導(dǎo)語：海南省行政改革機(jī)制探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李林工作單位：中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所

行政審批是現(xiàn)代政府履行公共管理和服務(wù)職能、行使行政權(quán)力的重要方式和基本內(nèi)容。行政審批的權(quán)限設(shè)置、種類劃分、數(shù)量多少、力度大小、程序安排等，都與政府的角色和功能定位直接相關(guān)。在“小政府、大社會(huì)”以及“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”的自由市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最低、審批事項(xiàng)最少，所謂“政府最好，管得最少”。在“大政府、小社會(huì)”以及“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最強(qiáng)、審批事項(xiàng)最多，從火柴到鋼材、從搖籃到墳?zāi)篃o所不及。我國今天實(shí)行或試圖實(shí)行的，是“大政府、大社會(huì)”以及“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的“第三種”管理模式，政府管理要有所為、有所不為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國近年來根據(jù)中央政府規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項(xiàng)，根據(jù)省級(jí)規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批約500至1500項(xiàng)，最多的省份已超過2300項(xiàng)。在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府管理總的方向是減少審批事項(xiàng)，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，營造更加公平的市場和社會(huì)環(huán)境?？偟脑瓌t是:堅(jiān)持市場優(yōu)先和社會(huì)自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。③然而，由于“大政府”和“強(qiáng)政府”的體制以及政府管理“有所為、有所不為”的不確定性，加之政府職能轉(zhuǎn)變的不到位和行政法治的不完善，對(duì)政府部門有權(quán)有利的行政審批事項(xiàng)，往往被納入政府部門“有所為”的范疇而成為清理、減少和調(diào)整的難點(diǎn)、“硬骨頭”和“釘子戶”，而對(duì)政府部門不利或小利的行政審批事項(xiàng)，則比較容易清理、減少和調(diào)整。換言之，就是行政審批項(xiàng)目清理還不夠，清理掉的有許多是涉及面窄，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)度較低的項(xiàng)目，而涉及面廣，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)而且不符合生產(chǎn)規(guī)律要求的一些審批項(xiàng)目依然未得到清理。所以，前幾輪全國行政審批事項(xiàng)的清、減、調(diào)，盡管產(chǎn)生了可觀的數(shù)字和比例，某些“難點(diǎn)”項(xiàng)目也被清理掉了，但清、減、調(diào)的改革遠(yuǎn)沒有觸底，尤其是一些壟斷領(lǐng)域、高利事項(xiàng)和尋租權(quán)力，不僅成為改革的盲區(qū)或禁區(qū)，有的地方和部門甚至還被鞏固和強(qiáng)化。更有甚者，部分審批事項(xiàng)在清理后搖身變?yōu)椤靶问綄彶椤被颉皞浒浮保瑢?shí)質(zhì)上是換個(gè)旗號(hào)變相審批，與國務(wù)院精簡審批事項(xiàng)的要求背道而馳。面對(duì)行政審批事項(xiàng)“清理難、減少難和調(diào)整難”的“三難”問題，主要從以下方面著手解決。(一)明確行政審批事項(xiàng)清理的重點(diǎn)按照溫總理的要求，下一步行政審批事項(xiàng)清理的重點(diǎn)是投資、社會(huì)事業(yè)和非行政許可審批等三個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于投資領(lǐng)域，國家應(yīng)當(dāng)只批準(zhǔn)或核準(zhǔn)政府投資項(xiàng)目和關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、涉及整體布局和影響資源環(huán)境的項(xiàng)目。對(duì)于社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)放寬社會(huì)和私人資本進(jìn)入的限制，打破壟斷，擴(kuò)大開放，公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)競爭。對(duì)于非行政許可審批領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)清理一些部門和地方利用“紅頭文件”、規(guī)章等對(duì)公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織提出的限制性規(guī)定，對(duì)那些沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等管理措施，都必須予以取消。明確界定非許可審批項(xiàng)目的概念和范疇，研究建立并嚴(yán)格執(zhí)行非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)立制度，禁止以非許可審批變相審批的項(xiàng)目。(二)依法設(shè)定和實(shí)施審批事項(xiàng)行政機(jī)關(guān)設(shè)定任何審批事項(xiàng)都要于法有據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見。凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)的，任何行政機(jī)關(guān)都不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織的責(zé)任和義務(wù)。進(jìn)一步優(yōu)化政府部門職能配置，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。職能重復(fù)或相近的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)整合歸并。確實(shí)需要多個(gè)部門管理的，明確牽頭部門，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止多重審批和推諉扯皮。合理劃分中央和地方政府的事權(quán)，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)宏觀管理，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上。市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等直接面向公民、法人和其他社會(huì)組織的具體管理服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)更多地交給地方政府。(三)實(shí)施目錄管理，制定和公布全國的行政審批事項(xiàng)目錄依法規(guī)范行政審批事項(xiàng)，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私及其他依法不予公開的審批事項(xiàng)外，應(yīng)根據(jù)一定原則和權(quán)限，分別制定行政審批事項(xiàng)的國家部委目錄、各省目錄和全國總目錄。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是全國行政審批事項(xiàng)的底數(shù)，可為審批事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)管理打下基礎(chǔ)及提供依據(jù)。國家層面實(shí)施行政審批事項(xiàng)的目錄管理后，取消、調(diào)整、下放行政許可審批事項(xiàng)的針對(duì)性會(huì)更強(qiáng)，對(duì)公開、清理、調(diào)整、統(tǒng)一、規(guī)范都有重要意義。國家各部委實(shí)施目錄管理按照“先條后塊、條塊結(jié)合”的順序?qū)?xiàng)目進(jìn)行清理，摸清“家底”。此外，將全國、國家部委和各省的目錄向社會(huì)公開，使各種行政審批事項(xiàng)和所有審批權(quán)力一目了然。實(shí)行目錄管理是有效應(yīng)對(duì)行政審批事項(xiàng)清理的關(guān)鍵技術(shù)。海南省政務(wù)中心依照行政許可法和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，制定了《海南省行政許可審批目錄管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，編制并公布《海南省行政許可審批事項(xiàng)目錄》，其根本目的是對(duì)全省現(xiàn)有的審批事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查摸底并有效分類清理，不合法的項(xiàng)目不能進(jìn)目錄，不進(jìn)目錄的不能再審批。根據(jù)《辦法》，海南省政務(wù)中心制定集中辦理的審批項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)入目錄的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，繼續(xù)推進(jìn)審批項(xiàng)目的集中辦理，進(jìn)一步深化了行政審批制度集中改革。按照《辦法》要求，各審批機(jī)關(guān)對(duì)目錄中的每個(gè)項(xiàng)目編制《行政許可審批指導(dǎo)書》，對(duì)審批流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)的條件、材料、操作方法、結(jié)果、例外處理、后續(xù)環(huán)節(jié)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)把《行政許可審批指導(dǎo)書》相關(guān)內(nèi)容公布在群眾辦事的相關(guān)網(wǎng)站和辦事指南中，增加辦事透明度，集成到網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)中，作為審批人員的操作標(biāo)準(zhǔn)和電子監(jiān)察的依據(jù)，減少了自由裁量、加強(qiáng)監(jiān)督力度，解決了審批的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。(四)進(jìn)一步下放行政審批事項(xiàng)并做好督導(dǎo)工作根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的需求，堅(jiān)持能下放就盡量下放的原則，進(jìn)一步推動(dòng)行政審批事權(quán)向具備相應(yīng)公共管理能力的基層政府轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)行政審批管理體制向扁平化方向發(fā)展，減少行政層次、降低行政成本、提高辦事效率。海南省于2008年將197項(xiàng)行政審批權(quán)限下放交由市縣政府及有關(guān)部門行使，同時(shí)成立了下放工作督察調(diào)研組，加強(qiáng)配套制度建設(shè)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證了下放行政審批事項(xiàng)的順利交接。(五)加強(qiáng)對(duì)設(shè)立行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管加強(qiáng)對(duì)設(shè)立行政審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和備案管理，對(duì)違反行政審批權(quán)限和程序，亂設(shè)立或者變相設(shè)立行政審批項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)糾正。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政審批項(xiàng)目的透明度和公開性，通過報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)公布保留的項(xiàng)目，接受社會(huì)監(jiān)督。

20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱“政務(wù)中心”)模式，實(shí)行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權(quán)、實(shí)行統(tǒng)一受理辦理行政審批事項(xiàng)的做法，得到行政許可法確認(rèn)。近年來，不少地方在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的改革過程中，積極探索政務(wù)中心新體制，創(chuàng)新行政審批管理模式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》(中辦發(fā)〔2011〕22號(hào))指出，政務(wù)服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的重要平臺(tái)，凡與企業(yè)和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項(xiàng)，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務(wù)事項(xiàng)均應(yīng)納入服務(wù)中心辦理，充分發(fā)揮服務(wù)中心作用，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。總理在全國深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議上進(jìn)一步明確指出，要?jiǎng)?chuàng)新行政審批服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，原則上實(shí)行一個(gè)部門、一級(jí)地方政府一個(gè)窗口對(duì)外。成立政務(wù)中心，搭建集中審批平臺(tái)，是各地的普遍做法。尤其是《行政許可法》頒布后，政務(wù)中心在服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)效能等方面，取得了突破性進(jìn)展，成為地方政府的一個(gè)明星工程，成為方便群眾和企業(yè)、服務(wù)社會(huì)、建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)重要窗口和平臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用，深受群眾的歡迎和好評(píng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，全國共建立政務(wù)服務(wù)中心2800多個(gè)。具體來看，各地政務(wù)中心大約有五種管理類型:第一種是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，如海南省政務(wù)中心。第二種是作為政府辦公廳(室)代管的二級(jí)機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。第三種是作為政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，如與政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。第四種是作為政府直屬事業(yè)單位和掛靠政府有關(guān)部門(如發(fā)展改革委、監(jiān)察局、招商局等)的事業(yè)單位。第五種是作為政府的工作部門，如長春市路園區(qū)民生工作局、成都市武侯區(qū)行政審批局把所有審批集中在一個(gè)部門。從全國政務(wù)中心的實(shí)踐運(yùn)行狀況來看，各地差異較大，大致有三種模式:第一種是有的地方納入政務(wù)中心的審批事項(xiàng)較少，大部分審批事項(xiàng)仍在政府各個(gè)部門辦理，例如有些行政職能部門以各種理由拖延或者拒絕進(jìn)入政務(wù)中心，導(dǎo)致部分含金量高甚至收費(fèi)較高的審批項(xiàng)目仍然在政務(wù)中心外審批，政務(wù)中心基本上流于形式，行政審批制度改革往往成為“形象工程”。第二種是有的政務(wù)中心只管受理申請(qǐng)和發(fā)放證照，政府各部門審批職能沒有調(diào)整歸并，例如盡管有些行政職能部門在政務(wù)中心設(shè)了窗口，但是進(jìn)入窗口的授權(quán)不到位，或者實(shí)質(zhì)性授權(quán)不多，窗口只收申報(bào)材料，申報(bào)材料仍然要回部門審批，政務(wù)中心成為行政審批材料的收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，行政審批制度改革往往成為“半拉子工程”。第三種是有的政務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了多數(shù)審批部門、審批事項(xiàng)進(jìn)駐，絕大部分進(jìn)駐事項(xiàng)均能辦理，形成了以政務(wù)中心為平臺(tái)的高效、廉潔、便民的行政審批機(jī)制，政務(wù)中心成為同級(jí)政府的行政審批管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實(shí)承擔(dān)起推動(dòng)行政審批制度改革的主體角色。海南省政務(wù)中心作為第三種模式的代表，是行政審批制度改革的“樣板工程”。實(shí)踐證明，建立政務(wù)中心相對(duì)集中進(jìn)行行政審批，有利于規(guī)范行政審批權(quán)，提高行政審批的效率，增加行政審批的透明度，方便群眾辦事和監(jiān)督。深化行政審批制度改革，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，應(yīng)當(dāng)做好以下工作:(一)強(qiáng)化政務(wù)中心的集中審批這里的關(guān)鍵詞是“集中”。一般來講，在行政審批制度改革中，有“兩集中”和“三集中”兩種模式。所謂“兩集中”，是指審批人員和審批項(xiàng)目的相對(duì)集中。目前大多數(shù)地方實(shí)行的是“兩集中”模式。所謂“三集中”是指審批事項(xiàng)集中、審批權(quán)力集中、審批人員集中。審批事項(xiàng)集中是在不增加編制的情況下，各廳局設(shè)立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項(xiàng)向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能。審批權(quán)力集中是由行政首長授權(quán)，將分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)力向行政審批辦公室主任(即“首席代表”)相對(duì)集中。審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中?！叭小焙蟾鲗徟k擁有受理權(quán)和直接審批權(quán)，啟用“行政許可專用章”，在政務(wù)中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下進(jìn)行行政審批。從根本上防止和解決了政務(wù)中心窗口“只受不理”、“兩頭受理”、“多頭辦理”以及由此產(chǎn)生的一系列問題。海南省政務(wù)中心率先提出并實(shí)行“三集中”的模式。通過“三集中”，海南省實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政審批事項(xiàng)和審批權(quán)的有序管理和科學(xué)整合，提高了依法行政水平，提升了行政審批效率。集中審批權(quán)，主要是審批權(quán)在審批機(jī)關(guān)內(nèi)部以及從各審批機(jī)關(guān)向政務(wù)中心的集中。集中審批職能，主要是各部門將本部門所承擔(dān)的行政審批職能和相關(guān)項(xiàng)目收費(fèi)職能全部移交審批辦;擇優(yōu)選配審批辦工作人員，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)熟、能力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的工作人員，集中到省政務(wù)大廳審批辦窗口辦公。另外，各審批機(jī)關(guān)行政首長要對(duì)作為審批辦主任的“首席代表”依法委托授權(quán)，統(tǒng)一啟用行政審批專用章。例如，海南省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳共有49項(xiàng)審批事項(xiàng)，以前分散在7個(gè)內(nèi)設(shè)處室，由3位領(lǐng)導(dǎo)分管、涉及53位審批工作人員，使用7枚專用章進(jìn)行審批。進(jìn)入省政務(wù)中心大廳后，49項(xiàng)審批事項(xiàng)由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳審批辦11人一個(gè)窗口對(duì)外，“首席代表”全權(quán)審批，使用1枚審批專用章對(duì)外行使審批職能。從海南的經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)行“三集中”之前，審批權(quán)過分集中于各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中，容易造成辦事拖拉或個(gè)別人對(duì)審批工作的干預(yù)，產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用;實(shí)行“三集中”之后，大多數(shù)審批權(quán)從各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中移交給了審批辦主任(首席代表)，把審批權(quán)推向窗口統(tǒng)一行使，接受多層監(jiān)督;實(shí)行“誰審批、誰負(fù)責(zé)”，各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)被授權(quán)的審批辦主任實(shí)行監(jiān)督;“三集中”之前，幾乎所有審批項(xiàng)目都會(huì)超出法定審批時(shí)限，“三集中”之后，在進(jìn)入政務(wù)中心大廳辦理的審批項(xiàng)目中，有60．9%規(guī)定了短于法定時(shí)限的承諾時(shí)限，而且絕大多數(shù)審批項(xiàng)目都能在比承諾時(shí)限更短的時(shí)間內(nèi)完成，除改為即時(shí)辦理的項(xiàng)目以外，承諾時(shí)限比法定時(shí)限提速最高達(dá)95．6%。以海南省商務(wù)廳為例，經(jīng)過“三集中”改革，審批辦件的按時(shí)辦結(jié)率達(dá)100%，承諾辦件的提前辦結(jié)率達(dá)99．7%，并有83．8%的承諾辦件轉(zhuǎn)化為即時(shí)辦件，大大提高了審批效率。(二)創(chuàng)新政務(wù)中心的審批機(jī)制審批機(jī)制是行政審批應(yīng)當(dāng)遵循的程序、時(shí)限和其他規(guī)則，是提高審批效率、降低審批成本、便民利民的保障。各地政務(wù)中心設(shè)計(jì)和實(shí)施的審批流程不盡相同，卻大同小異，主要有以下四種辦理審批機(jī)制:1．即時(shí)辦理審批機(jī)制，即申請(qǐng)人遞交申請(qǐng)后，材料齊全的項(xiàng)目，審批辦當(dāng)場或當(dāng)天予以辦結(jié)。目前海南省政務(wù)中心大廳有29個(gè)單位采用這種審批機(jī)制，共有60項(xiàng)可以即時(shí)辦理的審批項(xiàng)目，即時(shí)辦件數(shù)占全部辦件總量的84%。2．承諾辦理審批機(jī)制，即對(duì)程序、條件相對(duì)復(fù)雜，或需組織現(xiàn)場勘察、專家評(píng)審、聽證等不能即時(shí)辦理的審批項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目審批條件和法律規(guī)定時(shí)限承諾辦結(jié)。承諾審批分為政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)審批和委托辦理、分辦督辦兩種類型。3．重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合審批會(huì)議機(jī)制，即對(duì)需要多個(gè)行政職能部門做出審批意見的項(xiàng)目，設(shè)立重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合審批會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為申請(qǐng)人提供并聯(lián)咨詢，協(xié)調(diào)解決審批中的難點(diǎn)、部門間互相配合、前置審批和后置審批的銜接等問題。4．上報(bào)審批機(jī)制，此類機(jī)制適用于在政務(wù)大廳窗口受理初審、審核、審批辦主任(首席代表)做出初審意見后需要報(bào)上級(jí)審批的項(xiàng)目。目前海南省共有217項(xiàng)需要上報(bào)的項(xiàng)目，其中需上報(bào)國家部委審批的192項(xiàng)，需上報(bào)省政府審批的25項(xiàng)，占總項(xiàng)目的17%。在實(shí)行以上四種審批機(jī)制的基礎(chǔ)上，海南省還在完善審批配套機(jī)制上有所創(chuàng)新:為解決審批“三集中”改革后，審批與批后管理可能出現(xiàn)的“脫節(jié)”問題，審批辦與本部門相關(guān)業(yè)務(wù)處室建立了協(xié)同工作及信息交流機(jī)制。審批中涉及監(jiān)督、年檢、事權(quán)下放的環(huán)節(jié)，審批辦與業(yè)務(wù)處室協(xié)同辦理，并按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)交互審批結(jié)果等相關(guān)信息，確保審批與批后管理兩項(xiàng)工作有效銜接。(三)強(qiáng)化政務(wù)中心的服務(wù)功能提供高效、便利、廉潔的審批服務(wù)，是設(shè)立政務(wù)中心和改革行政審批制度的初衷。為此，各地根據(jù)國務(wù)院的原則要求，從本地的實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)功能，建設(shè)服務(wù)型政府。以海南省政務(wù)中心為例，它們推行政務(wù)大廳的“一站式服務(wù)”，創(chuàng)建了對(duì)外“四個(gè)一”(一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi))和對(duì)內(nèi)“五到位”(授權(quán)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、職能到位、監(jiān)督到位)的行政審批辦理模式，④全面增強(qiáng)了政務(wù)中心的服務(wù)功能。在強(qiáng)化審批服務(wù)功能的過程中，區(qū)分審批事項(xiàng)的不同類型做出處理:1．對(duì)于簡單審批事項(xiàng)，實(shí)行窗口人員直接受理并辦理。對(duì)于復(fù)雜審批事項(xiàng)，實(shí)行“一審一核”或“二審一核”辦結(jié)制，做到辦件不出政務(wù)中心大廳。2．對(duì)于受場地、設(shè)施和設(shè)備限制，需要在大廳之外開展檢驗(yàn)、勘察、聽證、論證等環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，各首席代表行使分辦權(quán)和督辦權(quán)，依靠會(huì)審會(huì)簽、會(huì)議研究、委托評(píng)審、專家論證、檢測檢驗(yàn)等制度，保證項(xiàng)目按時(shí)公開辦理，按法定審批時(shí)限承諾辦結(jié)。3．對(duì)于涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上部門辦理的審批事項(xiàng)，實(shí)行“首辦責(zé)任制”，由首辦窗口或政務(wù)中心協(xié)調(diào)相關(guān)部門按時(shí)辦結(jié)。同時(shí)科學(xué)優(yōu)化審批流程，推行并聯(lián)審批。例如，對(duì)電子口岸入網(wǎng)許可事項(xiàng)，由?？诤ｊP(guān)審批辦牽頭省商務(wù)廳等六個(gè)相關(guān)部門進(jìn)行并聯(lián)審批。海口海關(guān)通過網(wǎng)上審批系統(tǒng)將申請(qǐng)材料發(fā)送給各部門同時(shí)進(jìn)行審批，節(jié)約了大量審批時(shí)間。無論哪類審批事項(xiàng)，均須由行政審批辦公室受理和辦理，且受理、初審、告知、發(fā)證等行為均須在窗口完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前海南省政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)即可辦結(jié)的審批事項(xiàng)辦件量占所有審批事項(xiàng)辦件總量的88．7%。(四)加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)亟待解決的兩個(gè)問題一是著力改善政務(wù)中心的法律環(huán)境。在現(xiàn)行法律體系和行政運(yùn)行管理模式不變的情況下，對(duì)于政務(wù)中心的法律地位、行政主體和執(zhí)法主體資格，政務(wù)中心與各行政職能部門的法律關(guān)系，政務(wù)中心與政務(wù)大廳的關(guān)系，政務(wù)中心的法律責(zé)任等問題，需要從法理、法律與實(shí)踐的結(jié)合上研究解決。二是加強(qiáng)中央對(duì)行政審批制度改革和政務(wù)中心建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。國家把行政審批制度改革頂層設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施的職能交給監(jiān)察部，而不是國務(wù)院，沒有國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒有設(shè)立國務(wù)院的政務(wù)中心，使這項(xiàng)改革在中央和地方層面缺乏應(yīng)有的力度，地方政務(wù)中心履行職能面臨“小馬拉大車”的困局，對(duì)于這些體制性問題，國家盡快研究解決。

網(wǎng)上審批是對(duì)政務(wù)中心大廳審批的延伸和拓展，是政務(wù)中心加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。國務(wù)院要求大力推行和規(guī)范網(wǎng)上審批，推進(jìn)行政審批公開，把審批事項(xiàng)、審批程序、申報(bào)條件、辦事方法、辦結(jié)時(shí)限、服務(wù)承諾等在網(wǎng)上公布，實(shí)行網(wǎng)上公開申報(bào)、受理、咨詢和辦復(fù)。(一)推行網(wǎng)上審批的必要性在政務(wù)中心實(shí)體大廳審批的基礎(chǔ)上推行網(wǎng)上審批，具有重要意義:一是有利于擴(kuò)展政務(wù)中心辦事大廳的實(shí)體空間(場地)，以使更多的行政職能部門和行政審批事項(xiàng)“應(yīng)進(jìn)全進(jìn)”到政務(wù)中心。二是有利于提高政務(wù)中心大廳行政審批的效能，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)間，明顯提高政務(wù)中心大廳行政審批的效率。三是有利于群眾咨詢、申報(bào)和辦理審批事項(xiàng)，監(jiān)督審批過程，更好實(shí)現(xiàn)便民審批和為民審批。四是有利于深化政務(wù)中心的機(jī)制改革，強(qiáng)化對(duì)行政審批的內(nèi)部監(jiān)督、過程監(jiān)督和外部監(jiān)督，有效防止審批腐敗，實(shí)現(xiàn)廉潔審批。在推行網(wǎng)上審批的過程中，有人認(rèn)為只需要建實(shí)體大廳審批就能解決問題，不用搞網(wǎng)上審批;有人認(rèn)為只需要實(shí)行網(wǎng)上審批就夠了，不用建政務(wù)中心的實(shí)體大廳;還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先建政務(wù)中心的實(shí)體大廳，再建網(wǎng)上審批的虛擬大廳，從而實(shí)現(xiàn)有形大廳與無形大廳相結(jié)合。事實(shí)表明，只建虛擬大廳而無實(shí)體大廳，不僅使網(wǎng)上審批缺乏基本的運(yùn)行載體，而且無法有效解決辦事群眾“跑多門”的問題，無法達(dá)成審批事項(xiàng)集中辦理的規(guī)模效應(yīng);只建實(shí)體大廳而無虛擬大廳，審批工作就缺乏豐富的科技手段延伸，無法實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全天候覆蓋?！皟蓚€(gè)大廳”缺少任何一個(gè)，都不利于“服務(wù)型政府”的建設(shè)。海南省政務(wù)中心的實(shí)踐證明，把政務(wù)中心的實(shí)體大廳與網(wǎng)上審批的虛擬大廳結(jié)合起來，無縫對(duì)接、相互補(bǔ)充，彼此配合，相得益彰，可以滿足人民群眾不同層面的申辦需求，能夠更好地發(fā)揮“一班審批人馬”、“兩個(gè)政務(wù)中心”的作用，從而推動(dòng)行政審批制度改革的不斷深化。(二)建立網(wǎng)上審批的電子政務(wù)平臺(tái)以電子政務(wù)平臺(tái)為依托的網(wǎng)上審批虛擬大廳，保證了群眾在網(wǎng)上辦事如同在實(shí)體大廳辦事一樣，享受同樣便捷、高效和人性化的服務(wù)，同時(shí)又突破時(shí)間、空間和人情因素的制約，成為“全天候”的服務(wù)型政府。上海市推行網(wǎng)上審批，建立面向企業(yè)與市民的網(wǎng)上公開、網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上預(yù)審的網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過網(wǎng)上信息交換，建立誠信體系。根據(jù)海南省政務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)行政審批制度改革中的電子政務(wù)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)“五位一體”的電子政務(wù)平臺(tái):一是建設(shè)項(xiàng)目管理平臺(tái)，將審批事項(xiàng)的集中管理、清理下放、集中審批等規(guī)范化、常態(tài)化。二是建設(shè)網(wǎng)上審批平臺(tái)，將行政審批流程各環(huán)節(jié)的具體要求整合到審批平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)按照審批實(shí)際情況定制審批流程。三是建設(shè)網(wǎng)上電子監(jiān)察平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)審批過程網(wǎng)上全程監(jiān)督。四是建設(shè)網(wǎng)上辦事平臺(tái)，方便群眾辦事，使群眾足不出戶即可申請(qǐng)行政審批，咨詢審批業(yè)務(wù)，查詢辦理結(jié)果或進(jìn)展情況、存在問題及解決辦法。五是建設(shè)政務(wù)公開平臺(tái)，將群眾關(guān)心的通知公告、政策法規(guī)、審批條件、程序時(shí)限等全部予以公開。海南省政務(wù)中心推行的是“五位一體”的電子政務(wù)平臺(tái)，自2011年1月實(shí)行網(wǎng)上審批試點(diǎn)以來，迄今已辦理網(wǎng)上審批辦件74600件，占全部審批辦件量的48%，⑤明顯提升了行政服務(wù)的效率和水平。(三)完善網(wǎng)上審批需要解決的問題1．隨著下放審批事項(xiàng)的增加，國家應(yīng)當(dāng)建立部、省、市、縣的四級(jí)行政審批聯(lián)網(wǎng)，通過審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申報(bào)和信息共享，開展網(wǎng)絡(luò)審批，層層把關(guān)，全程監(jiān)督，以減少各個(gè)層級(jí)部門的自由裁量權(quán)，減少審批備案環(huán)節(jié)，提高審批效率。2．不斷提高網(wǎng)上審批的電子化、技術(shù)化、數(shù)字化水平，減少人情和權(quán)錢的干擾，制定統(tǒng)一的審批項(xiàng)目、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，開發(fā)統(tǒng)一的審批平臺(tái)軟件并配備相應(yīng)硬件設(shè)施，促進(jìn)行政審批系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便捷化，形成統(tǒng)一高效的多級(jí)網(wǎng)上聯(lián)動(dòng)審批系統(tǒng)。3．對(duì)行政審批工作人員和申請(qǐng)審批的群眾進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們對(duì)網(wǎng)上審批的認(rèn)識(shí)，適應(yīng)網(wǎng)上審批的要求，掌握網(wǎng)上審批的操作技能，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批的管理、服務(wù)、申報(bào)和監(jiān)督。4．研究制定網(wǎng)上審批的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)上審批納入行政許可法律框架，從法律上對(duì)網(wǎng)上審批效力予以確認(rèn)，明確網(wǎng)上審批過程中申請(qǐng)人及審批人員的權(quán)力和責(zé)任，完善電子簽名、電子檔案法規(guī)等網(wǎng)上審批相關(guān)法律配套。

行政審批是最容易設(shè)租尋租的行為，在分散行使審批權(quán)的管理體制下，行政審批容易成為腐敗高發(fā)易發(fā)的主要環(huán)節(jié)，個(gè)別部門、少數(shù)公職人員利用手中的審批權(quán)，以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、權(quán)錢交換、吃拿卡要，違背了法治政府的原則和政府管理的宗旨，損害了國家和公眾的利益，損害了行政管理機(jī)關(guān)的形象。在政務(wù)中心集中行使審批權(quán)的新平臺(tái)上，減少審批項(xiàng)目，規(guī)范審批行為，建立一整套行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)審批行為的監(jiān)督，有利于從源頭上減少腐敗發(fā)生的可能性，有利于保證行政審批權(quán)的廉潔行使。(一)集中審批權(quán)需要加強(qiáng)監(jiān)督制約理論上講，權(quán)力集中容易產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)集中的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。但是，我國以政務(wù)中心建設(shè)為平臺(tái)的行政審批制度改革，是權(quán)力集中與分權(quán)制衡、監(jiān)督制約相結(jié)合的改革，是行政審批的“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”相分離意義上權(quán)力集中的改革，是追求高效廉潔便民利民的改革。這種“集中”與“分權(quán)”統(tǒng)籌安排的改革機(jī)理:一是在各審批職能部門內(nèi)部，將審批權(quán)中的“所有權(quán)”保留于原權(quán)力主體(行政職能部門)，行政審批所有權(quán)的性質(zhì)和歸屬不變，只是將審批權(quán)中的“經(jīng)營權(quán)”從行政職能部門及其負(fù)責(zé)人手中分離出來，相對(duì)集中于政務(wù)中心大廳運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)審批經(jīng)營權(quán)的集中行使和科學(xué)配置。這一改革，形式上是相對(duì)集中審批權(quán)，實(shí)質(zhì)上是改變了過去審批權(quán)集中于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的局面，通過審批權(quán)的科學(xué)配置，形成對(duì)審批權(quán)行使過程的有效監(jiān)督機(jī)制。由于審批權(quán)被從原來各行政職能部門的處室剝離出來向?qū)徟k集中，進(jìn)而向政務(wù)中心大廳集中，原處室的職能由過去側(cè)重行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕贫ㄒ?guī)劃、調(diào)查研究、擬定政策措施、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從而形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離而又相互制約的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。二是在政務(wù)中心大廳內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)對(duì)審批權(quán)進(jìn)行適度分權(quán)制衡，強(qiáng)化對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，消除因?qū)徟鷻?quán)集中運(yùn)行而可能滋生腐敗的體制機(jī)制因素。實(shí)行集中審批后，所有審批業(yè)務(wù)由審批辦一個(gè)窗口對(duì)外，對(duì)辦理?xiàng)l件、所需材料等實(shí)行一次性告知，審批辦主任、各行政職能部門及其處室不接觸申請(qǐng)人，對(duì)審批業(yè)務(wù)人員與申請(qǐng)人實(shí)行物理和制度雙重隔絕，有效監(jiān)督制約了行政審批權(quán)的行使。同時(shí)監(jiān)察部門在政務(wù)中心設(shè)置行政效能監(jiān)察室，對(duì)審批程序、辦理時(shí)限、服務(wù)質(zhì)量等實(shí)施全程“嵌入式”監(jiān)控。三是將集中于政務(wù)中心的審批權(quán)進(jìn)行分解和分工，形成審批過程各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，解決審批權(quán)在業(yè)務(wù)處室乃至審批辦內(nèi)部的權(quán)力制衡問題。部分項(xiàng)目由于受場地、設(shè)施、技術(shù)等條件的限制，需要在大廳之外采取委托辦理、分辦督辦模式的，審批辦將其授權(quán)給相關(guān)業(yè)務(wù)處室辦理，審批辦則牽頭并利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)各業(yè)務(wù)處室進(jìn)行督辦。例如，海南省國土環(huán)境資源廳審批辦推行“項(xiàng)目集中、過程委托、網(wǎng)上審批、統(tǒng)一監(jiān)管”的審批模式。審批辦負(fù)責(zé)對(duì)每個(gè)審批件和每個(gè)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，向承辦處室進(jìn)行電話督辦和發(fā)送《審批項(xiàng)目督辦通知書》進(jìn)行書面督辦(見圖1)。圖1海南省國土環(huán)境資源廳審批辦建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審流程示意圖權(quán)力越集中，越需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。在對(duì)行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全行政審批的監(jiān)督體系，不僅充分發(fā)揮專有機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，而且積極發(fā)揮公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，使各方面的監(jiān)督形成合力;進(jìn)一步完善對(duì)行政審批的制衡機(jī)制，通過事前和事中監(jiān)督，建立重大責(zé)任審批、合法審核等會(huì)議制度，加強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性，防止決策失誤、權(quán)力失控和行為失范，杜絕行政審批的不作為和亂作為;進(jìn)一步完善行政審批的監(jiān)察制度，建立具有適時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、信息服務(wù)、投訴處理等多種功能的行政審批監(jiān)察系統(tǒng)，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效;進(jìn)一步加強(qiáng)事后監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政審批責(zé)任制，追究違法審批者的法律責(zé)任。(二)強(qiáng)化行政審批的政務(wù)公開公開透明是防止公權(quán)力腐敗的有效手段，是監(jiān)督制約行政審批權(quán)的重要原則。改革行政審批制度，根據(jù)“應(yīng)公開全公開”的原則，全面推進(jìn)行政審批的政務(wù)公開，將審批事項(xiàng)、主體、依據(jù)、條件、時(shí)限、程序、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等全方位向社會(huì)公開，陽光操作，增強(qiáng)群眾對(duì)審批事項(xiàng)辦理的預(yù)期性，便于社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)行政審批的服務(wù)質(zhì)量承諾書，加強(qiáng)服務(wù)審批標(biāo)準(zhǔn)化，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)限，優(yōu)化審批流程，向社會(huì)公開。海南省的改革實(shí)踐，為我們提供了行政審批政務(wù)公開、陽光操作的有益經(jīng)驗(yàn)。為了全面實(shí)現(xiàn)行政審批政務(wù)公開，海南省政務(wù)中心建立政務(wù)公開平臺(tái)，組織34個(gè)審批辦對(duì)每個(gè)審批項(xiàng)目編制辦事指南，制定示范文本、申請(qǐng)表格，提供數(shù)十臺(tái)自助查詢電腦，通過中心和政府各部門網(wǎng)站、新聞媒體、辦事卡片、電話、郵件等多種方式，對(duì)行政許可審批項(xiàng)目名稱、法律依據(jù)、申請(qǐng)條件、申報(bào)材料、辦理程序、審批進(jìn)度、承諾時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)等進(jìn)行“八公開”，項(xiàng)目辦理結(jié)果都通過中心網(wǎng)站、手機(jī)短信、現(xiàn)場LED屏幕、觸摸查詢機(jī)等進(jìn)行公布，極大方便了群眾辦事。(三)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國31個(gè)省(區(qū)、市)都不同程度地開展了電子監(jiān)察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察。海南省政務(wù)中心行政審批系統(tǒng)與34個(gè)進(jìn)駐單位實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)駐單位領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)處室可遠(yuǎn)程登錄審批系統(tǒng)查詢審批情況、監(jiān)督審批工作。政務(wù)中心還對(duì)27個(gè)進(jìn)駐單位進(jìn)行視頻聯(lián)網(wǎng)，公開審批辦工作人員工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、在崗情況和辦事效率，委廳局領(lǐng)導(dǎo)可對(duì)進(jìn)駐中心大廳的審批辦工作人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。同時(shí)，各界群眾、新聞媒體、各級(jí)人大及政協(xié)代表可借助海南省政務(wù)中心網(wǎng)站，對(duì)審批工作進(jìn)行在線監(jiān)督投訴，建言建議等，使監(jiān)督主體更加豐富，監(jiān)督方式更加立體。從地方的實(shí)踐來看，目前一些地方的網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察，主要還是局限于對(duì)限時(shí)辦結(jié)情況和投訴受理的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)行政審批合法性、規(guī)范性的監(jiān)督。下一步集中人員、資金和技術(shù)等資源，努力攻克技術(shù)難題，打造先進(jìn)完善的網(wǎng)上審批平臺(tái)和電子監(jiān)察平臺(tái)，將審批項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)容、各個(gè)環(huán)節(jié)、各種程序固化在網(wǎng)上，推行標(biāo)準(zhǔn)化審批和監(jiān)督，減少審批人員的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)用技術(shù)促服務(wù)、用技術(shù)促監(jiān)督。