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【摘要】本文通過(guò)對(duì)行政審批與行政備案的比較，分析了這兩種行政管理方式的差別，并在實(shí)際行政工作中應(yīng)當(dāng)注意的一些問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

【關(guān)鍵詞】行政許可；行政審批；備案

1.前言

長(zhǎng)期以來(lái)行政審批一直是我國(guó)行政管理的主要方式之一，被運(yùn)用到社會(huì)管理的廣泛領(lǐng)域，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)揮過(guò)巨大的作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，過(guò)多的行政審批事項(xiàng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆，行政機(jī)關(guān)的各自為政、程序紊亂使得許多相對(duì)人在辦理行政審批事項(xiàng)時(shí)感到無(wú)所適從。

2004年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）是我國(guó)繼《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》后又一部極其重要的行政法律，它從法律層面上對(duì)行政許可起到了規(guī)范作用，大量的不符合《行政許可法》法律規(guī)范的行政審批事項(xiàng)被取消，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的有效管理，開(kāi)始傾向于備案制度。本文將對(duì)行政審批和備案這兩種行政管理方式進(jìn)行分析比較。

2.對(duì)行政許可和行政審批的解讀

行政審批的實(shí)質(zhì)就是一種行政許可，但是行政審批并不等同于行政許可，其只是行政許可的內(nèi)容之一。行政許可不僅包含行政審批，還包含許可、認(rèn)可、登記、核準(zhǔn)、審核等眾多內(nèi)容。但行政審批卻是行政許可的主要方式之一。在《行政許可法》出臺(tái)之前,人們對(duì)許可的認(rèn)識(shí)還不盡相同，《行政許可法》的實(shí)施在法律概念上統(tǒng)一了人們的認(rèn)識(shí)。

《行政許可法》規(guī)定：“第二條本法所稱(chēng)行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”即行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)相應(yīng)法定審查程序后，依法解除普通性禁止義務(wù)，并以書(shū)面形式做出允許相對(duì)人從事某種行為，行使某種權(quán)利，獲得從事某種活動(dòng)資格的一種具體行政行為。行政許可在形式上是一種授益的具體行政行為。

行政許可一般是以全面禁止為前提，個(gè)別解禁為內(nèi)容。即某種行為在法律上是普遍禁止的行為，一般人是不準(zhǔn)進(jìn)行該種行為，但經(jīng)過(guò)許可后即成為例外。即經(jīng)過(guò)許可后相對(duì)人得到了一種授權(quán)，可以不受法律禁止而進(jìn)行該種行為的權(quán)利。行政許可即是行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查后批準(zhǔn)相對(duì)人從事某種行為的具體行政行為。審查批準(zhǔn)是行政許可的必經(jīng)程序，行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)提交申請(qǐng)的相對(duì)人的各項(xiàng)條件的審核，符合標(biāo)準(zhǔn)后予以批準(zhǔn)，才能使相對(duì)人獲得行政許可。

在《行政許可法》中對(duì)行政許可的設(shè)定是有著嚴(yán)格的要求的。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可的設(shè)定既有對(duì)許可事項(xiàng)范圍的限制又有對(duì)行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)的限制。行政許可的事項(xiàng)限制為《行政許可法》的第十二條內(nèi)，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)在《行政許可法》中明確規(guī)定只有全國(guó)人大及其常委會(huì)，省級(jí)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府這幾類(lèi)行政主體才有權(quán)設(shè)定行政許可。

原有的行政審批事項(xiàng)在《行政許可法》頒布后進(jìn)行了大幅的調(diào)整。凡是與《行政許可法》規(guī)定不相符的行政審批事項(xiàng)被要求及時(shí)進(jìn)行清理，可以繼續(xù)保留的行政審批事項(xiàng)應(yīng)符合《行政許可法》的規(guī)定。由于行政審批事項(xiàng)接受《行政許可法》的調(diào)整限制，使得行政許可具有的特征也適用于行政審批。(1)行政許可是依申請(qǐng)而進(jìn)行的具體行政行為、行政法律行為和授益性的行政行為。行政許可是國(guó)家依申請(qǐng)實(shí)施的一種監(jiān)控管理手段。同樣行政審批的啟動(dòng)是由相對(duì)人開(kāi)始的，一般的行政機(jī)關(guān)的行政審批行為是被動(dòng)行為，不是依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行的，行政審批的利益結(jié)果是相對(duì)人所期望的。(2)行政許可的內(nèi)容一般為法律所普遍禁止的活動(dòng)，但也有一些行政許可的內(nèi)容并非是法律所普遍禁止的活動(dòng)，而是法律(甚至政策)給予某些限制的活動(dòng)。如果某項(xiàng)行為不是法律法規(guī)所禁止或限制的，相對(duì)人也就無(wú)需向行政審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)了。行政審批的結(jié)果使相對(duì)人獲得了從事某項(xiàng)行為的資格。(3)行政許可是一種創(chuàng)制有關(guān)行政許可的法律規(guī)范的活動(dòng)，屬于行政立法活動(dòng)的范疇。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政主體實(shí)施行政許可必須依據(jù)法律，行政許可的設(shè)定也應(yīng)有法定依據(jù)，任何沒(méi)有合法依據(jù)的行政許可都是違法的和無(wú)效的。行政許可只能由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)特定的方式設(shè)定，行政許可的事項(xiàng)、批準(zhǔn)申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)、許可的程序都必須有法律、法規(guī)明確規(guī)定，未經(jīng)法律、法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得自行設(shè)定、自行實(shí)施行政許可。行政審批的設(shè)立也應(yīng)有法定的依據(jù)，其中可以分為設(shè)定性設(shè)立和規(guī)定性設(shè)立。所謂設(shè)定性設(shè)立是指在沒(méi)有上位法規(guī)定時(shí)下級(jí)部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要而創(chuàng)設(shè)的，規(guī)定性設(shè)立是在有上位法規(guī)定時(shí)下級(jí)部門(mén)對(duì)上位法規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。

以前行政審批過(guò)多、過(guò)亂的另一主要原因在于行政審批過(guò)程中的法律責(zé)任不明?，F(xiàn)在《行政許可法》中對(duì)于在行政許可過(guò)程中違反法律規(guī)定的，包括行政許可主體和被許可主體的法律責(zé)任都已明確列出。《行政許可法》的第七章用專(zhuān)章來(lái)規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員和被許可人違反《行政許可法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。本章的第七十一條至第七十七條規(guī)定了行政工作人員在行政許可中應(yīng)盡的義務(wù),并著重強(qiáng)調(diào)了行政工作人員的行政不作為的情形。當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員發(fā)生違反《行政許可法》情形時(shí)，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任以及給相對(duì)人造成損失時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)家賠償責(zé)任。本章的第七十八條至第八十一條規(guī)定了行政申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政許可過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，以及違反規(guī)定所要承擔(dān)的法律責(zé)任。本章在強(qiáng)調(diào)責(zé)任的同時(shí)也更加說(shuō)明了行政許可的強(qiáng)制性。

3.解讀行政審批和行政備案之區(qū)別

備案嚴(yán)格地講并不是一個(gè)法律概念，也不像行政審批那樣可以追溯其法源，在我國(guó)的相關(guān)法律中沒(méi)有使用過(guò)這樣的名稱(chēng)。它是行政機(jī)關(guān)對(duì)某種行政管理方式的概稱(chēng)。備案從其字面上來(lái)看，顧名思義就是報(bào)告、備案。其本質(zhì)是一種公示，就是行政相對(duì)人將其需要進(jìn)行的行為活動(dòng)告知行政機(jī)關(guān)，或行政機(jī)關(guān)將相對(duì)人報(bào)告的資料使其他人知曉，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。

由于備案不是法律規(guī)定的法定行政管理方式，所以備案事項(xiàng)的制定并無(wú)法律層面的要求，而是由行政主體在自己行政管理的范圍內(nèi)，根據(jù)工作的需要進(jìn)行制定，也就不像行政審批那樣受到強(qiáng)制性法律的調(diào)整。但有關(guān)備案的規(guī)范性文件的制定也應(yīng)符合合法行政和合理行政的基本原則，要突出服務(wù)意識(shí)，為相對(duì)人提供便利。

備案制從本質(zhì)上說(shuō)應(yīng)是一種服務(wù)性的管理模式，其本身是不應(yīng)具有強(qiáng)制性的。相對(duì)人提供的備案材料的作用是告知行政機(jī)關(guān)自己將要進(jìn)行的某種行為和提供便于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事后監(jiān)督的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)作為接受備案材料并保存該備案材料的單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立審查程序，但該項(xiàng)審查應(yīng)不同于行政許可中的審批。

行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人報(bào)送材料的審查一般分為形式性審查和實(shí)質(zhì)性審查。形式性審查即只是對(duì)報(bào)送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進(jìn)行審查，而對(duì)材料內(nèi)容的真實(shí)性不負(fù)審查責(zé)任。實(shí)質(zhì)性審查又稱(chēng)為全面性審查，是對(duì)材料的格式、內(nèi)容等進(jìn)行全面的審核，對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)有審查義務(wù)。行政審批中的審查為實(shí)質(zhì)性審查，而對(duì)備案材料只應(yīng)進(jìn)行形式性審查而不應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。因?yàn)閭浒覆煌趯徟瑢徟切姓C(jī)關(guān)強(qiáng)制性權(quán)力的應(yīng)用，被審批的事項(xiàng)是屬于普遍禁止性的行為。備案的事項(xiàng)一般不是禁止性事項(xiàng)，相對(duì)人不是因?yàn)閭浒负蟛啪哂辛藦氖略擁?xiàng)行為的資格，而是在備案以前已經(jīng)具有了從事該項(xiàng)行為的資格。備案的過(guò)程只不過(guò)是相對(duì)人通過(guò)備案告知行政機(jī)關(guān)相對(duì)人要進(jìn)行某項(xiàng)行為，而無(wú)須得到行政機(jī)關(guān)的許可，所以備案只是一個(gè)形式性審查的過(guò)程。如果要對(duì)備案材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的備案材料在進(jìn)行全面審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理？否定相對(duì)人的備案材料，不允許相對(duì)人進(jìn)行該項(xiàng)行為？這就等于是變相的行政審批，這與取消行政審批改變行政管理模式的目的是相背的。

在行政審批中對(duì)行政機(jī)關(guān)審批事項(xiàng)有后續(xù)要求，《行政許可法》規(guī)定了對(duì)許可的監(jiān)督檢查制度。該法第六十條規(guī)定：“上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為?！蓖瑫r(shí)第六十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任?！奔葱姓C(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人作出行政許可后，應(yīng)對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督核查。這一制度應(yīng)屬于法律強(qiáng)制性的監(jiān)督制度，并且置于公眾監(jiān)督之下。備案后行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)行監(jiān)督檢查和如何進(jìn)行監(jiān)督檢查，一般由接受備案材料的行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要來(lái)安排，應(yīng)為非強(qiáng)制性的制度。

由此可以看出行政審批和備案對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求以及行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是不同的。在行政審批過(guò)程中要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人報(bào)送的審批材料的審核標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，而在備案過(guò)程中要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人報(bào)送的備案材料的審核標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。同樣，在追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任時(shí)的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任也是不同的。在行政審批中行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)對(duì)審批的結(jié)果負(fù)有完全的責(zé)任，不論行政機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中是否存在過(guò)錯(cuò)，而在備案中行政機(jī)關(guān)及其工作人員只需對(duì)備案結(jié)果承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)及其工作人員只要對(duì)相對(duì)人報(bào)送的備案材料盡到一般注意義務(wù)就可以了。如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中不存在過(guò)錯(cuò)即使在備案中發(fā)生了不利結(jié)果，也不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，該責(zé)任應(yīng)當(dāng)由備案的相對(duì)人自己來(lái)承擔(dān)。

4.結(jié)論

行政審批是政府對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)的體現(xiàn)?，F(xiàn)在人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到，對(duì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)多的政府未必是一個(gè)好的政府。當(dāng)今世界各國(guó)的行政管理模式已從原來(lái)的權(quán)力型、強(qiáng)制型向服務(wù)型、指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。減少行政審批這種強(qiáng)制型行政管理方式是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，采用更多服務(wù)型、非強(qiáng)制型的行政管理方式應(yīng)是行政機(jī)關(guān)管理模式的發(fā)展方向。

【參考文獻(xiàn)】

[1]周佑勇主編.《行政許可法理論與實(shí)務(wù)》,2004年7月版.

[2]楊解君主編.《行政許可研究》2001年版