內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書改革應(yīng)該遵循判決書的固有規(guī)律，以對行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在文書結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書的基本法律價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結(jié)后就實(shí)體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實(shí)施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結(jié)合存在的問題，圍繞對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書、刑事判決書的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項(xiàng)，而非為了規(guī)范判決書的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調(diào)解書”捆綁在一起的規(guī)范，并非對行政判決書內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點(diǎn)，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實(shí)踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國家的比較中看副職

一、改革背景

政府機(jī)構(gòu)改革并非是改革開放后才進(jìn)行的，而是從建國以來一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開放前我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次改革，分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機(jī)構(gòu)和人員的精簡是與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)背景的變化分不開的。但其改革過程中缺乏長遠(yuǎn)的思考，政府管理職能和管理方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變，更沒有制度的保障，只是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行權(quán)力的上下左右移動，使得政府機(jī)構(gòu)改革擺脫不了這三個“循環(huán)圈”：人員的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”，權(quán)力的“上收—下放—再上收—再下放”，機(jī)構(gòu)的“合并—分開—再合并—再分開”，這種狀況使政府機(jī)構(gòu)改革收效甚微。

十一屆三中全會的召開是一個歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制的改革必然要求作為上層建筑的政治體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)的改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。至1981年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共有100個，達(dá)到歷史最高峰。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、職責(zé)不清、效率低下的現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1982年提出了精簡機(jī)構(gòu)，這次改革各級政府機(jī)構(gòu)普遍地調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子，提出了干部“四化”原則，開始打破領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，撤并了一些重疊的機(jī)構(gòu)。

1993年3月，八屆人大一次會議再次提出了機(jī)構(gòu)改革。1998年，一場世紀(jì)之交的更大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，在九屆人大一次會議上再被提上重要議事日程。歷次改革后的再膨脹未改變，但這次機(jī)構(gòu)改革，從中央到地方裁減機(jī)構(gòu)之多，分流人員之眾，力度之大，決心之狠，都是前所未有的。這次改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減少了11個。

2005年再度被定為政府改革年，旨在深化政府機(jī)構(gòu)和政府服務(wù)的改革，建設(shè)一個更具服務(wù)性、更有效率、更能體現(xiàn)民主政治發(fā)展要求的政府。中央政府綜合了各界專家學(xué)者的意見，提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、服務(wù)政府等理論。這些理論成果都是在吸取歷次改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中取得的。

一、緊密結(jié)合廣州司法行政工作進(jìn)入破解難題階段的實(shí)際推動各項(xiàng)工作科學(xué)發(fā)展，要著眼于牢固樹立社會主義法治理念的高度，加快推進(jìn)全系統(tǒng)創(chuàng)新體系的建立

在多次組織學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中，我深刻認(rèn)識到，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力點(diǎn)在于一個“真”字。就是對于廣州司法行政工作發(fā)展進(jìn)程中遇到的這些問題和矛盾要實(shí)事求是地應(yīng)對，不能回避，時間拖得越長，就會越積越多，風(fēng)險(xiǎn)也會越高，解決問題的成本就會越大。當(dāng)前，廣州律師工作、勞教工作、公證工作、法律宣傳等工作都不同程度地面臨著制約發(fā)展的突出矛盾和問題，廣州司法行政工作進(jìn)入破解發(fā)展難題的關(guān)鍵時刻。破解這些難題，當(dāng)然不能用過去的老觀念、土辦法，關(guān)鍵要盡快在全系統(tǒng)內(nèi)部培育一種創(chuàng)新文化，建立一套行之有效的創(chuàng)新體系。為此，在年初謀劃工作發(fā)展時，我就提出，全市司法行政工作的主旋律是，“創(chuàng)新、管理、規(guī)范、發(fā)展”，提出了要在全系統(tǒng)內(nèi)建立一套包括“戰(zhàn)略創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和文化創(chuàng)新”的創(chuàng)新體系。在這個問題上，要防止兩個錯誤的傾向，一個是急于求成，不要指望這個體系在一年半載就能夠建立，我們的計(jì)劃是用五年左右的時間；一個是教條主義，要堅(jiān)決克服“照抄照搬”的現(xiàn)象，注重搞好結(jié)合，體現(xiàn)廣州的實(shí)際，突出廣州的特色。比如，廣州律師業(yè)的發(fā)展方向，就不能照搬照抄北京、上海的模式，一味追求規(guī)?；?。北京是政治中心，上海是外貿(mào)中心，在地緣優(yōu)勢上廣州沒法和他們比。但我們也有自己的特色，要做出自己品牌。

首先要在工作定位上實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略創(chuàng)新。要推動全系統(tǒng)都樹立一種觀念，就是廣州司法行政工作不能簡單看作是一個副省級城市的職能工作，而是要努力打造圍繞全市中心工作、帶動全省、輻射華南乃至全國的司法行政工作品牌。比如在對基層司法所定位思考上，我提出要以提高基層履行職能的能力作為體制創(chuàng)新的突破口，著眼于構(gòu)建完整的基層司法行政體制，通過激發(fā)活力，催生活力，使各級基層司法行政機(jī)關(guān)主動融入到基層黨委政府的中心工作中，在人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法制宣傳等領(lǐng)域發(fā)揮越來越大的作用。今年，借市委大力加強(qiáng)基層“兩所一庭”政權(quán)建設(shè)的東風(fēng)，我們積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，全面落實(shí)了司法所“三年規(guī)劃”建設(shè)的資金，到年底基本上可以完成全市164個司法所建設(shè)達(dá)標(biāo)任務(wù)。

重點(diǎn)要在執(zhí)法執(zhí)業(yè)上牢固樹立社會主義法治理念。比如勞教工作，我們就要求要突破就場所安全講安全的歷史工作思路，逐步在全勞教系統(tǒng)隊(duì)伍中樹立包括隊(duì)伍安全、執(zhí)法安全、經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的“大安全”理念。

又比如律師工作。這些年來，一些律師也包括一些從事律師管理工作的同志，在執(zhí)業(yè)理念和管理觀念等方面產(chǎn)生了一些模糊認(rèn)識。有的同志片面認(rèn)為律師法律服務(wù)是一種單純的法律業(yè)務(wù)活動，忽視其固有的政治屬性，在律師執(zhí)業(yè)活動要堅(jiān)持法律效果和社會效果相統(tǒng)一的問題上不明確、不堅(jiān)定；有的同志盲目地以為律師法律服務(wù)是一種經(jīng)濟(jì)活動，忽視其法律職業(yè)性和社會性、公益性，在律師工作的功能定位、為誰服務(wù)、如何服務(wù)等問題上存在商業(yè)化、功利化傾向；有的同志錯誤提出律師是自由職業(yè)者，忽視其社會主義法律工作者的本質(zhì)屬性，在隊(duì)伍建設(shè)、法律服務(wù)監(jiān)管等問題上存在認(rèn)識偏差；有的同志簡單照搬別國做法，忽視國情，在吸收借鑒外來經(jīng)驗(yàn)，完善我國律師制度的問題上，存在簡單拿來的思想和心理。這些都在一定程度上對廣州律師工作的發(fā)展產(chǎn)生了影響。事實(shí)上，我國律師制度是社會主義律師制度，它所形成的理念應(yīng)該反映人類社會最先進(jìn)、最科學(xué)的思想理論成果，也就是要堅(jiān)持用發(fā)展著的馬克思主義指導(dǎo)律師工作。社會主義法治理念是建立在馬克思主義理論基礎(chǔ)上的、反映和指導(dǎo)中國特色社會主義法治實(shí)踐的先進(jìn)法治理念，是對馬克思主義法學(xué)理論的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新。堅(jiān)持用發(fā)展中的馬克思主義指導(dǎo)律師工作，就必須確立和堅(jiān)持社會主義法治理念在廣州律師工作中的指導(dǎo)地位。

二、緊密結(jié)合司法行政工作促進(jìn)和保障社會主義和諧社會建設(shè)的實(shí)際發(fā)揮職能作用，要從著眼于長遠(yuǎn)規(guī)劃的高度有新的思路

一、服務(wù)和保障“平安內(nèi)蒙古”建設(shè)

（一）進(jìn)一步做好強(qiáng)制隔離戒毒工作。

要堅(jiān)持把強(qiáng)制隔離戒毒工作作為新時期司法行政工作重點(diǎn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作職能、工作理念和管理方式方法，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持以教育矯治為宗旨，以提高戒治質(zhì)量為中心，充分發(fā)揮強(qiáng)制隔離戒毒職能作用，促進(jìn)社會治安穩(wěn)定。結(jié)合戒毒工作新的職能定位和區(qū)內(nèi)外戒毒形勢，準(zhǔn)確把握和深刻理解當(dāng)前的新任務(wù)、新要求，積極探索、大膽創(chuàng)新、不斷總結(jié)，進(jìn)一步完善戒毒管理模式，綜合運(yùn)用管理教育、戒毒治療、心理治療和身體康復(fù)訓(xùn)練等措施，科學(xué)教育和挽救戒毒人員，有效提高戒斷率、降低復(fù)吸率和案發(fā)率。

（二）進(jìn)一步做好特殊人群管理工作。

要堅(jiān)持和完善黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法行政部門組織實(shí)施、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、社會力量廣泛參與的社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，確保社區(qū)矯正安全穩(wěn)定。大力加強(qiáng)社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)，健全社區(qū)矯正接收、管理、考核、獎懲、解除矯正等各環(huán)節(jié)制度，統(tǒng)一工作基本流程，規(guī)范監(jiān)管審批和警告、提請撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法活動，加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理，防止社區(qū)服刑人員脫管、漏管和重新違法犯罪。建立適合社區(qū)服刑人員的社區(qū)服務(wù)基地和教育基地，抓好思想、法制和社會公德教育，幫助社區(qū)服刑人員認(rèn)罪悔罪，樹立正確的價(jià)值觀，自覺遵紀(jì)守法。積極推動把社區(qū)矯正工作納入社會管理服務(wù)工作體系，完善和落實(shí)各項(xiàng)幫扶政策，協(xié)調(diào)解決社區(qū)服刑人員的就業(yè)、就學(xué)、最低生活保障、社會保險(xiǎn)等問題，為他們?nèi)谌肷鐣?chuàng)造條件。

二、服務(wù)和保障“法治內(nèi)蒙古”建設(shè)

一、新公共管理的基本內(nèi)容

與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。由于嚴(yán)格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實(shí)干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。

3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動起來?！盵1](P7～8)這是因?yàn)?，健康而有活力的社會基本單元?gòu)成健康而有活力的國家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。

4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機(jī)制。特別是主張對高級雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)社會整體的重要組成部分，繼經(jīng)濟(jì)體制改革之后，以1997年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》為標(biāo)志，也開始了市場化傾向的改革。然而，在媒體披露國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報(bào)告后，這一改革進(jìn)程受到了人們的質(zhì)疑。那么，究竟應(yīng)該如何認(rèn)識我國衛(wèi)生領(lǐng)域的改革？本文擬對一些基本問題做出自己的回答。

一、在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系和畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把我國體制性和結(jié)構(gòu)性的矛盾交織在一起，是當(dāng)前包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的我國經(jīng)濟(jì)社會中一切矛盾和問題的總根源

較長一個時期以來，社會就不斷積累著對醫(yī)療衛(wèi)生方面的各種意見。如果把目前指責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生的結(jié)論性意見譬如“既無效率又不公平”的觀點(diǎn)一字不改地用在教育領(lǐng)域，也都完全合適。豈止合適，由于教育體制至今尚未改革，其高收費(fèi)、上學(xué)難、不公平方面都比醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域更嚴(yán)重。

批評醫(yī)療衛(wèi)生改革的話更適合于沒有改革的教育事業(yè)，說明問題的癥結(jié)不在于醫(yī)療衛(wèi)生，而在于從上個世紀(jì)50年代初期開始的以犧牲第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為代價(jià)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃體制。在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系和畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把我國體制性和結(jié)構(gòu)性的矛盾交織在一起，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的一切矛盾和問題的總根源。所以，體制改革要解決的是這個問題，結(jié)構(gòu)調(diào)整所要解決的也是這個問題。

分析世界經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展過程可以發(fā)現(xiàn)，在沒有政府管制的情況下，隨著生產(chǎn)力水平的提高，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會有一個比較協(xié)調(diào)的發(fā)展，這一情況特別表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比例有一個持續(xù)性的提高。1980年，全世界各國國內(nèi)生產(chǎn)總值中第三產(chǎn)業(yè)平均占55.6%，2001年達(dá)到67.7%,其中印度為49.4%，韓國53.7%，英國71.5%，美國75.3%。而我國長期以來把第三產(chǎn)業(yè)壓在一個最低點(diǎn)上,1980年僅僅占到21%。［1］根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的資料計(jì)算,1952-1987年，我國第三產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重只有5年在30%以上。2001年，我國第三產(chǎn)業(yè)占當(dāng)年GDP總值的34.1%，幾乎只是世界平均水平的一半，屬于世界上第三產(chǎn)業(yè)比例最低的國家之一，僅次于尼日利亞。參考我國就業(yè)人口在三次產(chǎn)業(yè)間的比例構(gòu)成，從1980年在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人口僅占全部從業(yè)人員的13.1%的情況估計(jì)，傳統(tǒng)體制對第三產(chǎn)業(yè)抑制的程度遠(yuǎn)比我們想象的程度大得多。20世紀(jì)90年代初期以來，我國經(jīng)濟(jì)一直疲軟和在低位運(yùn)行，其根本原因就是第三產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)改革嚴(yán)重滯后，形成了制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。［2］

所以，加快體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，開放包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的我國第三產(chǎn)業(yè)，是新世紀(jì)我國飛速發(fā)展的基本條件，也是解決我國當(dāng)前許多困難的具有戰(zhàn)略性和決定性的舉措。

我國的行政改革是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國以來，我國進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目標(biāo)均有很大的差距。對此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實(shí)踐問題，即行政改革權(quán)問題。行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

一

有學(xué)者把我國建國以來所進(jìn)行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國務(wù)院提出通過的“三定方案”進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的進(jìn)行；另一方面，開始認(rèn)識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權(quán)問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現(xiàn)了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國憲法序言規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國社會主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐過程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會產(chǎn)生一系列的新問題。因?yàn)椋h在改革中的作用應(yīng)該是依法對行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng)法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設(shè)立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對改革全過程的有效監(jiān)督，又使各級政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外，我國實(shí)行的是黨管干部的原則，各級政府領(lǐng)導(dǎo)的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實(shí)際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權(quán)。因此，黨政不分對于行政改革權(quán)歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關(guān)系，改革難以順利進(jìn)行。

2.行政改革權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)和有效制約。在行政改革過程中，立法機(jī)關(guān)沒有制定相關(guān)的法律對行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，使行政改革權(quán)的行使處在一種無序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導(dǎo)致行政改革權(quán)的濫用。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也無法對其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價(jià)值目標(biāo)就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，以防止行政改革權(quán)的失控。如果行政改革權(quán)無規(guī)則、無秩序地運(yùn)行，勢必對人民、國家和社會構(gòu)成威脅。而我國目前行政改革權(quán)的運(yùn)行正是處于一種無序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權(quán)最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現(xiàn)為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機(jī)關(guān)對行政組織的規(guī)制權(quán)限，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政改革權(quán)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的許多行為都缺乏法律依據(jù)。行政改革中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自權(quán)限的作用范圍沒有明確的規(guī)定，人大對行政改革的介入權(quán)很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統(tǒng)是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機(jī)關(guān)組成的，特定的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國現(xiàn)行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規(guī)定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權(quán)的歸屬所必需的。3)現(xiàn)行許多關(guān)于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規(guī)定，涉及國家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理等重大事項(xiàng)，其變化與否，如何變化，決定權(quán)應(yīng)在人大。然而事實(shí)上在國務(wù)院組織法中沒有做出類似規(guī)定。而只是由國務(wù)院了一個《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的改革權(quán)，拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。

內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書改革應(yīng)該遵循判決書的固有規(guī)律，以對行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在文書結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書的基本法律價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結(jié)后就實(shí)體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實(shí)施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結(jié)合存在的問題，圍繞對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書、刑事判決書的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項(xiàng)，而非為了規(guī)范判決書的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調(diào)解書”捆綁在一起的規(guī)范，并非對行政判決書內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

一、西方國家行政改革實(shí)踐

（一）英國的行政改革實(shí)踐

1.私有化。

私有化是英國政府改革的一項(xiàng)重要舉措，其直接的表現(xiàn)方式就是將國有企業(yè)出售給私人，讓私人擁有經(jīng)營。撒切爾夫人上臺執(zhí)政時，英國的財(cái)政赤字已相當(dāng)嚴(yán)重，從1949—1976年的二十八年間，英國就有二十三年處于財(cái)政赤字的狀態(tài)，僅1976年的財(cái)政赤字就高達(dá)65億多英鎊。究其原因，除了較大的軍費(fèi)開支、政府的日常支出和社會福利支出之外，對國有企業(yè)的巨額補(bǔ)貼也是不可忽視因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從戰(zhàn)后初期到1974年，政府對國有企業(yè)的補(bǔ)貼已達(dá)到180億美元。因此，在效率小組對政府的財(cái)政支出進(jìn)行審查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出來。在撒切爾當(dāng)政的11年中，英國的私有化改革取得了顯著效果，“政府出售了40多家大型國有企業(yè)，包括英國石油公司、英國天然氣公司、美洲豹汽車公司、英國電訊公司、英國鋼鐵公司、英國航空公司和勞斯萊斯公司以及其他許多小型公司和價(jià)值1.25億英鎊的公共住房單位。到1987年，出售這些公有資產(chǎn)每年能夠收回5萬億英鎊的資金，這些資金幫助撒切爾夫人平衡了她任期后四年的財(cái)政預(yù)算（到1994年，累計(jì)總額達(dá)到75萬億美元）。此外，這場私有化改革涉及到的領(lǐng)域和部門也較多，不僅政府服務(wù)部門，如教育衛(wèi)生部門，也涉及到尖端技術(shù)部門，如英國宇航工業(yè)公司；還涉及到處于壟斷地位的重要國家能源領(lǐng)域，如英國石油公司。

2.公共服務(wù)市場化。

私有化運(yùn)動和政府再造方案的實(shí)施，讓撒切爾和她的團(tuán)隊(duì)看到了市場競爭機(jī)制對于改善公共服務(wù)質(zhì)量的可行性和緊迫性。于是，在1991年，英國政府發(fā)表了《競爭以求質(zhì)量》的白皮書，宣布將競爭機(jī)制引入到公共服務(wù)的提供系統(tǒng)之中。白皮書規(guī)定，政府部門每隔三年（現(xiàn)在是五年）對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況加以審驗(yàn)，以確定是否整個執(zhí)行機(jī)構(gòu)和某些部門予以撤銷或出售。如果決定讓工作部門繼續(xù)運(yùn)作，政府部門會告知該執(zhí)行機(jī)構(gòu)多少業(yè)務(wù)必須參加競爭性投標(biāo)，讓政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)或私人公司來完成公共服務(wù)的提供。1995年9月，英國政府稱，通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過競標(biāo)的業(yè)務(wù)已達(dá)到26億英鎊，每年為政府節(jié)約5億多英鎊的資金。