導(dǎo)語：行政解釋探析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出：繁雜與缺失

（一）行政解釋主體的混亂

我國行政解釋是一種有權(quán)解釋，即官方解釋，主要是機(jī)關(guān)作為主體的解釋，它通過設(shè)立一些權(quán)威的解釋主體，由其對(duì)法律作出統(tǒng)一的法律解釋，并賦予其具有普遍的法律效力，從而使法律的確定性、權(quán)威性免受任意解釋的侵害。即行政解釋必須要有法律的授權(quán)，依據(jù)法律程序進(jìn)行行政解釋。依據(jù)這個(gè)要求，法律解釋主體不宜設(shè)置太多，更不宜由眾多不同層次的法律、法規(guī)自主設(shè)置解釋主體。

反觀我國行政解釋主體的設(shè)置情況，主要表現(xiàn)為主體多，層次高低不同，甚至無權(quán)或者越權(quán)進(jìn)行解釋。各具體法律法規(guī)對(duì)行政解釋主體似有濫設(shè)之嫌。我國在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于行政解釋主體的設(shè)定實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了1981年《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的范圍。從各法律、法規(guī)明文“授權(quán)”的行政解釋主體看，主要有如下主體{2}：國務(wù)院；國務(wù)院主管部門；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；省級(jí)人民政府；省級(jí)人民政府主管部門；省會(huì)所在市人民政府；省會(huì)市人民政府主管部門。

我國法律規(guī)定只有經(jīng)過法律或立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)才具有行政解釋的權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中，每一部法律的出臺(tái)都必然伴隨制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，然后再由下級(jí)機(jī)關(guān)再制定實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法，這樣依次循環(huán)下去，直到不能再授權(quán)解釋為止，因此行政解釋的主體就越來越多以至于混亂不堪，造成了許多不良的后果。

隨著行政解釋權(quán)的逐漸“下放”，行政解釋的級(jí)別越來越低，效力越來越差，最終削弱了法律的權(quán)威；行政解釋太多造成公民法律思維的混亂，在諸多法律規(guī)范和行政解釋之間無法取舍，最終導(dǎo)致法律信仰的喪失；行政解釋主體的繁多將導(dǎo)致規(guī)范的沖突甚至相互矛盾，嚴(yán)重破壞了法治的統(tǒng)一性和安定性；目前我國的行政解釋都是抽象解釋，即作為抽象的行政行為，我國法律尚未規(guī)定相應(yīng)的司法規(guī)制，這樣在行政解釋違法或者侵犯公民權(quán)利的時(shí)候，作為相對(duì)人無法獲得法律的救濟(jì)。

總之，行政解釋主體的混亂，容易造成行政權(quán)力的濫用，增加了行政成本，破壞了人們對(duì)法治的憧憬，嚴(yán)重侵蝕了我們尚未建立的薄弱法治。所以建立規(guī)范統(tǒng)一的行政解釋主體勢(shì)在必行，讓行政解釋在法治的軌道上發(fā)展。

（二）行政解釋對(duì)象的片面

目前我國的行政解釋是抽象行政解釋，行政解釋的對(duì)象是單一的法律文本，根本沒有考慮行政解釋發(fā)生的場(chǎng)域，即行政解釋必然是在法律文本遭遇行政事實(shí)的過程中產(chǎn)生的。事實(shí)上，這個(gè)過程中行政解釋的對(duì)象是不可能如此“形單影只”。

惠生武認(rèn)為“行政解釋的對(duì)象包括法律、地方性法規(guī)、行政機(jī)關(guān)自己制定的行政法規(guī)和規(guī)章、上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)章之間沖突的解釋。”{3}朱新力認(rèn)為“法律解釋的對(duì)象是行政法律規(guī)范”。{4}曾剛、何璇認(rèn)為“行政解釋的對(duì)象是行政法律規(guī)范的條文以及它的附隨情況。”{5}學(xué)術(shù)界與法律實(shí)務(wù)界都認(rèn)為行政解釋的對(duì)象是法律文本，現(xiàn)實(shí)果真如此嗎？哲學(xué)解釋學(xué)認(rèn)為理解與解釋是人的生存方式，人生活在理解與解釋之中，在行政執(zhí)法領(lǐng)域中，解釋應(yīng)該是不可避免的，這種解釋應(yīng)該是具體的行政解釋。行政解釋只關(guān)注抽象的法律、法規(guī)和規(guī)章，卻忽視了對(duì)行政事實(shí)的解釋，在行政解釋的過程中，我們無法回避行政事實(shí)的問題，而且法律的模糊性正是由于行政事實(shí)的出現(xiàn)才暴露出來的。任何一部法律規(guī)范在制定之初都是一個(gè)完美的邏輯體系，不然這將是一部不合格的法律文件，法律文本所有的問題都是在其與行政事實(shí)的“邂逅”中產(chǎn)生的，行政解釋就是解決法律文本與行政事實(shí)之間矛盾的“靈丹妙藥”?？梢哉f，不包括行政事實(shí)的行政解釋是空洞的，不包括法律文本的行政解釋是盲目的。

因此，行政解釋主體的繁雜，令我們無法把握法律規(guī)范的確定性，更加使得行政解釋主體的權(quán)力無法受到規(guī)制，權(quán)力的旁騖必然面臨權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)；與此同時(shí)，在行政解釋的對(duì)象方面我們又面臨著解釋對(duì)象的單一化[1]，都將行政解釋的對(duì)象界定為法律文本，這可能是源于我國法律規(guī)定的行政解釋都是抽象行政解釋的緣故，更加說明學(xué)界對(duì)于行政解釋的研究在做著現(xiàn)行法律規(guī)定的注腳。

二、行政解釋的必由之路：?jiǎn)我慌c多元

鑒于我國行政解釋存在的缺陷，本著逐步改革的思路，筆者將對(duì)行政解釋主體再定位，逐步實(shí)現(xiàn)行政公務(wù)人員的解釋，即實(shí)現(xiàn)解釋主體的單一化；在解釋對(duì)象方面筆者認(rèn)為應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化。二者的“雙劍合璧”必然使得我國的行政解釋朝著規(guī)范與合理的方向發(fā)展。

（一）行政解釋主體的逐步回歸

行政解釋主體是行政解釋的重要因素，解釋主體的問題關(guān)系到行政解釋的性質(zhì)和規(guī)制。目前我國行政解釋主體的泛濫，造成了行政解釋的任意，而解釋的任意必然意味著其后權(quán)力的任意。鑒于目前我國法律解釋體制和司法體制的問題，筆者本部分試圖展開循序漸進(jìn)的解釋主體探索，提出了逐漸改革的目標(biāo)，提出近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)[2]，最終的目的是要實(shí)現(xiàn)筆者設(shè)想的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，即行政解釋主體回歸到行政公務(wù)人員[3].

1．完善行政機(jī)關(guān)的抽象行政解釋

目前我國行政解釋主要是機(jī)關(guān)解釋，即行政機(jī)關(guān)作為主體對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的涵義、具體應(yīng)用和執(zhí)行等問題進(jìn)行說明和詮釋。行政機(jī)關(guān)的解釋大致可以分為兩種情形：第一，行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)國家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)和規(guī)章如何具體應(yīng)用做出的解釋，即執(zhí)行解釋；第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己制定的行政法規(guī)和規(guī)章的涵義和應(yīng)用做出的闡釋，即制定解釋。前者從表面上而言似乎是具體行政解釋[4]，但筆者認(rèn)為其同后者一樣都是抽象的行政解釋行為。所以筆者認(rèn)為目前我國行政解釋還不存在真正意義上的具體解釋行為，一切行政解釋都是抽象的行政解釋，具體的行政解釋依舊是我們的理想和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

首先，我國目前行政解釋的效力都是普遍性的，而不是針對(duì)具體某一案件或法律事實(shí)，即使再所謂“具體”的解釋，比如按照法律、法規(guī)、規(guī)章最低一級(jí)的行政解釋主體省會(huì)市人民政府及其主管部門做出的行政解釋，其所針對(duì)的對(duì)象在其所轄的范圍內(nèi)的效力仍是普遍的，效力對(duì)象是相當(dāng)廣泛的，而不是具體的某個(gè)公民、法人或其他社會(huì)組織等。其次，我國的行政解釋都是一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期適用的，而不是“一次性”的，并不是針對(duì)某個(gè)案件的終結(jié)而失去效力，而是反復(fù)適用的。最后，最重要的是我國的的行政解釋還沒有納入司法審查的范圍，抽象的行政解釋作為抽象的行政行為在進(jìn)行司法規(guī)制方面依然面臨瓶頸。

基于以上原因，筆者認(rèn)為我國的行政解釋都是抽象解釋。那么，是否抽象的行政解釋就是一無是處呢？就我國法學(xué)發(fā)展的現(xiàn)狀而言，也不能全盤否定其存在的必要性，其也有存在的合理因素：一是法律本身及其語言的局限。立法者在立法時(shí)預(yù)見能力是有限的，每個(gè)人只能生活在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)空間和自然環(huán)境中，并且依靠自己的“前見”去理解事物，但社會(huì)的發(fā)展總是很快將剛制定的法律規(guī)范變得滯后；另外語言永遠(yuǎn)是需要解釋的，人永遠(yuǎn)無法用語言真正準(zhǔn)確的表達(dá)自身的所思所想，立法者也面臨著這樣的困境。立法者就不得不將“第二次的立法”交給行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可能在沒有面對(duì)具體的某個(gè)案件的時(shí)候就不得不進(jìn)一步“解析”上級(jí)的法律規(guī)范或者自己制定的行政法規(guī)或者規(guī)章，這一切似乎成為了行政機(jī)關(guān)無法規(guī)避的任務(wù)。二是行政法本身的特點(diǎn)。行政法是社會(huì)生活中包含內(nèi)容最豐富的部門法，立法永遠(yuǎn)不可能包羅變化的各種事項(xiàng)，修改法律又是需要很多成本的，此時(shí)行政解釋可以解決部分難題。總之，目前我們無法回避抽象行政解釋的現(xiàn)實(shí)，在增強(qiáng)立法技術(shù)的同時(shí)，采取以下措施可以完善抽象行政解釋行為：

（1）嚴(yán)格控制授權(quán)立法，加強(qiáng)行政解釋的事前審查。授權(quán)立法就是行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)制定相應(yīng)的行政法規(guī)規(guī)章。行政機(jī)關(guān)有天然的權(quán)力擴(kuò)張性，為了達(dá)到權(quán)力的制約與平衡，立法機(jī)關(guān)必須要嚴(yán)格控制授權(quán)立法。首先立法機(jī)關(guān)應(yīng)該明確授權(quán)的范圍和授權(quán)的級(jí)別，被授權(quán)的機(jī)關(guān)級(jí)別應(yīng)該比較高，不然其沒有能力進(jìn)行行政立法與行政解釋；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行解釋，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言沒有授權(quán)即禁止。

（2）制定行政程序法，規(guī)范行政解釋行為，使得行政解釋更加具有可操作性，比如要具體包括行政解釋的調(diào)查、起草、聽證、審查、批準(zhǔn)等多項(xiàng)解釋程序。

（3）具有行政解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)成立專門的解釋部門和專業(yè)的解釋人員，相關(guān)人員具有相應(yīng)的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，并明確分工與責(zé)任，對(duì)于行政解釋造成的不良后果承擔(dān)部門責(zé)任和個(gè)人責(zé)任。

（4）將抽象行政解釋納人司法審查的范圍。學(xué)界呼吁對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查已經(jīng)多年，行政解釋作為抽象的行政行為也同樣是勢(shì)在必行。

2．發(fā)展行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的解釋

目前我國的行政解釋的機(jī)關(guān)主要是以下主體：國務(wù)院及其主管部門；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其主管部門；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府及其主管部門。

這些行政解釋主體主要進(jìn)行的是抽象的行政解釋，正因?yàn)槠涫浅橄笮姓忉?，就?jīng)常出現(xiàn)行政解釋與行政立法的沖突，行政解釋任意與混亂。必須承認(rèn)法律、法規(guī)、規(guī)章等在制定之初，沒有接觸具體的法律事實(shí)之前，是很難發(fā)現(xiàn)其模糊性的，當(dāng)法律、法規(guī)、規(guī)章等接觸到法律事實(shí)時(shí)，模糊性就會(huì)凸顯。行政機(jī)關(guān)在依法執(zhí)行公務(wù)的過程中，在將法律與事實(shí)進(jìn)行比對(duì)、涵攝之時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)二者的差距，法律的模糊性也就在執(zhí)法過程中體現(xiàn)，此時(shí)行政解釋就扮演了消除模糊性，加強(qiáng)法律確定性的任務(wù)。所以，最能夠發(fā)現(xiàn)法律與事實(shí)距離的是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而不是立法機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為行政解釋應(yīng)當(dāng)逐漸的向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)解釋靠近，這個(gè)是筆者設(shè)想的中期目標(biāo)[5].那么，具體從事行政執(zhí)法的機(jī)關(guān)作為行政解釋的主體具有如下優(yōu)點(diǎn)：

（1）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行行政解釋是其本身工作的一部分，在工作的過程中必然伴隨著解釋，這樣行政機(jī)關(guān)可以更加充分地理解法律，依法行政。伽達(dá)默爾認(rèn)為，理解、解釋、應(yīng)用結(jié)合為一體，理解同時(shí)是解釋和應(yīng)用，解釋是理解的解釋，也是理解的應(yīng)用，應(yīng)用是理解的行為。{6}

（2）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從事具體的執(zhí)法工作，其可以深入地了解案件事實(shí)情況，根據(jù)案件事實(shí)的差異進(jìn)行有針對(duì)性的解釋，及時(shí)闡明事實(shí)的法律意義，充分地在法律與事實(shí)之間進(jìn)行往返論證，最終使得行政行為取得良好的效果。

（3）行政機(jī)關(guān)的行政解釋是針對(duì)個(gè)案的具體解釋，這樣的解釋是一次性的，有針對(duì)性的解釋，所以行政機(jī)關(guān)的解釋是可以作為具體行政行為加以司法審查的，這樣就防止了行政解釋的任意，規(guī)范了行政權(quán)力，體現(xiàn)了依法行政的原則。

總之，行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法過程中必然要進(jìn)行行政解釋，這既是法律本身特點(diǎn)的要求，也是依法行政的必然要求，解釋伴隨著執(zhí)法的全部過程，只有解釋才可以證明行政行為的合法性與合理性。執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)做出行政解釋要比立法機(jī)關(guān)或者沒有接觸案件事實(shí)的行政機(jī)關(guān)做出的解釋更加具有可操作性和針對(duì)性，也更加能夠讓相對(duì)人接受，執(zhí)法的效果就會(huì)更好。

3．建立行政公務(wù)人員的行政解釋

我國的行政解釋目前都是機(jī)關(guān)解釋，都是抽象的解釋。但目前法律解釋學(xué)正在影響著我們傳統(tǒng)法學(xué)的發(fā)展路向，引導(dǎo)著法學(xué)從宏大敘事逐漸轉(zhuǎn)向微觀論證，從立法研究轉(zhuǎn)向法律適用，從立法本位開始轉(zhuǎn)向司法與行政本位。在解釋主體上由機(jī)關(guān)解釋向個(gè)人解釋轉(zhuǎn)變，解釋的目標(biāo)由限制解釋向創(chuàng)造性解釋轉(zhuǎn)變。{7}從這個(gè)研究成果出發(fā)，目前我國的行政解釋必須要進(jìn)行相應(yīng)的改革。行政機(jī)關(guān)抽象的行政解釋很難與行政立法進(jìn)行明確的區(qū)分，行政機(jī)關(guān)的抽象解釋不具有可操作性等諸多弊端。那么，行政解釋的真正主體是誰？這也是我們長(zhǎng)期忽視的問題，其實(shí)解釋的真正主體是人而不是任何的機(jī)關(guān)。我們必須承認(rèn)只有人才具有思維能力，人才具有主觀能動(dòng)性，機(jī)關(guān)都不具有這些條件，機(jī)關(guān)只是名義上的代表人。那么此時(shí)我們是否會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)“陰謀”，行政機(jī)關(guān)是否成了行政解釋者的“擋箭牌”呢？做出解釋的人此時(shí)卻躲在背后逃避了責(zé)任，這難道不是個(gè)陰謀嗎？

陳金釗教授在談?wù)摲▽W(xué)科學(xué)性時(shí)說：“法學(xué)本來屬于實(shí)踐學(xué)科，以規(guī)則為代表的法律屬于人類經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，人既是法律的創(chuàng)造者，也是法律的解釋和適用者，離開了人法律就失去了存在的載體?！狈▽W(xué)歸根結(jié)底是“人學(xué)”，這是不能忽視的主體，所以筆者認(rèn)為行政解釋的主體也應(yīng)該是人。此時(shí)，我們可以這樣定義行政解釋，即行政解釋是行政執(zhí)法人員在具體的行政執(zhí)法過程中對(duì)法律文本和行政事實(shí)等諸多事項(xiàng)的詮釋與說明的活動(dòng)。{8}

法律文本有其獨(dú)立性，法律制定者（作者）在完成法律文本（作品）后，其本身已經(jīng)脫離了作品。法國哲學(xué)解釋學(xué)教授利科爾如是說：“有時(shí)我想說，讀一本書就是把它的作者看作已經(jīng)死去了，是死后發(fā)表的書。因?yàn)楫?dāng)作者死了時(shí)，對(duì)于書的關(guān)系就變成了完全的，并且實(shí)際上就是完整的。作者不再回答了，只剩下閱讀他的著作了?！眥9}此時(shí)讀者的任務(wù)就是去閱讀文本，而不是在歷史中去尋找作者的原意。我們可以這樣理解作者已經(jīng)不再是解釋的主體了，在讀者那里才會(huì)發(fā)生解釋問題。依據(jù)這樣的原理，行政解釋真正的解釋者只能是在適法過程中的具體的行政公務(wù)人員。

法律重在適用，適用必然進(jìn)行解釋，脫離法律事實(shí)的抽象解釋無疑是空中樓閣，法律文本必須與法律事實(shí)具體結(jié)合做出解釋時(shí)才能獲得新生?！捌髨D把解釋法律與適用法律分開的人采取的是詭辯的區(qū)分法。一個(gè)法律術(shù)語只有在它適用于特定案件中的事實(shí)時(shí)才有意義。意義在適用中獲得生命。抽象地確定法定術(shù)語的意義就是在學(xué)究活動(dòng)中繞圈子。只有當(dāng)我們把如此確定的意義適用于手頭的案件時(shí)，此法才真正得到解釋。”{10}

世界各國的法制發(fā)展過程中真正的法律適用主體只有兩種人：一是法官，二是行政公務(wù)人員，法官行使的是司法權(quán)，行政公務(wù)人員行使的是行政權(quán)，二者的權(quán)力都是適用法律的權(quán)力。在行政解釋過程中扮演重要角色的不應(yīng)該是背后的行政機(jī)關(guān)，更不應(yīng)該是行政立法機(jī)關(guān)，其應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用國家權(quán)力的人，其解釋行為才是最現(xiàn)實(shí)的最有效的行政解釋?？赡苡腥藭?huì)反問，你說的行政解釋行為是否就是具體的行政行為了呢？筆者可以肯定的說，具體的行政解釋行為一定意義上就是具體行政行為，我們很難將具體行政行為和行政解釋區(qū)分開，二者是相伴而生的。正如哲學(xué)解釋學(xué)所言，理解、解釋和應(yīng)用是三位一體的，不可分割的。

筆者認(rèn)為行政解釋主體是行政公務(wù)人員，而不是個(gè)別學(xué)者提出的行政解釋主體是公務(wù)員，因?yàn)槠浜鲆暳艘韵聝煞N情況下行政解釋的主體，即在法律法規(guī)授權(quán)和行政委托情況下，真正執(zhí)法的人員可能是沒有公務(wù)員資格的。

（1）被授權(quán)組織的范圍包括基層群眾性自治組織，行業(yè)組織，工青婦等社會(huì)組織，事業(yè)與企業(yè)組織，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。

（2）我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，《中華人民共和國行政處罰法》受委托組織的條件如下：受委托組織應(yīng)該是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；受委托組織具有熟悉有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章任務(wù)的工作人員；受委托組織履行受委托職能需要進(jìn)行檢查或者技術(shù)鑒定的，它應(yīng)有條件進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定。{11}

那么，在上述情況下，被授權(quán)人和受托人可能是事業(yè)單位或者是企業(yè)組織的人員、他們?cè)谛姓?zhí)法過程中也必然面臨著法律解釋問題，所以籠統(tǒng)的將行政解釋主體界定為公務(wù)員是不科學(xué)的。筆者認(rèn)為應(yīng)該以是否執(zhí)行公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為只要從事公務(wù)的人員都應(yīng)該具有行政解釋的權(quán)力，所以，筆者認(rèn)為行政解釋的主體是行政公務(wù)人員，這樣的概念界定筆者認(rèn)為就可以避免出現(xiàn)遺漏，將從事公務(wù)執(zhí)法的所有人員都納入了行政解釋的行列，這樣是必要的，也是可能的。

（二）行政解釋對(duì)象的多元化

學(xué)界對(duì)行政解釋對(duì)象的界定主要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，從抽象行政解釋的性質(zhì)出發(fā)，將行政解釋的對(duì)象確定為法律文本。誠然，法律文本確實(shí)是行政解釋的主要對(duì)象，但是作為具體的行政解釋，在法律適用過程中我們無法回避法律事實(shí)的認(rèn)定。陳金釗教授認(rèn)為，對(duì)事實(shí)文本的解釋應(yīng)揭示其法律意義。{12}

當(dāng)行政機(jī)關(guān)或者公務(wù)執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中，必然面對(duì)法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)與行政事實(shí)的結(jié)合適用，這種結(jié)合就需要更多的解釋與說明。因?yàn)闄?quán)利義務(wù)的內(nèi)容是豐富的，文字自身的多義性和概括性，同時(shí)行政事實(shí)更是多樣的；行政事實(shí)與法定權(quán)利義務(wù)之間是不可以直接劃等號(hào)的兩個(gè)系統(tǒng)，它們是屬于不能立即同構(gòu)的范疇，行政事實(shí)的法律意義，法定權(quán)利義務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要都要進(jìn)行解釋；運(yùn)用不同證據(jù)證明行政事實(shí)的過程也是一個(gè)詮釋的過程，都需要行政執(zhí)法者做出解釋與說明，所以行政事實(shí)是行政解釋的對(duì)象。

陳金釗教授在論述法律解釋權(quán)的客體時(shí)認(rèn)為法律解釋權(quán)所指的對(duì)象是廣泛的，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是能作為法官法源的各種法律形式；二是納入法律調(diào)整的各種事實(shí)及其法律意義；三是司法過程中法律與事實(shí)的互動(dòng)關(guān)系。{13}雖然陳教授主要從司法的視角分析法律解釋的客體（對(duì)象），但是這個(gè)原理同樣可以運(yùn)用到行政解釋中，司法與行政都是具體的適法過程，二者在法律解釋上的很多原理是相通的。上文筆者已經(jīng)論述了行政解釋的三個(gè)對(duì)象，從陳教授的法律解釋客體原理出發(fā)，筆者認(rèn)為行政解釋的對(duì)象也應(yīng)該包括行政過程中法律文本與行政事實(shí)以及二者的互動(dòng)關(guān)系，行政解釋在法律文本與行政事實(shí)之間架起了一座溝通的橋梁，從而使得二者之間的關(guān)系更加和諧。

行政法是包羅萬象的部門法，在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員面對(duì)的行政事實(shí)是相當(dāng)復(fù)雜的，行政公務(wù)人員不僅要解釋行政過程中的合法性問題，也要解釋合理性問題。筆者認(rèn)為行政過程中的合理性問題就是如何使得行政行為被相對(duì)人接受的問題，那么這個(gè)問題就轉(zhuǎn)化為行政解釋的可接受性?？山邮苄跃鸵馕吨姓袨殡p方的對(duì)話與溝通、相互妥協(xié)的結(jié)果，是一種視域融合。此時(shí)相對(duì)人參與到了行政過程中，每個(gè)人帶著“前見”進(jìn)人參與行政的對(duì)話。對(duì)話中行政公務(wù)人員不僅解釋法律文本和相關(guān)的行政事實(shí)，其必然要擴(kuò)充到該案件相關(guān)的許多的背景知識(shí)、人情世故、思維方式以及觀念習(xí)慣等，這樣才能夠?qū)ⅰ懊つ康那耙姟比コ蛘邷p少。這些似乎與案件事實(shí)沒有直接聯(lián)系的內(nèi)容在行政公務(wù)人員主動(dòng)執(zhí)法過程中是必然面對(duì)的，是論證行政行為合理性的必然選擇。筆者將其界定為行政過程中的“前見事實(shí)”。尤其是將行政解釋與司法解釋進(jìn)行比較的過程中，對(duì)“前見事實(shí)”的解釋必要性就更大。司法行為是被動(dòng)發(fā)生的，司法解釋也具有被動(dòng)性，司法解釋關(guān)注的是合法性問題，很少顧慮司法過程中的合理性問題；司法解釋的對(duì)象就較為穩(wěn)定，即法律文本、納入法律調(diào)整的事實(shí)和二者的互動(dòng)關(guān)系。但是，行政解釋由于其自身的主動(dòng)性和解釋的合理性要求導(dǎo)致其解釋對(duì)象的多元性，而不僅僅停留在法律文本與法律事實(shí)的層面。只有全方位的解釋行政才可以充分體現(xiàn)行政行為的參與性，并最終達(dá)到行政行為的可接受性，畢竟現(xiàn)代行政是依法行政，也是參與行政，結(jié)束“劇場(chǎng)政治”，相對(duì)人應(yīng)該在行政中有更多的發(fā)揮空間。

總之，我國行政解釋對(duì)象可以做如下界定：一是法律文本，主要包括憲法、法律，行政法規(guī)、規(guī)章、條約協(xié)議、其他規(guī)范性文件；同時(shí)也包括行政法的概念、規(guī)則與原則。二是行政事實(shí)，包括行政事件和行政行為。三是法律規(guī)范與行政事實(shí)的互動(dòng)關(guān)系。四是前見事實(shí)，即行政過程中雙方帶入行政過程的背景事實(shí)與思考方式等。綜上所述，在對(duì)行政解釋主體與對(duì)象進(jìn)行了回歸與創(chuàng)造的論述后，筆者認(rèn)為在行政解釋主體逐漸單一和行政解釋對(duì)象逐漸多元的情況下，進(jìn)行行政解釋的司法審查也將是逐漸遞進(jìn)的過程，在面對(duì)抽象的行政解釋時(shí)應(yīng)該將司法審查的機(jī)關(guān)界定為最高人民法院或者專門的憲法法院。在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)后，即實(shí)現(xiàn)行政公務(wù)人員的行政解釋后，司法審查的機(jī)關(guān)就是所有可以進(jìn)行行政訴訟的法院，因?yàn)榇藭r(shí)的行政解釋已經(jīng)完全是具體行政行為的一部分了。

三、結(jié)論：拒絕浪漫主義的呼喚

我國行政解釋存在的解釋主體、對(duì)象和司法審查等多方面的問題，可以說我國的行政解釋研究與實(shí)踐還是相當(dāng)滯后的，行政解釋的理想與現(xiàn)實(shí)的差距太大。無論在學(xué)術(shù)界還是法律實(shí)務(wù)界，行政解釋仍然是法治進(jìn)程中“被忽略的大多數(shù)”，尤其是學(xué)術(shù)界從事行政解釋研究者甚少，而且?guī)缀踉谧鲋F(xiàn)行法律規(guī)定的“純粹的解釋”工作，對(duì)于真正認(rèn)識(shí)行政解釋本質(zhì)并無大的建樹，言語之間充斥著浪漫主義的氣氛。拒絕浪漫主義的呼喊，行政解釋必須要進(jìn)行回歸與創(chuàng)造，回歸就是行政解釋的權(quán)力真正回歸到具體的人手中，創(chuàng)造就是行政解釋的對(duì)象要廣泛，因此筆者擬得出如下結(jié)論：

樹立法律只有在應(yīng)用中才能夠體現(xiàn)其價(jià)值的信念，將我們關(guān)注的視角從法律的宏大敘事轉(zhuǎn)向微觀論證上來，加大對(duì)法律應(yīng)用的研究，即對(duì)司法與行政行為的研究。這個(gè)過程中我們才可以發(fā)現(xiàn)法律的真諦，但很遺憾，縱觀我國法學(xué)的研究歷程，我們發(fā)現(xiàn)宏大敘事的研究風(fēng)格成了束縛我國法學(xué)研究的通病，大聲呼吁建設(shè)法治的聲音不絕于耳，政策詮釋的法律文章也讓我們倍感乏味。分析這個(gè)“口號(hào)萬歲”的時(shí)代原因，我們可以發(fā)現(xiàn)宏觀的論證法律比微觀的研究更加容易，微觀的研究涉及諸多技術(shù)性問題，對(duì)法學(xué)的操作能力要求甚高，繁瑣的法律規(guī)范設(shè)計(jì)過程也會(huì)讓人望而卻步；相比而言，宏大的敘述在傳播法律理念的過程中總會(huì)讓人心潮澎湃，聽眾也更愿意接受這些令人激動(dòng)的言語，每當(dāng)此時(shí)我們總會(huì)發(fā)現(xiàn)法治是如此地美好，是如此地容易建立。另外，重要的一點(diǎn)是政策詮釋的法律論證更加容易得到當(dāng)權(quán)者的認(rèn)可與贊譽(yù)，難道這是學(xué)者的價(jià)值嗎？真正的學(xué)者是一名醫(yī)生，他要一直診斷政府的疾病，發(fā)現(xiàn)問題并努力地去糾正，學(xué)者在一定程度是政府的“批評(píng)者”，而不是“頌德者”，學(xué)者的定位應(yīng)該是社會(huì)的良心，法學(xué)人更是如此?？谔?hào)美好但終究會(huì)厭煩[6]，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，法學(xué)人必須踏實(shí)的研究些具體問題，只有藍(lán)圖，缺乏具體的材料，法治的大廈永遠(yuǎn)是空洞的。那么，法律的真正價(jià)值必將體現(xiàn)在司法行為與行政行為上面，微觀論證必將在此展開，行政解釋可能是大廈的一磚一瓦，但其不可或缺。

實(shí)現(xiàn)行政解釋主體的具體化，行政解釋必須在與行政事實(shí)結(jié)合過程中產(chǎn)生，逐漸取消立法者的行政解釋和行政機(jī)關(guān)的行政解釋，讓行政解釋權(quán)真正回歸到行政公務(wù)人員手中。行政解釋主體究竟是沒有生命力的機(jī)關(guān)還是個(gè)人至今仍然是模糊的，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政解釋的主體是行政機(jī)關(guān)因?yàn)槟壳跋嚓P(guān)法律規(guī)定的行政解釋主體是行政機(jī)關(guān)，但是現(xiàn)行法律規(guī)定的行政解釋主體就是科學(xué)的嗎？學(xué)者的質(zhì)疑精神哪里去了？其實(shí)這個(gè)問題也是法學(xué)研究中的一個(gè)共性的問題，即法學(xué)研究中主體的缺失。多年的法學(xué)研究，引進(jìn)了眾多的西方法治理念，但隨著法學(xué)的研究我們發(fā)現(xiàn)適法主體的缺失，法學(xué)研究過多的關(guān)注了客體的研究，而忽略了法學(xué)究竟是誰的學(xué)問，本文所論述的行政解釋也面臨如此的尷尬?；卮鹬黧w問題，應(yīng)該首先明確法學(xué)的本質(zhì)是人學(xué)，只要明確這個(gè)前提，法學(xué)研究中的主體問題就可以得到相應(yīng)的解決。同樣行政解釋的主體應(yīng)該是人，因?yàn)槿瞬攀怯兴季S的并且能夠承擔(dān)責(zé)任的主體，行政解釋主體不是諸多學(xué)者闡述的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)作為主體必然遮蔽了行政解釋真正的主體。而且將行政解釋主體定位是行政機(jī)關(guān)的想法也是十分天真和浪漫的，因?yàn)榻忉層肋h(yuǎn)屬于人，絕不會(huì)屬于抽象的行政機(jī)關(guān)。

拓寬行政解釋的對(duì)象，對(duì)于法律文本、行政事實(shí)、二者的互動(dòng)關(guān)系以及前見事實(shí)都應(yīng)該事無巨細(xì)的進(jìn)行理解與解釋，將具體行政行為過程中涉及到的因素都納入行政解釋的范圍，以便于實(shí)現(xiàn)行政行為的可接受性。目前學(xué)界主要觀點(diǎn)仍然認(rèn)為行政解釋對(duì)象是抽象的法律文本，但這一想法是非常不切合實(shí)際的。脫離了行政事實(shí)的行政解釋是盲目的，法律文本只有在與行政事實(shí)的結(jié)合過程中才可以體現(xiàn)出其價(jià)值，此時(shí)學(xué)界的觀點(diǎn)依舊犯了純粹注釋法律規(guī)定的錯(cuò)誤，這是沒有深入思考的后果。行政解釋應(yīng)該是具體的解釋，因?yàn)槌橄蟮慕忉屍浜侠硇允切枰|(zhì)疑的，那么，行政解釋的過程就不可能是“單純”的，其必然伴隨著文本與事實(shí)的互動(dòng)，解釋主體無法回避對(duì)進(jìn)入行政過程中的諸多因素的說明與詮釋。因此，學(xué)界關(guān)于行政解釋對(duì)象是單純的法律文本的觀點(diǎn)是如此的天真，但筆者堅(jiān)決反隨這種浪漫的天真。

綜上所述，對(duì)于行政解釋問題的研究剛剛起步，筆者通過行政解釋問題的研究希望能夠引起相關(guān)部門的重視，重新審視我國的行政解釋，希望盡快結(jié)束遇到疑難案件就呼吁立法的羅曼蒂克時(shí)代。法律解釋可以為我們開啟另一扇窗口，但這個(gè)窗口一直被忽視?，F(xiàn)代行政是依法行政和參與行政，希望筆者關(guān)于行政解釋問題的建議不是浪漫主義的呼喚，而是依法治國的現(xiàn)實(shí)追求。

注釋：

[1]當(dāng)然學(xué)界也有學(xué)者提出其他行政解釋的對(duì)象，比如張弘先生就提出行政解釋的對(duì)象是法律文本與行政事實(shí)，但這樣的理論畢竟是占少數(shù)的。

[2]筆者規(guī)劃的目標(biāo)：近期目標(biāo)是完善行政機(jī)關(guān)的抽象解釋，中期目標(biāo)是發(fā)展行政機(jī)關(guān)的行政解釋，長(zhǎng)期目標(biāo)是建立行政公務(wù)人員的行政解釋。應(yīng)該說這些目標(biāo)是逐漸取代的目標(biāo)，最終目標(biāo)是建立行政公務(wù)人員的行政解釋。

[3]此處筆者界定的主體是行政公務(wù)人員，而沒有界定為公務(wù)員，是因?yàn)榍罢弑群笳叩姆秶獙?，在后文筆者將著重論證。

[4]此種界說在學(xué)界很多專家學(xué)者的論文中多認(rèn)為是具體的解釋，比如張弘先生在其《行政解釋論》中就曾認(rèn)為，其是具體解釋。但是筆者認(rèn)為其仍然是一種抽象的解釋行為。

[5]上文中“完善抽象的行政解釋”是筆者面對(duì)現(xiàn)實(shí)，不得已而為之的舉措，此處“發(fā)展行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程的解釋”是筆者建構(gòu)行政解釋主體的中期目標(biāo)；下文中“建立公務(wù)執(zhí)法人員的行政解釋”是長(zhǎng)遠(yuǎn)的理想目標(biāo)。

[6]“依法治國”的理念就是典型被濫用到極致的口號(hào)，比如“依法治省，治縣一直到治村”這是對(duì)法治的極大誤用。

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【摘要】：行政解釋近年來開始受到關(guān)注，研究的視角在逐漸的開闊，取得了一定的成果。但是，行政解釋的研究始終在做著現(xiàn)行法律規(guī)定的注腳，幾乎是純粹地進(jìn)行著固守法律文本的解釋，這與法律解釋的發(fā)展趨勢(shì)和依法行政的現(xiàn)實(shí)需要極不相符。行政解釋應(yīng)該在行政解釋主體、對(duì)象與司法審查方面實(shí)現(xiàn)回歸與創(chuàng)造，行政解釋的再定位已經(jīng)不容忽視。

【關(guān)鍵詞】：行政解釋行政公務(wù)人員前見事實(shí)司法審查