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一、拆遷安置補(bǔ)償裁決案件的原告主體資格

通常情況下，拆遷安置補(bǔ)償裁決案件中具備原告主體資格的是拆遷人和被拆遷人，并不存在任何問題。但有時(shí)往往忽略了其他一些具有原告資格的人，錯(cuò)誤的剝奪了他們的訴權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條及《最高法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，只要是認(rèn)為被訴具體行政行為侵犯其合法權(quán)益、且與該行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，都具有適格原告的身份。拆遷安置補(bǔ)償裁決案件的利害關(guān)系人主要有以下幾種：1、房屋共有人。共有人雖說不是產(chǎn)權(quán)證上記載的房屋所有權(quán)人，但與所有權(quán)人對所拆房屋存在共有關(guān)系，故與裁決行為有法律上的利害關(guān)系。2、房屋繼承人。產(chǎn)權(quán)證上記載的房屋所有權(quán)人死亡后喪失了原告主體資格，繼承人雖未及時(shí)辦理房產(chǎn)證過戶手續(xù)，但事實(shí)上已繼承了該房屋產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然也取得了原告主體資格。3、承租人。租賃房屋須拆遷時(shí)，在被拆遷人與承租人在未達(dá)成租賃解除協(xié)議的情況下，拆遷行政主管部門勢必對承租人的搬遷、安置等問題予以裁決。這時(shí)，承租人因與拆遷裁決存在法律上的利害關(guān)系而取得了原告資格。4、抵押權(quán)人。根據(jù)《擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定，抵押權(quán)人在債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，有權(quán)以抵押的房地產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣該房地產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償；抵押權(quán)因抵押物滅失而消滅，因滅失所得的賠償金，應(yīng)當(dāng)作為抵押財(cái)產(chǎn)。因此，設(shè)立抵押權(quán)的房屋須拆遷時(shí)，抵押權(quán)人與拆遷行政主管部門的補(bǔ)償裁決行為存在法律上的利害。如果裁決的補(bǔ)償數(shù)額明顯低于抵押擔(dān)保的債權(quán)數(shù)額，抵押權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟。這時(shí)，抵押權(quán)人是具備原告資格的。

二、拆遷安置補(bǔ)償裁決的前置行政行為之審查

拆遷安置補(bǔ)償裁決的合法性，必須以立項(xiàng)、建設(shè)用地許可、規(guī)劃許可、拆遷許可等行政行為的合法性為前提和依據(jù)。審查行政裁決必然涉及到上述前置行政行為的審查。問題是如何審查？第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：對前置行政行為與行政裁決行為置于同等的地位，一并進(jìn)行合法性審查。理由是該一系列行政行為相互聯(lián)系，若不一并審查，可能出現(xiàn)原告連環(huán)起訴，直接導(dǎo)致前個(gè)判決是“維持行政裁決”，后個(gè)判決卻是“撤銷某個(gè)前置行政行為”。因此產(chǎn)生的尷尬局面，導(dǎo)致行政行為及司法行為的不穩(wěn)定性，并增加了當(dāng)事人訴累。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：對前置行政行為作為證據(jù)審查。其理由是，在安置補(bǔ)償裁決案件中，前置行政行為不是被訴行政行為，而是以“證據(jù)”角色出現(xiàn)的。法院理應(yīng)按照證據(jù)的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)予以審查。第三種觀點(diǎn)則是參照非訴行政執(zhí)行案件的審查原則，即“無效的排除、可撤銷的保留”原則予以審查。理由是，違法行政行為分為“無效”與“可撤銷”行政行為。對于拆遷裁決的前置行政行為，一般違法的屬于可撤銷行政行為，應(yīng)承認(rèn)其效力；重大違法的屬于無效行政行為，應(yīng)認(rèn)定無效。這種做法既能避免當(dāng)事人連環(huán)訴訟，保障司法效率，又不會(huì)放縱明顯違法的行政行為。

筆者同意第二種觀點(diǎn)。作為證據(jù)審查的做法遵循了“不告不理”的原則。法院審理行政裁決案件，不能隨意擴(kuò)大審查范圍。再說，全面審查前置行政行為必將付出難以承受的訴訟代價(jià)，是不現(xiàn)實(shí)的。這不但要追加被告，并要求有關(guān)被告提供作出某個(gè)前置行政行為的證據(jù)。因?yàn)椴疬w裁決行為與前置行政行為不一定是同一行政機(jī)關(guān)作出的，如：立項(xiàng)行為是計(jì)劃行政部門作出的，建設(shè)用地許可是土地行政主管部門作出的，規(guī)劃許可是規(guī)劃行政主管部門作出的，只有拆遷許可與補(bǔ)償裁決是拆遷行政主管部門作出的?？梢韵胂螅鄠€(gè)行政主體作出的多個(gè)行政行為攪在一起，法官對于這樣一個(gè)龐大的庭審根本難以完成。在拆遷裁決案件中，前置行政行為的表現(xiàn)表現(xiàn)形式是“證據(jù)”，不按證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)予以審查，從情理上不通。當(dāng)然，如果當(dāng)事人在訴訟過程中，又對部分前置行政行為另行起訴，也是允許的。因前置行政行為審理的結(jié)果可能影響行政裁決案件的最終結(jié)果，法院應(yīng)首先審理前置行政行為案件，對行政裁決案件中止訴訟。如果判決維持的拆遷補(bǔ)償裁決案件在審結(jié)之后，某前置行政行為又被依法撤銷，法院只能對該裁決案件以再審程序予以救濟(jì)。

對于第三種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為與第一種觀點(diǎn)沒有質(zhì)的區(qū)別，只不過在審查的標(biāo)準(zhǔn)上較為寬泛。這同樣違背“不告不理”的原則，并且也不能減少當(dāng)事人的訟累。將前置行政行為作為證據(jù)審查，其審查標(biāo)準(zhǔn)同樣可以參照非訴行政執(zhí)行案件，只要不存在“明顯缺乏事實(shí)或法律依據(jù)等明顯違法并損害當(dāng)事人合法權(quán)益的”情形，便可作為認(rèn)定行政裁決合法的有效證據(jù)。

三、拆遷安置補(bǔ)償裁決案件的調(diào)解

根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，法院審理行政案件不適用調(diào)解。其立法本意是，行政機(jī)關(guān)及其工作人員對于國家權(quán)力不能隨意處分。社會(huì)主義法制理念告訴我們，建立行政訴訟制度的直接目的是解決行政爭議。十幾年的行政審判經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)又告訴我們，解決行政爭議的最有效途徑之一是“調(diào)解”。筆者認(rèn)為，在拆遷安置補(bǔ)償裁決案件審理中，強(qiáng)化調(diào)解工作顯得更為重要。

1、拆遷安置補(bǔ)償裁決雖然體現(xiàn)的是國家意志，但確定的是民事雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。對于民事權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人在不違反法律規(guī)定的情況下是可以自由處分的。而這種處分對國家利益沒有絲毫影響。

2、從拆遷補(bǔ)償裁決案件的性質(zhì)看，適合于調(diào)解。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，“協(xié)商不成”是啟動(dòng)行政裁決的前提，既然在行政程序中強(qiáng)調(diào)“協(xié)商”，那么司法程序中為何要排斥調(diào)解呢？近日，山東省高級人民法院起草的《法院行政訴訟調(diào)解暫行規(guī)定》（征求意見稿）明確將行政裁決案件列入可以進(jìn)行調(diào)解的范圍。

3、拆遷補(bǔ)償裁決案件如果簡單地以判決方式結(jié)案，當(dāng)事人不可能服判息訴，矛盾依然得不到解決，導(dǎo)致當(dāng)事人纏訴、上訪等情況的出現(xiàn)，還會(huì)影響拆遷活動(dòng)的正常進(jìn)行。若以調(diào)解方式結(jié)案，則案結(jié)事了，既解決了原、被告之間的行政爭議，達(dá)到了行政機(jī)關(guān)行政管理的目的；又化解了原告與第三人之間的民事糾紛，滿足了行政相對人的合理要求，從而實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

四、法院對拆遷安置補(bǔ)償裁決的司法變更權(quán)

目前，法院在審理拆遷安置補(bǔ)償裁決案件時(shí)，只對被具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，如果認(rèn)定拆遷行政裁決不合法，只能判決撤銷并責(zé)令重作。這往往造成行政案件終結(jié)，而民事糾紛遲遲得不到解決的局面。因此說，判決撤銷在解決安置補(bǔ)償糾紛方面具有局限性和不徹底性。這樣往往造成拆遷雙方當(dāng)事人的權(quán)益糾紛在行政訴訟中不能得以最終處理，特別是對被拆遷人合法權(quán)益難以維護(hù)。

筆者認(rèn)為，單一的合法性審查原則不能有效地處理拆遷行政裁決問題，應(yīng)確立合法性與合理性相結(jié)合的審查原則體系。合理性審查是判斷行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)是否客觀、適度、符合理性，合理性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括行為是否符合法的原則、行政目的等。因此說，合法性與合理性審查原則兩者并不排斥，合法性原則要求拆遷行政裁決符合法律、法規(guī)的規(guī)定，合理性原則要求拆遷行政裁決符合法的內(nèi)在精神，兩者是依法行政原則對行政行為提出的不同層次但相互補(bǔ)充的要求。合法性與合理性相結(jié)合的審查原則體系，最終決定了人民法院對行政裁決應(yīng)享有司法變更權(quán)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十四條僅對顯失公正的行政處罰規(guī)定了司法變更權(quán)，主要是考慮司法權(quán)不能替代行政權(quán)。我們說，拆遷裁決的處理對象是拆遷雙方當(dāng)事人的民事權(quán)利，實(shí)際上是司法權(quán)的范疇。因此，從提高司法審查效率、減少當(dāng)事人訟累出發(fā)，對于拆遷裁決案件，應(yīng)當(dāng)賦予人民的司法變更權(quán)。

有人認(rèn)為，允許司法變更的情形僅限于以下兩種情形：一是行政裁決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，只是違背了通常的平等、相稱、對等、比例規(guī)則；二是行政裁決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。筆者認(rèn)為，法院要進(jìn)一步擴(kuò)大司法變更范圍，特別是對于事實(shí)不清的拆遷裁決案件，如果在庭審中得以查清，應(yīng)對案件事實(shí)予以變更。變更的內(nèi)容主要有以下幾點(diǎn)：

1、被拆房屋的用途與面積。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償金額，根據(jù)房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場就評估價(jià)格確定。拆遷房屋用途分為“住宅”與“非住宅（營業(yè)用房）”。建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》對被拆遷房屋的面積、性質(zhì)的認(rèn)定問題作了原則性規(guī)定，一般以房屋權(quán)屬證書及權(quán)屬檔案的記載為準(zhǔn)。房屋所有權(quán)證記載的用途為住宅，拆遷行政主管部門以此為依據(jù)，在行政裁決時(shí)將拆遷房屋確定為住宅，是完全合法的。事實(shí)上，隨著城市第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，被拆遷人憑借房屋的區(qū)位優(yōu)勢，早已將住宅改造成了經(jīng)營場所，但房產(chǎn)證尚未變更。對此，法院在審理案件時(shí)，應(yīng)從合理性角度出發(fā)按“營業(yè)用房”予以變更。同樣，在被拆遷房屋面積認(rèn)定上，也存在實(shí)際面積大于房產(chǎn)證所記載面積的情況。如果拆遷行政裁決認(rèn)定為房產(chǎn)證所記載面積，法院應(yīng)通過現(xiàn)場勘驗(yàn)，從有利于被拆遷人的角度出發(fā)，按實(shí)際面積予以變更。

2、拆遷違章建筑的補(bǔ)償。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第22條第二款規(guī)定，拆除違章建筑不予補(bǔ)償。因?yàn)檫`法利益不受法律保護(hù)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是片面的，在建筑方面要區(qū)別對待。根據(jù)《城市規(guī)劃法》規(guī)定，違章建筑有兩種情況：一是嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，必須拆除；二是影響城市規(guī)劃，尚可采取整改措施的，如未取得合法手續(xù)。對于前一種情況，如果有關(guān)部門已作出了拆除決定，但因種種原因沒有履行，后來又面臨著城市拆遷。這時(shí)不予補(bǔ)償是可以的。而對于第二種情況，法律未規(guī)定該違章建筑必須拆除，房屋所有人承擔(dān)的行政責(zé)任是責(zé)令限期改正并處罰款。這說明允許該違章建筑的存在，已給予了它向合法建筑轉(zhuǎn)變的機(jī)會(huì)。因此，對于該違章建筑應(yīng)按合法建筑標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。如果行政裁決不予補(bǔ)償，法院審查時(shí)可予以變更。

3、拆遷補(bǔ)償?shù)男问脚c金額。補(bǔ)償?shù)男问接袃煞N，一種是貨幣補(bǔ)償，一種是產(chǎn)權(quán)調(diào)換。拆遷行政主管部門根據(jù)被拆遷人的選擇，作出了要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換的行政裁決。被拆遷人提起行政訴訟時(shí)，由于對拆遷人的產(chǎn)生了不信任，故而提出了貨幣補(bǔ)償。法院應(yīng)考慮被拆遷人的弱勢地位，對補(bǔ)償?shù)男问接枰宰兏?。補(bǔ)償金額與被拆遷人的利益直接相關(guān)，是矛盾的焦點(diǎn)。目前，各地沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有的拆遷行政主管部門在工作中難以“中立”，為了政府的“形象工程”、“政績工程”而站到拆遷人一邊。故其裁決的補(bǔ)償金額往往在合理性上出現(xiàn)問題。法院必須從合理性審查的角度出發(fā)，大膽變更補(bǔ)償金額，讓被拆遷人因拆遷受到的損失得到充分的補(bǔ)償，不能讓他們“因拆致貧”，使生產(chǎn)、生活受到太多的影響。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)以同類地區(qū)、同類結(jié)構(gòu)的二手房市場價(jià)格作為尺度。

人民法院在拆遷行政裁決案件的審理中，要始終站在服務(wù)發(fā)展、司法為民的立場上，既要保證城市拆遷工作依法、公正、有序進(jìn)行，又要維護(hù)拆遷人與被拆遷人的合法權(quán)益，平息糾紛、化解矛盾，努力維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

內(nèi)容提要：隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量的房屋因舊城改造、房地產(chǎn)開發(fā)等原因勢必拆遷。拆遷行政主管部門依據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對拆遷人與被拆遷人之間的安置補(bǔ)償糾紛予以行政裁決。隨后，便有一些對裁決不服的行政訴訟案件涌入法院。此類案件因涉及人民群眾的根本利益、矛盾比較尖銳、社會(huì)影響較大，因此成為當(dāng)前行政審判的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：適格原告前置行政行為司法變更權(quán)