導(dǎo)語：行政審批規(guī)則革新反思一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2001年10月，國(guó)務(wù)院召開行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議，正式啟動(dòng)行政審批制度改革工作。經(jīng)過十余年的努力，行政審批制度改革取得了重要進(jìn)展。然而，在成績(jī)面前，也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，行政審批制度還存在諸多問題，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治政府建設(shè)的要求還不相適應(yīng)，行政審批制度改革還有很長(zhǎng)的路要走。本文選取當(dāng)前行政審批設(shè)定中存在的幾個(gè)典型問題作為分析對(duì)象，并嘗試提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法。正確認(rèn)識(shí)行政審批的雙面作用針對(duì)公民、法人或者其他組織的行政審批是行政管理中常見的管理手段，具有雙面作用。

一方面，行政審批是行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、社會(huì)自律不足等，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)采取的必要干預(yù)，在預(yù)防危險(xiǎn)、保障安全，分配稀缺資源，提高從業(yè)水平，提升市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等方面發(fā)揮著重要作用。

另一方面，行政審批作為前置性的管理手段，如果過多過濫，會(huì)嚴(yán)重打壓社會(huì)活力、抑制市場(chǎng)創(chuàng)造力、降低經(jīng)營(yíng)效率、增加市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)成本、甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從中國(guó)的實(shí)際情況看，還會(huì)產(chǎn)生某種隱蔽的利益。因此，行政審批應(yīng)當(dāng)適度，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，都沒有必要設(shè)定行政審批，只有完全符合《行政許可法》第十二條規(guī)定的條件時(shí)，才設(shè)定行政審批，從而確保既能發(fā)揮行政審批的正面作用，又能抑制其負(fù)面作用出現(xiàn)。行政審批設(shè)定改革及其存在的問題總體上看，在行政審批制度改革中，遵循了行政審批的適度設(shè)定原則，較為嚴(yán)格地控制了行政審批的數(shù)量。具體而言，過去十年的行政審批制度改革針對(duì)行政審批的設(shè)定，主要做了以下三方面的工作：

一是取消和調(diào)整了大量行政審批項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過十年時(shí)間，對(duì)國(guó)務(wù)院部門的審批項(xiàng)目先后進(jìn)行了五輪全面清理，共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目2183項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的60.6％；各?。▍^(qū)、市）本級(jí)共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目36986項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的68.2％。①

二是對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定了行政許可。2004年6月29日，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第412號(hào)），對(duì)法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定，確需保留且符合《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條規(guī)定事項(xiàng)的500項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，根據(jù)《行政許可法》第十四條第二款的規(guī)定，決定予以保留并設(shè)定行政許可。

三是保留了部分非行政許可審批項(xiàng)目。以中央層面為例，2004年8月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］62號(hào)），“根據(jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實(shí)施管理的需要”，暫予保留了211項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目。然而，從嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》的視角來看，當(dāng)前的行政審批設(shè)定仍然存在一些不容忽視的問題：

第一，有關(guān)行政審批的概念五花八門，變相設(shè)定行政審批的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一些部門和地區(qū)利用“紅頭文件”、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)。②以某部門的《關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)口游艇管理的公告》為例，該《公告》在沒有法律或行政法規(guī)作為依據(jù)的前提下要求“自本公告之日起，申請(qǐng)從境外進(jìn)口游艇的，應(yīng)當(dāng)?shù)轿也哭k理備案手續(xù)”，并要求有關(guān)機(jī)構(gòu)“嚴(yán)格執(zhí)行本公告的規(guī)定，對(duì)不符合本公告要求的進(jìn)口游艇不予辦理進(jìn)口船舶登記和檢驗(yàn)手續(xù)”，就屬于典型的變相設(shè)置審批事項(xiàng)。

第二，對(duì)非行政許可審批項(xiàng)目，管理不規(guī)范，隨意性大。③部分本來屬于行政許可的審批項(xiàng)目被納入非行政許可審批項(xiàng)目范圍保留下來，規(guī)避了《行政許可法》的約束。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］62號(hào)）保留的非行政許可審批項(xiàng)目目錄為例，對(duì)該目錄稍作分析便知，有一些項(xiàng)目顯然不是非行政許可審批項(xiàng)目，而是地地道道的行政許可項(xiàng)目。

本文后面還將對(duì)該目錄作進(jìn)一步分析。行政審批與行政許可關(guān)系梳理自從2001年啟動(dòng)行政審批制度改革以來，行政審批、行政許可、非行政許可審批等概念多次出現(xiàn)在各種法規(guī)和政策文件中。繁多的概念既讓社會(huì)公眾無所適從，也在一定程度上加大了行政審批制度改革的難度。這些概念之間究竟是什么關(guān)系，需要進(jìn)行仔細(xì)梳理并澄清認(rèn)識(shí)，從而為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。下面以行政審批制度改革中的幾個(gè)重要文獻(xiàn)為對(duì)象，著重分析前述幾個(gè)概念的來龍去脈和相互關(guān)系。作為行政審批制度改革的綱領(lǐng)性文件，《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》（國(guó)發(fā)［2001］33號(hào)）并未對(duì)行政審批進(jìn)行界定。最早對(duì)行政審批作出明確界定的是國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）于2001年12月11日印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題〉的通知》（國(guó)審改發(fā)［2001］1號(hào)）。該通知認(rèn)為，《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）所稱行政審批，是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。只要自然人、法人或者其他組織等相對(duì)人實(shí)施某一行為、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者取得某種資格資質(zhì)及特定民事權(quán)利能力和行為能力，必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)同意的，都屬于《實(shí)施意見》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍。在清理行政審批項(xiàng)目時(shí)，不能只注意其名稱和形式，而且應(yīng)當(dāng)把握其“必須經(jīng)過行政審批機(jī)關(guān)同意”這一實(shí)質(zhì)，才能保證不重項(xiàng)、不漏項(xiàng)。行政審批是行政審批機(jī)關(guān)作為行政主體對(duì)相對(duì)人實(shí)施的具體行政行為，因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批、決定不屬于《實(shí)施意見》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍。

據(jù)此，至少可以得出以下三點(diǎn)信息：其一，行政審批可以分為內(nèi)部行政審批和外部行政審批。其二，在行政審批制度改革之初，領(lǐng)導(dǎo)小組把行政審批制度改革對(duì)象限定為針對(duì)行政相對(duì)人的外部行政審批，至于行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批、決定，不是行政審批制度改革的對(duì)象。其三，作為行政審批制度改革對(duì)象的還包含行政確認(rèn)。例如，“確認(rèn)特定民事關(guān)系”就屬于行政確認(rèn)。2002年8月23日，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）〉的說明》指出，“行政許可（也就是通常所說的“行政審批”），是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段……”。在這里，為了通俗易懂地表達(dá)行政許可，有關(guān)部門又將行政許可等同于行政審批。2003年8月27日通過并公布、自2004年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！钡谌龡l第二款規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法?！睆摹缎姓S可法》的規(guī)定可以看出，《行政許可法》只調(diào)整針對(duì)行政相對(duì)人的外部行政審批，不包括內(nèi)部行政審批，行政確認(rèn)也未包含在《行政許可法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。也就是說，《行政許可法》所調(diào)整的行政許可的外延要小于作為行政審批制度改革對(duì)象的行政審批的外延。同時(shí)，《行政許可法》將“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批”排除在調(diào)整范圍之外，意味著行政許可與這些審批是并列關(guān)系，為后來非行政許可審批這一概念的出現(xiàn)留下了一定空間。2004年6月29日，也就是在《行政許可法》生效兩天前，《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第412號(hào)）對(duì)確需保留的500項(xiàng)行政審批項(xiàng)目設(shè)定了行政許可，明確了行政審批實(shí)際上是行政許可的上位概念。2004年7月16日，在《行政許可法》生效約半個(gè)月之后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］20號(hào)）指出，“對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制?！痹摗稕Q定》認(rèn)為核準(zhǔn)或備案不是審批，從而引申為核準(zhǔn)或備案就不是行政許可，可以不適用《行政許可法》。這就產(chǎn)生了岐義。2002年8月23日楊景宇同志在九屆人大第二十九次常委員會(huì)會(huì)議上作關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）》的說明時(shí)指出，行政許可分為五類：一是普通許可，二是特許，三是認(rèn)可，四是核準(zhǔn)，五是登記，并明確：“核準(zhǔn)是由行政機(jī)關(guān)對(duì)某些事項(xiàng)是否達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范的判斷、確定，主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用，直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗(yàn)、檢疫（第二十條）。核準(zhǔn)的功能也是為防止危險(xiǎn)，保障安全，沒有數(shù)量控制?！?/p>

兩個(gè)都是核準(zhǔn)，到底“核準(zhǔn)”是不是許可？也許《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》對(duì)以上所說“核準(zhǔn)制”賦予了新的含義，不再是許可了。因?yàn)檫@里所說的核準(zhǔn)，是投資體制中的核準(zhǔn)，與行政許可法中所指的有關(guān)設(shè)備設(shè)施是否達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的核準(zhǔn)是兩個(gè)領(lǐng)域中的核準(zhǔn)。但第一，關(guān)鍵在于，兩個(gè)核準(zhǔn)的本質(zhì)和程序有沒有變？《行政許可法》中所說的核準(zhǔn)，是指未經(jīng)行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)同意，該設(shè)備設(shè)施就不得安裝使用，是事前程序。否則，行政機(jī)關(guān)將給予制裁，屬于禁止的解除。投資體制改革中的核準(zhǔn)與此不同嗎？事先未經(jīng)核準(zhǔn)同意，就可投資嗎？如果是，那就不是許可；第二，行政許可法中已用了核準(zhǔn)，且含義明確，其他文件最好不要用同一詞而含義不同。否則，就會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)在常用的說法：核準(zhǔn)不是許可。備案在現(xiàn)實(shí)中也有兩類：一類備案是一種事后告知程序，即公民、法人及其他組織，或者機(jī)關(guān)，在完成某項(xiàng)事務(wù)后，依法書面報(bào)告有關(guān)行政機(jī)關(guān)，事情就結(jié)束了；另一類是要在備案機(jī)關(guān)回復(fù)同意備案后，報(bào)備事項(xiàng)才能生效。后者在本質(zhì)上也是許可。顯然，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》所說的核準(zhǔn)和備案可能賦予了新的含義。為此，必須明確該《決定》中的核準(zhǔn)或備案的準(zhǔn)確含義和必經(jīng)程序。

2004年8月2日，在《行政許可法》生效約一個(gè)月之后，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］62號(hào)）進(jìn)一步縮小了行政許可的范圍。該《通知》指出，“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)所屬各部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理，先后分三批取消和調(diào)整1795項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。同時(shí)，除現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定的繼續(xù)實(shí)施外，依法保留并設(shè)定行政許可500項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)其他行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了嚴(yán)格審核和充分論證，根據(jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實(shí)施管理的需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，對(duì)其中的211項(xiàng)暫予保留。這些項(xiàng)目，主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可；隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，今后還將逐步取消或作必要的調(diào)整?！边@大概是政府文件中首次公開提出非行政許可審批這一概念。本來，根據(jù)《行政許可法》第三條第二款的規(guī)定推導(dǎo)出非行政許可審批這一概念在邏輯上是沒有問題的，但是非行政許可審批的提出傳遞了幾個(gè)重要信號(hào)：首先，再次明確了行政審批分為行政許可和非行政許可審批。其次，這些非行政許可審批“主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)”。再次，哪些項(xiàng)目屬于非行政許可審批項(xiàng)目是由國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)務(wù)院名義決定的。最后，在確定非行政許可審批的范圍時(shí)，有可能為本來應(yīng)該屬于行政許可的審批項(xiàng)目變成為非行政許可審批項(xiàng)目留下機(jī)會(huì)。事實(shí)上，不管從中央還是地方的情況來看，都有為數(shù)不少的行政許可項(xiàng)目被納入了非行政許可審批的范圍，規(guī)避了《行政許可法》的約束。認(rèn)真清理非行政許可審批項(xiàng)目自從開展行政審批制度改革以來，不斷清理和優(yōu)化行政審批項(xiàng)目已經(jīng)成為共識(shí)。

但是在有了非行政許可審批項(xiàng)目后，由于這些非行政許可審批項(xiàng)目可以不適用行政許可法，這就引起公眾的關(guān)注。非行政許可審批后，并未提出它與行政許可劃分的明確標(biāo)準(zhǔn)，管理不規(guī)范，隨意性大，易為規(guī)避《行政許可法》提供機(jī)會(huì)。為了規(guī)范非行政許可審批設(shè)定，促進(jìn)《行政許可法》的正確實(shí)施，有必要對(duì)非行政許可審批項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，尤其是對(duì)于最早提出非行政許可審批概念的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］62號(hào)）中保留的非行政許可審批項(xiàng)目，更要首先進(jìn)行清理，為各地作出示范。通過對(duì)該《通知》中保留的非行政許可審批項(xiàng)目目錄進(jìn)行初步研讀后可以發(fā)現(xiàn)，目錄中所確定的非行政許可審批項(xiàng)目實(shí)際上按不同標(biāo)準(zhǔn)，有下面幾種情況：是否屬于有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，即是否屬于內(nèi)部行政審批項(xiàng)目；是否屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)法律事實(shí)、法律地位、法律關(guān)系等的確定、認(rèn)可、證明，即是否屬于行政確認(rèn)項(xiàng)目；是否屬于行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，即是否屬于行政許可項(xiàng)目。在判斷某一項(xiàng)目是否屬于行政許可項(xiàng)目時(shí)，可以采用更為細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，行政許可具有兩個(gè)核心特征：一是公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)同意，二是如果事先未經(jīng)過行政機(jī)關(guān)同意就從事了特定活動(dòng)，將會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的處罰制裁。同時(shí)具備這兩個(gè)核心特征的項(xiàng)目就是行政許可項(xiàng)目。

以目錄中的暫住證核發(fā)為例，暫住證核發(fā)的主要法律依據(jù)是1995年6月2日公安部令第25號(hào)公布施行的《暫住證申領(lǐng)辦法》。雖然該《辦法》第二條聲稱：“暫住證是公民離開常住戶口所在地的市區(qū)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在其他地區(qū)暫住的證明”，但是綜合該《辦法》的有關(guān)規(guī)定可以看出，暫住證核發(fā)實(shí)質(zhì)上就是行政許可。該《辦法》第三條規(guī)定，離開常住戶口所在地、擬在暫住地居住一個(gè)月以上年滿16周歲的有關(guān)人員，在申報(bào)暫住戶口登記的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。同時(shí)，該《辦法》第十四條規(guī)定：“違反本規(guī)定有下列行為之一的，根據(jù)情節(jié)輕重，由公安機(jī)關(guān)予以處罰：（一）不按規(guī)定申報(bào)暫住戶口登記、申領(lǐng)暫住證，經(jīng)公安機(jī)關(guān)通知拒不改正的，對(duì)直接責(zé)任人或者暫住人處以50元以下罰款或者警告……”其中，第三條規(guī)定符合行政許可的第一個(gè)特征，第十四條規(guī)定符合行政許可的第二個(gè)特征。因此，綜合來看，暫住證核發(fā)實(shí)質(zhì)上就是行政許可。按照上述標(biāo)準(zhǔn)將目錄中的行政許可項(xiàng)目剝離出來進(jìn)行分別處理，如果確實(shí)需要設(shè)定行政許可的，按照法定程序依法設(shè)定；如果沒有必要設(shè)定行政許可的，按照行政審批制度改革的規(guī)定予以取消或調(diào)整。同時(shí)，對(duì)于目錄中行政許可項(xiàng)目之外的其他審批項(xiàng)目也要逐一進(jìn)行審核論證，該取消的取消，該調(diào)整的調(diào)整，該保留的保留。本文在按照上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該《通知》中保留的非行政許可審批項(xiàng)目目錄進(jìn)行分析之后發(fā)現(xiàn)，目錄中的211個(gè)項(xiàng)目至少有近30個(gè)項(xiàng)目屬于行政許可項(xiàng)目。

當(dāng)然，上述清理結(jié)果或許只是一家之言，某些非行政許可審批項(xiàng)目到底是不是行政許可項(xiàng)目還需要作進(jìn)一步研究論證。因此，本文建議有關(guān)部門及時(shí)開展專項(xiàng)清理工作，按照正當(dāng)程序?qū)Ψ切姓S可審批項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真清理，逐一審查其是否屬于行政許可，逐一審查其是否有必要設(shè)定，并及時(shí)作出處理。加強(qiáng)對(duì)行政審批設(shè)定的監(jiān)督為解決前文所述行政審批設(shè)定存在的問題，需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)行政審批設(shè)定的監(jiān)督。建立行政許可設(shè)定的前評(píng)價(jià)制度。為了盡可能增強(qiáng)行政許可設(shè)定的合理性，有必要建立行政許可設(shè)定的前評(píng)價(jià)制度，將前評(píng)價(jià)作為行政許可設(shè)定的必經(jīng)程序，未經(jīng)前評(píng)價(jià)，或者前評(píng)價(jià)未通過的，不得設(shè)定行政許可。前評(píng)價(jià)可以由起草機(jī)構(gòu)或者草案審查機(jī)構(gòu)之外的第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施，并應(yīng)當(dāng)形成專題評(píng)價(jià)報(bào)告。專題評(píng)價(jià)報(bào)告以行政許可設(shè)定的必要性和可行性為主要內(nèi)容，并應(yīng)得出是否設(shè)定行政許可的評(píng)價(jià)建議。專題評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為草案起草說明的附件，提交立法機(jī)關(guān)的草案審查會(huì)議。建立規(guī)范性文件的事前合法性審查制度。針對(duì)一些部門和地區(qū)利用“紅頭文件”、規(guī)章等變相設(shè)置審批事項(xiàng)的問題，有必要建立規(guī)范性文件的事前合法性審查制度。凡是制定“紅頭文件”、規(guī)章等規(guī)范性文件的，必須經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者合法性審查未通過的，不得出臺(tái)。規(guī)范性文件是否違法設(shè)定了行政許可應(yīng)當(dāng)作為合法性審查的主要內(nèi)容之一。有條件的地方和部門，還可以邀請(qǐng)高等院校、科研機(jī)構(gòu)等中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，提出審查意見，這樣可以最大限度確保合法性審查的客觀公正。

建立規(guī)范性文件的事后監(jiān)督制度。對(duì)于已經(jīng)的規(guī)范性文件，公民、法人或者其他組織認(rèn)為該規(guī)范性文件違法設(shè)定了行政許可的，可以向行政審批制度改革牽頭部門舉報(bào)。行政審批制度改革牽頭部門收到舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。將來修改《行政訴訟法》時(shí)，還可以考慮將部分規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，建立規(guī)范性文件的司法監(jiān)督制度。落實(shí)行政許可后評(píng)價(jià)制度?！缎姓S可法》第二十條創(chuàng)設(shè)了行政許可的后評(píng)價(jià)制度，規(guī)定行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議?！缎姓S可法》實(shí)施后，有的地方還專門制定了行政許可后評(píng)價(jià)辦法，④但是實(shí)踐中行政許可后評(píng)價(jià)制度并沒有真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。建議將行政許可后評(píng)價(jià)納入法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的修改程序，凡是對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行較大幅度修改時(shí)，必須對(duì)該法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)，編制評(píng)價(jià)報(bào)告，并明確提出是否繼續(xù)設(shè)定該行政許可的意見。評(píng)價(jià)報(bào)告也應(yīng)當(dāng)列為法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)修改草案起草說明的附件。

轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新管理方式固然，行政許可是一種重要的管理手段，但是，行政許可也僅僅是眾多管理手段中的一種而已。為了實(shí)現(xiàn)某一行政管理目的，除了行政許可之外，還有很多管理手段可供行政機(jī)關(guān)選擇。根據(jù)《行政許可法》第十三條的立法精神，在考慮是否設(shè)定行政許可項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循能不設(shè)定行政許可就盡量不設(shè)定行政許可的原則。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和行政審批制度改革的深入推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步減少對(duì)行政許可的依賴甚至迷戀，盡快轉(zhuǎn)變觀念和創(chuàng)新管理方式，更多地采用事中管理和事后管理手段。