）。由此可見，當(dāng)放權(quán)讓利、釋放體制能量的漸進(jìn)改革走到盡頭時(shí)，依靠傳統(tǒng)的權(quán)力收放的結(jié)構(gòu)性調(diào)整已不足以推動(dòng)改革向縱深發(fā)展。時(shí)至今日，面對(duì)以地方政府為主體、舊體制加市場(chǎng)化運(yùn)作的改革模式所引發(fā)的日益嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，改革更應(yīng)由國家主動(dòng)深入體制硬核，從根本上理清行政權(quán)力與資本市場(chǎng)的潛在關(guān)聯(lián)。如此，才能為地方所承擔(dān)的“試驗(yàn)”創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)

三、行政改革的三個(gè)命題

在以上的討論中，主要涉及了“權(quán)力結(jié)構(gòu)”與“制度環(huán)境”兩個(gè)內(nèi)生于改革過程的關(guān)鍵變量，并特別強(qiáng)調(diào)了制度環(huán)境對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整所帶來的限制。作為一種獨(dú)特的分析角度，這里希望所闡釋的理論思路能夠引發(fā)實(shí)證性思考，并在具體操作中可以加以檢驗(yàn)。為此，在核心立論的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展出三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的命題。由于“權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一概念較為抽象，所以在此之前需要對(duì)其測(cè)量維度作一說明：就外部而言，其主要涉及權(quán)力在政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分布，政府職能邊界是其核心意涵；就內(nèi)部而言，則主要指涉科層組織自身的分化、組織程度，機(jī)構(gòu)、人員的配置以及上下層級(jí)關(guān)系是其集中表現(xiàn)；就貫穿整個(gè)結(jié)構(gòu)的行為方式而言，主要指權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化與程序化。這三個(gè)方面的內(nèi)容相互交織、共同推進(jìn)，結(jié)果則表現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法性與有效性。

命題1：權(quán)力結(jié)構(gòu)總是衍生于特定的制度環(huán)境，深受具體所處的發(fā)展階段、內(nèi)外環(huán)境、歷史文化因素的影響，因此不存在簡(jiǎn)單設(shè)定的模式，改革中即使是系統(tǒng)性模仿，亦會(huì)因權(quán)力結(jié)構(gòu)所秉持的制度慣性而產(chǎn)生諸多變異。權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成需要經(jīng)歷一個(gè)形塑的過程，在這一過程中，制度環(huán)境發(fā)揮著潛移默化的影響。改革前，在國內(nèi)市場(chǎng)、社會(huì)力量薄弱的環(huán)境下，為保證民族的生存，國家毅然擔(dān)當(dāng)起推進(jìn)“趕超型現(xiàn)代化”的重任。強(qiáng)烈的使命感使國家壟斷了幾乎所有的重要資源，并通過對(duì)社會(huì)的嚴(yán)格控制實(shí)現(xiàn)了一元整合。在這種制度環(huán)境下形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)分化程度較低，政府擔(dān)當(dāng)起“全能”的角色，因此不存在和市場(chǎng)、社會(huì)的邊界區(qū)分。就內(nèi)部構(gòu)造而言，突出表現(xiàn)便是“政治官僚制”的形成。與韋伯意義上的“理性官僚制”相區(qū)別，政治官僚制的典型特征是將“政治與行政服務(wù)的混合貫穿于從上到下的所有官僚等級(jí)”[15]。而這種政治與行政不加區(qū)分的結(jié)構(gòu)，又進(jìn)一步為權(quán)力打破專業(yè)分際的非規(guī)范運(yùn)作提供了組織基礎(chǔ)。可見，由制度環(huán)境所形塑的權(quán)力結(jié)構(gòu)已成為一個(gè)有機(jī)的整體，具有穩(wěn)定的特性。改革開放后，國家雖力圖縮減控制的范圍，并通過對(duì)法制化、專業(yè)化的強(qiáng)調(diào)致力于科層政府自身的理性化建設(shè)，但國家對(duì)社會(huì)改造所抱有的強(qiáng)烈使命感并沒有發(fā)生變化，“績效合法性”的壓力使國家不得不更多地依靠超凡的社會(huì)改造業(yè)績來證實(shí)自己的力量。這即是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制不完善的根源所在?；诖耍J(rèn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變具有歷史的延續(xù)性，深刻反映了其所形成的制度環(huán)境的特性，因此不存在簡(jiǎn)單設(shè)定的模式，理解和把握權(quán)力結(jié)構(gòu)背后的制度演進(jìn)脈絡(luò)則更為根本。

命題2：政府職能的重新界定以及科層組織自身理性化建設(shè)背后更為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容是權(quán)力本身性質(zhì)的變化以及與此相關(guān)的法律、稅收制度的完善，而伴隨這一過程所形成的是由一系列制度建制所支撐、規(guī)范的現(xiàn)代國家，這是權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)范性內(nèi)涵。在命題1中強(qiáng)調(diào)了制度的歷史沿承對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的限制，但這并不意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)將固化于現(xiàn)有的制度格局中。相反，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變遷，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦會(huì)對(duì)制度的規(guī)范性內(nèi)涵提出新的界定。以農(nóng)村的稅費(fèi)改革為例，針對(duì)基層“三亂”（亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資）引發(fā)的治理危機(jī)，國家試圖通過自上而下的稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“倒逼”———當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失不合理的收入來源后，在有限的財(cái)力約束下不得不進(jìn)行“自我革命”，最終達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能的目的。[16]但是，在這一過程中，國家并沒有對(duì)中央與地方之間的財(cái)稅契約進(jìn)行重新制定，分稅制所造成的“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的治理格局使各級(jí)政府層層向下“甩包袱”，因此難以形成輻射全體公民的公共服務(wù)治理體系。稅費(fèi)改革后，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍響應(yīng)國家號(hào)召進(jìn)行了整體配套改革，但實(shí)踐中大多停留在形式上的機(jī)構(gòu)合并調(diào)整，人員并沒有真正減少，政府職能亦沒有根本轉(zhuǎn)變。與國家“高效能、低成本”的小政府預(yù)期相反，財(cái)政收入銳減后所形成的是一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難的“弱政府”，這在一定程度上使“三農(nóng)”問題進(jìn)一步惡化。基層政府自下而上的“反倒逼”，促使國家不得不從更深層次上解決權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整后的運(yùn)轉(zhuǎn)問題，從而加快了農(nóng)村基層財(cái)政體制改革的進(jìn)度。加大轉(zhuǎn)移支付力度、加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的投入、幫助基層政府渡過“難關(guān)”，最終使國家承擔(dān)起改革農(nóng)村、提供公共服務(wù)的責(zé)任。基于此，認(rèn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅僅解決的是權(quán)力的分布問題———權(quán)力在不同職能間以及科層體系內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)層級(jí)間的分布，更為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容是國家本身性質(zhì)的變化以及通過一系列相應(yīng)的制度設(shè)置鞏固這種變化。命題3：權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要一個(gè)獨(dú)立的轉(zhuǎn)變過程。在這一過程中，盡管經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變遷為改革提供了必要的動(dòng)力，但權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的最終實(shí)現(xiàn)還要依賴國家在宏觀層次上推動(dòng)的制度變化。作為前兩個(gè)命題的邏輯延續(xù)，在此需要對(duì)改革過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)力作一討論。波蘭尼認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的各種變化都是由一種“雙向運(yùn)動(dòng)”所支配的，即“市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)張以及這一運(yùn)動(dòng)所遇到的在特定方向上制約其擴(kuò)張的反制運(yùn)動(dòng)”[17]。的確，市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)和社會(huì)的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響是深刻的。就外部而言，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自主性的提高，政府直接干預(yù)的范圍不斷縮小，控制的力度不斷減弱（孫立平，1994）；就內(nèi)部而言，隨著市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)以及政府與社會(huì)關(guān)系的全新界定，政府經(jīng)濟(jì)管理類組織不斷精簡(jiǎn)，社會(huì)事務(wù)類與執(zhí)法監(jiān)督類組織不斷增加[18]，政府逐漸從“干預(yù)主義”轉(zhuǎn)向“監(jiān)管式治理”。[19]此外，為限制行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公民權(quán)利的侵害，政府運(yùn)作的理性化和法治化程度亦不斷提高。[20]然而，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變遷只是促使權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動(dòng)力之一，我們不能因此而忽略國家的自主性。作為強(qiáng)制權(quán)力的壟斷者，國家更有能力引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型。[21]恰如波蘭尼所言，“正是持續(xù)性、集中性的有組織有計(jì)劃的干預(yù)主義的急劇增長”打開和維持了通往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路。在這個(gè)意義上，自由市場(chǎng)“是精心設(shè)計(jì)的國家行為的產(chǎn)物”[22]。與之類似，盡管社會(huì)的自我保護(hù)“肇始于自發(fā)的”行動(dòng)，但它最終也必須體現(xiàn)為有效的國家干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。基于此，在權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)國家自上而下的制度性推動(dòng)。以上命題從權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成、轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)和動(dòng)力三個(gè)不同的角度引導(dǎo)人們?nèi)リP(guān)注改革過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境的關(guān)系。為檢視這一理論邏輯的解釋力度，在此以順德大部制改革為樣本，對(duì)命題所闡釋的思路進(jìn)行系統(tǒng)驗(yàn)證。

四、順德改革的個(gè)案分析

順德位于廣東省佛山市，北接廣州、南鄰港澳，總面積806平方公里?，F(xiàn)轄大良、容桂、倫教、勒流4個(gè)街道辦事處和陳村、北滘、杏壇、均安、龍江、樂從6個(gè)鎮(zhèn)，常住人口247萬。2013年地區(qū)生產(chǎn)總值2545.1億元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入154.1億元。作為廣東省先行先試體制綜合改革試驗(yàn)區(qū)，順德的改革發(fā)展始終走在全國前列。20世紀(jì)80年代，順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，開創(chuàng)了“以集體經(jīng)濟(jì)為主、以工業(yè)為主、以骨干大企業(yè)為主”的順德模式。90年代，又以敢為天下先的氣魄，率先推動(dòng)以企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的綜合體制改革，進(jìn)而創(chuàng)造了連續(xù)四年中國百強(qiáng)縣之首、GDP在全國縣域經(jīng)濟(jì)中率先突破千億的輝煌業(yè)績。但近年來，隨著工業(yè)化向城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型，順德既有的依靠資源投入的粗放①“一級(jí)政府”指順德區(qū)政府；“兩級(jí)管理”指區(qū)政府負(fù)責(zé)決策，街道、事業(yè)單位和法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行；“三級(jí)服務(wù)”指構(gòu)建由區(qū)、街道、社區(qū)或村居服務(wù)站三級(jí)服務(wù)體系。型增長方式變得難以為繼；人口、階層結(jié)構(gòu)的變化，又使得基于不同利益訴求的社會(huì)問題日益復(fù)雜，這一切都需要新的治理體系予以回應(yīng)。加快行政管理體制改革，重構(gòu)既有權(quán)力結(jié)構(gòu)，也因此成為順德發(fā)展新階段的客觀需要，而科學(xué)發(fā)展觀的提出又進(jìn)一步為順德改革營造了有利的外部環(huán)境。2008年10月，順德被廣東省委確定為全省深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的第一批縣（市、區(qū)）試點(diǎn)。2009年廣東省委、省政府正式批復(fù)同意順德開展綜合改革試驗(yàn)工作，順德行政體制改革由此拉開帷幕。此次改革，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整可謂“大刀闊斧”。就外部而言，為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，順德區(qū)大力推進(jìn)行政審批制度改革，在減少對(duì)市場(chǎng)微觀干預(yù)的同時(shí)，積極向社會(huì)組織放權(quán)；內(nèi)部機(jī)構(gòu)方面，通過“同類項(xiàng)合并”、“黨政聯(lián)動(dòng)”，將41個(gè)黨政部門壓縮為16個(gè)，形成了大規(guī)劃、大經(jīng)濟(jì)、大建設(shè)、大監(jiān)管、大文化、大保障的大部門格局；而在縱向區(qū)、鎮(zhèn)（街）關(guān)系方面，則在強(qiáng)化鎮(zhèn)（街）執(zhí)行力的基礎(chǔ)上，將政府服務(wù)向村居有效延伸，并預(yù)計(jì)在未來三到五年撤鎮(zhèn)改街，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三級(jí)服務(wù)”①的扁平化管理；在權(quán)力運(yùn)行方面，按照“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”的原則，建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，并通過決策咨詢委員會(huì)的組建，有效強(qiáng)化了決策的民意基礎(chǔ)?？梢?，順德此次改革并非簡(jiǎn)單的部門機(jī)構(gòu)合并重組，而是政府組織架構(gòu)調(diào)整與政府運(yùn)行機(jī)制再造的有機(jī)統(tǒng)一。[23]但遺憾的是，由于缺乏國家宏觀層面的制度配套，這次由地方承擔(dān)的“試驗(yàn)”在實(shí)踐中陷入諸多困境。

（一）職責(zé)同構(gòu)體制下的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)

為進(jìn)一步理順關(guān)系，建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，順德區(qū)此次機(jī)構(gòu)改革不再遵循職能隨原機(jī)構(gòu)走的傳統(tǒng)套路，而是對(duì)分散在各部門的相同、相近和相關(guān)職能進(jìn)行同類項(xiàng)合并。以市場(chǎng)安全監(jiān)督局為例，在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的同時(shí)，將原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局、文體廣電新聞出版局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易局等5個(gè)局的市場(chǎng)監(jiān)管職能予以并入，形成“3+5”的職能架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管、商品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、市場(chǎng)準(zhǔn)入和對(duì)外服務(wù)的“五個(gè)統(tǒng)一”（見圖一，下頁）。然而，改革中機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能重組的有機(jī)結(jié)合，在有效解決職責(zé)交叉、推諉扯皮的同時(shí)，也帶來了新的問題?？v向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”一直是我國典型的組織管理模式，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上則表現(xiàn)為“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，這一將政府所有職責(zé)潛在貫穿于整個(gè)組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置，有力強(qiáng)化了全能型政府體系的構(gòu)筑。時(shí)至今日，雖然全能型政府早已摒棄，但政府這一組織架構(gòu)得以保留，憲法和地方組織法中對(duì)政府縱向間職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定又進(jìn)一步為其存在提供了法律依據(jù)。但這種制度的后果在于：“各級(jí)政府的職權(quán)重疊，缺乏獨(dú)立性，沒有對(duì)各自權(quán)力的來源、事項(xiàng)的管轄等方面進(jìn)行合理的劃分，致使上級(jí)政府可以越權(quán)行使下級(jí)政府權(quán)力，無法實(shí)現(xiàn)依法行使職權(quán)的基本要求?！盵24]將目標(biāo)責(zé)任分解細(xì)化，形成一套指標(biāo)體系，層層向下派發(fā)，并通過不斷的檢查、考評(píng)保證落實(shí)是上級(jí)政府干預(yù)下級(jí)職權(quán)行使的常用手段。而職責(zé)同構(gòu)的政府組織架構(gòu)又為這種越權(quán)干預(yù)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，與將機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能轉(zhuǎn)變走不出循環(huán)往復(fù)的原因歸咎于改革中二者未能有效結(jié)合的觀點(diǎn)不同，這里更傾向于從職能同構(gòu)的制度環(huán)境尋求根源。恰恰是由于這一制度的延續(xù)才使得以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)容的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整難以向縱深推進(jìn)。

（二）分稅制框架下的區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系調(diào)整

為建立“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三級(jí)服務(wù)”的扁平化行政管理模式，順德于2010年推行了“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革，試圖在強(qiáng)化和提高鎮(zhèn)街執(zhí)行力的基礎(chǔ)上，用三到五年撤鎮(zhèn)改街，同時(shí)通過社區(qū)服務(wù)站的打造將區(qū)和街道的服務(wù)向村居有效延伸，以實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的優(yōu)化和公共服務(wù)職能的提升。目前，區(qū)政府按照“區(qū)級(jí)主責(zé)宏觀管理及重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)（街）側(cè)重微觀管理和服務(wù)”的原則，將區(qū)級(jí)3197項(xiàng)行政管理事項(xiàng)下放給鎮(zhèn)街，事權(quán)涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)。與此同時(shí)，區(qū)政府調(diào)整完善了區(qū)鎮(zhèn)（街）財(cái)政分配機(jī)制，以確保事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一（見表1，下頁）。如表1所示，在新調(diào)整的區(qū)鎮(zhèn)（街）分成比例中，區(qū)政府加大了對(duì)鎮(zhèn)（街）的財(cái)政分成，并有意向欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（街）傾斜。但與“更有活力、更有權(quán)力、更有執(zhí)行力的鎮(zhèn)（街）”預(yù)期相反，鎮(zhèn)（街）對(duì)此次改革頗有怨言。而對(duì)于區(qū)下放的3197項(xiàng)事權(quán)，鎮(zhèn)（街）則表示：“區(qū)里是把許多權(quán)下放給我們，當(dāng)時(shí)的目的是強(qiáng)鎮(zhèn)。但名義上的放權(quán)在一些關(guān)鍵性權(quán)力上并沒有下放，我們?cè)谔幚硪恍?shí)際問題時(shí)還是請(qǐng)示上級(jí)?，F(xiàn)在還是執(zhí)行上級(jí)有關(guān)決定和命令，跟以前差不多?！保ㄔL談材料：龍江鎮(zhèn)20120504L）至于延伸至村居、用于提高服務(wù)效能的行政服務(wù)站，鎮(zhèn)（街）則普遍認(rèn)為：“村級(jí)行政服務(wù)站起不了多大作用。我們就養(yǎng)活行政服務(wù)站人員、維持它運(yùn)行，就要增加超過1000萬，這是很大的負(fù)擔(dān)。雖說是行政服務(wù)，但是很多部門都沒認(rèn)同其地位。法律地位、事權(quán)都沒有。比如，農(nóng)村申報(bào)土地，不認(rèn)行政服務(wù)站，還要村居的?！保ㄔL談材料：倫教街道20120504L）可見，對(duì)“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三級(jí)服務(wù)”行政管理模式的模仿并沒有成功，而區(qū)鎮(zhèn)（街）財(cái)政分配不合理是一個(gè)重要的影響因素。追本溯源，分稅制的實(shí)施才是問題的癥結(jié)。為加強(qiáng)國家能力建設(shè)，1994年的分稅制改革使國家集中了大部分財(cái)力，并通過稅收分享方案的確立，一勞永逸地解決了與省級(jí)政府的逐年談判。[25]省級(jí)政府將收入集中效應(yīng)層層傳遞，從而造成目前“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的治理格局，這即是基層運(yùn)轉(zhuǎn)困難的根源所在。張靜認(rèn)為，國家權(quán)力的擴(kuò)張，不僅僅表現(xiàn)為稅入汲取和控制地方資源，更重要的是國家治理角色和治理關(guān)系的制度改變。[26]循此，當(dāng)國家未從根本上創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境，并有效擔(dān)當(dāng)起公民基本權(quán)利保護(hù)者和公共事務(wù)管理者的角色時(shí)，一個(gè)小縣的公共服務(wù)治理體系重構(gòu)能否走出“單兵突進(jìn)”的困局值得深思。

（三）法規(guī)限制下的權(quán)力重構(gòu)

為提升政府決策水平和執(zhí)行能力，在運(yùn)行層面，順德圍繞權(quán)力重構(gòu)這一核心建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對(duì)分離又相互制約的運(yùn)行機(jī)制。其中，順德區(qū)委、區(qū)政府負(fù)責(zé)全區(qū)重大決策和綜合性政策制定，區(qū)屬大部門負(fù)責(zé)專業(yè)性政策的研究和監(jiān)督實(shí)施，以增強(qiáng)區(qū)的引領(lǐng)能力。具體的執(zhí)行則由各鎮(zhèn)（街）和新增的法定機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及社會(huì)組織負(fù)責(zé)。監(jiān)督層面，在強(qiáng)化人大、政協(xié)、司法等既有監(jiān)督力量的同時(shí)，由新組建的區(qū)紀(jì)委（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)委和區(qū)政府的黨務(wù)、政務(wù)工作進(jìn)行紀(jì)律與績效監(jiān)督，同時(shí)通過向各大部門派駐監(jiān)察員或監(jiān)察組，加強(qiáng)了監(jiān)督的獨(dú)立性。此外，為強(qiáng)化決策的民意基礎(chǔ)，大部分鎮(zhèn)（街）和大部門建立起決策咨詢委員會(huì)，使得各種社會(huì)力量得以參與公共決策和社會(huì)管理（見圖二）。這一新的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)運(yùn)作動(dòng)力不足的問題。對(duì)此，很容易將參與動(dòng)力不足歸咎于公民缺乏參與熱情。其實(shí)不然?！叭ツ晡覀冏隽艘粋€(gè)參與式預(yù)算，市民還是很歡迎的，雖然只是很小的范圍、很小的項(xiàng)目，但是大家還是拍手稱好。還有就是容桂的公共決策咨詢委員會(huì)，現(xiàn)在做得比較好。大的從財(cái)政預(yù)算、街道工作報(bào)告，小的從醫(yī)院的建設(shè)、路邊規(guī)劃、道路的改造、天橋的建設(shè)、停車難問題等，都會(huì)征求意見。如果委員反對(duì)，就不能推，必須他們同意為止?！保ㄔL談材料：區(qū)委20130516L）應(yīng)該說，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公共領(lǐng)域正在形成，公民的參與意愿與參與能力亦不斷提高。[27]但為何旨在重構(gòu)權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)的改革在實(shí)踐中難以發(fā)揮實(shí)效？“這個(gè)是長期體制造成的。培育社會(huì)組織也好，公共參與也好，沒有國家自上而下的推動(dòng)，受到的制約很大。比如法律的問題，成立基金會(huì)要省里批，社會(huì)組織又管得很死，上街募捐又要慈善會(huì)才可以。這是一系列的，更不用說涉及政府自身的利益。比如財(cái)政公開，要人大審議、公眾參與，看政府愿不愿意。中國的事，不怕社會(huì)沒動(dòng)力，就看制度上敢不敢放開?！保ㄔL談材料：區(qū)委20130724L）楊雪冬認(rèn)為，現(xiàn)代國家建設(shè)的根本目的“不是使國家成為完全脫離社會(huì)，只憑自己意志構(gòu)建社會(huì)經(jīng)濟(jì)的組織，而是使國家與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系有機(jī)化，推進(jìn)國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化和利益要求的有效回應(yīng)”[28]。在這個(gè)意義上，國家主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷，并自上而下推動(dòng)相關(guān)制度的改革，才是權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動(dòng)力源。

五、結(jié)論與討論

自20世紀(jì)80年代農(nóng)村打破體制，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，改革已走過30余載。30多年來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，而由改革所創(chuàng)造的“經(jīng)濟(jì)奇跡”更是讓世界嘆為觀止。在這個(gè)意義上，改革成為塑造我們所處時(shí)代的基本精神。如果說之前依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整所進(jìn)行的改革主要用于打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的總體性支配框架，釋放自由資源的積累和流動(dòng)空間，那么，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立發(fā)展和社會(huì)力量的發(fā)育成熟，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相配套的系列制度設(shè)施、推進(jìn)改革向縱深發(fā)展，便成為國家新時(shí)期的戰(zhàn)略要?jiǎng)?wù)?；仡?0多年的改革歷程，由地方先行試驗(yàn)、分步實(shí)施一直是我國改革的主要路徑。在這一過程中，作為創(chuàng)新主體的地方政府借助分權(quán)化的制度激勵(lì)，將市場(chǎng)要素與權(quán)力運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，通過行政經(jīng)營有效推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但政府的經(jīng)營性運(yùn)作在激發(fā)體制活力、創(chuàng)造“經(jīng)濟(jì)奇跡”的同時(shí)，也從根本上偏離了權(quán)力的公共屬性。近年來，隨著貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，各種社會(huì)問題增多，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理也因此成為發(fā)展新階段的核心議題和突出任務(wù)。[29]這就要求回歸權(quán)力的公共本性，通過系列的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的包容性增長?；诖耍@里認(rèn)為，當(dāng)放權(quán)讓利、釋放體制能量的改革走到盡頭時(shí)，更應(yīng)由國家主動(dòng)深入體制硬核，從根本上理清行政權(quán)力與資本市場(chǎng)的潛在關(guān)聯(lián)，如此才能為新的治理體系的構(gòu)建創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境。在此值得一提的是，楊瑞龍（1998）曾認(rèn)為隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，具有獨(dú)立利益和行為目標(biāo)的地方政府將擔(dān)當(dāng)起制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色，從而在供給主導(dǎo)型與需求誘致型變遷路徑間，建立起“中間擴(kuò)散型”的制度變遷方式。這一觀點(diǎn)忽略了在基于行政性分權(quán)的單一制國家中，地方政府的權(quán)力源自國家的授與，后者擁有最終的決定權(quán)和支配權(quán)?！氨M管共和國歷史上經(jīng)歷了不同時(shí)期的滄桑劇變，但體現(xiàn)在這些正式制度中的基本權(quán)力關(guān)系并沒有實(shí)質(zhì)性的變化”。[30]順德大部制改革的困境則提供了最生動(dòng)的例證。從這個(gè)意義上講，由國家自上而下創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境才是改革的真正起點(diǎn)。

作者：崔志梅單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院