導(dǎo)語(yǔ)：外國(guó)行政復(fù)議制度探討論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要」英國(guó)傳統(tǒng)行政正義體系重視法司法審查與上訴，行政復(fù)議制度較為薄弱。近年來(lái)，隨著行政改革的推進(jìn)和民事正義體制改革中對(duì)訴訟外爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象開(kāi)始改變，越來(lái)越多的人開(kāi)始探討行政復(fù)議制度的變革之道，在維持行政復(fù)議官員與組織內(nèi)決策官員的聯(lián)系渠道的同時(shí)，加強(qiáng)行政復(fù)議主體的獨(dú)立性，充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)制的作用，以保證公務(wù)服務(wù)利用人的不滿得到有效化解，并發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)行政決策體制的改善。

「關(guān)鍵詞」英國(guó)行政復(fù)議行政正義社會(huì)保障

「Abstract」InthetraditionaladministrativejusticesystemofUK，mainemphasiswasputonjudicialreviewandappeal，andreconsiderationortheinternalreviewofadministrativedecisionswasalmostaltogetherneglected.Butinrecentyears，thissituation，influencedbytheadministrativereformandthediscussiononalternativereputeresolutionmachanisminciviljusitce，hasbeenchanged，andmanypeoplebegantostudythereformoftheinternalreviewsystem.Theytrytoimprovetheindependenceofthereviewofficialswithoutbreakingtheirconnectionwiththedecisionofficials.Thepurposeofthereformistomakefulluseofthesystem，satisfytheneedsofpublicservices‘usersandrealizethesystem’snormativeeffect.

一、行政正義體系中的行政復(fù)議

（一）英國(guó)的行政正義體系

在英國(guó)行政法學(xué)文獻(xiàn)中“行政正義”（administrativejusitce）是一個(gè)常見(jiàn)的概念，但對(duì)其內(nèi)涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。有人認(rèn)為行政正義僅指由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格的抗辯式程序來(lái)解決行政爭(zhēng)議，他們遵循1957年弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告（有關(guān)行政裁判所和調(diào)查的報(bào)告）的用法，將行政正義概念限定于法院、裁判所和行政調(diào)查中的程序。有人則認(rèn)為，行政正義概念只應(yīng)適用于那些決定當(dāng)事人的法律權(quán)利的程序，而不包括處理不良行政或低效服務(wù)問(wèn)題的程序。

但是現(xiàn)在越來(lái)越多的英國(guó)行政法學(xué)者主張，不應(yīng)過(guò)多地限制行政正義概念的適用范圍，它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層級(jí)的審查這一全過(guò)程，它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對(duì)行政決定的復(fù)審程序，另外還包括議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員等進(jìn)行的監(jiān)督程序。從涉及的事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，行政正義不僅涉及那些有關(guān)公民權(quán)利的問(wèn)題，而且涉及裁量性決定以及政府服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題。從而，行政正義關(guān)涉政府以及某些為公眾提供公共服務(wù)的私人和準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作的規(guī)范基礎(chǔ)。這種行政正義概念的提出，具有重要的實(shí)踐意義，它有助于人們跳出過(guò)多關(guān)注法院和裁判所程序的狹隘視角，某一種特定程序并非絕對(duì)的優(yōu)于另一種程序，它所強(qiáng)調(diào)的是決定的作出應(yīng)當(dāng)是理性和適當(dāng)?shù)模浣⒃谇‘?dāng)收集的證據(jù)以及對(duì)證據(jù)的合理評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上。過(guò)份強(qiáng)調(diào)司法審查和行政裁判所，可能導(dǎo)致對(duì)英國(guó)行政法和行政正義的性質(zhì)、范圍與實(shí)踐的構(gòu)想的歪曲。[3]

行政正義概念的擴(kuò)展與英國(guó)法學(xué)界對(duì)“民事正義”改革的爭(zhēng)論有關(guān)。近年來(lái)在英國(guó)法學(xué)界，關(guān)于民事正義改革的討論也是如火如荼，其中許多爭(zhēng)論涉及到新形式替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制的建構(gòu)以及新類(lèi)型程序的創(chuàng)制，這些程序不那么強(qiáng)調(diào)抗辯式而是更多強(qiáng)調(diào)法院職權(quán)調(diào)查，這對(duì)行政正義問(wèn)題的爭(zhēng)論具有啟發(fā)意義。

行政正義概念的擴(kuò)展也受到英國(guó)行政改革的影響。從1980年代開(kāi)始的英國(guó)行政改革以內(nèi)容的廣泛性和全面性著稱，在撒切爾政府使其改革的目標(biāo)是節(jié)約行政成本和提高效率，隨著改革的進(jìn)一步深化，質(zhì)量和顧客滿意成為首要目標(biāo)，梅杰政府于1991年提出的公民憲章（CivilCitizen）即是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。公民憲章中設(shè)定了公共服務(wù)的主要原則，其中包括：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)并不斷提高，公開(kāi)，信息化，選擇，非歧視，易進(jìn)入等。在名為“當(dāng)事情搞錯(cuò)”的一節(jié)中，規(guī)定當(dāng)政府出錯(cuò)后，應(yīng)作出解釋和道歉，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)有為公眾所周知并且易于利用的申訴體制。公民憲章機(jī)構(gòu)的申訴工作小組進(jìn)一步規(guī)定了申訴體制的標(biāo)準(zhǔn)。這些都推進(jìn)了行政正義體制的發(fā)展。

（二）英國(guó)行政法上的復(fù)議概念

與中國(guó)“行政復(fù)議”相對(duì)應(yīng)的制度，在英國(guó)稱為“reconsideration”，它是對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審（internalreview），是由對(duì)行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體（既可以由原決定者本身，也可以是一個(gè)不同的、但資歷更深的官員）對(duì)原決定的重新評(píng)判。在一定意義上，它是原決定程序的繼續(xù)，而非啟動(dòng)一個(gè)全新的程序。復(fù)議是針對(duì)是非曲直問(wèn)題的復(fù)審，復(fù)議官員要判斷原決定是否正確或者是否存在其他更好的決定，其判斷可以不受原決定者所收集的信息的限制。

英國(guó)和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國(guó)的學(xué)者一般認(rèn)為，復(fù)議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，復(fù)議為受害人提供了一個(gè)可以相對(duì)快速和容易進(jìn)入的救濟(jì)途徑。如果沒(méi)有復(fù)議程序，部分正當(dāng)權(quán)益受到侵害的人可能就不會(huì)尋求救濟(jì)，因?yàn)槠渌纳显V與司法審查等救濟(jì)方式經(jīng)常要耗費(fèi)大量的金錢(qián)與時(shí)間；對(duì)于要求不合理的受害人，復(fù)議程序也發(fā)揮著過(guò)濾器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗資源與時(shí)間。復(fù)議也是行政組織內(nèi)一種有效的內(nèi)部控制機(jī)制和反饋機(jī)制，可以使其行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)盡早明了自身決定過(guò)程的缺陷，從而設(shè)法加以補(bǔ)救。而且，行政機(jī)關(guān)通過(guò)復(fù)議后滿足了申請(qǐng)人的合理要求，這也可以使其免于耗時(shí)耗力的外部程序的糾纏。對(duì)于裁判所和法院來(lái)說(shuō)，復(fù)議程序則可以減輕其負(fù)擔(dān)。從消極方面來(lái)說(shuō)，由于復(fù)議是由與作出原決定的官員同屬一個(gè)機(jī)關(guān)的人進(jìn)行，其可能的結(jié)果是，它只是成為申請(qǐng)人尋求有效救濟(jì)途徑的一個(gè)障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個(gè)真正中立與客觀的復(fù)議。復(fù)議程序也可能受到一種不良行政文化的俘獲，在其中行政機(jī)關(guān)極少愿意改變?cè)瓉?lái)的決定。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，也可能造成情形相同或相似申請(qǐng)人的不一致對(duì)待。因此，在復(fù)議程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)最大限度地獲得其益處，而盡量減少伴隨的風(fēng)險(xiǎn)。[4]

具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的加拿大學(xué)者艾森對(duì)于復(fù)議程序持比較激勵(lì)的批評(píng)態(tài)度。[5]他說(shuō)，許多行政領(lǐng)域中都存在針對(duì)行政決定的復(fù)議程序，甚至在受害人堅(jiān)持要求上訴時(shí)，部分領(lǐng)域中仍然要求該事項(xiàng)應(yīng)首先進(jìn)入復(fù)議程序。進(jìn)行復(fù)議的通常是原決定部門(mén)，或者是與其具有密切聯(lián)系的部門(mén)。對(duì)于復(fù)議程序經(jīng)常提出的一個(gè)理?yè)?jù)是，它可以避免上訴的成本和拖延。人們?cè)讷@得一個(gè)不利的決定之后，可以提出新的證據(jù)，復(fù)議可以改變?cè)瓫Q定作為對(duì)新證據(jù)的反應(yīng)。但他根據(jù)自己在加拿大的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，這種論證幾乎完全不符合實(shí)際。事實(shí)上他發(fā)現(xiàn)，將近一半的案件中，并未有進(jìn)一步的證據(jù)提出，而在另一半案件中，雖然有進(jìn)一步的證據(jù)提出，但這些證據(jù)并非新證據(jù)，它們?cè)谧畛鯖Q定作出之前就已經(jīng)可以獲得但未被發(fā)現(xiàn)。在幾乎每一個(gè)案件中，最初決定需要變更的唯一理由是當(dāng)初作出時(shí)未經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查。正是因?yàn)閺?fù)議程序的存在，使得行政機(jī)關(guān)提升最初決定質(zhì)量的要求不那么迫切。復(fù)議對(duì)于行政官員的真正吸引力在于，其可以使得最初決定中的缺失免于暴露在公眾視線之中。高級(jí)官員和初步裁決者都知道，如果最初決定的作出是不正當(dāng)?shù)模瑒t其缺陷難以逃脫上訴機(jī)構(gòu)的審查。

（三）行政復(fù)議與行政正義體系中的其他制度

1.復(fù)議與上訴

對(duì)行政決定的上訴（appeal），包含了對(duì)最初決定在法律和實(shí)質(zhì)上的效能和可接受性的重新評(píng)價(jià)，其主體則并非作出最初決定所屬行政體制的一部分相對(duì)于復(fù)議是一種內(nèi)部復(fù)審，上訴則是一種外部復(fù)審。對(duì)行政決定承擔(dān)上訴職能的典型機(jī)構(gòu)是裁判所，[6]裁判所對(duì)于上訴案件的管轄權(quán)通常是來(lái)自于制定法。上訴程序的啟動(dòng)必須有申請(qǐng)人的申請(qǐng)，而復(fù)議程序則可以由行政官員主動(dòng)進(jìn)行。復(fù)審和上訴的另一區(qū)別是，作為復(fù)審根據(jù)的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列舉，而上訴則與此不同，作為上訴根據(jù)的理由一般非常寬泛，允許裁判所對(duì)于所涉問(wèn)題作出全新的決定，而非僅僅繼續(xù)最初的決定程序。

在英國(guó)，承擔(dān)上訴職能的行政裁判所是根據(jù)議會(huì)制定法設(shè)立、具有相對(duì)獨(dú)立地位、依照特定程序解決行政糾紛或公民之間某些特定糾紛的特別裁判機(jī)構(gòu)。一戰(zhàn)以后裁判所得到迅速發(fā)展的一個(gè)重要原因，是其相對(duì)于法院來(lái)說(shuō)具有經(jīng)濟(jì)、便捷的優(yōu)點(diǎn)，行政裁判所雖然也實(shí)行一般兩造對(duì)抗式，但不象法院那樣必須遵守嚴(yán)格的訴訟程序規(guī)則，還可以根據(jù)不同性質(zhì)的案件制定不同的規(guī)則。有的裁判所可以秘密開(kāi)庭，可以不經(jīng)庭審而處理，可以書(shū)面審理，可以采納傳聞證據(jù)。而且行政裁判所也不受普通法院必須遵守先例的原則限制，在運(yùn)用法律方面較之普通法院有更大的靈活性。但行政裁判所作為按照法定程序解決糾紛的一種制度設(shè)計(jì)，與一般的行政決定程序和復(fù)議程序相比，仍然是非常嚴(yán)格的。行政裁判所運(yùn)用的程序，一般都是經(jīng)裁判所委員會(huì)審訂的程序。它運(yùn)用兩造對(duì)抗的程序規(guī)則，對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)審理，聽(tīng)取當(dāng)事人雙方的辯論，允許當(dāng)事人人出庭辯護(hù)，可以對(duì)證人進(jìn)行傳喚，允許當(dāng)事人之間進(jìn)行詢問(wèn)和反詢問(wèn)。行政裁判所的裁決，應(yīng)說(shuō)明理由，就行政裁判所的裁決中的法律問(wèn)題，當(dāng)事人可以向法院提起上訴。所以，行政裁判所裁決爭(zhēng)議所運(yùn)用的程序，雖不象法院那樣嚴(yán)格、繁瑣，但也是一種較為嚴(yán)格的程序。而行政復(fù)議作為行政內(nèi)部的復(fù)審，則一般沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)定。

復(fù)議官員與原決定官員，要么是同一的，要么同屬于一個(gè)行政機(jī)關(guān)，而行政裁判所則獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)之外。[7]首先，行政裁判所是經(jīng)議會(huì)立法而設(shè)立的，而不是由行政機(jī)關(guān)作為其附屬機(jī)構(gòu)設(shè)立的。其次，行政裁判所的主席和成員通常是由樞密院或有關(guān)大臣任命，須是政府部門(mén)之外的人員。大臣任命裁判所主席必須從大法官同意的事先預(yù)定的名單中挑選，任命裁判所其他人員也必須從事先預(yù)定的名單中挑選。第三，行政裁判所在做出裁決時(shí)，必須遵守“公正、公開(kāi)、無(wú)偏私”三原則，以免受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。任何因受到行政機(jī)關(guān)的影響而做的裁決都是無(wú)效的。

2.復(fù)議與申訴處理機(jī)制

申訴處理是一個(gè)比復(fù)議更為寬泛的概念，它主要針對(duì)公共部門(mén)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，而復(fù)議僅涉及對(duì)一個(gè)行政決定的是非曲直的審查。復(fù)議與普通的申訴處理都可能涉及到申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不滿，并且二者都有助于改善行政機(jī)關(guān)的績(jī)效并且使得后者更具有責(zé)任性。申訴處理機(jī)制與復(fù)議的基礎(chǔ)原則也是相似的，例如公平與效率。二者最為重要的一個(gè)區(qū)別在于，普通的申訴處理機(jī)制不能給予申請(qǐng)人以具體的可以執(zhí)行的權(quán)利（enforceablerights），而后者是行政復(fù)議的核心。但在公民憲章運(yùn)動(dòng)以后，在許多內(nèi)部申訴機(jī)制中，二者的界限實(shí)際上越來(lái)越難以劃清。

二、行政復(fù)議的權(quán)力來(lái)源

上訴必須要求制定法的明確授權(quán)，而復(fù)議則與此不同。從英國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，一些復(fù)議程序具有制定法的基礎(chǔ)，而其他一些則沒(méi)有。在缺少制定法規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否可以合法地對(duì)自己的決定加以復(fù)議，這一問(wèn)題的答案在多數(shù)情形下是肯定的，其理由在于，“考量一個(gè)有異議的決定，并且關(guān)注異議者的根據(jù)和決定者的理由，這總是有價(jià)值的”，[8]這符合良好行政的目標(biāo)。里德勛爵在RidgevBaldwin一案中指出：“如果一個(gè)官員或機(jī)構(gòu)在利害關(guān)系人有機(jī)會(huì)出席對(duì)相關(guān)案件的審理以后，認(rèn)識(shí)到其原先的決定過(guò)于匆忙并且重新考慮整個(gè)相關(guān)事項(xiàng)，從而作出一個(gè)新的決定，對(duì)于后一個(gè)決定的效力我認(rèn)為應(yīng)予確認(rèn)”。[9]在MinisterforImmigrationandMulticulturalAffairsvBhardwaj[10]一案中，澳大利亞聯(lián)邦法院的馬奇威克法官先是引用了另外一個(gè)案件中的觀點(diǎn)：

在我看來(lái)，在一個(gè)行政命令的錯(cuò)誤已經(jīng)為決定者自身所認(rèn)識(shí)的情況下，仍然要求維持其效力直至法官作出撤銷(xiāo)該行政命令的判決，這是奇談怪論。法院長(zhǎng)期以來(lái)一直承認(rèn)這樣的政策規(guī)則：盡力避免訴訟、在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時(shí)終止訴訟，符合公共利益。那種認(rèn)為產(chǎn)生爭(zhēng)議的行政命令，即使利害關(guān)系人已達(dá)成協(xié)議也不能將其撤銷(xiāo)的觀點(diǎn)，與上述規(guī)則是沖突的。當(dāng)事人將被迫投身于沒(méi)有意義和無(wú)用的訴訟。[11]

然后得出結(jié)論說(shuō)：

無(wú)論我們?nèi)绾畏治?，在我看?lái)，盡管制定法中并沒(méi)有明白的文字規(guī)定，裁判所至少在以下情形中確實(shí)有權(quán)復(fù)審一個(gè)決定：在作出決定時(shí)由于自身的錯(cuò)誤而未能給予申請(qǐng)人以極端重要的權(quán)利；利害關(guān)系人對(duì)該該錯(cuò)誤并無(wú)爭(zhēng)議；并且該錯(cuò)誤對(duì)于手頭的案件具有重大影響。這種權(quán)力并未違反“履行職責(zé)”（functusofficio）原則，后者在移民法中仍然是一個(gè)一般性的規(guī)則。這些情形只是對(duì)履行職責(zé)原則的例外，它對(duì)于裁判所實(shí)現(xiàn)法律中確立的下列目標(biāo)是完全必要的：保證對(duì)申請(qǐng)人的公平并在與他們有關(guān)的案件中盡可能得出最為合理的決定。

雖然這里說(shuō)的是裁判所，其推理也可以適用于復(fù)議。但也有人認(rèn)為，原先的決定是行政機(jī)關(guān)就某一行政事項(xiàng)對(duì)外作出具有終局性的決定，它已經(jīng)有效地處理了有關(guān)實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)端，則行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)在沒(méi)有制定法授權(quán)的情況下，僅根據(jù)其自己的觀點(diǎn)，獲得作出新決定的權(quán)力?！皩ⅰ疀Q定’解釋為包含了偏離終局性的允許，這將導(dǎo)致行政決定過(guò)程的支離破碎，并且使行政過(guò)程的效率出于危險(xiǎn)之中”。[12]同樣在Bhardwaj一案中，利漢法官的不同意見(jiàn)認(rèn)為，

在我看來(lái)，在本法的背景中，法律意圖恰恰相反。它顯然賦予確定性以很高的價(jià)值。它設(shè)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制，對(duì)于復(fù)審活動(dòng)作出了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于裁判所記錄其決定和理由的方式以及通知和公布其決定的方式都有精確的要求。對(duì)于司法審查有形式的限制，申請(qǐng)只能在28天的期限內(nèi)提出，并且這一期限還不能延長(zhǎng)。在我看來(lái)，允許裁判所對(duì)于個(gè)別的復(fù)議申請(qǐng)有權(quán)不定時(shí)的作出（并且撤銷(xiāo)）決定，這與制定法的方針是不吻合的。[13]

因此，很多人認(rèn)為，為了明確復(fù)議權(quán)力的存在，杜絕爭(zhēng)議，最好還是在制定法中對(duì)于復(fù)議程序作出規(guī)定。澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)認(rèn)為，在制定法中對(duì)復(fù)議程序作出明確規(guī)定，除此以外還有其他一些優(yōu)點(diǎn)：（1）使申請(qǐng)者獲得明確、固定的申請(qǐng)復(fù)審的權(quán)利，與此相伴隨的是有被告知復(fù)議權(quán)的存在以及其復(fù)議進(jìn)行程序的權(quán)利。重要的是，制定法中也應(yīng)當(dāng)對(duì)于重要的程序事項(xiàng)，例如如何提出新的證據(jù)；復(fù)議程序是強(qiáng)制性的還是選擇性的，即申請(qǐng)人是否有權(quán)不經(jīng)復(fù)議直接申請(qǐng)復(fù)議，申請(qǐng)人是否可以聘請(qǐng)法律上或其他方面的人參加復(fù)議，申請(qǐng)復(fù)議的時(shí)限，所有這些在對(duì)復(fù)議程序的批評(píng)意見(jiàn)中經(jīng)?？梢月?tīng)見(jiàn)的事項(xiàng)，都可以通過(guò)制定法的規(guī)定而得到明確。（2）明確復(fù)議程序的目的。制定法可以為復(fù)議官員的地位設(shè)定具體的規(guī)定，授予其獨(dú)立于原決定者之外對(duì)原決定的是非曲直加以審查的權(quán)力。它也可以避免或者減少與其他的一些內(nèi)部管理措施，諸如對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控和審計(jì)，或者個(gè)人通過(guò)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量不滿的申訴，等等的混淆。[

三、行政復(fù)議程序

（一）行政復(fù)議程序的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于行政復(fù)議程序應(yīng)符合何種標(biāo)準(zhǔn)在英國(guó)一直存在爭(zhēng)論，這些爭(zhēng)論所涉及的主要是行政復(fù)議是否應(yīng)當(dāng)適用法院以自然正義為名所發(fā)展出來(lái)的一套規(guī)則。英國(guó)傳統(tǒng)上將抗辯式程序看作是自然正義的內(nèi)在要求。在法律教育體制，案例法，法律史等等當(dāng)中都強(qiáng)調(diào)這一程序原則的地位。法院采取的抗辯式程序被看作是一個(gè)黃金標(biāo)準(zhǔn)，法律人往往不自覺(jué)的將所有其他程序與其相比較。這導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了申訴程序“司法化”（judicialisation）的現(xiàn)象，裁判所和調(diào)查程序的嚴(yán)格性不斷增強(qiáng)為其例證。哈洛和羅林斯認(rèn)為，當(dāng)法院要求決策者無(wú)偏私時(shí)，它們實(shí)際上是要求將“裁決”的標(biāo)準(zhǔn)引入行政過(guò)程，這實(shí)際上體現(xiàn)了法院企圖在有關(guān)公平程序的問(wèn)題上占據(jù)壟斷地位。按照美國(guó)著名法理學(xué)家富勒的觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在九種決策模式：調(diào)解，財(cái)產(chǎn)權(quán)，投票，習(xí)俗，官方宣告的法律，裁決，契約，管理指令和訴諸于運(yùn)氣。[15]牛津大學(xué)行政法教授克雷格認(rèn)為，以裁決為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的程序保護(hù)模式在許多領(lǐng)域確實(shí)是最為合適的一種，但是它不可能適用于所有的行政法領(lǐng)域按照普通法院的模式塑造其他程序的一個(gè)嚴(yán)重后果是，限制了其他類(lèi)型的程序經(jīng)受實(shí)踐考驗(yàn)的機(jī)會(huì)。[16]

實(shí)際上，自然正義的許多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政復(fù)議程序并無(wú)多大意義。在根本不進(jìn)行聽(tīng)證的條件下，詢問(wèn)證人的權(quán)利并無(wú)益處；如果負(fù)責(zé)申訴的正是申訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人，則中立毫無(wú)價(jià)值；而建立在對(duì)雙方給予平等權(quán)利基礎(chǔ)上的程序保障，對(duì)于現(xiàn)代福利國(guó)家中根本無(wú)法與公務(wù)提供者進(jìn)行平等商談的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，實(shí)際意義也很優(yōu)先。在社會(huì)福利案件中，抗辯程序所包含的“對(duì)抗”和“贏者通吃”理念也是不適合的。

那么是否能夠發(fā)展出適用于內(nèi)部申訴程序的標(biāo)準(zhǔn)呢？在克雷格看來(lái)，美國(guó)學(xué)者馬修所提出的結(jié)合協(xié)商和內(nèi)部管理控制的程序是一個(gè)很好的起點(diǎn)。[17]而在英國(guó)的行政改革中，英國(guó)實(shí)務(wù)界也開(kāi)始提出并落實(shí)了一些新的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公民憲章與行政復(fù)議程序

與傳統(tǒng)行政正義體制不同，公民憲章的目標(biāo)更傾向于改善公共服務(wù)的質(zhì)量，而非個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。盡管如此，公民憲章及其相關(guān)組織的工作，對(duì)于行政正義體制，包括體制的改善仍然具有重要意義，這主要體現(xiàn)為對(duì)申訴體制設(shè)定了一套最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。

公民憲章強(qiáng)調(diào)申訴是保證公共部門(mén)承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要途徑，它要求公共機(jī)構(gòu)必須“擁有為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨(dú)立的復(fù)審”。公民憲章機(jī)構(gòu)的申訴工作小組在其所擬的一份文件中提出申訴程序應(yīng)體現(xiàn)七項(xiàng)核心原則，其中包括：（1）易進(jìn)入，規(guī)則為公眾所周知。（2）簡(jiǎn)便，易于理解和利用。（3）快捷，為各項(xiàng)活動(dòng)設(shè)定時(shí)間限制，并且使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r。（4）公平，進(jìn)行全面的、無(wú)偏私的調(diào)查。（5）可信賴，能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴。（6）有效，澄清所有的爭(zhēng)點(diǎn)，并提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。（7）質(zhì)量管理，為管理者提供信息以改善服務(wù)。這些原則并非僵化的教條，必須能夠保持一定程度的靈活性，適應(yīng)各個(gè)行政領(lǐng)域的特殊情形，因?yàn)楣步M織數(shù)量眾多、種類(lèi)負(fù)責(zé)，并非所有這些標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)的問(wèn)題都與它們有關(guān)。這一列舉也并不意味著已窮盡了良好申訴體制的所有標(biāo)準(zhǔn)。

申訴工作小組未對(duì)“申訴”（complaints）加以明確的界定，而是主張各個(gè)公共機(jī)構(gòu)自身作出符合本部門(mén)客觀條件的界定，但在作出界定后就應(yīng)在自己的實(shí)踐中加以一貫地實(shí)施。一般意義上的申訴是指對(duì)表達(dá)某種需要回應(yīng)的不滿意見(jiàn)，但有人提出，應(yīng)當(dāng)將申訴與其他補(bǔ)救方法相區(qū)分，但也有人認(rèn)為，對(duì)申訴作出寬泛的界定，使其包含那些允許上訴或司法審查的事項(xiàng)，正體現(xiàn)了申訴制度的一個(gè)吸引力，即通過(guò)它可以減少提起救濟(jì)途徑的壓力。

申訴工作小組特別強(qiáng)調(diào)公平對(duì)于申訴程序的重要性，因?yàn)樵诠膊块T(mén)中缺乏有效的選擇。在一般意義上，公平被理解為是不偏不倚，對(duì)于事實(shí)不帶偏見(jiàn)，對(duì)事物持一種開(kāi)放和前瞻性的心態(tài)，而保證公平的一個(gè)重要因素是有關(guān)“獨(dú)立”的規(guī)定。各公共部門(mén)大多對(duì)于某種形式的“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審都設(shè)有規(guī)定，而申訴工作小組對(duì)“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審的界定是，“在同一組織范圍內(nèi)，但與被申訴的個(gè)人或者部門(mén)（section）不屬于同一直接管理線的復(fù)審”。公民憲章小組的指南中對(duì)于保證復(fù)審的獨(dú)立與有效也提供了一些建議。其中包括，復(fù)審者獨(dú)立于作出決定的公務(wù)機(jī)構(gòu)；有充足的資源保證恰當(dāng)?shù)墓ぷ?；?duì)于調(diào)查的執(zhí)行和事務(wù)的處理可以免于公務(wù)機(jī)構(gòu)的壓力；有權(quán)接觸公務(wù)機(jī)構(gòu)的職員和文件；有權(quán)作出拘束公務(wù)機(jī)構(gòu)的決定或者存在一個(gè)明確的協(xié)定，其中規(guī)定除非在例外情形中其決定必須被接受。[18]

然而申訴工作小組發(fā)現(xiàn)，盡管許多部門(mén)的申訴體制提供了完全徹底的復(fù)議，對(duì)于復(fù)議是否真正具有獨(dú)立性仍然在公眾中仍然存在很多的懷疑。[19]或許是因?yàn)檫@個(gè)原因，一個(gè)超越于相關(guān)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員所進(jìn)行調(diào)查之上的復(fù)審層級(jí)：“裁決專(zhuān)員辦公室”得以設(shè)立，其主要的任務(wù)是調(diào)查相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)是否能夠回應(yīng)公眾的需要。實(shí)際上，在政府有關(guān)公民憲章的白皮書(shū)中就曾承諾要考慮局部性地建立獨(dú)立裁決專(zhuān)員體制，這些人有“時(shí)間、常識(shí)以及恰當(dāng)?shù)臋?quán)威”，從而增加內(nèi)部申訴程序中的獨(dú)立因素。[20]1993年國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)設(shè)立了稅務(wù)裁決專(zhuān)員，這一沒(méi)有制定法權(quán)力來(lái)源的裁決專(zhuān)但卻具有相當(dāng)獨(dú)立性，而且，盡管其建議并不具有法定的拘束性，但國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁決專(zhuān)員的職權(quán)范圍又?jǐn)U展到關(guān)稅機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保障部的捐助管理機(jī)構(gòu)，并改稱裁決專(zhuān)員辦公室。裁決專(zhuān)員辦公室受理那些不服相關(guān)機(jī)構(gòu)申訴部門(mén)的決定而進(jìn)一步提出的申訴，向相關(guān)機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)和部門(mén)主管提出改進(jìn)工作的建議，并幫助申訴人妥善利用相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供的內(nèi)部申訴機(jī)制。裁決專(zhuān)員辦公室取得了非常好的工作業(yè)績(jī)，[21]申訴工作小組建議所有直接對(duì)公眾提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，根據(jù)自身的實(shí)際情況和現(xiàn)存的復(fù)審處理機(jī)制狀況，建立這樣一種獨(dú)立的復(fù)審機(jī)制。

申訴工作小組負(fù)責(zé)鼓勵(lì)公務(wù)組織改革其申訴體制以符合這些標(biāo)準(zhǔn)。雖然它并無(wú)法定的權(quán)力強(qiáng)制推行這些原則，但依賴其建議與鼓勵(lì)的權(quán)力，對(duì)于英國(guó)行政申訴體制改革已發(fā)生了積極的影響。

除了為申訴體制設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)外，公民憲章特別強(qiáng)調(diào)行政正義的體系及體系的改善。公民憲章小組對(duì)于行政救濟(jì)確立了一個(gè)普遍性的原則，就是公共服務(wù)的申訴體系必須使得行政組織能夠從申訴中汲取教訓(xùn)，進(jìn)行體系性變革，或者改善服務(wù)提供方式。有效申訴體制的一個(gè)重要特征是其能夠：

使得公務(wù)機(jī)構(gòu)從申訴中汲取教訓(xùn)，無(wú)論是其未達(dá)到公民憲章所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，還是實(shí)施了不良行政。最為有效的一種救濟(jì)方式是保證使用者以后不再會(huì)遭受同樣的錯(cuò)誤對(duì)待。在可以獲得的資源約束之內(nèi)，政府部和獨(dú)立機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄與分析申訴的發(fā)展態(tài)勢(shì)；盡可能減少錯(cuò)誤再次發(fā)生的機(jī)會(huì)；發(fā)現(xiàn)未達(dá)目標(biāo)或不良行政的模式；在必要之處采取措施以改變體系或程序。[22]

（三）行政復(fù)議獨(dú)立性的保障及其界限-澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)的建議[23]

行政復(fù)審委員會(huì)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法保證行政復(fù)議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對(duì)原決定進(jìn)行真正全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會(huì)喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會(huì)影響人們對(duì)行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實(shí)發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過(guò)濾器的功能?！叭绻獗盹@得的是公正的，并且程序看來(lái)是公平，則很可能得到公正公平的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對(duì)于那些代表共同體行使權(quán)力的人所作決定的信心?！盵24]也在只有在這種獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”（normativeeffects），即通過(guò)行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問(wèn)題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強(qiáng)行政決策的效率和準(zhǔn)確，才能得到保障。

澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)所建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨(dú)立性的方法有，行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個(gè)處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個(gè)工作小組或者受同一個(gè)主管的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個(gè)獨(dú)立分支來(lái)支付。行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個(gè)角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要由對(duì)最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。

然而澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)同時(shí)認(rèn)為，行政復(fù)議官員不應(yīng)與原決定者以及其他的機(jī)關(guān)職員完全分離，混淆行政復(fù)議與裁判所上訴的界限。例如，復(fù)議官員經(jīng)常需要與原決定者進(jìn)行交流，以澄清后者所作的決定。實(shí)際上，有效的交流對(duì)于發(fā)揮行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”也同樣具有重要的作用，復(fù)議官員的經(jīng)驗(yàn)有助于行政機(jī)關(guān)績(jī)效的提高。因此，在組織上的分離與聯(lián)結(jié)之間需要加以平衡。

部門(mén)主管對(duì)于復(fù)議職能的態(tài)度對(duì)行政復(fù)議制度具有重要的影響。盡管復(fù)議涉及具有豐富經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)官員對(duì)于可能不那么專(zhuān)業(yè)的官員所作決定的審查，這并不意味著它是一種管理（management）職能。澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)在一個(gè)有關(guān)行政復(fù)議的報(bào)告中指出：

當(dāng)復(fù)議官員的角色被授予對(duì)最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人時(shí)，兩種角色之間的緊張就可能出現(xiàn)。職員管理涉及到一種緊密不間斷的聯(lián)系，包括監(jiān)督者需要支持和激勵(lì)職員，而行政復(fù)議所關(guān)注的焦點(diǎn)則與在于對(duì)一個(gè)案件的事實(shí)、法律或政策方面的重新考量。……復(fù)議官員給原決定者提供建議，將問(wèn)題反饋給原決定者，因此而帶來(lái)的規(guī)范化效應(yīng)，不應(yīng)等同于復(fù)議官員在與原決定者的關(guān)系問(wèn)題上處于一種監(jiān)督者的地位。[25]

盡管行政復(fù)議并非內(nèi)部管理，但復(fù)議官員作為高級(jí)官員，在政策，法律和操作問(wèn)題上所具有的經(jīng)驗(yàn)，是非常有用的資源。他們對(duì)相對(duì)低級(jí)的職員提出建議，事實(shí)上發(fā)揮著培訓(xùn)的作用，其行為對(duì)低級(jí)職員具有示范效應(yīng)。這里復(fù)議官員同樣需要一種平衡，即一方面要獨(dú)立處理申訴，另一方面也要對(duì)行政決定質(zhì)量的改善負(fù)責(zé)。

四、正式復(fù)議和非正式復(fù)議

正式復(fù)議和非正式復(fù)議的區(qū)別在于，正式復(fù)議構(gòu)成了外部復(fù)議（尤其是上訴）的前提；而在非正式復(fù)議，一旦最初決定作出利害關(guān)系人就有權(quán)提起上訴，這并非是排除內(nèi)部復(fù)議，相反，甚至可能存在有關(guān)內(nèi)部復(fù)議的具體法律規(guī)定，關(guān)鍵在于它并非申請(qǐng)上訴之前必須啟動(dòng)的程序，并且即使這一程序啟動(dòng)也不影響上訴的進(jìn)行。

（一）非正式復(fù)議

在非正式的復(fù)議中，復(fù)議程序的啟動(dòng)，可能是因著原決定者自身的單方面決定，其背后的原因或許是受害人提出了上訴；也可能是因著受害人要求原決定者或者其上級(jí)官員重新審查該決定。一般認(rèn)為，內(nèi)部復(fù)議是一個(gè)自然出現(xiàn)的行政程序，這是“理想”類(lèi)型的或者“主流”類(lèi)型的復(fù)議。典型的情形是，內(nèi)部的和外部的（裁決的）因素共同協(xié)調(diào)但獨(dú)立地共同運(yùn)作，從而例行的內(nèi)部復(fù)議和獨(dú)立的外部上訴共同構(gòu)成了所謂的“復(fù)議的裁決模式”（adjudicativemodelofreview）。這一模式的特征是：其一，“修正”是一個(gè)例行的機(jī)制，并不必然是因?yàn)樯暾?qǐng)人申請(qǐng)，也有可能是因?yàn)闆Q策者自身希望訴諸其來(lái)檢查自己的工作，在有錯(cuò)誤時(shí)加以改正。這符合這樣一種的理念，就是“允許官員采取簡(jiǎn)單快捷的方法改變決定，而不需要申請(qǐng)者提出新的申請(qǐng)或者提出正式上訴的請(qǐng)求”。[26]其次，要求（通過(guò)向裁判所上訴）外部復(fù)議的權(quán)利，與決定者單方面決定復(fù)議最初的決定或者受害人內(nèi)部復(fù)議均無(wú)關(guān)聯(lián)。其三，應(yīng)由原決定者之外的另一個(gè)官員進(jìn)行復(fù)議。

（二）正式復(fù)議

正式復(fù)議構(gòu)成了對(duì)“理想模式”下的復(fù)議的一個(gè)明顯偏離。它不再是一個(gè)與上訴同時(shí)運(yùn)作的例行行政程序，而是成為后者作用的一個(gè)前提，用中國(guó)行政法的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是“復(fù)議前置”。

約克大學(xué)的塞恩斯伯里認(rèn)為，這種強(qiáng)制性的復(fù)議實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了上訴體制的第一個(gè)正式層次。這種內(nèi)部復(fù)議的目的已經(jīng)不再是提供行政上的理?yè)?jù)，而可以說(shuō)已被納入上訴的范圍。它不再作為一種“糾錯(cuò)的方式”來(lái)運(yùn)作，而是作為一個(gè)“修補(bǔ)的方式”。簡(jiǎn)而言之，它已經(jīng)從行政機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椴脹Q機(jī)制，并且既然它已經(jīng)在事實(shí)上成為上訴程序的第一個(gè)階段，則必須根據(jù)那些從弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告以來(lái)已被普遍接受的裁決程序衡量標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)價(jià)。1957年的弗蘭克斯報(bào)告認(rèn)為，行政裁判所是司法體系的一種補(bǔ)充，它的存在是必要的，并認(rèn)為裁判所應(yīng)遵循三個(gè)基本原則，即公開(kāi)、公正、無(wú)偏私?！霸诓门兴I(lǐng)域，在我們看來(lái)，公開(kāi)要求程序公開(kāi)并讓公眾能夠獲悉其據(jù)以做出裁決的基本推理；公平，是要求采取一種明確的程序，以便當(dāng)事人各方能夠知曉其享有的權(quán)利，充分發(fā)表自己對(duì)案件的意見(jiàn)并了解將要面臨的該案的情況；無(wú)偏私，則要求裁判所可以免受有關(guān)政府主管部門(mén)決定的影響，無(wú)論這種影響是顯而易見(jiàn)的還是潛在的”。[27]

然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，正式復(fù)議具有強(qiáng)制性，并不意味著就此改變了它的基本性質(zhì)，即從行政程序變成了裁決程序。[28]正式復(fù)議仍然是一種行政內(nèi)部的復(fù)議程序。根據(jù)英國(guó)裁判所委員會(huì)的觀點(diǎn)，對(duì)于正式復(fù)議的程序加以規(guī)定，不過(guò)是一種行活動(dòng)政規(guī)范化的方式：“當(dāng)前存在的一個(gè)趨勢(shì)是，在法律中對(duì)于這種（正式）復(fù)議作出明確的規(guī)定，這不過(guò)是對(duì)復(fù)議程序的規(guī)范化，這種規(guī)范化在任何情形中都被恰當(dāng)?shù)乜醋髁己?、?biāo)準(zhǔn)的行政實(shí)踐…”。[29]這也意味著，雖然對(duì)正式復(fù)議不必如塞恩斯伯里所主張的那樣，按照裁決程序的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，但予以一定程序的規(guī)范化還是必要的，否則無(wú)法說(shuō)明其作為裁判所前提程序的正當(dāng)性。這其中最為關(guān)鍵的一項(xiàng)就是必須保障由原行政人員之外的人進(jìn)行正式復(fù)議，以保證在其中能夠真正對(duì)原決定進(jìn)行全新的重新評(píng)價(jià)。在復(fù)議程序已經(jīng)規(guī)范化的條件下，仍然要求具有直接向裁判所上訴的權(quán)利，則既是對(duì)資源的浪費(fèi)，而且也可能影響復(fù)議程序的效能。

正式復(fù)議相對(duì)于裁判所而言簡(jiǎn)單快捷，這在社會(huì)保障等行政爭(zhēng)議較多的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的實(shí)際意義。它對(duì)于那些可能進(jìn)入裁判所或法院的案件而且發(fā)揮著過(guò)濾器的功能，[30]使得重新評(píng)價(jià)的任務(wù)能夠由行政組織和裁判所與法院來(lái)分擔(dān)，減輕了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于對(duì)抗式的繁瑣裁判所程序的折磨。[31]

對(duì)正式復(fù)議程序的另一個(gè)指責(zé)是，它可能阻礙了受害人通過(guò)公正程序獲得救濟(jì)的權(quán)利。塞恩斯伯里認(rèn)為，使得復(fù)議成為強(qiáng)制性的程序，將減損由獨(dú)立裁判所和法院進(jìn)行的上訴或司法審查程序的價(jià)值。其一個(gè)理由在于，當(dāng)受害人經(jīng)過(guò)了復(fù)議程序其受到損害的權(quán)利仍然未能得到救濟(jì)時(shí)，“讓我們想一想，他們已經(jīng)失敗了兩次，一次是在最初決定作出之前的請(qǐng)求，第二次是在內(nèi)部復(fù)議中。并沒(méi)有很多人能夠有毅力更進(jìn)一步?！盵32]他甚至提出，相關(guān)立法者作出這一程序設(shè)計(jì)的目的就在于阻礙申請(qǐng)人并且因此節(jié)約國(guó)庫(kù)金錢(qián)。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一方面，從現(xiàn)在的立法來(lái)看，立法者并未在設(shè)置正式復(fù)議程序的同時(shí)停止裁判所與法院程序的適用，而且也沒(méi)有設(shè)置諸如受理許可這樣的要求，則從形式層面而言就難以說(shuō)正式復(fù)議程序消除或減損了上訴權(quán)；另一方面，認(rèn)為一個(gè)有理由的申訴者在經(jīng)歷了兩次失敗以后將不再會(huì)提起上訴的論斷，并沒(méi)有翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字支持，相反，在部分行政領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，在正式復(fù)議失敗后提起上訴的比例仍然是很高的。[33]

哈利斯教授認(rèn)為，正式復(fù)議和非正式復(fù)議對(duì)于形成一種良好行政風(fēng)氣都具有重要意義，因?yàn)樗鼈冊(cè)试S行政組織在沒(méi)有法院或裁判所等外部干預(yù)的情況下，承擔(dān)起自我糾正錯(cuò)誤的責(zé)任。就正式復(fù)議而言，它還強(qiáng)化了這樣一種觀念，即行政程序本身構(gòu)成了整體行政正義體系的重要一環(huán)，它也可能從內(nèi)部推進(jìn)體制性的變革，這當(dāng)然是非常值得歡迎的。[34]

（三）復(fù)議程序不作為一個(gè)單獨(dú)的程序階段-一種改革的建議

艾森基于其對(duì)復(fù)議程序的批判性意見(jiàn)（參見(jiàn)本文第二部分），提出應(yīng)取消復(fù)議作為一個(gè)獨(dú)立程序的地位。[35]他認(rèn)為，行政正義體系中，最初決定者必然要對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的行為作出反應(yīng)，則當(dāng)其得到有人申請(qǐng)上訴的通知后，就可以作出相應(yīng)的復(fù)議決定。如果其在復(fù)議后，仍然拒絕撤銷(xiāo)或變更確實(shí)有瑕疵的決定，則上訴機(jī)構(gòu)可以提供救濟(jì)。這種復(fù)議可以在保存復(fù)議程序優(yōu)勢(shì)的同時(shí)消除其負(fù)面效應(yīng)。它在以下諸多方面優(yōu)于獨(dú)立的復(fù)議程序。（1）它不會(huì)造成上訴的延遲。（2）如果決定被撤銷(xiāo)是因?yàn)樽畛鯖Q定機(jī)構(gòu)承認(rèn)上訴申請(qǐng)的合理性，則這一撤銷(xiāo)成為上訴統(tǒng)計(jì)數(shù)字的一部分。這種妥協(xié)的數(shù)字如果過(guò)于龐大，則可能引起公眾的重視，使最初決定機(jī)構(gòu)限于尷尬境地，并從而促使其改善其決定質(zhì)量。（3）即使原機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的這種復(fù)議不能導(dǎo)致決定的變更，則申請(qǐng)人并不會(huì)受到第二次消極決定的傷害，而這第二個(gè)決定可能與第一個(gè)決定一樣缺乏公平程序的保障。（4）既然這種復(fù)議并不要求申請(qǐng)人和原決定機(jī)構(gòu)之間的接觸，它也不會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)人不再申請(qǐng)上訴，而第二個(gè)消極決定原來(lái)是有可能有這種影響的。（5）既然申請(qǐng)人并不需要提出兩次申請(qǐng)（一次要求復(fù)議，另一次要求上訴），則申請(qǐng)人不太可能因?yàn)閾?dān)心被視作刁民而不敢再提出上訴。[36]

五、社會(huì)保障領(lǐng)域的復(fù)議與上訴

英國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的行政復(fù)議與上訴制度，比較典型地反應(yīng)了復(fù)議制度的內(nèi)容以及復(fù)議的關(guān)系。盡管英國(guó)1998年社會(huì)保障法在這一方面作了重大變革，但1998年之前的制度仍然具有重要的說(shuō)明價(jià)值，因此下面對(duì)二者一并加以說(shuō)明。

（一）1998年之前的體制

1998年之前，英國(guó)社會(huì)保障方面的決定與復(fù)審體制主要由1983年健康與社會(huì)服務(wù)以及社會(huì)保障裁決法（HASSASSA）所建立，后來(lái)的一些法律，如1986年社會(huì)保障法和1991年的兒童撫養(yǎng)法對(duì)這一體制作了變更?？傮w而言，在社會(huì)保障領(lǐng)域主要有三種不同的裁決和復(fù)審體制。[37]

1.以裁判所為基礎(chǔ)、兩層級(jí)、一次申訴體制。在這種體制下，裁決有相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)保障部（DSS）及相關(guān)獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的官員作出，社會(huì)保障申請(qǐng)人如果對(duì)裁決官員所作的最初決定不服，有權(quán)直接向有關(guān)的裁判所提起上訴。對(duì)于申請(qǐng)人而言，這一裁決與復(fù)審體制具有兩個(gè)層級(jí)：裁決官員和裁判所。在實(shí)踐中，對(duì)于提起上訴的案件獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)（BenefitsAgency）會(huì)進(jìn)行復(fù)審，如果原決定存在法律規(guī)定的三種原因，即：（1）存在對(duì)重大事實(shí)的誤解或忽視。（2）存在法律上的錯(cuò)誤，（3）相關(guān)情勢(shì)發(fā)生了變化，則應(yīng)對(duì)原決定加以變革或撤銷(xiāo)。這種復(fù)審的性質(zhì)是行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)和適應(yīng)情勢(shì)變更的一種機(jī)制，它并不需要申請(qǐng)人提交一個(gè)復(fù)議申請(qǐng)。這種體制適用于大多數(shù)社保障案件，包括收入補(bǔ)助和退休津貼。

2.以裁判所為基礎(chǔ)、三層級(jí)、兩次申訴體制。存在這種體制下，社會(huì)保障申請(qǐng)人如果對(duì)裁決官員所作的最初決定不服，應(yīng)首先向獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，申請(qǐng)人如果不服復(fù)議決定，有權(quán)向裁判所申請(qǐng)上訴。對(duì)于申請(qǐng)人而言，這一體制具有三個(gè)層級(jí)：裁決官員的決定、另一個(gè)官員進(jìn)行的復(fù)議和裁判所的聽(tīng)證。這一體制規(guī)定在HASSASSA中，適用領(lǐng)域包括殘疾人生活津貼和傷殘人救濟(jì)，對(duì)于兒童撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)的決定不服也適用這一體制。3.以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制。這種體制僅僅存在于社會(huì)救濟(jì)基金領(lǐng)域。在這一體制下，只有兩次行政復(fù)議，而沒(méi)有對(duì)裁判所的上訴。第一次復(fù)議由地方獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)辦公室里的社會(huì)救濟(jì)基金官員進(jìn)行，第二次復(fù)議則由中央的社會(huì)救濟(jì)基金督察員在獨(dú)立社會(huì)基金委員的管理和控制下進(jìn)行。社會(huì)基金委員會(huì)并非公務(wù)員但由社會(huì)保障部部長(zhǎng)任命，他有責(zé)任任命和培訓(xùn)社會(huì)救濟(jì)監(jiān)察專(zhuān)員。

這種體制建立于1988年，當(dāng)時(shí)為了減少支出，社會(huì)救濟(jì)基金給付體制發(fā)生了巨大的變革。在此之前，只要有人符合法定的資格就可以獲得基金給付，給付決定在性質(zhì)上是一種單純的法律解釋和適用，獨(dú)立社會(huì)慈善機(jī)關(guān)的官員并不擁有很大裁量權(quán)，但在新的體制下，獨(dú)立社會(huì)慈善機(jī)關(guān)既要判斷具有法定資格的人是否可以為社區(qū)整體照料計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，還要衡量可得的預(yù)算資金與申請(qǐng)人的實(shí)際需要，因此，他們?cè)谧鞒鰶Q定時(shí)需要綜合考量許多因素，這使得他們的決定帶有明顯的主觀價(jià)值判斷色彩。

這種體制的程序具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）社會(huì)救濟(jì)基金督察員具有重要地位，他們是服從行政官員，但事實(shí)上很大數(shù)量的是法律專(zhuān)業(yè)人士。（2）實(shí)行書(shū)面審理。（3）督察員對(duì)于獨(dú)立社會(huì)慈善機(jī)關(guān)的決定就法律與是非曲直兩方面進(jìn)行審查。（4）除了訴諸法院以外，沒(méi)有進(jìn)一步的申訴體制。（5）督察員對(duì)于對(duì)于信息的發(fā)現(xiàn)有進(jìn)行職權(quán)調(diào)查的義務(wù)。（6）督察員對(duì)于決定的質(zhì)量和期限向監(jiān)察專(zhuān)員負(fù)責(zé)。[38]

（二）1998年的社會(huì)保障制度改革

政府綠皮書(shū)認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障申訴體制在結(jié)構(gòu)、組織、管理和績(jī)效上存在問(wèn)題與缺陷，需要加以改革。這些問(wèn)題主要有：（1）裁判所對(duì)于根本沒(méi)有希望成功的申訴也進(jìn)行空耗時(shí)日的聽(tīng)證。（2）裁判所必須處理一些新的事實(shí)，這些事實(shí)在獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政復(fù)議程序中實(shí)際上已經(jīng)被處理過(guò)。（3）在聽(tīng)證中，裁判所可能要處理一些從申訴提出到聽(tīng)證之間所發(fā)生的變化，而這些變化也可能已經(jīng)過(guò)獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)的處理。（4）申請(qǐng)人提起申訴常常只是因?yàn)樗麄兿Ｍ玫綄?duì)原決定的解釋。（5）對(duì)于裁判所成員的要求（例如，它們有三個(gè)成員，主席具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并且在一些案件中其他成員還必須擁有具體專(zhuān)業(yè)資格），太過(guò)于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）獨(dú)立裁判機(jī)構(gòu)（ITS）有很多缺陷，不僅體現(xiàn)為上訴人所提供的服務(wù)質(zhì)量較低（突出體現(xiàn)在用于澄清案件的時(shí)間太少），也體現(xiàn)在其主席對(duì)于績(jī)效和效率的負(fù)責(zé)性沒(méi)有保證。

改革的目標(biāo)是：（1）改善決策和上訴程序；（2）對(duì)于決定的作出和變更提供一個(gè)更為簡(jiǎn)單、準(zhǔn)確和低耗的體制；（3）保護(hù)顧客在適當(dāng)?shù)陌讣姓?qǐng)求對(duì)決定加以獨(dú)立復(fù)審的權(quán)利。社會(huì)保障法的修正目的是通過(guò)以下改革完善決策與申訴體制：（1）作出最初決定的官員，不再具有獨(dú)立性，而是作為部長(zhǎng)的代表工作。（2）在申訴之前辨識(shí)出所爭(zhēng)論的領(lǐng)域和事實(shí)。（3）盡可能早地處理案件，以使得只有那些無(wú)法解決的案件才進(jìn)入申訴程序。（4）對(duì)于簡(jiǎn)單的、不可能成功的案件提供一個(gè)快通道。（5）不在立法中規(guī)定裁判所的人數(shù)和組成。（6）在必要的案件中保留對(duì)法律專(zhuān)業(yè)的要求，并且允許一些決定由非法律專(zhuān)業(yè)但符合一定的條件并受過(guò)訓(xùn)練的決策者作出決定。（7）允許獨(dú)任聽(tīng)證，只在必要時(shí)才要求有兩個(gè)和三個(gè)決策者參加聽(tīng)證。（8）引入對(duì)案件進(jìn)行篩選的程序，以對(duì)不同類(lèi)型案件加以不同處理。（9）以一個(gè)新的“上訴機(jī)構(gòu)”取代ITS，它具有明確的責(zé)任和負(fù)責(zé)性，其內(nèi)部組織和程序設(shè)有一定的法律規(guī)定，配備有具有適當(dāng)資格、受過(guò)訓(xùn)練并有經(jīng)驗(yàn)的決策者和顧問(wèn)。

（三）1998年改革后的復(fù)議與上訴體制[39]

1998年的社會(huì)保障法，對(duì)于適用范圍最為廣泛的以裁判所為基礎(chǔ)、一層級(jí)、一次申訴體制進(jìn)行了改革，其中最為主要的變化是增加了一個(gè)“再看一次（secondlook）程序”：它授權(quán)部長(zhǎng)或其人復(fù)議其所作的任何決定，或者是基于申請(qǐng)或者是基于自身的調(diào)查，據(jù)以作出修正的理由由規(guī)章規(guī)定。但是這一程序不是強(qiáng)制性的，受原決定影響的人，無(wú)論是最初的決定還是修正后的決定，都有權(quán)向一個(gè)上訴裁判所直接提起上訴?？梢?jiàn)修正后的體制實(shí)際上是采納了復(fù)議的裁決模式，但是未能貫徹該模式所要求的由作出最初決定的人之外的人實(shí)施復(fù)議。改革后的這一體制適用于社會(huì)保障局及其所屬獨(dú)立機(jī)關(guān)的所有社會(huì)保障給付。

在政府綠皮書(shū)中，曾建議擴(kuò)展裁判所為基礎(chǔ)、三層級(jí)、兩次申訴體制的適用范圍，更多采取強(qiáng)制性的行政復(fù)議（復(fù)議前置），但未被最后的立法所采納。根據(jù)新法，這一體制仍然適用于由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)的住房津貼和委員會(huì)稅收津貼領(lǐng)域。

社會(huì)救濟(jì)金領(lǐng)域的以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制仍然保存。對(duì)于以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制能否提供令人滿意的行政救濟(jì)，是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。有人認(rèn)為，在社會(huì)救濟(jì)基金領(lǐng)域這一問(wèn)題的答案是否定的，其理由為：首先，它缺乏獨(dú)立性；其次，這種復(fù)審沒(méi)有口頭陳述和辯論，實(shí)行書(shū)面審理；第三，沒(méi)有進(jìn)一步的外部上訴的體制保障。然而據(jù)擔(dān)任社會(huì)救濟(jì)基金專(zhuān)員職務(wù)的斯卡姆平先生觀察，這種批評(píng)并無(wú)根據(jù)，在他看來(lái)，只要負(fù)責(zé)性有保證，并且樂(lè)于不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，行政復(fù)議完全可以提供有效、適當(dāng)?shù)木葷?jì)。那種對(duì)行政復(fù)議功能的懷疑，在很大程度上建立在對(duì)于公平行政決定的構(gòu)成要素的誤解上。他這種以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制，是一種“新的獨(dú)特的行政正義形式…”。這種行政復(fù)議體制具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）這種體制可以很好地保證負(fù)責(zé)性。由于督察員是行政人員，對(duì)于其工作可以進(jìn)行廣泛有效的監(jiān)督控制，使其符合公共服務(wù)的質(zhì)量與效率標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察專(zhuān)員要對(duì)督察員的復(fù)議工作的標(biāo)準(zhǔn)和成本收益狀況向部長(zhǎng)提交報(bào)告，從而間接地對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。（2）督察員是嫻熟的行政人員，有能力了解法院的相關(guān)判決內(nèi)容，并將其意旨落實(shí)在實(shí)際工作中。（3）督察員是專(zhuān)業(yè)人士，他們對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系非常熟悉，對(duì)于社會(huì)救濟(jì)基金給付中的細(xì)節(jié)都了如指掌，其所作的決定的專(zhuān)業(yè)性和適當(dāng)性值得信賴。（4）這種體制成本低廉，這已經(jīng)得到實(shí)踐的證明。

六、結(jié)語(yǔ)

英國(guó)傳統(tǒng)行政正義體系中一般都強(qiáng)調(diào)法院的司法審查與裁判所的上訴，行政復(fù)議制度一直是較為薄弱的一環(huán)。近年來(lái)，隨著行政改革的推進(jìn)和民事正義體制改革中對(duì)訴訟外爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象開(kāi)始改變，越來(lái)越多的人開(kāi)始探討行政復(fù)議制度的變革之道，在維持行政復(fù)議官員與組織內(nèi)其他官員的聯(lián)系渠道的同時(shí)，加強(qiáng)行政復(fù)議主體的獨(dú)立性，充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)制的作用，以保障公務(wù)服務(wù)的使用人的冤屈得到更為有效的化解，并發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)行政決策體制的改善。

在我國(guó)，行政復(fù)議制度完全是行政化的運(yùn)作，層層審批，行政復(fù)議人員的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性都沒(méi)有體現(xiàn)，不僅如此，行政救濟(jì)體系中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨(dú)立沒(méi)有保障，超職權(quán)主義的訴訟模式帶來(lái)的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒(méi)有獨(dú)立性強(qiáng)、具備專(zhuān)業(yè)性、遵循準(zhǔn)司法程序的行政裁判。中國(guó)未來(lái)行政救濟(jì)體系的發(fā)展，必須在進(jìn)行司法改革、增強(qiáng)司法審查效能的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)行變革，強(qiáng)化公眾對(duì)行政復(fù)議組織的信賴，更好地發(fā)揮對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審這一制度的功用。在許多部門(mén)，例如土地管理、稅務(wù)征收、社會(huì)保障等領(lǐng)域也可以嘗試建立行政裁判所體制。[40]

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[1]鑒于英聯(lián)邦成員國(guó)法律體系的相似性，本文對(duì)英國(guó)行政復(fù)議制度的介紹，特別是有關(guān)理論爭(zhēng)議或者改革建議，部分參考了英聯(lián)邦其他國(guó)家，尤其是澳大利亞和加拿大的資料。

[2]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士

[3]MichaelHarrisandMartinPartington，IntroductioninAdministrativeJusticeinthe21stCentury，editedbyMichaelHarrisandMartinPartington，Hartpublishing，1999，p.p.2-3.

[4]AdministrativeReviewCouncil-BetterDecisions：ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals-ReportNo.39，September1995，paras6.49&6.50.

[5]TerenceG.Ison，“AdministrativeJuustice”：IsItSuchaGoodIdea？inAdministrativeJusticeinthe21stCentury，p.39.

[6]除了對(duì)原行政決定的上訴外，還有對(duì)裁判所決定的上訴，除了向裁判所提出的上訴外，還有對(duì)法院的提出的上訴，在各別情形中還包括對(duì)部長(zhǎng)的上訴。AdministrativeLaw，8thEdition，byWade&Forsyth，Oxford2000p.p.894-897.

[7]Ibid，p.p.888-889.

[8]S.Skehill，“TheHiddenDimensionofAdministrativeLaw：InternalandFirstTierReview-I”inAdministrativeLaw：RetrospectandProspect（1987）58CamberraBulletinofPublicAdmnistration137，138.

[9][1964]AC40，p.79.

[10]（2000）61ALD577.

[11]Comptroller-GeneralofCustomsvKawasakiMotors，（1991）32FCR219.

[12]AustralianBroadcastingTribunalvBond，[1990]170CLR321AT336-337.

[13]（2000）61ALD577，at588－589.

[14]MattMinogue（ExecutiveOffice，AdministrativeReviewCouncil），InternalReviewofAdministrativeDecisions，Canberra，5July2001.

[15]Fuller，TheFormsandLimitsofAdjudication，92Harv.L.Rev.353，364（1978）。

[16]Craig，AdministrativeLaw，4thEdition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.

[17]Mashaw，BureaucracticJustice（1983）。Craig，AdministrativeLaw，4thEdition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.

[18]Citizen‘sCharterUnit，ComplaintsTaskForce，GoodPracticeGuide（1995）。

[19]Citizen‘sCharterUnit，ComplaintsTaskForce，PuttingThingsRight：MainReport（1995），para2.27.

[20]AdministrativeLaw，8thEdition，byWade&Forsythp.p.111-112.

[21]MichaelHarris（ED.），NewProcedureinAdministrativeJusticeinthe21stCenturyp.p.160-163.

[22]CabinetOffice，OfficeofPublicService，RedressundertheCitizen‘sCharter：GuidanceforDepartmentsandAgencies（1996）。

[23]MattMinogue（ExecutiveOffice，AdministrativeReviewCouncil），InternalReviewofAdministrativeDecisions，Canberra，5July2001.

[24]MinisterforImmigrationandMulticulturalAffairsvJia；ReMinisterforImmigrationandMulticulturalAffairs，[2001]HCA17（29March2001）。

[25]AdministrativeReviewCouncil-InternalReviewofAgencyDecisionMaking-ReporttotheAttorney-General-ReportNo.44，November2000，Paragraphphs3.23-24.

[26]Sainsbury，“InternalReviewsandtheWeakeningofSocialSecurityClaimants‘RightsofAppeal”inG.RichardsonandH.Genn，AdministeativeLawandGovernmentAction（1994，Clarendon，Oxford），p.289.

[27]ReportofTheCommitteeonAdministrativeTribunalandEnquiries，Cmnd.218（1957）。

[28]MichaelHarris，ThePlaceofFormalandInformalReviewintheAdministrativeJusticeSysteminAdministrativeJusticeinthe21stCentury，editedbyMichaelHarrisandMartinPartington，Hartpublishing，1999，p.46.

[29]CouncilonTribunals，AnnualReport1990-91（HC1991/92，97），para3.27.

[30]ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals（AustralianAdministrativeReviewCouncil（ARC）DiscussionPaper，1994），para.3.18.

[31]N.WikleleyandR.Young，“TheAdministrationofBenefitsinBritian.AdjudicationandtheinfluenceofSocialSecurityAppealsTribunals”[1992]PublicLaw238，241.

[32]Sainsbury，“AdministrativeRevieworTribunal/”，ConferenceofTribunalPresidentandChairman，22ndApril1994（CouncilonTribunals，1994），14.

[33]MichaelHarris，ThePlaceofFormalandInformalReviewintheAdministrativeJusticeSysteminAdministrativeJusticeinthe21stCentury，editedbyMichaelHarrisandMartinPartington，Hartpublishing，1999，p.54.

[34]Ibid，p.51.

[35]TerenceG.Ison，“AdministrativeJuustice”：IsItSuchaGoodIdea？inAdministrativeJusticeinthe21stCentury，p.39.

[36]Ibid，，p.34.

[37]RoySainsbury，TheReformofSocialSecurityAdjudicationinAdministrativeJusticeinthe21stCentury，p.446-449.

[38]MichaelHarris（ED.），NewProcedureinAdministrativeJusticeinthe21stCenturyp.p.157-160.

[39]RoySainsbury，SocialSecurityDecisionMakingandAppeals，inSocialSecurityLawinContext，editedbyNevilleHarris，OxfordUniversityPress.

[40]實(shí)際上，在中國(guó)行政復(fù)議制度改革的背景下，我們也可以將司法化的行政裁判也看作是一種復(fù)議，只不過(guò)是一種程序較為嚴(yán)格的復(fù)議，只是這一復(fù)議相當(dāng)于英文中的“review”（復(fù)審）。