導(dǎo)語：行政法誠信原則研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：當(dāng)前，我國的行政程序立法已進(jìn)入研究草擬階段，在此過程中，誠實(shí)信用作為行政管理的一項(xiàng)基本原則已成為學(xué)界共識(shí)，該原則為未來的正式立法所接納當(dāng)無疑義。因此，探究該原則的內(nèi)涵解釋，遂成為當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期內(nèi)行政法學(xué)研究的課題之一。鑒于誠實(shí)信用私法原則引入公法的特殊背景，不同法系的私法學(xué)者就如何確定該原則的內(nèi)涵存在爭議的現(xiàn)象必會(huì)在公法領(lǐng)域有所體現(xiàn)，由此為公法領(lǐng)域解釋和適用誠信原則帶來困難。本文從概括私法誠信原則的內(nèi)涵出發(fā)，以善意真誠、恪守信用和公平合理三項(xiàng)基本內(nèi)核作為參照標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用描述方法勾勒了誠信原則對行政法律關(guān)系當(dāng)事人雙方即行政機(jī)關(guān)和相對人提出的不同要求，希望對今后行政程序法出臺(tái)時(shí)誠信原則的解釋適用提供一種參考。

關(guān)鍵詞：行政法誠實(shí)信用行政機(jī)關(guān)相對人

在行政程序立法成為法治發(fā)達(dá)國家制度進(jìn)步標(biāo)志性事件的背景下，誠信原則作為一項(xiàng)公法原則的地位日益凸現(xiàn)。我國學(xué)界在研擬行政程序法過程中，誠實(shí)信用被作為一項(xiàng)基本原則加以規(guī)定已無太大疑義。因此，探討該原則的內(nèi)涵進(jìn)而為更好地適用該原則指導(dǎo)行政管理實(shí)踐，當(dāng)是現(xiàn)階段乃至今后一段時(shí)期內(nèi)行政法學(xué)研究的課題之一。現(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，發(fā)端于私法的誠實(shí)信用原則并非為民法所獨(dú)有，而是公法、私法共同適用的原則。基于此種認(rèn)識(shí)，本文在分析行政法誠信原則的內(nèi)涵時(shí)，秉承以下兩種認(rèn)識(shí)：一是尊重其民法基本原則的內(nèi)涵要求，并以通行的認(rèn)識(shí)作為參照；二是分別就該原則對行政機(jī)關(guān)和相對人的不同要求進(jìn)行具體闡述。通過上述努力，筆者希望為將來解釋適用該原則提供一種理論支持。

一、民法誠信原則的基本內(nèi)涵

民法學(xué)界對誠信原則存在多種解釋，但概括而言，本文以為，民法誠信原則主要包含以下三項(xiàng)基本內(nèi)容：

（一）善意真誠

善意真誠是誠信原則對從事法律活動(dòng)的當(dāng)事人提出的首要要求。首先，善意真誠要求行為主體在從事法律交往時(shí)要?jiǎng)訖C(jī)善良，善待他人，行使權(quán)利，履行義務(wù)時(shí)要盡量顧及相對人的權(quán)益，于謀求自身利益時(shí)不得侵害其他當(dāng)事人的利益；其次，善意真誠要求行為主體以真誠的心態(tài)和誠實(shí)的行為行使權(quán)利，履行義務(wù)，不虛構(gòu)事實(shí)，不行欺詐，不得以陷他人于錯(cuò)誤的方式謀取個(gè)人私利。

善意與真誠都是具有豐富含義的概念。就善意而言，其可以指主觀心理，即動(dòng)機(jī)善良；也可以指客觀行為，即不以自己的不良行為損害他人的權(quán)益。但是，主觀動(dòng)機(jī)需要以客觀行為加以表現(xiàn)，同時(shí)客觀行為的作出也可以反應(yīng)行為主體動(dòng)機(jī)上的善良，因此，法律上的善意是一個(gè)主、客觀相統(tǒng)一的概念。真誠強(qiáng)調(diào)的是行為主體在從事法律交往時(shí)要做到誠實(shí)，既不自欺，也不欺人，要向?qū)Ψ疆?dāng)事人提供真實(shí)的信息，不得采用虛假陳述使對方陷入一種錯(cuò)誤的狀態(tài)，進(jìn)而損害對方的利益。就兩者的關(guān)系而言，善意是真誠的基礎(chǔ)，只有行為主體出于善意行使權(quán)利，履行義務(wù)，才能在其行為上實(shí)現(xiàn)誠實(shí)的要求；真誠是善意的一種具體體現(xiàn)，只有對他人不行欺詐，才可認(rèn)為行為人的行為達(dá)到了善意的要求。

善意真誠的誠信觀念在古羅馬法中已有明確的體現(xiàn)。查士丁尼的《法學(xué)階梯》規(guī)定，法律的基本原則之一是為人誠實(shí)，不損害別人。此處的“為人誠實(shí)”具有真誠不欺的要求，而“不損害他人”則可被理解為對從事法律交往的當(dāng)事人所提出的顧及他人權(quán)益的要求。中世紀(jì)法學(xué)家在對誠信進(jìn)行定義時(shí)，也不同程度地對善意和真誠的要求作出了肯定。如將誠信之人稱為“依自然與善良的意識(shí)行事，既不自己，也不通過他人以犧牲第三人的方法致富的人”；認(rèn)為不以任何欺詐和虛構(gòu)，而是忠誠和勤勉行事，承擔(dān)必須之事的人，即是誠信行事。[①]近代之后，立法、學(xué)說和判例都以不同的方式對善意真誠的誠信要求進(jìn)行了肯定。在立法上，德國民法典二百四十二條的誠實(shí)信用原則由誠實(shí)與信任兩詞組成，誠實(shí)的字面含義是面對他人時(shí)，一個(gè)建立在可靠、正直及顧及（他人）所存在之外在及內(nèi)在的舉止。[②]此處的“正直”是指人的一種優(yōu)良品質(zhì)，其內(nèi)涵包括對人的真誠，而“顧及他人”可以被解釋為行為人行為的善意，即行使權(quán)利時(shí)考慮到他人的利益。美國統(tǒng)一商法典中的兩種誠信定義都肯定了誠信是一種“事實(shí)上的誠實(shí)”，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人要以真誠的態(tài)度從事民事活動(dòng)。就學(xué)說而言，德國學(xué)者Stammler認(rèn)為，法律應(yīng)以社會(huì)的理想，即以愛人如愛己的人類最高理想為標(biāo)準(zhǔn)，誠信原則即須依此理想為判斷。[③]由此，誠信原則要求民事主體要以一種愛人如愛己的方式從事民事活動(dòng)，誠實(shí)對待他人，顧及他人的權(quán)益，在不損害他人權(quán)益的前提下謀求自己利益的實(shí)現(xiàn)。

概括起來，民法學(xué)中的以下制度體現(xiàn)著誠信原則的善意真誠要求：

1、權(quán)利濫用禁止。權(quán)利濫用的本質(zhì)是行為人以一種惡意的方式來理解和執(zhí)行法律，從而嚴(yán)重違背了誠信原則的善意真誠要求。該類行為具體表現(xiàn)為：以故意損害他人為目的行使權(quán)利；從事對自己無利卻對他人有害的行為；在有多種方式行使權(quán)利的情況下，故意選擇對他人有害的方式等。[④]就權(quán)利濫用制度與誠信原則的關(guān)系而言，民法學(xué)主流觀點(diǎn)認(rèn)為，誠實(shí)信用是原則，權(quán)利濫用禁止是違反誠信原則之效果，運(yùn)用于具體事件時(shí)，二者可以重復(fù)適用，認(rèn)為“……依誠信原則，屬權(quán)利濫用……”。[⑤]臺(tái)灣學(xué)者曾世雄也指出，誠信原則適用于一切權(quán)利之行使及義務(wù)之履行，因而衍生若干常見引用之原則，如權(quán)利禁止濫用原則，義務(wù)須符合本旨原則等。[⑥]

2、先契約義務(wù)。先契約義務(wù)是指當(dāng)事人在締結(jié)民事契約過程中，相互之間建立起一種特殊信賴關(guān)系，基于此種關(guān)系而產(chǎn)生的法律義務(wù)，稱為先契約義務(wù)，包括協(xié)力、通知、照管等附隨義務(wù)。先契約義務(wù)的設(shè)定直接體現(xiàn)了誠信原則的善意要求。按照早期的契約理論，契約未簽訂之前，當(dāng)事人之間尚未建立起法律關(guān)系，因此無相應(yīng)的義務(wù)約束，一方當(dāng)事人可以自由作出行為，對方當(dāng)事人則毫無約束方法，即使由于信賴對方行為而遭受損失也無救濟(jì)之策。而按照誠信原則的善意真誠要求，則可認(rèn)為一旦當(dāng)事人進(jìn)入締結(jié)契約階段，即會(huì)因其參與行為而同對方建立起一種特殊的信任關(guān)系。在此關(guān)系中，當(dāng)事人的行為須符合善意誠實(shí)的基本要求，不能以一種惡意的或不負(fù)責(zé)任的方式從事活動(dòng)。

3、禁止詐欺行為。狹義的詐欺行為是指通過一定方式使對方陷入錯(cuò)誤從而與自己發(fā)生民事法律關(guān)系的行為。如通過自己的作為使對方陷入錯(cuò)誤（積極詐欺），通過不履行自己的告知義務(wù)使對方陷入錯(cuò)誤（消極詐欺）。廣義的詐欺是指惡意損害他人利益的行為，如對法律行為所附條件惡意促使其成就或者不成就；債務(wù)人在瀕臨破產(chǎn)時(shí)為未設(shè)定擔(dān)保的債權(quán)設(shè)定擔(dān)保等。[⑦]英國法的“非合同義務(wù)”中有兩項(xiàng)否定了欺詐行為，從而體現(xiàn)了善意真誠的誠信要求：一是揭示各種重要事實(shí)的義務(wù)，要求法律規(guī)定的處于某種優(yōu)勢地位的合同當(dāng)事人（如商品生產(chǎn)者和銷售者之于消費(fèi)者），在締約過程中，要向?qū)Ψ疆?dāng)事人揭示某些重要事實(shí)；二是避免錯(cuò)誤陳述的義務(wù)。要求一方當(dāng)事人不得向另一方作虛假的陳述，從而引誘另一方訂立合同。[⑧]上述兩項(xiàng)義務(wù)中，第一項(xiàng)體現(xiàn)了善意的誠信要求，第二項(xiàng)則體現(xiàn)了真誠的誠信要求。

就司法判例而言，臺(tái)灣地區(qū)1970年（民國59年）臺(tái)上字第3490號判決否定了權(quán)利濫用的違法行為。該判決謂：凡以惡意方法所獲致權(quán)利取得之主張，常有權(quán)利濫用之存在，本件系爭地上房屋殘余部分，如果尚可居住或供其他之使用，上訴人予以修復(fù)，在客觀上能否謂無必要，倘在客觀上有此必要，而被上訴人故意不為同意，以冀獲得租約終止權(quán)，并據(jù)以請求上訴人拆屋還地及賠償損害，能否謂為非權(quán)利之濫用，殊非無推究之余地。[⑨]

（二）恪守信用

恪守信用包括兩層含義：一是要求行為主體在從事法律交往過程中，于自己先前所作承諾要積極予以兌現(xiàn)，不得作出背信行為損害相對人的權(quán)益；二是當(dāng)事人因行為人的一貫行為而產(chǎn)生正當(dāng)信賴時(shí)，后者在改變上述行為時(shí)要注意保護(hù)前者的信賴?yán)妗?/p>

從廣義上而言，恪守信用可被認(rèn)為是善意真誠的一種表現(xiàn)形式，重承諾、守信用本身即體現(xiàn)出行為主體的善意和真誠。但此處本文將其作出區(qū)分，使其具有獨(dú)立的價(jià)值。此處的恪守信用所強(qiáng)調(diào)的是對所作承諾的踐行和對相對方信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，突出體現(xiàn)了誠信原則維護(hù)法律生活安定的價(jià)值，以促使社會(huì)成員之間建立起信任關(guān)系。

維護(hù)社會(huì)生活的安定是法律所追求的一個(gè)重要目標(biāo)。從一定意義上，法律的制定為社會(huì)成員提供了一個(gè)預(yù)測未來、安排自己生活的準(zhǔn)繩。在民事活動(dòng)中，日常的法律交往主要通過契約完成。契約的合意因素使當(dāng)事人雙方借助自由意志的表達(dá)為自身制定了“法律”。行為人以自己的行為兌現(xiàn)在契約中所作的承諾，實(shí)現(xiàn)彼此訂立契約的行為預(yù)期，可以增加社會(huì)生活的穩(wěn)定感?；诖朔N意義，恪守信用的誠信要求對維護(hù)社會(huì)生活安定極具價(jià)值。

恪守信用的誠信要求在羅馬法中已有多處體現(xiàn)。如信義概念中即有相信他人會(huì)給自己以保護(hù)和某種保障的意思。西塞羅對“信”（fides）直觀定義集中體現(xiàn)了恪守信用的誠信要求。中世紀(jì)法學(xué)家也將誠信解釋為“言行一致”。[⑩]近代民事立法法典化后，恪守信用仍未失去其誠信原則核心內(nèi)涵的地位。德國學(xué)者認(rèn)為，誠信原則中的“信任”是指對于行為人的可靠、正直及顧及他人所存在的舉止的相信。對于相對人的信任狀態(tài)，法律應(yīng)予以保護(hù)，使其正當(dāng)期待不至于落空。[11]我國民法學(xué)者也提出，恪守信用要求行為人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中嚴(yán)格遵守既已形成的信用關(guān)系，彼此給予信用上的方便，而不能做“過河拆橋”之類的事情。[12]

民法中的以下制度及相關(guān)判例體現(xiàn)了恪守信用的誠信要求：

1、允諾禁反言。允諾禁反言是英美合同法為確立合同責(zé)任而發(fā)展起來的概念，是對傳統(tǒng)的對價(jià)理論中恩惠性允諾不發(fā)生約束力的一種修正，又稱允諾后不得翻供或不得自食其言。它是指根據(jù)誠實(shí)信用原則，允諾人所作贈(zèng)與的允諾或無償?shù)脑手Z具有拘束力，須加以執(zhí)行。[13]就判例而言，英國法官丹寧在審理高樹案過程中確立了允諾禁反言原則，即“如債權(quán)人對債務(wù)人表示接受少數(shù)數(shù)目以清償較大數(shù)目之債務(wù)，經(jīng)債務(wù)人業(yè)已依約履行，縱債務(wù)人未給予債權(quán)人其他酬勞或?qū)r(jià)，此項(xiàng)約定即生效力，禁止債權(quán)人再違反先前之允諾?！盵14]就立法而言，美國合同法第二次重述第九十條第一項(xiàng)規(guī)定：若允諾人有理由期望其允諾會(huì)引致受諾人或第三人作為或不作為，且其允諾引致了此種作為或不作為，則唯有強(qiáng)制執(zhí)行該允諾方可避免不公正時(shí)，該允諾具有拘束力。因違反允諾而準(zhǔn)許的救濟(jì)可限制在維護(hù)公正所需的范圍內(nèi)。

2、權(quán)利失效。權(quán)利失效是指民事債權(quán)人于長時(shí)間未行使其權(quán)利的行為足以使義務(wù)人正當(dāng)信任其不再要求履行義務(wù)時(shí)，基于誠信原則，債權(quán)人不得再提出其權(quán)利主張。臺(tái)灣地區(qū)1973年（民國62年）臺(tái)上字第2400號判決乙案是該制度的最好注腳。在該案中，土地出租人明知承租人轉(zhuǎn)租土地的行為無效，本來可以通過請求收回土地，卻長期保持沉默，不提出相應(yīng)主張。且每隔六年仍與承租人換訂租約一次。基于此種事實(shí)，法院判決認(rèn)為：“似此行為，顯已引起上訴人之正當(dāng)信任，以為被上訴人當(dāng)不欲使其履行義務(wù)，而今忽貫徹其請求權(quán)之行使，致令上訴人限于窘境，其有違誠實(shí)信用原則，尤為明顯。”由此駁回了被上訴人的權(quán)利主張。[15]

（三）公平合理

公平合理是要求在具體法律關(guān)系中，當(dāng)事人之間的利益以及當(dāng)事人利益與社會(huì)利益之間要保持平衡，避免出現(xiàn)利益分配嚴(yán)重不均的情況。

從字面意義而言，誠信原則很難與公平合理聯(lián)系起來。但在西方法律發(fā)展史上，誠信自始即承載著利益分配公平合理的要求。臺(tái)灣學(xué)者謝孟瑤認(rèn)為，誠信原則自羅馬法時(shí)代的bonafides（善意）或aequumetbonum（善意與衡平）等觀念而來。[16]誠信的內(nèi)涵除誠實(shí)守信外，還應(yīng)包括利益分配公平合理這一內(nèi)涵。公平合理的誠信要求還可從羅馬法的誠信訴訟制度找到根據(jù)。在該種訴訟中，承審員按照公平正義的精神作出判決，無須如嚴(yán)法訴訟那樣拘泥于法律的具體規(guī)定和僵化的形式進(jìn)行裁判。[17]

中世紀(jì)法學(xué)家在對誠信進(jìn)行定義時(shí)也認(rèn)為利益的公正分配屬于誠信原則的題中應(yīng)有之意。馬里亞諾？索奇尼在解釋誠信原則時(shí)指出，公正地分配并給予各人應(yīng)得之物的人，屬于認(rèn)識(shí)誠信的人。[18]

近代以來，利益分配公平合理的誠信要求被不斷的強(qiáng)調(diào)。德國法學(xué)家Schneider認(rèn)為，誠實(shí)信用是當(dāng)事人雙方利益的平衡，Egger認(rèn)為，誠實(shí)信用是公正估量雙方的利益并謀求其利益之調(diào)和。臺(tái)灣學(xué)者史尚寬認(rèn)為，除當(dāng)事人利益之外，需要考慮的因素還包括社會(huì)一般公共利益。[19]大陸學(xué)者徐國棟也指出，誠信原則涉及兩個(gè)利益關(guān)系：當(dāng)事人之間的利益關(guān)系和當(dāng)事人與社會(huì)間的利益關(guān)系，誠信原則的宗旨在于實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)利益關(guān)系的平衡。

在民法理論中，較能體現(xiàn)誠信原則公平合理內(nèi)容的制度是情事變更原則。該原則是對恪守信用這一誠信要求的一種修正。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，隨著社會(huì)關(guān)系的日趨復(fù)雜，嚴(yán)格奉行契約必須遵守的原則將會(huì)導(dǎo)致利益分配不合理結(jié)果的出現(xiàn)。為此，在契約履行過程中出現(xiàn)了不能預(yù)見的情況，使得要求一方當(dāng)事人繼續(xù)履行契約將使其陷入困境，從而出現(xiàn)雙方利益嚴(yán)重失衡時(shí)，需要按照公平合理的要求對契約內(nèi)容進(jìn)行變更直至解約。這是誠信原則維護(hù)當(dāng)事人之間以及當(dāng)事人與社會(huì)之間利益平衡的一種表現(xiàn)。民法學(xué)占優(yōu)勢的觀點(diǎn)認(rèn)為，誠信原則構(gòu)成情事變更的理論基礎(chǔ)。學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)事人之間的利益關(guān)系中，誠信原則要求當(dāng)事人以誠實(shí)信用的方法行使權(quán)利并履行義務(wù)，當(dāng)發(fā)生了一些特殊情況導(dǎo)致當(dāng)事人之間利益關(guān)系失衡時(shí)，應(yīng)根據(jù)誠實(shí)信用原則平衡當(dāng)事人之間的利益關(guān)系。[20]

在司法實(shí)務(wù)方面，體現(xiàn)誠信原則公平合理要求的判例已有很多積累。如日本大審院1920年12月18日判決最先按照當(dāng)事人利益分配公平合理的誠信要求，確認(rèn)了買回約定的效力，認(rèn)為債權(quán)人以買回的價(jià)金有少量不足為由否定買回約定本身的效力違反了支配債權(quán)關(guān)系的信義原則。[21]我國臺(tái)灣地區(qū)1937年（民國26年）滬上字第69號判例也以債權(quán)人行為不符合利益分配公平合理為由，否定了其權(quán)利主張。[22]

綜合以上分析，本文以為，善意誠實(shí)、恪守信用以及公平合理共同構(gòu)成民法誠信原則的三項(xiàng)基本要求。同時(shí)，本文也承認(rèn)還三項(xiàng)內(nèi)容本身也具有很大的拓展空間?；诮忉尳嵌鹊牟町?，三者之間可能存在交叉，學(xué)者可以從不同的角度得出不同的歸類結(jié)論。

二、誠信原則在行政法學(xué)中的含義

民法誠信原則的基本含義已如上述，對照上述概括，本文認(rèn)為，行政法上的誠信原則具有以下不同要求：

（一）誠信原則對行政機(jī)關(guān)的要求

對行政機(jī)關(guān)而言，誠信原則可以具體化為以下幾項(xiàng)要求：

1、行政職權(quán)的運(yùn)用須以維護(hù)公共利益作為基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿

這是誠信原則善意真誠內(nèi)涵對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的具體要求。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行管理過程中，時(shí)時(shí)處處要以實(shí)現(xiàn)公共利益作為權(quán)力行使的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。此點(diǎn)可由政府權(quán)力的最初來源進(jìn)行說明。政治法律哲學(xué)的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，政府權(quán)力既非源于神授，也非源于強(qiáng)權(quán)，而是來源于全體社會(huì)成員的一致委托。依照社會(huì)契約理論，為消除自然狀態(tài)下人們行使權(quán)利時(shí)存在的諸多不便，社會(huì)成員將其權(quán)利（全部或者部分）讓渡給社會(huì)，進(jìn)而組成政府，委托其行使集體權(quán)利以維護(hù)社會(huì)秩序，保證公共安全，保護(hù)社會(huì)成員的生命、自由和財(cái)產(chǎn)等自然權(quán)利?；诖朔N委托，政府權(quán)力獲得存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在憲政制度下，此種委托體現(xiàn)為憲法的制定。憲法確認(rèn)了社會(huì)成員與政府之間的委托授權(quán)關(guān)系。政府與公民之間委托關(guān)系的存在既產(chǎn)生了政府權(quán)力，同時(shí)也明確了政府義務(wù)，即其權(quán)力的運(yùn)用只能是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員權(quán)利讓渡的真實(shí)目的——維護(hù)社會(huì)秩序、保證公共安全、保護(hù)公民權(quán)利，這些目的都是公共利益的體現(xiàn)。基于政府與公民之間委托關(guān)系的存在，政府要按照誠信原則的基本要求，兌現(xiàn)其承諾義務(wù)，于實(shí)施管理行為時(shí)，除了維護(hù)上述公共利益之外，不應(yīng)攙雜任何私心雜念。

理論雖可做到自恰，但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府能否真正兌現(xiàn)承諾，始終從公益出發(fā)行使職權(quán)，卻是一個(gè)值得討論的問題。在行政管理實(shí)踐中，出于部門利益、執(zhí)法人員個(gè)人私利的考慮，很難保證行政行為的作出始終以追求公共利益為指針。漢密爾頓等人曾一針見血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了?！盵23]我們也可以說，如果行政機(jī)關(guān)工作人員都是天使，也就不存在公共利益為行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)所侵蝕的現(xiàn)象了。人性的復(fù)雜和陰暗注定了現(xiàn)實(shí)生活不能保證行政管理活動(dòng)的絕對純潔。所以，在行政管理領(lǐng)域落實(shí)誠信原則的要求，首先需從執(zhí)法目的上時(shí)時(shí)提醒執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員要從公益維護(hù)出發(fā)，在行使行政職權(quán)時(shí)要始終出于公心，保有一種善良真誠的動(dòng)機(jī)，以維護(hù)和增進(jìn)公益作為權(quán)力行使的起點(diǎn)和歸宿。

在保證行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使符合公共利益方面，各國立法都作出了明確規(guī)定，法院的司法判例也進(jìn)行了積極努力。葡萄牙1996年行政程序法典第四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)有權(quán)限在尊重公民權(quán)利及受法律保護(hù)的利益前提下，謀求公共利益。西班牙1992年公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法第三條第一款也規(guī)定：公共行政機(jī)關(guān)完全依據(jù)憲法、法律及法規(guī)客觀地為總體利益服務(wù)，并根據(jù)效率、級別、非集權(quán)化、非集中化及協(xié)調(diào)原則行為。我國行政許可法第十一條規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。上述規(guī)定或者從原則層面或者從具體執(zhí)法領(lǐng)域?qū)用妫家?guī)定了公共利益作為行政機(jī)關(guān)從事管理活動(dòng)的目的。[24]在司法判例方面，法國行政法院長期發(fā)展積累起來的判例可資說明。如1934年，行政法院認(rèn)為某市長對該市的酒吧和舞廳實(shí)行管制的行為僅是為了不與他開辦的客棧競爭，是與公益無關(guān)的行為，因此撤銷之；又如在1924年和1936年的兩個(gè)案件中，行政法院均以政府的行為雖符合公共利益但不符合授權(quán)法所規(guī)定的特定公共利益為由作出了撤銷判決。[25]

2、行政職權(quán)的運(yùn)用須顧及相對人權(quán)益

這是誠信原則善意真誠內(nèi)涵的又一體現(xiàn)。在行政法關(guān)系中，公共利益和私人權(quán)益構(gòu)成一對基本矛盾，但兩者之間并非水火不容，在多數(shù)情況下是相輔相成的。在根本意義上，私人權(quán)益處于更為基礎(chǔ)的地位——政府權(quán)力奠基于公民的權(quán)利讓與，更需要得到政府權(quán)力的尊重和保護(hù)。依此而言，在行政法律關(guān)系中，對相對人權(quán)益的維護(hù)也是公共利益的實(shí)現(xiàn)?；诖朔N認(rèn)識(shí)，可以認(rèn)為，按照善意真誠的誠信要求，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)要時(shí)刻注意維護(hù)相對人的利益，顧及到相對人的愿望和要求。

在此處強(qiáng)調(diào)行政職權(quán)的行使須顧及相對人的權(quán)益是基于這樣一種現(xiàn)實(shí)：在實(shí)際生活中，政府權(quán)力一般處于強(qiáng)勢地位。行政權(quán)是國家權(quán)力的一種，相對于立法權(quán)力，它是一種持續(xù)存在的權(quán)力，遵循公務(wù)連續(xù)性原則；相對于司法權(quán)，它是一種積極行使的權(quán)力，遵循主動(dòng)運(yùn)作的邏輯。進(jìn)入行政國之后，隨著委任立法、行政司法等現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政權(quán)力更加強(qiáng)大。權(quán)力本身所具有的命令服從性獲得了更大的發(fā)揮空間。相對而言，從搖籃到墳?zāi)苟家姓C(jī)關(guān)打交道的相對人則處于弱者地位，沒有能力與行政權(quán)力直接抗衡?；诖朔N不平衡的權(quán)力——權(quán)利格局，英美行政法學(xué)才一再強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)力的控制，大陸法系行政法學(xué)也逐漸步出形式主義法治的傳統(tǒng)藩籬，注意運(yùn)用比例原則等一般法律原則調(diào)整日益傾斜的行政法律關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，對于公民權(quán)益的尊重和保護(hù)已經(jīng)成為行政法不能回避的問題。[26]在行政法領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)誠信原則的運(yùn)用，可以為實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)益提供一個(gè)新工具。誠信原則要求行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)要符合善意的要求，善意的本意是要求行為實(shí)施者作出行為時(shí)須顧及他人權(quán)益，秉承“己所不欲，勿施于人”的原則，以對待自身利益的態(tài)度對待他人利益。該種要求運(yùn)用到行政法領(lǐng)域，便體現(xiàn)為要求行政機(jī)關(guān)在管理過程中，要盡量考慮相對人的利益，從為相對人提供盡可能多的幫助和服務(wù)、盡量減少相對人損失的角度出發(fā)，行使權(quán)力，履行職責(zé)。如在作出行政處罰時(shí)，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處罰的情節(jié)；在作出強(qiáng)制行為時(shí)，要注意所選擇措施的合理適度，盡量減少或者避免產(chǎn)生不必要的損失。

顧及相對人權(quán)益的誠信要求在很多國家的立法中都有體現(xiàn)。葡萄牙1996年行政程序法典第一百五十一條第二款規(guī)定：在執(zhí)行行政行為時(shí)，應(yīng)盡可能采用能夠確保完成實(shí)現(xiàn)行政行為的目標(biāo)，以及對私人的權(quán)利與利益造成較少損失的方法。美國聯(lián)邦行政程序法第五百五十二條第二款規(guī)定：對于那些可能構(gòu)成對個(gè)人隱私權(quán)不當(dāng)侵犯以及可能危及任何人的生命或人身安全的檔案和信息，行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定不予公開。上述規(guī)定都體現(xiàn)著對相對人權(quán)益的充分顧及。

在司法判例方面，臺(tái)灣行政法院1994年（民國83年）判字第二二九一號判決認(rèn)為：原告之違規(guī)行為既系因油管漏油，適逢臺(tái)風(fēng)來襲帶來大雨沖刷所致，而原告于事故發(fā)生后，復(fù)迅速清理污染水體，以避免損害擴(kuò)大，顯見上該違規(guī)行為，情節(jié)尚非重大。乃被告機(jī)關(guān)對原告之上該違規(guī)行為于行使裁量權(quán)決定作成應(yīng)為何種程度之裁罰處分時(shí)，竟疏于審酌實(shí)際情況，率為法院（疑為“定”）最高額度之裁罰，是否得謂無逾越必要范圍，而悉符行政法上之比例原則，非無研究之余地。[27]此外，1998年（民國87年）判字第一0五號判決也含有相同旨趣。[28]

3、行政機(jī)關(guān)應(yīng)保證意思表示的真實(shí)、準(zhǔn)確、全面

這是誠信原則善意真誠內(nèi)涵的另一體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)掌握著國家行政權(quán)力，其職權(quán)行使承載著公民的合法性期待。對于行政機(jī)關(guān)作出的行為，相對人具有一種“善良”假定，存在一種天然信任，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為是合法的、妥當(dāng)?shù)?。此種信任對于推行政府政策，減少政策執(zhí)行中的磨擦，提高執(zhí)法效率具有重要意義。無視此種善意期待和信賴，將造成難以挽回的損失。保護(hù)公民的上述信賴除堅(jiān)持依法行政外，還應(yīng)該做到使相對人獲得可靠的信息支持。為此，按照真誠的誠信要求，行政機(jī)關(guān)在作出管理行為時(shí)要做到以下兩點(diǎn)：

首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)保證意思表示的明確、真實(shí)，不能模棱兩可，含糊其詞。行政行為是行政機(jī)關(guān)的意思表示，是具體管理領(lǐng)域國家意志的體現(xiàn)，因此，行政機(jī)關(guān)在對行政法上的事件作出處理時(shí)，一定要做到意思表示的真實(shí)明確，以盡早確定行政法律關(guān)系的內(nèi)容，穩(wěn)定行政管理秩序。對此，主要國家的行政程序立法都有明確的規(guī)定。德國1997年聯(lián)邦行政程序法第三十七條第一款規(guī)定：行政行為必須在內(nèi)容上充分而確定；第四款規(guī)定，借助自動(dòng)設(shè)備作出的書面行政行為，內(nèi)容可采取摘要形式表示，只要行政行為所針對的人或涉及的人，通過列出的說明能夠清楚認(rèn)識(shí)（著重號為筆者所加）行政行為的內(nèi)容。葡萄牙1996年行政程序法典第一百二十三條第二項(xiàng)規(guī)定：應(yīng)以清楚、準(zhǔn)確、完整的方式載明上款所要求具備的內(nèi)容，以便使人能易于確定其意義、范圍和行政行為的法律效果。韓國1996年行政程序法第五條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力之行政作用，其內(nèi)容要具體明確。臺(tái)灣地區(qū)2000年行政程序法第五條也規(guī)定，行政行為之內(nèi)容應(yīng)明確。上述規(guī)定都反映出一個(gè)共同的要求：行政機(jī)關(guān)應(yīng)做到管理意志的真實(shí)明確。

其次，政府的各種信息，應(yīng)該做到真實(shí)、全面和準(zhǔn)確，避免出現(xiàn)模糊、片面以及錯(cuò)誤的情況。基于權(quán)力、技術(shù)和人員等資源優(yōu)勢，行政機(jī)關(guān)掌握著大量公共信息，成為一個(gè)重要的信息來源。為了生產(chǎn)和生活的需要，相對人經(jīng)常會(huì)向行政機(jī)關(guān)提出獲取信息的要求，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，行政機(jī)關(guān)負(fù)有提供上述信息的義務(wù)?；谡\信原則的要求，行政機(jī)關(guān)在提供各種信息時(shí)，要保證信息的真實(shí)、全面和準(zhǔn)確，否則將導(dǎo)致違反誠信原則的基本要求，引發(fā)公民對政府信譽(yù)的信任危機(jī)。

4、行政機(jī)關(guān)應(yīng)恪守信用，保護(hù)相對人的正當(dāng)信賴

這是恪守信用的誠信原則內(nèi)涵對行政機(jī)關(guān)提出的一種具體要求。誠信原則的核心內(nèi)容是行為主體要對自己的行為負(fù)責(zé)，對自己作出的承諾負(fù)責(zé)，而不能出爾反爾，自食其言。在行政管理領(lǐng)域，一個(gè)說話算數(shù)的政府就是一個(gè)負(fù)責(zé)的政府，一個(gè)失信于民的政府則是一個(gè)逃避責(zé)任的政府。前面已述，在行政法律關(guān)系中，相對人對政府本身懷有一種善良期待，該種期待具有多種含義，認(rèn)為政府是誠實(shí)的，說話負(fù)責(zé)的，恪守信用的也是其中應(yīng)有之義。正是此種信任的存在提高了政府政策推行的合法性含量，減少了行政管理中出現(xiàn)磨擦的幾率，密切了行政機(jī)關(guān)與相對人之間的關(guān)系。保護(hù)相對人的正當(dāng)期待，兌現(xiàn)向其作出的各種承諾，盡量維持已作出的行政行為的效力，不僅有利于保護(hù)相對人權(quán)益，對于政府也多有裨益。[29]

要求政府恪守信用、保護(hù)相對人正當(dāng)信賴的立法規(guī)定已有很多。韓國1996年行政程序法第四條第二款規(guī)定，法令之解釋或行政機(jī)關(guān)之慣例為國民普遍地接受后，除對公益或第三者的正當(dāng)利益有明顯危害之慮外，不得依新的解釋或慣例溯及而為不利之處理。臺(tái)灣地區(qū)2000年行政程序法第八條規(guī)定，行政行為，應(yīng)以誠實(shí)信用之方法為之，并應(yīng)保護(hù)人們正當(dāng)合理之信賴。我國行政立法研究組提出的行政程序法試擬稿也有類似規(guī)定。[30]

就司法判例而言，臺(tái)灣地區(qū)行政法院1986年（民國75年）判字第一六四四號認(rèn)為：原告前擔(dān)任被告機(jī)關(guān)保防室調(diào)查組組長時(shí)于年滿六十歲之七十二年四月一日未被命令退休，依當(dāng)時(shí)適用之上開法令，在法令之外貌上，并無顯然明白之違法性存在，原告善意信賴之繼續(xù)擔(dān)任該組長職務(wù)截至七十三年十一月始奉令退休，并于同月六日離職于情于法似非無據(jù)。被告機(jī)關(guān)……竟以原告于年滿六十歲之七十二年四月一日本即退休為由，將其退休生效日期，溯及原告屆滿命令退休（六十歲）之次月一日即七十二年四月一日，且核定退休等階為六十歲退休當(dāng)時(shí)之警佐一階一級，年功俸三九0元，按諸公法上信賴保護(hù)原則，非無再予斟酌之必要。蓋原告身為公務(wù)員，信賴被告機(jī)關(guān)而繼續(xù)任職服務(wù)，其延續(xù)服務(wù)超過六十歲，并無惡意，必須予以保護(hù)。[31]

5、行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)行使行政職權(quán)，超過合理期限行使職權(quán)將構(gòu)成違法

行政管理事關(guān)公共利益的維護(hù)，及時(shí)、高效是其必然要求，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中應(yīng)力求避免出現(xiàn)拖沓、怠惰的行為。按照誠信原則善意真誠、公平合理內(nèi)容的要求，行政機(jī)關(guān)在法定條件具備的情況下，應(yīng)及時(shí)行使行政職權(quán)，以盡早實(shí)現(xiàn)行政管理秩序的穩(wěn)定，保證社會(huì)生活關(guān)系的持續(xù)發(fā)展。落實(shí)上述要求，行政機(jī)關(guān)須在法定或合理期限內(nèi)及時(shí)作出行政行為。超過一定期限實(shí)施管理活動(dòng)將可能造成極不合理的結(jié)果，違背公平正義的一般要求，從而不能為法律所接受。

行政機(jī)關(guān)及時(shí)行使職權(quán)的誠信要求在行政法上的制度體現(xiàn)是公法上的權(quán)利失效，即行政機(jī)關(guān)的公法權(quán)利在一定期間內(nèi)未行使，同樣會(huì)導(dǎo)致該種權(quán)利的喪失，行政機(jī)關(guān)不能以公益為由再次行使之。權(quán)利失效制度在一些國家的行政程序立法中也有體現(xiàn)。如德國1997年聯(lián)邦行政程序法第四十八條第四款規(guī)定：除法定情形外，行政機(jī)關(guān)獲知撤銷一違法行為的事實(shí)后，僅允許從得知時(shí)刻起一年內(nèi)作出撤銷決定。臺(tái)灣地區(qū)2000年行政程序法第一百二十一條也規(guī)定：該法第一百十七條之撤銷權(quán)，應(yīng)自原處分機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)知有撤銷原因時(shí)起二年內(nèi)為之。

6、行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)注意平衡公益和私益，保證行政決定的公平合理

此項(xiàng)要求是誠信原則中公平合理內(nèi)涵在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)。誠信原則發(fā)展到今天，已成為具有自然法意義的原則，不僅包含真誠守信等基本內(nèi)容，而且成為利益衡量的代名詞，誠信原則更多地用于追求當(dāng)事人之間利益分配的公平合理。誠信原則在平衡法律關(guān)系當(dāng)事人利益沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著日益重要的作用。在行政法中，誠信原則的公平合理內(nèi)容以及利益平衡功能仍具有廣泛的適用余地。

現(xiàn)代行政法發(fā)展的歷史說明，傳統(tǒng)行政法單純強(qiáng)調(diào)公共利益優(yōu)先的觀念正在發(fā)生改變，現(xiàn)代行政法治所追求的不僅限于公益維護(hù)，而是力圖實(shí)現(xiàn)公益與私益之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)作出的行為既要以考慮公益的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧私人權(quán)益的保護(hù)。對公益的優(yōu)先考慮必須提出充分的正當(dāng)性根據(jù)，說明優(yōu)先考慮公益的理由，而不能象早期那樣以泛泛的公益進(jìn)行敷衍。[32]因此，在行政法領(lǐng)域適用誠信原則，發(fā)揮其利益平衡功能，做到既堅(jiān)持保障實(shí)現(xiàn)公共利益，又充分保護(hù)相對人的權(quán)益，已成為現(xiàn)代行政法必須認(rèn)真加以面對的問題。

在促進(jìn)公益與私益之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一過程中，誠信原則具有廣闊的適用空間。誠信原則的根本要求之一就是利益分配的公平合理，實(shí)現(xiàn)上述要求，就需要在利益之間進(jìn)行取舍，平衡各方利益。就行政法而言，雖然公益和私益在根本意義上具有一致性，但就現(xiàn)實(shí)的行政法律關(guān)系而言，公益和私益之間仍存在沖突的可能。如城市發(fā)展過程中政府實(shí)施拆遷所追求的公益與現(xiàn)有居民私有房產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)保護(hù)之間、撤銷違法行政行為與保護(hù)公民信賴?yán)嬷g等，都需要進(jìn)行利益衡量。在行政法律關(guān)系中，公益和私益的平衡尤其重要。誠信原則的運(yùn)用，為實(shí)現(xiàn)兩種利益的平衡提供了一個(gè)極佳工具。借助于誠信原則的適用，在公平合理的原則要求下，行政或司法機(jī)關(guān)可以有根據(jù)地對公益和私益的沖突進(jìn)行調(diào)整，力爭實(shí)現(xiàn)兩種利益的雙贏共存，最終實(shí)現(xiàn)行政法上的公平正義。

（二）誠信原則對行政相對人的要求

行政法上的誠信原則除以政府行為作為其規(guī)范重點(diǎn)之外，對行政相對人在公法上的行為也具有規(guī)范作用。換言之，相對人的公法行為也要接受誠信原則的規(guī)范和調(diào)整，雖然其并未成為行政法學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn)。具體講，相對人在行政法律關(guān)系中行使權(quán)利、履行義務(wù)時(shí)，誠信原則對其提出以下要求：

1、相對人行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)懷有善良動(dòng)機(jī)，不得謀取非法利益

按照善意真誠的誠信原則要求，在與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律交往過程中，相對人同樣須在善良動(dòng)機(jī)的指引下行使權(quán)利，履行義務(wù)，不得為了謀取個(gè)人私利而惡意行事。在行政管理過程中，相對人和行政機(jī)關(guān)之間存在一種相互信任的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在善意的前提下追求各自利益，不應(yīng)只片面考慮個(gè)人利益而作出不當(dāng)行為。對于此點(diǎn)，可以臺(tái)灣行政法院1986年（民國75年）判字第八二二號判決為例。在該案中，行政法院以相對人在知曉其所有的土地將被政府征收的情況下，蓄意在其土地上搶種經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的花木以牟取高額補(bǔ)償費(fèi)用的行為屬于惡意的投機(jī)行為為由，判決否定了其提出的領(lǐng)取高額補(bǔ)償費(fèi)的請求，體現(xiàn)了對相對人惡意行為的一種懲罰。[33]

2、相對人應(yīng)保證其意思表示的真實(shí)準(zhǔn)確

相對人在與行政機(jī)關(guān)從事法律交往過程中，應(yīng)做到意思表示真實(shí)、準(zhǔn)確，不得故意作出虛假陳述以謀取不正當(dāng)利益。否則，構(gòu)成違反誠信原則的行為，其行為將受到否定評價(jià)。此種情形于行政機(jī)關(guān)作出許可行為時(shí)較為多見。一些相對人為了獲得行政機(jī)關(guān)的許可，故意隱瞞真實(shí)情況，向行政機(jī)關(guān)提供虛假申請文件，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤頒發(fā)許可證件，進(jìn)而謀取非法利益。該種帶有欺騙性質(zhì)的行為直接違反了誠信原則包含的善意真實(shí)要求，依法應(yīng)予制裁。

相對人在作出公法行為時(shí)意思表示應(yīng)真實(shí)準(zhǔn)確的要求，既有立法規(guī)定，也有司法判例佐證。在立法方面，一些國家或地區(qū)的行政程序法明確規(guī)定，當(dāng)相對人因故意或者重大過失作出虛假或不完整陳述造成行政機(jī)關(guān)作出授益行為時(shí)，其所獲利益將不受保護(hù)。德國1997年聯(lián)邦行政程序法第四十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定：基于以下情況，受益人不得以信賴為其依據(jù)（主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)）：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的；（2）受益人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的；（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。我國臺(tái)灣地區(qū)2000年行政程序法第一百十九條也有類似規(guī)定。[34]在司法判例方面，臺(tái)灣地區(qū)行政法院1986年（民國85年）判字第一六五0號判決認(rèn)為，關(guān)于信賴保護(hù)原則之適用，受益人對重要事項(xiàng)提供不正確資料或?yàn)椴煌暾愂觯率剐姓C(jī)關(guān)依該資料或陳述而作成行政處分者，自無信賴保護(hù)原則之適用。原告報(bào)運(yùn)轎車進(jìn)口，提供不確實(shí)之價(jià)格資料，致使被告無法為正確之核價(jià)，且海關(guān)于未發(fā)現(xiàn)本案不法情事前，依關(guān)稅法第十二條之六規(guī)定核定之價(jià)格低于實(shí)際交易價(jià)格又為原告所知，自不受信賴?yán)嬷Ｗo(hù)。[35]

3、相對人應(yīng)言而有信，不得出爾反爾，反復(fù)無常

誠信原則不僅要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為之后不得任意反悔，對于相對人作出承諾的行為也有相同要求。由于在行政機(jī)關(guān)與相對人之間維持一種和諧信任的關(guān)系對于構(gòu)造良好的公共管理關(guān)系具有重要意義，因此，任何違背承諾，背信棄義的行為都將破壞政府與公民之間的相互信任，妨礙雙方良好關(guān)系的建立。就被管理一方而言，相對人言而有信，對自己的陳述和承諾負(fù)責(zé)，將減少行政機(jī)關(guān)的調(diào)查費(fèi)用，節(jié)約公共支出，在根本上有利于公民權(quán)益。因此，相對人在與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律聯(lián)系時(shí)，應(yīng)對自己已經(jīng)作出的行為或承諾負(fù)責(zé)，不能前后矛盾，任意反復(fù)，否則，將構(gòu)成對誠信原則的違背，接受法律的否定評價(jià)。對此，臺(tái)灣地區(qū)行政法院1994年（民國83年）判字第七0八號的判決理由值得借鑒。該判決認(rèn)為，原告以遺產(chǎn)之土地申請抵繳時(shí)，既聲明絕無產(chǎn)權(quán)糾紛之情形，且保證日后發(fā)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)糾紛情形，致難于辦理抵繳登記為國有財(cái)產(chǎn)時(shí)，愿依有關(guān)法令規(guī)定處理，而于獲得被告同意以系爭土地抵繳遺產(chǎn)稅后，即以系爭房地產(chǎn)權(quán)有糾紛，正在訴訟中為理由，請求緩繳土地所有權(quán)狀，顯有違背誠信原則。[36]此外，行政法院1990年（民國79年）判字第一三八五號判決也持類似觀點(diǎn)。[37]

4、相對人應(yīng)及時(shí)主張其權(quán)益，超過合理期間，其權(quán)益主張將不能得到支持

與民事法律關(guān)系相比，行政管理事關(guān)公益，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序和社會(huì)生活的穩(wěn)定，故無論行政機(jī)關(guān)抑或相對人都應(yīng)及時(shí)主張權(quán)利，行使權(quán)利，否則，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定，影響社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)。所以，行政法上的誠信原則要求相對人須在法定或合理期間內(nèi)盡早行使權(quán)利，否則，其權(quán)益主張將難以得到法律保護(hù)。對此，德國1997年聯(lián)邦行政程序法規(guī)定：相對人由于行政機(jī)關(guān)撤銷違法的授益行政行為而遭受財(cái)產(chǎn)損失的，須在行政機(jī)關(guān)向其指明享有補(bǔ)償申請權(quán)時(shí)起一年內(nèi)行使之。我國臺(tái)灣地區(qū)2000年行政程序法第一百二十一條第二款規(guī)定：相對人因行政機(jī)關(guān)撤銷違法授益行為而產(chǎn)生的補(bǔ)償請求權(quán)，自行政機(jī)關(guān)告知其事由時(shí)起，因二年內(nèi)不行使而消滅；自處分撤銷時(shí)起逾五年者，亦同。按上述規(guī)定，在法定期間內(nèi)相對人未及時(shí)行使補(bǔ)償請求權(quán)，則在上述期間經(jīng)過之后，相對人將喪失該種權(quán)利。在司法判例方面，我國臺(tái)灣地區(qū)行政法院1990年（民國79年）判字第六二八號判決認(rèn)為：中美菸酒協(xié)議ⅢB規(guī)定，進(jìn)口菸酒證明受損致不能使用者，公賣局應(yīng)退還公賣利益，固未明示所謂損害系因何種原因所致及通關(guān)前或通關(guān)后發(fā)生損害，然參酌該協(xié)議精神，受損之原因及發(fā)生時(shí)間仍應(yīng)有相當(dāng)之限制，而此項(xiàng)限制應(yīng)依社會(huì)一般通念本諸誠信原則及貿(mào)易慣例為依據(jù)認(rèn)定。本件原告系于七十六年六月至八月間進(jìn)口該批香菸，通關(guān)后即銷售，竟未銷售，且遲至七十七年十一月四日始經(jīng)公證公司檢驗(yàn)香菸內(nèi)包之菸草發(fā)霉，早已超過一般香菸保存有效期限，則此項(xiàng)因香菸發(fā)霉變質(zhì)致不能使用，原告難辭怠忽之咎，衡諸誠信原則及貿(mào)易慣例，即難謂合中美協(xié)議ⅢB之規(guī)定，不得據(jù)以申退公賣利益。原告徒執(zhí)中美菸酒協(xié)議ⅢB就進(jìn)口菸酒受損致不能使用之原因未明示，主張不得排除因菸草發(fā)霉所受之損害，應(yīng)退還公賣利益，殊非可采。[38]

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[①]徐國棟：《中世紀(jì)法學(xué)家對誠信問題的研究》，《法學(xué)》2004年第6期。

[②]姚志明：《誠信原則與附隨義務(wù)之研究》，元照出版社2003年版，第15頁。

[③]史尚寬：《債權(quán)總論》，榮泰印書館股份有限公司1978年版，第319頁。

[④]徐國棟：《誠實(shí)信用原則研究》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第148－151頁。

[⑤][日]我妻榮：《民法總則》，昭和二十六年，第29－30頁。轉(zhuǎn)引自林誠二：《民法理論與問題研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第12頁。

[⑥]曾世雄，《民法總則之現(xiàn)在與未來》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第40頁。

[⑦]同④，第134－135頁。

[⑧]參見鄭強(qiáng)：《合同法誠實(shí)信用原則研究》，法律出版社2000年版，第28－29頁。

[⑨]王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第556－557頁。

[⑩]參見徐國棟：《中世紀(jì)法學(xué)家對誠信問題的研究》，《法學(xué)》2004年第6期。

[11]Palandt/Heinrichs，§242Rn.3；Jauernig/Vollkommer，BürgerlichesGesetzbuch（Kommentar），7.Auflage，1994，§242IIc.轉(zhuǎn)引自姚志明：《誠信原則與附隨義務(wù)之研究》，元照出版社2003年版，第15－16頁。

[12]趙萬一：《民法的倫理分析》，法律出版社2003年版，第140頁。

[13]田有方：《允諾禁反言原則論》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第3期。

[14]參見楊楨：《英美契約法論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第126頁。

[15]王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第559－560頁。

[16]謝孟瑤：《行政法學(xué)上之誠實(shí)信用原則》，收于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），三民書局1997年版，第199頁。

[17]周枬：《羅馬法》（下），商務(wù)印書館1994年版，第885頁。

[18]參見徐國棟：《中世紀(jì)法學(xué)家對誠信問題的研究》，《法學(xué)》2004年第6期。

[19]梁慧星：《民法解釋學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第304頁。此外，我國臺(tái)灣1997年臺(tái)再字第64號判決認(rèn)為，誠實(shí)信用之原則系在具體的權(quán)利義務(wù)之關(guān)系，依正義公平之方法，確定并實(shí)現(xiàn)權(quán)利之內(nèi)容，避免當(dāng)事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應(yīng)以權(quán)利人及義務(wù)人雙方利益為衡量依據(jù)，并應(yīng)考慮權(quán)利義務(wù)之社會(huì)作用，于具體事實(shí)妥善運(yùn)用之方法。同②，第556－557頁。

[20]王利明：《違約責(zé)任論》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第343頁。

[21]該案的爭議點(diǎn)在于：在付買回約定的不動(dòng)產(chǎn)買賣中，債權(quán)人是否可以在債務(wù)人用于買回的價(jià)金少量不足的場合否定買回約定本身的法律效力。渠濤：《誠實(shí)信用原則在日本的研究》，載氏編：《中日民商法研究》（第2卷），法律出版社2003年版，第180頁。

[22]該判決謂：債權(quán)人甲與債權(quán)人乙成立和解契約，約明如乙依此次所定日期、數(shù)額如數(shù)付清，則全部債款作為清償，每期付款均應(yīng)于午12時(shí)前為之。嗣后乙已將第八期以前各期應(yīng)付之款如數(shù)付清，其最后第九、第十兩期之款，應(yīng)于上年12月31日付清，是日乙因須以即期支票換取銀行本票始可付甲，而是日銀行業(yè)務(wù)繁忙致稽時(shí)間，送交甲處已12時(shí)30分，乙于是日上午11時(shí)32分曾以電話致甲商緩數(shù)分鐘，甲雖未緩30分鐘，而乙之遲誤時(shí)間，按其情形非無可原，雙方之和解契約系因該地商業(yè)習(xí)慣，票據(jù)于下午2時(shí)送入銀行，須作為翌日所收之款，故特約明須于12時(shí)前付款，如甲于12時(shí)30分收款后即以之送入銀行，銀行仍可作為當(dāng)日所收之款，于甲并無損失，乃甲以乙已遲延30分鐘拒絕受領(lǐng)，主張乙應(yīng)償還全部債款，其行使職權(quán)，實(shí)有背于誠實(shí)及信用方法，依第219條之規(guī)定，不能認(rèn)為正當(dāng)。王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第557頁。

[23]（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館1980年版，第264頁。

[24]行政法院在越權(quán)之訴中確立了濫用權(quán)力的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中兩項(xiàng)涉及權(quán)力的行使應(yīng)符合公共利益：1、與任何公共利益無關(guān)的行為為濫用權(quán)力行為，即行為的作出完全未考慮公共利益。2、行為雖然符合公共利益，但不符合授權(quán)法所規(guī)定的公共利益。公共利益有層次，具體公益相對于總體公益具有優(yōu)先地位。違反授權(quán)法規(guī)定的特定公益，仍然屬于不符合公共利益的要求。王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第692頁。

[25]1924年，一位市長禁止海水浴者在海灘上穿衣和脫衣，只允許在浴場更衣室更衣，但這一措施并非基于保護(hù)公共文明，而是以本市及更衣室的財(cái)政利益為目的；1937年，一位市長禁止流動(dòng)食品售貨車在該市內(nèi)售貨，但其目的不是為了交通需要或保障出售食品的衛(wèi)生，而是為了保護(hù)本地的商業(yè)。參見胡建淼主編：《外國行政法規(guī)與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第616頁。

[26]我國行政立法的導(dǎo)向也已經(jīng)發(fā)生變化。諸如行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法都是以監(jiān)督和控制行政權(quán)力為基本指導(dǎo)原則，這與先前立法注重授予行政機(jī)關(guān)更多的行政權(quán)力形成了鮮明對比。

[27]司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第144頁。

[28]該判決謂：原告無進(jìn)貨事實(shí)違反營業(yè)稅法第五十一條第五款規(guī)定，既在被告裁罰處分核定前已補(bǔ)繳稅款并以書面承認(rèn)違章事實(shí)等情，為被告所不爭執(zhí)，則參照財(cái)政部八十六年修正之稅務(wù)違章案件裁罰金額和倍數(shù)參考表所載，自應(yīng)處五倍鍰，始符比例原則，被告無視原告已補(bǔ)繳稅款及以書面承認(rèn)違章情形，而重處八倍罰鍰，雖在該營業(yè)稅法所定一至十倍罰鍰范圍內(nèi)，但其處分，顯屬于濫用權(quán)力，自無可維持。同①，第145頁。

[29]英國行政法學(xué)者施恩博格（S？RENJ.SCH？NBERG）認(rèn)為，保護(hù)相對人的正當(dāng)期待對政府而言有三種益處：（1）如果公共行政當(dāng)局任意改變自己先前作出的行為和提出的咨詢性意見，則將難以指望其獲得公民的信任。保護(hù)公民的正當(dāng)信賴有助于增進(jìn)公民對公共行政當(dāng)局的信任，鼓勵(lì)公民參與管理、謀求與官方合作以及促進(jìn)公民對行政管理的服從。（2）受保護(hù)相對人正當(dāng)信賴的激勵(lì)，公共行政當(dāng)局會(huì)自覺提高所信息的質(zhì)量，從而更加有益于公眾對行政政策的理解和接受。（3）保護(hù)相對人的正當(dāng)信賴有助于防止行政政策的突然變動(dòng)，借助預(yù)警機(jī)制和過渡性措施等手段，可以使受到行政政策變動(dòng)影響的公民繼續(xù)維持與公共行政當(dāng)局的合作，增加對政策變動(dòng)的服從。SeeS？RENJ.SCH？NBERG，Expectations，F(xiàn)airness，andLawfulAdministration（Oxford，2000），P25－26.

[30]該稿第十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則，維護(hù)公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)的信賴關(guān)系。行政立法研究組：《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》。

[31]參見司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法基本原則、行政處分之意義解釋、裁判選輯》（第二輯），1995年版，第83－84頁。

[32]臺(tái)灣行政法院1994年（民國83年）判字第二0六八號判決認(rèn)為，作為被告的行政機(jī)關(guān)在發(fā)覺所頒發(fā)給原告的建筑執(zhí)照違法法律規(guī)定后，雖然有權(quán)依法撤銷該違法的授益行政處分，但需要在撤銷所維護(hù)的公益和保護(hù)相對人能信賴?yán)嬷g進(jìn)行衡量，只有在撤銷所維護(hù)的公益顯然大于受益人信賴?yán)鏁r(shí)，才可以撤銷之。該案被告僅憑原告“提供不詳資料”的空泛理由，而未具體查明原告究否具有信賴不受保護(hù)的情緒，也未審酌衡量原告的信賴?yán)媾c撤銷所欲維護(hù)的公益孰輕孰重，更未對原告指明撤銷該違法授予利益的行政處分后，如受到財(cái)產(chǎn)上損失時(shí)，給予何種程度的補(bǔ)償，從而草率地撤銷了原告的建造執(zhí)照，屬于違法的行政處分。參見司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第90－91頁。

[33]判決認(rèn)為：按征收土地時(shí)，其地上之改良物，除該改良物所有權(quán)人要求取回并自行遷移者外，應(yīng)一并征收，為土地法第二百十五條所明定?？计淞⒎ㄒ庵寄髓b于政府征收土地時(shí)，如將其地上改良物強(qiáng)予遷移，恐不能復(fù)為從來之使用，致地上改良物所有人蒙受損害，乃規(guī)定除改良物所有權(quán)人要求取回并自行遷移外，應(yīng)連同土地一并征收。若地上改良物所有權(quán)人預(yù)知土地將被征收，乃違反從來之使用，強(qiáng)行種植，幸圖領(lǐng)取巨額補(bǔ)償費(fèi)，則已屬于投機(jī)行為，如仍由政府予以征收發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)，殊違一般誠信原則。似此不正行為，原不在法律保護(hù)之列，從而政府機(jī)關(guān)不予征收地上改良物而改發(fā)遷移費(fèi)，尚難謂與上述立法精神有抵觸，系爭土地經(jīng)被告機(jī)關(guān)于六十八年十一月二十二日屬“公共設(shè)施保留地”，即都市計(jì)劃內(nèi)“道路用地”，限制僅能作為“道路使用”，況據(jù)原告自承亦系遲至六十八年底至六十九年間開始種植高經(jīng)濟(jì)價(jià)值之花木類。殊有違背常情，原告就系爭土地違反從來之使用，非法種植，足堪認(rèn)定?？v其時(shí)系爭土地尚未經(jīng)公告征收，仍難謂非有投機(jī)之搶種行為。原告所提四鄰正面核系事后勾串之作，難期客觀、公正，不足采憑。綜上所述，被告機(jī)關(guān)乃據(jù)以將系爭土地地上物之征收予以撤銷，改依臺(tái)灣省政府（七二）府地四字第一五四0八一號函規(guī)定事項(xiàng)第二點(diǎn)按面積計(jì)算遷移費(fèi)發(fā)給，核與上揭法條立法本旨無違。司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法基本原則、行政處分之意義解釋、裁判選輯》（第二輯），1995年版，第77－78頁。

[34]該條規(guī)定：受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護(hù)：一、以欺詐、脅迫或賄賂方法，使行政機(jī)關(guān)作成行政處分者；二、對重要事項(xiàng)提供不正確資料或?yàn)椴煌耆愂?，致使行政機(jī)關(guān)依該資料或陳述而作成行政處分者；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。

[35]司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第182頁。

[36]司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法一般原則、行政處分之定義解釋裁判選輯》，2000年版，第189頁。

[37]在該案中，行政法院判決認(rèn)為：原告既因鄭日春同意，由鄭日春出具同意書而代為清償欠稅，原告與鄭日春間自有契約關(guān)系，原告縱不能依代位清償法對鄭日春為返還之請求，亦非不可依無因管理和其他法律關(guān)系出面請求。因之原告謂其與鄭日春無任何關(guān)系，無法對鄭日春為返還墊款之請求，殊有誤會(huì)。至原告另謂其于七十七年二月間將系爭土地出售于李蓮治等二人時(shí)，請求合法完稅證明，為被告機(jī)關(guān)所屬景美分處拒絕。當(dāng)時(shí)為避免無法履行移轉(zhuǎn)義務(wù)，支付巨額違約賠償，不得不代鄭日春繳交本件土地增值稅云云，其真意或在表示代繳土地增值稅系因被告機(jī)關(guān)所屬景美分處無正當(dāng)理由拒發(fā)完稅證明所致，果如是則原告當(dāng)時(shí)對被告機(jī)關(guān)所屬景美分處拒發(fā)完稅證明之行為，未始不可對之為行政爭訟請求依法核發(fā)，乃原告對該拒絕核發(fā)之行為當(dāng)時(shí)不為爭訟，反與鄭日春私自商洽，代其繳納，取得完稅證明，事后，再以無代繳義務(wù)，請求被告機(jī)關(guān)返還已繳納之土地增值稅，殊與誠信原則有違。司法院行政訴訟及懲戒廳編：《公法私法之區(qū)別、行政法基本原則、行政處分之意義解釋、裁判選輯》（第二輯），1995年版，第79－80頁。

[38]同②，第78－79頁